К сожалению, такой положительный тренд наблюдается далеко не у всех федеральных заказчиков. Согласно данным исследования, у 61% изучаемых ФОИВов, доля объема закупок в первой версии плана-графика от объема закупок, предусмотренного в итоговом документе, не превышала 50%, в том числе, у 22% ФОИВов - не превышала 10%. Наиболее распространённые основания внесения изменений - непредвиденные обстоятельства и изменения сроков осуществления закупочной процедуры. Тем не менее, было выявлено множество случаев внесения некорректных оснований изменения плана-графика, непредусмотренных законодательством о контрактной системе Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2015. - НИУ ВШЭ, 2016. - С. 14..

Что касается планов закупок, достаточно серьезной для заказчиков проблемой является осуществление планирования на несколько лет вперед. Существует несколько причин низкого качества долгосрочного планирования. Во-первых, многим заказчикам трудно предвидеть свои будущие нужды, поэтому они могут формально указать в плане какие-либо закупки, которые в последствие будут ими отменены. Во-вторых, НМЦК, обоснованная в текущем году, через один или два года может существенно измениться из-за экономической ситуации в стране, колебаний валютного курса, устаревания нормативной документации и ряда других причин Демьянова И.О., Бондаренко Н.А. Проблемы в сфере государственных закупок и направления их решения// Электронное научное издание «Ученые заметки ТОГУ» 2016, Том 7, № 4, С. 549 - 553. - с.550.. Таким образом, планы закупок зачастую не выполняют возложенную на них функцию долгосрочного планирования.

Кроме того, планирование в части нормирования также несовершенно. При анализе Министерством финансов России актов нормирования федеральных органов исполнительной власти в 2015 году, было выявлено следующее:

· 13% ФОИВов не утвердили акты нормирования;

· в большинстве случаев в нормативных затратах не содержатся нормативы цены и нормативы количества товаров, работ, услуг;

· различие по нормативам цены в отношении одинаковых объектов закупки у ФОИВов очень велико Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2015. - НИУ ВШЭ, 2016. - С. 20-21..

Перечисленные проблемы касаются заказчиков, которые работают по 44-ФЗ уже несколько лет. С переходом в 2017 году федеральных и муниципальных унитарных предприятий на новые правила, многие из этих ситуаций могут коснуться и их. Проверим это на практике в следующей главе работы.

Глава 3. Практическое исследование

3.1 Методология исследования

В рамках эмпирической части дипломной работы будет проведен анализ документов планирования (планов закупок, планов-графиков) 59 федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных Министерству промышленности и торговли Российской Федерации. Рассмотрим подробнее методологию исследования.

Прежде всего, необходимо обосновать выбор Минпромторга в качестве анализируемого заказчика. Согласно данным рейтинга единой информационной системы (далее - ЕИС), Минпромторг России является одним из крупнейших заказчиков по сумме контрактов в РФ. Так, например, в 2016 и 2014 годах Министерство занимает второе место в этом рейтинге с общей суммой контракта в 124701,9 млн рублей, а в 2011 и 2013 годах - первое. Если рассматривать весь период существования ЕИС, Минпромторг занимает третью позицию в рейтинге заказчиков с общей суммой контрактов примерно в 742,5 миллиарда рублей. Для такого крупного заказчика очень важно качественно составлять документы планирования. Значительная часть закупок Министерства промышленности и торговли РФ - это различные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Когда заказчик изначально публикует детальный план закупки и план-график закупок, поставщики могут хорошо подготовиться к закупке и предоставить проработанные заявки в нужное время. Это выгодно и заказчику, и поставщику, так как заказчик повышает свои шансы на более качественную закупку, а поставщик - на победу в конкурентных процедурах.

Как известно, с 1 января 2017 года, в силу вступили новые нормы для государственных и муниципальных унитарных предприятий - они переходят на 44-ФЗ. Таким образом, этим организациям пришлось формировать собственный план закупок и план-график, чего многие из них прежде никогда не делали. В этой связи автором было принято решение оценить практику планирования не только министерства, но и унитарных предприятия и казенных учреждений, подведомственных Минпромторгу России. В работе будет проведен анализ того, как ФГУПы справляются с новыми для них нормами.

