Государственные закупки питания в дошкольных учреждениях

Эко-маркировка соответствует международным стандартам, устанавливающим правила для этикеток и экологических деклараций [ISO 14020:2000]. Стандарт предусматривает несколько принципов, которые могут быть применены ко всем эко-маркировкам: точность и непротиворечивость, полнота представленной информации, научная обоснованность, информационная открытость процедур, методологии, критериях отбора и процесса разработки в целом эко-маркировки для всего общества, учет полного жизненного цикла продукции, наличие возможности для нововведений и совершенствования экологических характеристик, отсутствие барьеров в международной торговле [Гордышевский и др., 2006]. К этим принципам можно добавить добровольный характер участия производителей.

На сегодняшний день в мире действуют большое количество эко-маркировок: характеризующие экологичность продукции в целом на протяжении всего жизненного цикла (скандинавская «Северный лебедь», «Европейский цветок» Евросоюза, российская «Листок жизни»), указывающие на экологичность отдельных свойств товара, типа отсутствие определенных веществ, разрушающих озоновый слой (немецкая «Голубой ангел», японская «Эко-знак»), идентифицирующие органические продукты («Евролист» от Евросоюза, немецкая «BIO-SIEGEL», российская «ЭКО-ТЕСТ ПЛЮС»). Эко-маркировки органических продуктов питания говорят о том, что эти продукты питания содержат не менее 95% органических ингредиентов (для продуктов переработки), были произведены, согласно правилам органического земледелия, утвержденные Евросоюзом, и успешно прошли контроль соответствующих ведомств. Иногда (например, «Евролист») рядом с эко-маркировкой размещена информация о месте выращивания ингредиентов продукта и ведомстве, проводившем экспертизу.

В России система экологической сертификации с присвоением эко-маркировки не развита. Единственная признанная экспертным международным сообществом (с 2007 года является членом Всемирной Ассоциации Эко-маркировки, с 2011 года имеет аккредитацию в Международной программе взаимного доверия и признания (ведущие маркировки мира) российская компания добровольной экологической сертификации товаров, работ и услуг на протяжении всего жизненного цикла продукции - «Листок жизни» [Hume et al., 2013]. Ее деятельность соответствует не только международным стандартам в области сертификации, но и российскому законодательству в этой сфере. Пройти процедуру сертификации может любая иностранная или российская компания, производящая продовольственные и непродовольственные товары, оказывающая услуги. После подачи компанией заявления, начинается многоступенчатая экспертиза, включающая в себя экспертизу конечного продукта, оценку жизненного цикла производства продукции (от добычи ресурсов до утилизации продукта), экологический аудит, проводимый третьей стороной [Гордышевский и др., 2006]. Действие эко-маркировки не превышает трех лет, затем нужно снова подвергать продукцию экспертизе. Действие эко-маркировки может прекратиться досрочно в определенных случаях: во-первых, если производителем были предоставлены подложные сведения относительно экологических характеристик его продукта; во-вторых, если после присуждения эко-маркировки обнаружилось негативное воздействие продукта на экологию, вследствие проведения экспертизы в интересах производителя.

Таким образом, можно отметить, что европейское законодательство является более развитым в отношении регулирования вопросов о возможности установления экологических критериев к закупкам, нежели законодательство российское. В то же время российские законы частично, если это касается 44-ФЗ, и более полно, если это касается 223-ФЗ, позволяют заказчикам осуществлять экологичные закупки.

Подводя итог, необходимо отметить следующие моменты. Во-первых, положения российского законодательства в области регулирования питания детей дошкольного возраста направлены на обеспечение именно здорового питания. Критерии здорового питания прописаны в санитарно-эпидемиологических требованиях, ГОСТах. Во-вторых, в России, как и в европейской практике, нет законодательно установленного перечня экологических критериев, которые необходимо устанавливать к закупкам. Отдельные виды экологических критериев встречаются в разных нормативных документах. В России экологические критерии прописаны в СанПинах и ГОСТах. В-третьих, несмотря на то, что российское законодательство является менее развитым в отношении регулирования вопросов о возможности установления экологических критериев к закупкам питания, нежели европейское, российские законы частично, если это касается 44-ФЗ, и более полно, если это касается 223-ФЗ, позволяют заказчикам осуществлять экологичные закупки. Значит, существуют перспективы развития государственных экологичных закупок питания в России.