На сегодняшний день в ведении Минпромторга находится 89 организаций. Приложение 1. Перечень организаций, находящиеся в ведении Минпромторга России, а также в отношении которых Минпромторг России осуществляет отдельные полномочия собственника Из них 10 организаций находятся в конкурсном производстве, то есть на стадии банкротства, 4 предприятия - в стадии ликвидации, 1 - в процессе передачи в ведение Новосибирской области, 1 - больше не ведет деятельность, по отношению к 6 из них Минпромторг осуществляет лишь отдельные полномочия собственника, несколько организаций не являются унитарными предприятиями. Кроме того, одно из предприятий - это ФГУП Центральный ордена Трудового Красного Знамени научно-исследовательский автомобильный и автомоторный институт «НАМИ», который попадает под действие Распоряжения Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2016 года № 2931-р. В этом распоряжении представлен перечень ФГУПов, «имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства» Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2016 N 2931-р (ред. от 16.03.2017) <Об утверждении перечня федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства >. . Согласно пункту 2.1 статьи 15 44-ФЗ, предприятия, находящиеся в этом списке, не обязаны переходить на Федеральный закон № 44. Тем не менее, у ФГУП «НАМИ» размещены документы планирования по 44-ФЗ в ЕИС, поэтому эта организация будет учитываться при анализе. Также необходимо отметить, что в анализе учитываются не только ФГУПы, но и ФКП - федеральные казенные предприятия, на которые также распространяются нововведения 44-ФЗ. В итоге, анализ документов планирования будет проведен у 59 организаций.

Одними из основных задач планирования являются своевременное уведомление потенциальных поставщиков о планирующихся закупках и возможность проведения контроля, который будет способствовать предотвращению ошибок в закупочной деятельности заказчика. Исходя из этого, при анализе практики планирования Минпромторга и его ведомственной сети были оценены следующие показатели:

· количество версий документов планирования: чем больше вносится изменений, тем ниже уровень информативности планов и планов-графиков, и, следовательно, решение задачи своевременного информирования не осуществляется;

· количество позиций в первоначальной и в последней версии документов планирования: этот показатель отражает реальную картину - планируют ли заказчики закупочную деятельность или вписывают закупки по факту (ни первая ни вторая задачи при этом не решаются);

· наличие закупок на плановый период 2018 и 2019 годов в плане: данный показатель говорит о том, осуществляется ли планирование в полной мере после завершения переходного периода;

· наличие закупок у субъектов малого предпринимательства, а также соблюдение соответствия размера обеспечения заявки нормам законодательства для этих организаций и другие.

Далее перечислим основные этапы исследования:

1) Анализ плана закупок и плана-графика Министерства промышленности и торговли Российской Федерации;

2) Составление сводной таблицы о наличии документов планирования по 59 унитарным предприятиям, подведомственным Минпромторгу, количестве редакций данных актов, датах их размещения в единой информационной системе в сфере закупок и других показателях;

3) Сравнение этих нормативных актов ФГУПов, формирование общей картины качества планирования в этих учреждениях;

4) Составление рекомендаций относительно практического применения результатов исследования для совершенствования института планирования в рамках контрактной системы.

3.2 Результаты 1 этапа. Анализ документов планирования Минпромторга

Прежде чем изучать государственные унитарные предприятия, которые только недавно перешли на новый закон, рассмотрим, как Министерство промышленности и торговли Российской Федерации осуществляет планирование закупочной деятельности. Начнем анализ с плана закупок по Федеральному закону № 44.

Первая версия плана, состоящая из 90 закупок, была опубликована в ЕИС 19 января 2017 года. Закупки предусмотрены на 2017 год, а также плановый период 2018 и 2019 гг. Кроме того, есть закупки, рассчитанные на последующие годы. Общая сумма закупок составляет 29 934 123.32 тысяч рублей. Всего за последние три месяца было опубликовано 5 версий плана закупок: последняя 5 апреля 2017 года. Рассмотрим ее подробнее. Количество закупок, предусмотренных планом, выросло до 138, а общая сумма до 86 256 786.00 тысяч рублей. Таким образом, сумма закупок, изначально заложенных в план, составляет лишь 35% от суммы закупок на сегодняшний день. Можно предположить, что к концу финансового года этот показатель снизится еще больше. В целом, структура плана закупок Минпромторга соответствует нормам, обоснование внесения изменений в план указывается: чаще всего это новые обстоятельства, которые невозможно было предвидеть на момент утверждения плана, или изменения сроков закупки. Форма обоснования закупок заполнена качественно, но есть один недостаток - отсутствуют указания на акты нормирования в последнем столбце. Чуть позже мы рассмотрим, как Минпромторг сегодня осуществляет нормирование закупок.

Далее обратим внимание на план-график закупок Минпромторга. Всего с момента публикации первой версии плана-графика 20 января 2017 года в ЕИС было размещено 6 версий этого документа. В изначальной редакции плана-графика указано 42 «содержательных» позиций «Содержательные позиции» - все позиции плана-графика закупок, кроме закупок товаров, работ и услуг до 100.000 рублей и услуг, связанных с направлением работников в служебную командировку.. Общая сумма закупок - 875061.27 тысяч рублей, из них 800161.27 тысяч рублей - закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства. В последней версии плана-графика, размещенной на сайте 6 апреля 2017 года, содержится 97 закупок, общая сумма выросла до 10833471.15 тысяч рублей (в 13 раз по сравнению с изначальной суммой), сумма закупок у СМП - 6477939.26 тысяч рублей. Основные ошибки при составлении плана-графика заключаются в следующем:

1) Для некоторых закупок, осуществляемых у субъектов малого предпринимательства, размер обеспечения заявки составляет более 2% от начальной (максимальной) цены контракта, что является нарушением пункта 15 статьи 44 Федерального закона № 44. Пример такой закупки - оказание услуг по организации деловых миссий Минпромторга (26 позиция в плане-графике). Закупку планируется осуществить у СМП, общая сумма составляет 9170.00 тысяч рублей, размер обеспечения заявки - 458.5 тысяч рублей (5% от общей суммы).

2) Наименование и описание объекта закупки дублирует друг друга по всем позициям плана.

3) В обосновании начальной (максимальной) цены контракта отсутствуют расчеты. В этом столбце формы обоснования закупок приведены только отсылки на нормативные правовые акты, например, на Федеральный закон № 44 или Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567, или содержатся текстовые формулировки.

Рассмотрим акты нормирования Минпромторга. Согласно пункту 5 статьи 19 44-ФЗ, государственные органы на основании правил нормирования, утверждают требования к «закупаемым ими, их территориальными органами и подведомственными указанным органам казенными учреждениями, бюджетными учреждениями и государственными, муниципальными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и нормативные затраты на обеспечение функций указанных органов» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.03.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 2. Статья 19. Пункт 5.. Последняя редакция требований к правовым актам по нормированию была размещена в июле 2016 года. Тем не менее, в конце прошлого года было принято Постановление Правительства России от 30 ноября 2016 г. №1270, которое вносит изменения в правила нормирования, содержащиеся в Постановлении Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2015 г. № 927. Был расширен перечень нормируемой продукции: добавились услуги связи по передаче данных по проводным телекоммуникационным сетям, услуги по предоставлению высокоскоростного доступа в интернет и др. Кроме того, были изменены наименования отдельных позиций, так как недавно произошла замена кодов по ОКПД на коды по ОКПД2. Таким образом, Минпромторг не учел эти изменения, работает по старым актам нормирования, также, как и подведомственные министерству организации.

3.3 Результаты 2 этапа. Планы закупок федеральных государственных унитарных предприятий

В ходе анализа 59 ФГУПов, которые представлены в Приложении 1, была составлена сводная таблица, содержащая данные по планам закупок на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 гг Приложение 2. Сводная таблица: планы закупок.. Планы были описаны по следующим показателям:

· дата размещения первой версии;

· дата размещения последней версии;

· количество позиций в первоначальной версии;

· количество позиций в последней версии;

· общее количество версий;

· общая сумма закупок (в тысячах рублей);

· примечание к документу, касающееся качества заполнения плана закупок.

Рассмотрим основные итоги.

На рисунке 1 видно, что только 71% исследуемых ФГУПов, то есть 42 организации, разместили в структурированной форме план закупок. 11 организаций до сих пор не опубликовали на официальном портале свои планы закупок, а значит они не могут осуществлять закупочную деятельность. Тем не менее, этот факт не совсем соответствует действительности. Согласно пункту 2.1 статьи 1 Федерального закона № 44, государственные и муниципальные унитарные предприятия должны следовать предписаниям 44-ФЗ, но есть исключения: закупки, проводимые на основе предоставленного гранта или контракты «второй руки» (привлечение в ходе исполнения контракта иных лиц), осуществляемые ГУПами и МУПами в течение года в соответствии с Положением о закупке организации (согласно 223-ФЗ), принятым и размещенным в ЕИС до начала года Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.03.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 1. Статья 15. Пункт 2.1.. То есть, заказчики, которые в конце 2016 года разместили планы закупок по 223-ФЗ, включающие названные исключения, могут продолжить работать с ними в 2017. Необходимо отметить, что они все равно должны разместить планы и планы-графики в соответствие с Федеральным законом № 44. Подробнее о том, какие заказчики работают по 223-ФЗ, будет рассказано в следующей части работы.

Вернемся к анализу планов закупок. ФГУП «Центральный НИИ черной металлургии им. И.П. Бардина» перешел на 44-ФЗ, ведет активную закупочную деятельность, но план закупок размещен на официальном сайте в неструктурированной форме. Кроме того, не удалось получить информацию по плану закупок ФКП "Тамбовского порохового завода": сам план опубликован на портале, но он не загружается. В дальнейшем обзоре планов закупок мы не будем учитывать вышеперечисленных заказчиков, то есть будем изучать оставшееся 41 предприятие.

Таким образом, мы делаем вывод о том, что 18% исследуемых заказчиков напрямую нарушают законодательные нормы, так как они не приняли во внимание новые изменения в нормативных правовых актах, регулирующих сферу закупок и не опубликовали планы. Еще 7% (или 4 организации) вообще не включены в контрактную систему, так как они не зарегистрированы на портале ЕИС.

Как известно, план утверждается в течение 10 рабочих дней после «доведения до заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством РФ» и после утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности (ФХД) и должен быть опубликован на сайте в течение 3 дней после этого Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.03.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 2. Статья 17. Пункты 7, 8 и 9.. Таким образом, заказчики, опубликовавшие планы в феврале 2017 года весь предыдущий месяц осуществляли свою закупочную деятельность с нарушениями или не работали вообще, так как до них не были доведены бюджетные ассигнования или у них отсутствовал план ФХД.