2. Организация закупок питания для дошкольных образовательных учреждений России

2.1 Система организации питания воспитанников дошкольных образовательных учреждений России

Особенности организации питания воспитанников российских детских садов зависят в первую очередь от организационно-правовой формы и ее типа. Российским законодательством установлено, что образовательной организацией признается некоммерческая организация, которая осуществляет образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности на основании лицензии [Федеральный закон № 273]. При этом юридическое лицо, не имеющее в качестве основного вида деятельности деятельность образовательную, имеет возможность начать ее осуществлять при получении лицензии. В этом случае названием будет не образовательная организация, а организация, осуществляющая обучение [Федеральный закон № 273]. Образовательные организации и организации, осуществляющие обучение, могут иметь различные организационно-правовые формы, установленные Гражданским Кодексом и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Однако для образовательных организаций существует ограничение по выбору организационно-правовой формы, которое заключается в том, что на муниципальном уровне, в случае, если учредителем является муниципальное образование, образовательная организация может быть создана только в форме муниципального учреждения [Федеральный закон № 131]. Таким образом, в зависимости от учредителя образовательная организация может быть государственной, муниципальной и негосударственной (частной, общественной или религиозной). По состоянию на 2016 год, согласно данным сайта Министерства юстиции Российской Федерации, наиболее распространенной формой некоммерческих организаций в сфере дошкольного образования в России выступает учреждение [Седова-Бахенская, 2016]. В свою очередь государственные (муниципальные) дошкольные образовательные учреждения делятся на автономные, бюджетные и казенные [Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)]. Все они созданы для реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сфере образования, осуществляют свою деятельность на основании положений устава [Федеральный закон № 131]. Но, в отличие от бюджетных и автономных, казенные детские сады не могут самостоятельно распоряжаться имуществом, перечисляют средства от иных доходов в бюджет, получают бюджетные средства на основе бюджетной сметы, а не субсидий [Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)].

По сведениям ЕГРЮЛ, по состоянию на 09.05.2017 в России зарегистрировано 27319 юридических лиц, имеющих форму бюджетного дошкольного образовательного учреждения, 4772 юридических лиц, имеющих форму казенного дошкольного образовательного учреждения, и 4520 юридических лиц, имеющих форму автономного дошкольного образовательного учреждения [Сведения о государственной регистрации юридических лиц..., 2017].

Существуют различия между ними и в особенностях осуществления закупок. Государственные (муниципальные) казенные учреждения осуществляют закупку товаров, работ и услуг только на основании 44-ФЗ [Федеральный закон № 44].

Относительно закупочной деятельности автономных учреждений следует отметить следующее. Поскольку в российском законодательстве отсутствует четкий набор правил проведения закупок учреждений и иных отдельных видов юридических лиц, дошкольные образовательные организации осуществляют закупки, руководствуясь собственными положениями о закупках [Автономные учреждения могут …, 2016]. Такая ситуация способствует тому, что государственные органы имеют возможность не проводить конкурсные процедуры закупок за счет бюджетных средств, а использовать неконкурентные способы, предоставляя субсидии автономным учреждениям и фондам, последние из которых закупаются по правилам Гражданского Кодекса [Автономные учреждения могут …, 2016].

На сегодняшний день автономные дошкольные образовательные учреждения осуществляют закупки только по правилам 223-ФЗ, за исключением случаев, установленных частью 4 статьи 15 44-ФЗ, а именно, когда автономные учреждения получают бюджетные средства «на осуществление капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности» [Федеральный закон № 44].

Бюджетные учреждения имеют возможность осуществлять закупки по 44-ФЗ и по 223-ФЗ. Во-первых, если бюджетное учреждение приняло положение о закупках, соответствующее правилам части 3 статьи 2 223-ФЗ, и разместило его в установленный срок в ЕИС, оно вправе осуществлять закупки в соответствующем году по правилам 223-ФЗ за счет средств от физических и юридических лиц, полученных от не основной деятельности в случае, если это предусмотрено учредительными документами [Федеральный закон № 44]. Средствами от иной деятельности могут выступать гранты. Но средства, полученные на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхования являются исключением, на них бюджетные учреждения не могут проводить закупки [Федеральный закон № 44]. Во-вторых, если бюджетное учреждение само выступает в качестве исполнителя, и для реализации контракта требуется вторая сторона, тогда также разрешено проводить закупки по 223-ФЗ бюджетным учреждением [Федеральный закон № 44].

Таким образом, для бюджетных учреждений предусмотрено два варианта заключения контракта с поставщиками на поставку продуктов питания: заключение муниципального контракта, где заказчиком выступает от имени муниципального образования муниципальное казенное учреждение или муниципальный орган, и заключение гражданско-правового договора от имени дошкольной образовательной организации. В первом случае создается муниципальная комиссия, которая определяет единого для всех подведомственных муниципальному органу детских садов поставщика при помощи проведения открытого аукциона, запроса котировок или открытых торгов на срок, не превышающий трех лет [Трошина и др., 2016].