Еще одним важным фактором, который повлиял на дату размещения планов закупок в ЕИС, являлась проблема в работе официального портала. С 1 января 2017 года были внесены значительные изменения в законодательство о контрактной системе. Прежде всего, это увеличение числа государственных заказчиков, работающих по 44-ФЗ, за счет перехода на новые правила государственных и муниципальных унитарных предприятий. Кроме того, с нового года был введен усиленный контроль документов планирования со стороны Федерального Казначейства. Также произошла интеграция Единой информационной системы и Государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (через подсистему управления закупками) Письмо Минфина России от 17.06.2016 N 21-03-04/35490 О формировании планов закупок с использованием подсистемы управления закупками системы "Электронный бюджет".. Все эти новшества вызвали технические неполадки в работе ЕИС, система практически не справлялась с количеством заказчиков и новыми функциями. Согласно статистическим данным, в январе 2017 года общая сумма опубликованных закупок составляла 31,3 млрд рублей. Сумма закупок за тот же период в 2016 году - 77,9 млрд рублей. Очевидно, что произошло снижение более чем в два раза. Также существенно снизилось общее количество закупочных процедур: с 46,7 тысяч в январе 2016 года до 10,3 тысяч в 2017 году. Основные сбои в работе ЕИС касались казначейского контроля: из-за технических ошибок операторов при проверке планов закупок в документах появлялось множество несоответствий, а заказчикам в свою очередь не удавалось пройти проверку. Скорее всего, главной причиной такого коллапса ЕИС, являлось то, что изменения в систему были внедрены очень быстро, так как последние нововведения в законодательстве перед новым финансовым годом были приняты в ноябре 2016 года. За один месяц оказалось невозможным перестроить работу ЕИС и устранить технические неполадки. Таким образом, важно отметить, что не только от заказчиков зависит эффективность применения института планирования, но и от всей закупочной системы в целом.

Далее рассмотрим количество изменений планов закупок изучаемых унитарных предприятий. В Таблице 2 представлена информация о том, сколько версий планов было опубликовано в ЕИС с первого размещения документа до сегодняшнего дня.

Таблица 2. Количество версий планов закупок

Исходя из полученных данных, можно сказать, что в основном за первые 3,5 месяца 2017 года, заказчики опубликовывали от 1 до 10 версий планов. Также значительна доля (21%) организаций разместили от 11 до 15 версий планов. 6 заказчиков значительно превысили средние показатели и разместили более 15 версий. Но в данной ситуации, абсолютные показатели количества изменений планов дают мало информации. Чтобы понять, насколько подробным было планирование на первом этапе, необходимо посмотреть, сколько закупок было в изначальной версии плана, сколько в последней и насколько сильно отличаются эти показатели. У большей части заказчиков количество позиций в последней версии в несколько раз превышает количество позиций в первоначальной. Например, у ФКП "Чапаевский механический завод" в первом плане было 9 закупок, а в последнем - 35 (разница почти в 4 раза). При этом количество версий плана составляет 31, то есть практически по каждой закупке вносились изменения. Также показателен пример ФКП "Комбинат "Каменский". Первая версия плана была опубликована в конце декабря 2016 года, последняя - 7 апреля 2017. За это время количество позиций в плане возросло с 7 до 377. При этом было размещено 55 версий плана: то есть, раз в два дня в долгосрочный план вносились изменения.

В общем, у 23 из 41 унитарного предприятия количество позиций в плане закупок увеличилось более чем в 2 раза. Кроме того, при анализе документов планирования, было выявлено, что в большинстве случаев, первоначальное количество закупок в планах очень невелико: у 10 заказчиков указана всего одна закупка, еще у 7 от двух до пяти позиций в плане.

Далее необходимо проверить, выполняют ли изучаемы документы одну из основных функций, а именно планирование на срок действия закона о федеральном бюджете: очередной финансовый год и плановый период. Проверим, размещают ли заказчики закупки на 2018 и 2019 плановые года.

Как видно из Рисунка 3, только 22 из 42 заказчиков, а это чуть больше 50%, распределили свои закупки на весь срок действия плана. 9 заказчиков запланировали закупки только на 2017 год, поэтому план становится похожим на план-график. 10 заказчиков не указали закупки на 2019 год, и 1 заказчик обозначил закупки на 2019 год и не заполнил позиции 2018 года. Таким образом, почти половина исследуемых организаций не смогла запланировать свою закупочную деятельность на будущие года. Возможно, такая тенденция связана со спецификой их работы или неспособностью предсказать возможные потребности.

И, наконец, обратим внимание на последнюю часть плана закупок - обоснование, которое представлено в виде отдельной таблицы в документе. Проанализировав заполненные формы обоснования закупок у 42 ФГУПов, было выявлено, что в большинстве случаев заказчик относится к этому документу формально, многие графы остаются пустыми или позиции заполняются одинаковым текстом. Например, в обосновании закупок у ФКП "Бийский олеумный завод" заполнены только первые два столбца - идентификационный код закупки и наименование объекта закупки. Во всех остальных графах стоят прочерки. В целом, из общего числа обоснование закупок у 34 заказчиков носит формальный характер: дублируются записи, часть столбцов не заполняются. Только 8 заказчиков (около 20%) относительно справились с поставленной задачей. У некоторых также присутствуют пустые графы, но в остальном они ответственно подходят к обоснованию, приводят отсылки на нормативные правовые акты, рассматривают каждую закупку отдельно.

3.4 Результаты 3 этапа. Планы - графики закупок федеральных государственных унитарных предприятий

Следующим этапом исследования было изучение планов-графиков ФГУПов, подведомственных Министерству промышленности и торговли Российской Федерации. Автором была составлена таблица, представленная в Приложении 3, которая содержит следующую информацию Приложение 3. Сводная таблица: Планы-графики закупок.:

· номер плана-графика;

· дата размещения первой и последней версии документа;

· количество позиций в первой и последней версии;

· общее количество версий плана-графика;

· общая сумма закупок, в том числе у субъектов малого и среднего предпринимательства;

· обоснование начальной (максимальной) цены контракта;

· наличие плана закупок по 223-ФЗ, работа заказчика по двум законам.

На представлена информация о том, сколько заказчиков разместили в Единой Информационной Системе планы-графики закупок на 2017 год. Из 59 ФГУПов только 41 организация опубликовала план-график на официальном портале. 4 заказчика (или 7%) не зарегистрированы в ЕИС. 14 организаций не опубликовали план-график. Стоит напомнить, что планы закупок не разместили только 11 заказчиков. ФГУП НПП "Гамма" и ФГУП «Центральный НИИ судостроительной промышленности «Центр» разместили на сайте свои планы закупок, но не опубликовали планы-графики. Тем не менее, у них есть планы закупок по 223-ФЗ и в настоящее время они ведут закупочную деятельность именно по этому закону. Кроме этих учреждений, есть другие организации, которые не перешли на 44-ФЗ и продолжают работать в соответствии с Федеральным законом № 223: ФГУП "Научно-исследовательский институт химии и технологии полимеров имени академика В.А. Каргина с опытным заводом", ФГУП Электромеханический завод «Звезда» и ФГУП Специализированное конструкторское бюро радиоэлектронной аппаратуры «Радэл». Непростая ситуация обстоит еще с несколькими заказчиками. Например, у ФГУП «Центральный НИИ черной металлургии им. И.П. Бардина» отсутствуют документы планирования по 44-ФЗ, есть план по 223-ФЗ, но среди закупок за 2017 год есть только закупки, осуществляемы по Федеральному закону № 44. Аналогично у ФГУП "Государственный завод медицинских препаратов" нет плана и плана-графика, есть план по 223-ФЗ, но в данный момент опубликованные на сайте закупки относятся к обоим законам. У ФГУП НПП "Гамма" есть план закупок по 44-ФЗ и по 223-ФЗ, но при этом отсутствует план-график. Сейчас этот заказчик размещает на сайте только закупки по Федеральному закону № 223. Таким образом, все вышеперечисленные заказчики нарушают законодательные нормы, так как они не перешли на 44-ФЗ или публикуют закупки, которых нет в плане-графике ввиду его отсутствия Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.03.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 2. Статья 21. Пункт 12..

Далее посмотрим, как часто заказчики публикуют новые версии плана-графика. Для этого обратимся к Таблице 3.

Таблица 3. Количество версий плана-графика

В целом, большая часть ФГУПов разместили от 1 до 10 версий плана-графика. Рассмотрим подробнее те случаи, когда заказчик разместил более 15 версий. Например, ФГУП «ВИАМ» опубликовал 21 версию, при этом количество закупок возросло с 7 в первой до 93 в последней. ФКП "Казанский завод точного машиностроения" разместил 38 версий, тогда как количество закупок изменилось с 1 до 26. За 3,5 месяца заказчик не только вносил новые закупки, но также не раз изменял сроки закупок. Это говорит о том, что качество планирования первых версий оставляет желать лучшего. Также огромное количество новых версий опубликовал ФКП "Тамбовский пороховой завод": 118 версий за период с 23 января по 10 апреля 2017 года. Этот заказчик изменял планы-графики по несколько раз в день, например, 4 апреля им было размещено 12 (!) версий. Возможно, институт планирования этому заказчику не совсем понятен.