Вне зависимости от организационно-правовой формы дошкольного образовательного учреждения, организовать питание детей возможно двумя путями. Во-первых, детский сад сам закупает продукты и осуществляет приготовление блюд. В этом случае руководитель дошкольного образовательного учреждения заключает с поставщиком продуктов питания гражданско-правовой договор или государственный (муниципальный) контракт на поставку пищевых продуктов. Во-вторых, руководитель детского сада может вывести функцию по организации питания на аутсорсинг. Такой вариант предполагает заключение руководителем дошкольной образовательной организации контракта со сторонней организацией на оказание услуг по организации питания, в частности обеспечение детского сада готовыми блюдами или осуществление технологического процесса приготовления на территории пищеблока данного дошкольного образовательного учреждения [Трошина и др., 2016].

При организации питания детским садом самостоятельно распределение полномочий происходит следующим образом: поставщики поставляют продукты питания, штатные сотрудники детского сада готовят пищу в пищеблоке этого сада, медицинская сестра и комиссия по контролю за питанием осуществляют санитарно-эпидемиологический контроль, руководитель дошкольного образовательного учреждения несет основное бремя ответственности за организацию и качество питания. Расходы на продукты питания и содержание пищеблока, а именно его ремонт, коммунальное и техническое обслуживание, амортизацию кухонного оборудования, покрываются за счет бюджетных средств, предусмотренных основной целевой статьей и статьей «компенсация» бюджетной классификации, а также за счет родительской платы. Расходы на заработную плату сотрудников детского сада предоставляются из фонда оплаты труда образовательного учреждения. При аутсорсинге все вопросы по организации питания решает аутсорсинговая компания. При этом руководитель детского сада несет полную ответственность за здоровье детей.

Возможность использования аутсорсинговых услуг по организации питания предусмотрена пунктами 17, 18 приказа Минздравсоцразвития России и Минобрнауки России от 11.03.2012 №?213н/178, в котором прописано, что помимо производства пищевой продукции непосредственно в пищеблоке детского сада, возможно использование индустриальных способов производства питания, то есть использование готовых блюд и полуфабрикатов [Приказ Минздравсоцразвития России и Минобрнауки России №?213н/178].

Основными недостатками организации питания без привлечения аутсорсинговой организации выступают увеличение расходов на содержание и оборудование пищеблока и увеличение нагрузки на сотрудников детского сада. Одной из предпосылок введения аутсорсинга по питанию можно выделить тот факт, что ввиду устаревшего состояния зданий детских садов и финансовой недостаточности, дошкольным образовательным учреждениям приходится выплачивать административные штрафы за несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований. Второй предпосылкой может выступать экономия от масштаба, которая заключается в том, что для обеспечения питанием небольшого детского сада более выгодно использовать аутсорсинговые услуги, нежели организовывать питание в полной мере самостоятельно.

Однако, несмотря на преимущества использования аутсорсинга при организации питания в дошкольных образовательных учреждениях, таких как сокращение расходов на продукты питания, унификация меню для детских садов, применение современного оборудования и технологий производства блюд, сокращение расходов на оплату труда работникам столовых, существует ряд препятствий. Во-первых, может значительно увеличиться стоимость организации питания. Это может быть вызвано следующими причинами. Цена контракта, заключенного с поставщиком включает в себя налоги, уплачиваемые поставщиком в полном объеме, в отличие от детского сада, который в качестве бюджетного учреждения платит налог на прибыль от реализации платных услуг и налог на добавленную стоимость с дохода, если сдает имущество в аренду [Федеральный закон № 117]. Также существуют проблема монополизации рынка предоставления услуг питания, большие расходы на транспортные издержки ввиду отсутствия благоприятной инфраструктурной составляющей, отсутствие возможности использования излишней продукции, нереализованной по причине непосещения воспитанниками учреждений в период карантина, ухудшение качества поставляемого питания по причине проблем с логистикой, отсутствие возможности контроля за технологией приготовления и качеством исходного сырья, условиями транспортировки питания. В некоторых случаях контроль за организацией питания осуществляет сотрудник аутсорсинговой компании, за компетенцию в области санитарно-эпидемиологических правил которого отвечает руководство аутсорсинговой компании. Но ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических нормативов несут должностные лица детского сада [Федеральный закон № 273]. Еще одной проблемой выступает отсутствие упорядоченной нормативной базы для регулирования вопроса аутсорсинга питания в детских садах. Отношения между детским садом и аутсорсинговой компанией регулируются условиями контракта, в нормативно-правовой базе органов местного самоуправления такой вопрос не закреплен [Трошина и др., 2016]. К тому же существенным недостатком применения 44-ФЗ является то, что в конкурсных процедурах побеждает тот поставщик, который предложит наименьшую цену, а заказчик обязан заключить с ним контракт, даже, если прошлый опыт сотрудничества показал недобросовестную работу поставщика.

Также вопросы организации питания неразрывно связаны с осуществлением контроля за технологией приготовления и состоянием продуктов и материалов, транспортировки продуктов, оборудованием помещений для приготовления и приема пищи. Ведь насколько бы ни были экологичными закупки питания, если в организации нет контроля, все преимущества от экологичности закупок могут быть потеряны.

Контроль за соблюдением нормативов осуществляет руководитель образовательного учреждения, персонал (медицинские работники, работники столовых), юридические лица (индивидуальные предприниматели), отвечающие за организацию питания учащихся, территориальный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор и орган власти вышестоящей структуры, чьим подведомственным учреждением является детский сад.

Руководитель образовательного учреждения, как «ответственное лицо за организацию и полноту охвата обучающихся горячим питанием», согласовывает примерное меню, обеспечивает соблюдение всеми работниками организации санитарных правил (наличие медицинской книжки, своевременное прохождение медицинских осмотров, гигиенической подготовки и переподготовки), следит за должным санитарным состоянием качества воды и пищи, технологии приготовления блюд, выполнением предписаний госсанэпидслужбы, организует производственный и лабораторный контроль, принимает на работу лиц, пригодных для организации школьного питания, ежедневно ведет необходимую документацию (бракеражный журнал, журнал осмотров работников и другие), обеспечивает безопасные условия труда работников, следит за поддержанием исправной работы технического оборудования, достаточным количеством предметов материально-технического обеспечения, занимается организацией санитарно-просветительских мероприятий и работы с персоналом [Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 31]. Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обеспечивающий школьное питание, разрабатывает примерное меню, осуществляет производственный контроль за качеством и безопасностью питания совместно с медицинскими работниками образовательного учреждения, устанавливает порядок и объем лабораторных и инструментальных исследований пищевых продуктов. Территориальный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор (территориальное управление Роспотребнадзора) федерального уровня, согласовывает примерное меню, проводит плановые и внеплановые проверки по вопросам организации питания, выдает предписания, следит за их исполнением.

Таким образом, для организаций, занимающимися вопросами питания, предусмотрено два вида контроля: производственный, который осуществляется силами самой организации, и государственный санитарно-эпидемиологический контроль и надзор, который осуществляется сотрудниками контрольно-надзорных органов (Роспотребнадзор и его территориальные управления) [Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 36]. Производственный контроль по вопросам питания в детском саду осуществляет юридическое лицо или индивидуальный предприниматель в зависимости от того, кто организует питание детей, а руководитель детского сада несет ответственность за организацию и качество выполнения санитарных правил, установленных законодательством [Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 26]. Руководитель выполняет координирующую, организационную функцию: следит за наличием текста санитарных правил в учреждении и доводит их содержание до сотрудников, следит за выполнением этих правил, обеспечивает условия для их соблюдения, организует прием на работу лиц, соответствующих медицинским, гигиеническим показателям, следит за наличием и своевременным обновлением медицинских книжек сотрудников учреждения, организует мероприятия по дератизации, дезинсекции и дезинфекции, следит за исправностью работы оборудования. Правила проведения производственного контроля, установленные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации «О введении в действие санитарных правил - СП 1.1.1058-01» от 13 июля 2001 года № 18, предусматривают содержательную часть производственного контроля, требования к плану производственного контроля, обязанности ответственных лиц при осуществлении производственного контроля [Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 18]. Производственный контроль состоит из проверки наличия всех необходимых санитарных документов по организации питания, качества пищевой продукции, медицинских книжек и сертификатов сотрудников детского сада, проведения лабораторных исследований и испытаний готовой продукции, сырья, производственных технологий, условий хранения, транспортировки, реализации и утилизации, организации медицинских осмотров, обоснования безопасности для здоровья детей и окружающей среды нововведений, ведения отчетности результатов производственного контроля, своевременного предоставления информации о возникновении опасных для здоровья детей ситуаций, визуального контроля за выполнением санитарных правил сотрудников детского сада [Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 18]. Для проведения лабораторных исследований могут привлекаться аккредитованные специализированные организации. Периодичность и частоту проведения производственного контроля утверждает лицо, организующее питание в детском саду, но не менее одного раза в три года рекомендовано проводить переработку плана производственного контроля, с учетом изменений законодательства - постоянную корректировку. Кроме того, поводом для проведения очередной проверки может послужить обнаружение нарушений санитарных правил по результатам визуального наблюдения.