12 организаций (или 29%) не предусмотрели в своем плане-графике закупки у малого бизнеса, тем самым они нарушили пункт 1 статьи 30 Федерального закона № 44, где сказано, что заказчики должны осуществлять закупки у СМП на сумму, составляющую не менее 15% от совокупного годового объема закупок Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.03.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 3. Статья 30. Пункт 1.. 13 организаций выделили в своем плане-графике объем закупок у СМП на сумму более 15% от общего итога, то есть ими были соблюдены все нормы. Еще 16 заказчиков отметили в документе закупки у малого бизнеса, но общая сумма этих закупок составляет менее 15% от общей суммы всех запланированных закупок. Конечно, на данный момент еще рано оценивать этот показатель, так как в течение всего года еще будут вноситься изменения в план-график и совокупный годовой объем закупок изменится. Тем не менее, заказчикам, которые вообще не выделили закупки у СМП в своих документах, следует обратить внимание на этот факт.

Если об общей сумме закупок у СМП еще рано делать выводы, то оценку выполнения требований законодательства о контрактной системе в части размера обеспечения заявки можно провести сейчас. Согласно пунктам 14 и 15 Федерального закона № 44, при проведении конкурса или аукциона «размер обеспечения заявки должен составлять от одной второй процента до пяти процентов» от НМЦК для обычных поставщиков и не более двух процентов от НМЦК в случае, если закупка осуществляется у СМП, учреждения уголовно-исполнительной систем, организации инвалидов или социально ориентированной НКО Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.03.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 3. Статья 44. Пункты 14 и 15.. Посмотрим, соблюдают ли исследуемые ФГУПы эти законодательные нормы.

В целом, большинство заказчиков корректно определяет размер обеспечения заявки. Тем не менее, у ФКП "НИИ "Геодезия", ФКП "Самарский завод "Коммунар" и у ФГУП «Государственное научно-производственное предприятие «Крона» во всем плане-графике позиции обеспечения заявки и исполнения контракта пустые, хотя осуществляют закупки не только у единственного поставщика. Несколько заказчиков нарушили нормы обеспечения заявки для СМП: размер такого обеспечения составил более 2% НМЦК. Среди этих организаций: ФКП "Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон", ФКП "Саранский механический завод", ФКП "Тамбовский пороховой завод". Таким образом, нарушения зарегистрированы у 6 из 41 организации.

Еще одной типичной ошибкой изучаемых заказчиков является некорректное заполнение формы обоснования закупок, которая составляется при формировании плана-графика. Большая часть ФГУПов не включает в обоснование расчеты НМЦК: они просто перечисляют способы определения НМЦК, делают отсылки на нормативные правовые акты или просто пишут текст. Также зачастую обоснование НМЦК вообще отсутствует. Наиболее высокое качество в заполнении формы обоснования показали только четыре заказчика ФКП "Бийский олеумный завод", ФКП "Завод им. Я.М. Свердлова", ФКП "Тамбовский пороховой завод" и ФГУП «Государственный научный центр РФ "НИИ органических полупродуктов и красителей»: практически по каждой позиции приведены подробные расчеты начальной (максимальной) цены контракта. Обоснование закупок в планах-графиках остальных организаций носит формальный характер.

Еще при описании планов закупок мы обратили внимание на тот факт, что некоторые заказчики все еще работают по Федеральному закону № 223 параллельно с новыми нормами. В последнем столбце сводной таблицы по планам-графиком указано, какие заказчики работают только по 44-ФЗ, какие по 223-ФЗ и какие по двум законам одновременно. На Рисунке 6 отображены результаты.

На рисунке видно, что только 21% исследуемых ФГУПов полностью перешли на Федеральный закон № 44. У трех заказчиков отсутствуют документы планирования по 44-ФЗ, но есть план закупок по 223-ФЗ, и в настоящее время они работают именно по нему. Наибольшее число заказчиков (31 из 48) работают параллельно по двум законам. Необходимо отметить, что унитарные предприятия имеют право осуществлять закупки по 223-ФЗ в случае предоставления безвозмездного гранта на такие закупки, а также при привлечении на основании договора в ходе исполнения контракта иных лиц для поставки товаров, работ или услуг, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.03.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 1. Статья 15. Пункт 2.1.. И, наконец, сложная ситуация сложилась еще у четырех ФГУПов, что необходимо раскрыть подробнее. Например, у ФГУП «Центральный НИИ черной металлургии им. И.П. Бардина» нет плана и плана-графика по 44-ФЗ, есть план по 223-ФЗ, но на сегодняшний день на официальном портале этот заказчик публикует закупки только по Федеральному закону № 44. У ФГУП НПП "Гамма" и ФГУП «Центральный НИИ судостроительной промышленности «Центр» есть план закупок по 44-ФЗ и план по 223-ФЗ, но отсутствует план-график. Кроме того, несколько заказчиков опубликовали в ЕИС планы закупок по 223, в которых нет ни одной закупки. Все это говорит о том, что в данный момент многие заказчики не до конца понимают институт планирования и не знают, как правильно формировать документы.