В отличие от производственного контроля государственный санитарно-эпидемиологический контроль проводится согласно графику проверок, с которым можно ознакомиться на едином портале государственных и муниципальных услуг. Плановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, организующих питание в дошкольных образовательных учреждениях, должны проводиться не чаще одного раза в год [Постановление Правительства РФ № 944]. Внеплановые проверки могут проводиться в случаях, если, во-первых, истек срок исполнения ранее выданного предписания об устранении нарушений санитарных правил, во-вторых, в Роспотребнадзор или его территориальное управление поступил сигнал о нарушении санитарных правил организации питания, прав потребителей, в-третьих, на основании приказа (распоряжения) руководителя Роспотребнадзора, утвержденного в связи с поручениями Президента или Правительства Российской Федерации, в-четвертых, на основании требования прокурора о проведении проверки в связи с поступлением обращений [Приказ Роспотребнадзора № 764]. В общем Роспотребнадзор проверяет те же аспекты, которые подлежат проверке при производственном контроле, но в дополнение идет проверка результатов производственного контроля.

Кроме того, для осуществления контроля за организацией приема пищи, правильностью сервировки столов, информирования воспитанников о нормативах питания, формирования у них культуры и этики питания в детском саду создается специальная комиссия по контролю за организацией и качеством питания. В целом комиссия выполняет оптимизирующую и координационную роль деятельности всех лиц, осуществляющих организацию питания в детском саду, а именно - индивидуальных предпринимателей или юридических лиц, медицинского работника, бракеражной комиссии. Комиссия состоит из воспитателей детского сада, а их полномочия прописаны в положении о создании этой комиссии. Также в детском саду должна быть создана бракеражная комиссия по контролю за организацией питания в составе не менее трех человек, основной задачей работы которой является проверка готовой пищи на соответствие нормативам перед подачей ее к употреблению за тридцать минут ежедневно [Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 26]. Результаты работы бракеражной комиссии заносятся в журнал бракеража. Руководитель детского сада определяет состав и положение бракеражной комиссии в соответствии с рекомендациями, утвержденными приказом министерства образования и науки Пермского края от 6 мая 2015 года № СЭД-26-01-04-330 [Приказ Министерства образования и науки Пермского края № СЭД-26-01-04-330]. В состав бракеражной комиссии могут входить приглашенные эксперты. Медицинский работник также участвует в работе бракеражной комиссии: осуществляет запись результатов снятия проб в журнале бракеража, контролируя правильность отбора и условий хранения суточных проб, не реже одного раза в неделю следит за качеством продукции, поступающей на пищеблок, проводит ежедневный осмотр работников пищеблока, заполняя журнал здоровья, следит за соответствием состояния их здоровья гигиеническим нормам, следит за рационом питания, санитарным состоянием пищеблока, проводя один раз в неделю дезинфекцию, фиксирует результаты своей работы в документах установленного образца, доводит информацию о результатах своей работы до руководства детского сада и по необходимости до Управления Роспотребнадзора [Приказ Министерства образования и науки Пермского края № СЭД-26-01-04-330]. В обязанности медицинского работника также входит ежедневный контроль соблюдения примерного меню, проверка соответствия фактического меню примерному один раз в неделю.

На региональном уровне также функции контролирующего органа за организацией питания имеет также вышестоящая организация детского сада, чьим подведомственным учреждением является этот детский сад. В Пермском муниципальном районе эти функции осуществляет управление образования Пермского муниципального района, которое уполномочено создавать необходимые условия для организации питания воспитанников в своих подведомственных учреждениях (детских садах) [Постановление Главы Пермского муниципального района № 1366].

Помимо необходимых и обязательных видов контроля за организацией питания в детских садах в российской практике встречается контроль общественный. Данный вид контроля заключается в привлечении представителей общественности, родителей к осуществлению проверок по соблюдению правил в области организации питания в детских садах [Постановление Правительства РФ № 322]. Такой опыт проверок был реализован в детских садах города Перми.

С 9 марта по 8 апреля 2016 года специально созданная «группа общественного контроля за организацией питания в дошкольных образовательных организациях Перми», в состав которой вошли, помимо членов городского родительского совета, представители пермских общественных организаций («Семейный совет», «Пермский городской родительский совет», «Национальная родительская ассоциация»), Пермского государственного медицинского университета им. академика Е.А. Вагнера и представители Общественного совета за права детей в Пермском крае, проверила 17 детских садов [15 сентября 2016 года состоялась…, 2016]. Поводом для начала проведения проверок послужило увеличение платы родителей за посещение ребенком детского сада: в 2015 году размер платы за месяц составлял 1391 рубль, с 01 января 2016 года плата возросла до 2449, 04 рубля. Петиция, подписанная 2766 пермяками, была направлена губернатору Пермского края и президенту Российской Федерации, после чего представители органов власти предложили провести общественный контроль [Необходимо снизить рост оплаты…, 2016]. Перед началом проведения проверок члены комиссии были обучены особенностям проведения общественного контроля и ознакомлены с нормативно-правовой базой, регулирующей организацию питания в детских садах. На основании методики проведения контроля, которая предполагала использование листа наблюдений, где была отражена вся деятельность администрации детского сада в области организации питания, анкеты для родителей, позволяющей оценить их информированность о питании ребенка в детском саду и выявить особенности питания ребенка дома, информационного листа о закупке пищевых продуктов с фиксацией поставщиков и цен закупок с указанием розничных цен на продукты по России, члены группы контроля определили критерии. В итоге наилучшую оценку получили те дошкольные образовательные учреждения, которые размещали информацию по организации питания в сети Интернет и на стендах, обеспечивали регулярное заполнение журналов учета питания, своевременно проводили производственный контроль за качеством и безопасностью производимой продукции и условиями производства, проводили профилактические мероприятия для борьбы с витаминной и микроэлементной недостаточностью, поддерживали соблюдение культуры организации приема пищи в групповых комнатах, обеспечивали высокое качество и соответствие блюд технологической карте, проводили закупку продуктов питания эффективным образом. Два детских сада не разработали меню для ясельных групп, в пяти детских садах была нарушена организация подачи еды (отсутствие маркированной мерной посуды, места раздачи, использование бракованной посуды). Несмотря на то, что все 17 детских садов использовали цикличное меню, только часть из них проводила качественную профилактику здоровья. Помимо этого некоторые детские сады закупали продукты питания по завышенным ценам относительно средних розничных цен по России: картофель - от 5,4-100%, морковь - 63%, кура - 7,9%, белокочанная капуста - от 3,8-29,8% [В детских садах Перми были…, 2016]. Результаты анкетирования показали, что только 84% родителей из 318 знакомы с требованиями к организации питания в детских садах, 90% родителей не отметили нарушений питания их детей, лишь треть родителей высказали предложения по улучшению питания в детских садах. Также по завершении контрольных мероприятий были выработаны следующие рекомендации: для представителей детских садов необходимо использовать витаминизированные напитки, продукты, целую, качественную посуду, для департамента образования администрации города Перми - сформировать единый набор требований для содержания информационного контента сайтов детских образовательных учреждений, проводить конференции при участии родителей, усовершенствовать методику, разработанную группой контроля, и способствовать проведению общественного контроля.

В зависимости от характера нарушений нормативов к представителям дошкольного образовательного учреждения, или индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, организующему питание детей, применяются санкции: дисциплинарного характера (замечание от руководителя детского сада, выговор, увольнение), административное наказание (выплата штрафа, приостановление деятельности), уголовное наказание [Федеральный закон № 52]. Размер административного штрафа составляет от пяти тысяч до десяти тысяч рублей для должностных лиц, от пяти тысяч до десяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток для индивидуальных предпринимателей и от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток для юридических лиц [Федеральный закон № 195]. Уголовное наказание наступает лишь в том случае, если нарушение нормативов приводит к массовому заболеванию или отравлению (штраф «в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо ограничением свободы на срок до одного года»), смерти людей (обязательные работы на срок до четырехсот восьмидесяти часов, исправительные работы на срок от шести месяцев до двух лет, принудительные работы на срок до пяти лет, либо лишение свободы на срок до пяти лет) [Федеральный закон № 63]. Также уголовное наказание в виде штрафа, лишения свободы или принудительных работ предусмотрено не только за нарушение правил организации питания, но и за производство, хранение и реализацию продукции, не отвечающей установленным нормативам [Федеральный закон № 63].

В Пермском муниципальном районе данная практика общественного контроля не проводилась.

Подводя итог вышесказанному, следует выделить несколько моментов. Во-первых, организация питания в детском саду зависит от организационно-правовой формы заведения и его типа. Также существуют различия в особенностях осуществления закупок между видами государственных (муниципальных) учреждений, являющихся наиболее распространенной формой некоммерческих организаций в сфере дошкольного образования в России [Седова-Бахенская, 2016]. Государственные (муниципальные) казенные учреждения осуществляют закупку товаров, работ и услуг только на основании 44-ФЗ [Федеральный закон № 44]. Автономные дошкольные образовательные учреждения осуществляют закупки только по правилам 223-ФЗ, за исключением случаев, установленных частью 4 статьи 15 44-ФЗ [Федеральный закон № 44]. Бюджетные учреждения имеют возможность осуществлять закупки по 44-ФЗ и по 223-ФЗ. Во-вторых, организация питания в детском саду зависит от способа предоставления услуг питания. Во-первых, детский сад сам закупает продукты и осуществляет приготовление блюд. Во-вторых, руководитель детского сада может вывести функцию по организации питания на аутсорсинг [Трошина и др., 2016].