Итак, проанализировав документы планирования Минпромторга и подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий, можно сделать вывод о том, что планирование закупок этими организациями несовершенно, большая часть заказчиков допускает ошибки. С одной стороны, это связано с тем, что новые нормы были введены недавно, подробных методических рекомендаций по формированию документов планирования не существует. С другой стороны, ФГУПы перешли на 44-ФЗ очень быстро, Федеральный закон № 321, содержащий эти изменения был принят только в июле 2016 года Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц" от 03.07.2016 N 321-ФЗ. Возможно, следовало предоставить государственным и муниципальным предприятиям больше времени на подготовку к новым правилам, продлить для них переходный период до 2018 года.

По результатам исследования было выявлено, что 18% исследуемых ФГУПов не разместили план закупок в ЕИС, и 24% не разместили план-график. Это достаточно высокий показатель. Кроме того, остальные заказчики допускали значительные нарушения в своих документам планирования. По итогам проводимого анализа можно выделить следующие типичные ошибки при составлении планов и планов-графиков:

1) в планах отсутствуют закупки на 2018 и 2019 года;

2) обоснование закупок товаров, работ и услуг в плане носит формальный характер: большая часть записей дублируется;

3) в планах-графиках отсутствуют закупки у СМП;

4) обеспечение заявки для субъектов малого и среднего предпринимательства составляет более 2% от НМЦК;

5) форма обоснования закупок в плане-графике заполняется заказчиками формально, записи дублируются, многие графы остаются пустыми;

6) обоснование НМЦК не содержит фактических расчетов, вместо этого заказчиками приводятся ссылки на НПА или просто текст.

Кроме того, важно отметить, что до сих пор некоторые ФГУПы не перешли на 44-ФЗ, а продолжают работать по Федеральному закону № 223. Также большая часть заказчиков на сегодняшний день работает по двум законам.

Еще одной серьезной проблемой является отсутствие новых правил нормирования. Минпромторг до сих пор не разработал этот документ, хотя согласно законодательству, изменения должны вступить в силу с 1 января 2017 года. В итоге, и само министерство, и подведомственные ему организации нарушают нормы контрактной системы.

Результаты, полученные в исследовании, могут быть использованы заказчиками для корректировки своих документов планирования и недопущения в будущем таких ошибок, а также органами контроля для своевременного выявления недостатков планов и планов-графиков. Что касается рекомендаций, автор считает, что для повышения эффективности института планирования, необходимо сделать следующее:

· разработать подробные и понятные методические указания для заказчиков, чтобы они могли правильно составить планы и планы-графики;

· пересмотреть содержание документов планирования, особенно в части обоснования закупки, так как большинство заказчиков не до конца понимает, каким образом им нужно заполнить документы и относятся к этому формально;

· усовершенствовать систему контроля за документами планирования, так как Федеральное Казначейство пока не справляется со своими обязанностями;

· модернизировать техническую сторону работы Единой информационной системы, так как часто возникают ошибки, которые препятствуют эффективной закупочной деятельности.

Все вышеперечисленные меры касаются деятельности федеральных органов исполнительной власти, ответственных за разработку законодательных норм и правил в контрактной системе. Тем не менее, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации на своем уровне также может способствовать улучшению качества планирования. В целом, практика планирования Минпромторга России находится на достаточно высоком уровне. Основным недостатком является отсутствие акта нормирования по новым правилам. Некоторые ошибки планирования министерства допускают и подведомственные ему ФГУПы (например, превышение размера обеспечения заявки для СМП). Именно поэтому Минпромторгу необходимо осуществлять детальный контроль за закупочной деятельностью в части планирования его ведомственной сети, что соотносится с предписаниями 44-ФЗ, который подразумевает ведомственный контроль для государственных органов Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.03.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 5. Статья 100..

На данный момент у Минпромторга существует регламент ведомственного контроля в сфере закупок Приказ Минпромторга России от 19.08.2014 N 1622 (ред. от 27.03.2017) "Об утверждении Регламента проведения Министерством промышленности и торговли Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд в отношении подведомственных ему заказчиков".. Тем не менее, проведенный анализ документов планирования ФГУПов показал, что качество проводимого контроля остается на низком уровне. Улучшение ведомственного контроля за планированием закупок ФГУПов позволит предотвратить многие ошибки заказчиков уже на первой стадии закупочного процесса. Кроме того, Минпромторг, регулярно анализируя документы планирования организаций ведомственной сети, может усовершенствовать свой внутренний контроль, используя лучшие практики и обращая внимания на самые проблемные ситуации. Для того, чтобы осуществлять системный ведомственный контроль ФГУПов, отражающий различные аспекты планирования в рамках контрактной системы, необходимо разработать карту контроля. В качестве шаблона можно использовать следующую карту, разработанную автором.

Таблица 4. Карта контроля соблюдения норм планирования в рамках контрактной системы

Информация, отраженная в данной карте контроля соотносится только с теми данными, которые были проанализированы в работе, и выявленными ошибками в документах планирования. В целях улучшения качества контроля необходимо также добавить другую информацию о планировании в рамках контрактной системы, например, о предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, или о правильности составления идентификационного кода закупки. Так или иначе, использование подобной карты контроля позволит Минпромторгу осуществлять более качественный контроль за практикой планирования подведомственных ему организаций.