В первом случае система организации питания строится на распределении полномочий между штатными сотрудниками детского сада. Во втором случае система организации питания может быть смешанной, если привлекаются сотрудники детского сада. Хотя чаще всего при использовании аутсорсинга всю организацию питания осуществляет сторонняя компания. При этом ответственность за безопасность детей несет все равно в полной мере руководитель детского сада.

Важную роль в системе организации питания занимает контроль за питанием. В каждом детском саду должны осуществляться, как минимум, производственный, государственный санитарно-эпидемиологический контроль и надзор и ежедневный бракеражный контроль [Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 26]. Также контроль за питанием может осуществляться со стороны учредителя, чьим подведомственным учреждением выступает детский сад, и общественной комиссией. Соблюдение всех видов контроля может способствовать поддержанию здорового питания детей. Поэтому контроль за питанием выступает одним из основных критериев здорового питания детей, наряду с качественными характеристиками продуктов и приготовления блюд.

2.2 Особенности экологичных закупок питания для дошкольных образовательных учреждений Пермского муниципального района

В рамках исследования был проведен анализ закупочной документации для дошкольных образовательных учреждений Пермского муниципального района, полуструктурированное интервью и опрос. Целью анализа закупочной документации выступало выявление наличия экологических критериев в закупках питания для детских садов. Полуструктурированное интервью было проведено с целью более качественной разработки анкет. А целью проведения опроса было установить особенности опыта применения экологических критериев к закупкам питания для детских садов Пермского муниципального района.

В ходе анализа закупочной документации были изучены 24 процедуры закупок по 44-ФЗ и 21 процедура закупок по 223-ФЗ. Поиск экологических критериев производился на основании примерного списка экологических критериев, разработанного Европейской комиссией (Таблица 1) [Catering & Food. Green Public procurement (GPP) Product Sheet, 2008].

Таблица 1 Список экологических критериев, разработанных Европейской комиссией

В ходе проведения анализа, точных совпадений формулировок экологических критериев обнаружено не было. Поэтому были выделены наиболее приближенные по смыслу формулировки экологических критериев к закупкам питания. Из примерного списка экологических критериев, разработанного Европейской комиссией, в документации закупок дошкольных образовательных учреждений Пермского муниципального района в несколько измененном виде встретились такие как, «происхождение продуктов из органических источников», «упаковки из возобновляемого сырья», требования к транспорту (наличие санитарного паспорта) и наличие документов, подтверждающих качество продуктов (Таблица 2).

Таблица 2 Формулировки экологических критериев, используемых в документации закупок питания для детских садов Пермского муниципального района

В результате 16 процедур по 44-ФЗ и 19 процедур по 223-ФЗ содержали следующие экологические критерии (Таблица 3).

Таблица 3 Количество экологических критериев, установленных к закупкам для детских садов Пермского муниципального района относительно групп пищевых продуктов

В соответствии с полученными данными видно, что наиболее часто экологические критерии содержатся в спецификациях к закупкам. Девять экологических критериев, содержащихся в спецификациях к закупкам, относились к упаковке, шесть - к качеству товара. Меньшее количество экологических критериев (три штуки) было прописано в условиях контракта, в части описания характеристик тары и упаковки. И наименьшее количество наблюдений показало, что реже экологические критерии устанавливаются в той части условий контракта, в которой описывается предмет и качество товара. Здесь представлено по одному типу экологических критериев.

Также результаты анализа показывают, что тип экологического критерия может быть установлен к закупке, предмет которой относится к разным группам товара. По семь критериев на каждую группу продуктов было установлено в документации закупок, предмет которых относился к таким группам товаров, как «молоко и молочная продукция» и «прочие пищевые продукты (консервированная продукция, напитки и прочие пищевые продукты)». Пять разных экологических критериев было установлено в документации закупок, предмет которых относился к такой группе товаров, как «мясо и мясная продукция». Три разных экологических критерия было установлено в документации закупок, предмет которых относился к такой группе товаров, как «бакалея». И два одинаковых экологических критерия было установлено в документации закупок, предмет которых относился к таким группам товаров, как «рыба и морепродукты» и «овощи и фрукты».