Заключение

Развитие государственных закупок не стоит на месте. С введением Федерального закона № 44 в контрактной системе изменилось многое. Одним из ключевых факторов является усовершенствование института планирования. Тем не менее, в данном исследовании было выявлено, что практика планирования закупок заказчиками сопряжена со многими проблемными ситуациями.

В ходе работы были выполнены все заявленные задачи. Во-первых, была раскрыта сущность планирования закупок, цели его создания и задачи, которые перед ним поставлены. Кроме того, были изучены предпосылки формирования как самого института планирования, так и всей контрактной системы в целом. Автором был проведен анализ нормативных правовых актов, начиная с 1992 года и заканчивая нашим временем. Особое внимание было уделено Федеральному закону № 94 и Федеральному закону № 44, который функционирует на сегодняшний день.

Во-вторых, были выделены основные проблемы, с которыми сталкиваются участники контрактной системы. Были выявлены общие затруднения при работе с 44-ФЗ, такие как: несовершенство конкуренции между участниками закупочной деятельности, высокий уровень трудозатрат заказчиков при составлении различных документов, технические ошибки единой информационной системы, а также негативное влияние коррупции на всю сферу в целом. Далее автором были раскрыты ключевые проблемы, с которыми заказчики сталкиваются в ходе планирования: низкая доля изначально учтенных закупок по количеству и стоимости, сложный процесс определения закупок на будущие года, несовершенство актов нормирования или их отсутствие.

В ходе практического исследования, были изучены актуальные проблемы при составлении документов планирования федерального органа исполнительной власти, а именно Министерства промышленности и торговли РФ, и его ведомственной сети. Были проанализированы планы и планы-графики федеральных государственных унитарных предприятий, подотчетных Минпромторгу. По итогам изучения были выявлены следующие типичные ошибки: отсутствие закупок на плановый период 2018 и 2019 годов, формальный характер составления обоснования закупок, например, отсутствие фактических расчетов начальной (максимальной) цены контракта, нарушение требований к закупкам у субъектов малого предпринимательства и другие.

Наконец, автором были сформулированы рекомендации по усовершенствованию практики планирования. Эти рекомендации, с одной стороны, касались общих правил и норм контрактной системы. Например, было предложено разработать подробные методические рекомендации по составлению документов планирования, а также улучшить техническую сторону работы ЕИС. С другой стороны, были предложены изменения в части ведомственного контроля непосредственно для Минпромторга: была разработана карта контроля за практикой планирования подведомственных ему унитарных предприятий.

Гипотезы, выдвинутые в начале исследования, подтвердились на практике. Действительно, в современных реалиях задачи, поставленные перед институтом планирования в рамках контрактной системы не решаются полностью. Планирование практически не способствует предотвращению излишнего расходования бюджетных средств. Кроме того, многие заявленные в 44-ФЗ принципы планирования не реализуются в полной мере: это касается долгосрочного планирования на 3 года, а также обоснования закупок. Также было выявлено, что государственные унитарные предприятия не справляются с новыми для них нормами Федерального закона № 44. ФГУПами было допущено значительное количество ошибок при составлении документов планирования, которые негативно влияют на результативность данного института. Переход на новый закон для них был осуществлен слишком быстро.

Проведенное в данной работе исследование может быть продолжено в будущем. Во-первых, анализ планов и планов-графиков был проведен в первой половине финансового года. Необходимо проверить состояние документов планирования в конце периода. Представляется, что именно в это время можно будет сделать наиболее четкие выводы о реализации практики планирования федеральными государственными унитарными предприятиями. Во-вторых, при появлении у Министерства промышленности и торговли акта нормирования по новым правилам, также будет необходимо провести анализ соответствия обоснований закупок ФГУПов этому документу. Кроме того, еще одним направлением дальнейшей работы является совершенствование и расширение карты контроля, представленной в данном исследовании.

Библиографический список

Нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

2. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

3. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц" от 03.07.2016 N 321-ФЗ

4. Постановление Правительства РФ от 18.05.2015 N 476 (ред. от 10.02.2017) "Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения".

5. Постановление Правительства РФ от 05.06.2015 N 552 "Об утверждении Правил формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд"

6. Постановление Правительства РФ от 02.09.2015 № 926 "Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)".

7. Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 927 "Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и, федеральными государственными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)".

8. Постановление Правительства РФ от 29 октября 2015 г. N 1168 "Об утверждении Правил размещения в единой информационной системе в сфере закупок планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

9. Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2016 N 2931-р (ред. от 16.03.2017) Об утверждении перечня федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства.

10. Письмо Минфина России от 17.06.2016 N 21-03-04/35490 О формировании планов закупок с использованием подсистемы управления закупками системы "Электронный бюджет"