По результатам анализа закупочной документации было выделено девятнадцать экологических критериев. Несмотря на то, что формулировки их могут отличаться друг от друга, эти экологические критерии можно объединить в группы по смыслу. К первой группе экологических критериев можно отнести критерии, характеризующие тару и упаковку продукта. Так, экологичной будет выступать упаковка, изготовленная из материалов, предназначенных для контакта с пищевыми продуктами в соответствии с действующими санитарными правилами Российской Федерации и имеющая соответствующий гигиенический сертификат, маркировочный ярлык. Материал упаковки - бумага, гофрированный картон. Тара и упаковка должны обеспечить сохранность продуктов питания при их транспортировке и хранении. Кроме того, тара должна быть многооборотной. Указанные характеристики можно назвать экологическими по нескольким причинам. Во-первых, российским санитарным законодательством предусмотрен перечень изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, которые являются безопасными для здоровья детей. Перечень предусматривает семнадцать групп изделий, различающихся по составу (пластмассовые, резиновые, деревянные, пробковые, бумажные, картонные, текстильные, керамические, изделия из меди и алюминия) [Решением Комиссии таможенного союза № 299]. Во-вторых, требование о том, чтобы материал упаковки был сделан из бумаги или картона также является экологичным критерием, поскольку бумага и картон - сырье возобновляемое. В-третьих, многооборотная тара имеет более высокие экологические свойства, чем тара одноразовая, потому что для ее производства и использования было затрачено меньше ресурсов [Павленко, 2015].

Вторая группа экологических критериев состоит из критериев, характеризующих качество продукта. Так, экологичным будет продукт, в состав которого не входят посторонние включения и добавки (для молока - немолочные компоненты), консерванты и фиксаторы цвета, генно-модифицированные компоненты, вредные для здоровья детей составляющие продукта (кофеин); качество которого подтверждено необходимыми документами (санитарно-эпидемиологическое заключение, ветеринарное заключение); который доставляется при помощи транспорта, имеющего санитарный паспорт, и персонала, имеющего санитарные книжки. Кроме того, тара и упаковка должна иметь этикетку, на которой указываются ингредиенты, из которых он выработан, конечный срок реализации. Указанные характеристики можно отнести к экологическим по нескольким причинам. Во-первых, согласно техническому регламенту Таможенного союза «О безопасности молока и молочной продукции» (ТР ТС 033/2013), немолочными компонентами называются такие «пищевые продукты, которые добавляются к продуктам переработки молока, или пищевые добавки, или витамины, или микро- и макроэлементы, или белки, или жиры, или углеводы немолочного происхождения» [Технический регламент Таможенного союза № 033/2013]. Поэтому критерий «без добавления немолочных компонентов» можно назвать экологическим, поскольку он предполагает, что продукт сделан из соответствующих органических источников. Во-вторых, отсутствие в составе продукта генно-модифицированных организмов, консервантов означает, что продукт сделан натуральным способом, из органических источников. В-третьих, наличие гигиенического сертификата на товар дает возможность заказчикам проверить соответствие качества товара установленным требованиям. А информация, указанная на упаковке и товаре, позволит определить степень их экологичности.

Все формулировки, указанные в документации, составлены с помощью применения положений технических регламентов, ГОСТов, санитарно-гигиенических правил. Например, для продуктов, содержащих генно-модифицированное компоненты, установлены правила в ГОСТ о пищевых продуктах [Постановление Госстандарта России № 401-ст], ГОСТ о консервах молочных и молоке сухом [Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии № 383-ст], ГОСТ об изделиях макаронных [ГОСТ Р 51865-2002]. Условия использования многооборотной тары прописаны в ГОСТ о мясных продуктах [Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии № 291-ст]. Требование об отсутствии немолочных компонентов содержится в техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности молока и молочной продукции» (ТР ТС 033/2013) [Решение Совета Евразийской экономической комиссии № 67]. Требование о наличии санитарного паспорта для транспорта, осуществляющем перевозку пищевых продуктов, установлено санитарно-эпидемиологическими требованиями к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья [Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 31].

Это объясняет то, что одни и те же формулировки встречаются в документации разных заказчиков. Кроме того, как правило, контракты на продукцию одного типа составляются по образцу, нет нужды для каждой закупки существенно изменять текст контракта, за исключением случаев, когда, например, обновляется законодательство.

Помимо анализа закупочной документации в работе был использован такой метод, как полуструктурированное интервью. Цель проведения интервью - подготовка исследовательского инструментария для анкетного опроса. Метод полуструктурированного интервью предусматривает получение информации от респондента по заранее заданному общему списку вопросов, разделенного на несколько тематических блоков [Семенова, 1998]. Отличительной особенностью данного вида интервью является то, что заявленный порядок и форма вопросов может быть изменена в ходе беседы с целью построения логической последовательности диалога и возможности задавать вопросы, не предусмотренные заранее [Квале, 2003].

В качестве респондентов выступили специалист муниципального казенного учреждения «Центр развития образования Пермского района» и специалист департамента социального развития администрации Пермского муниципального района.

По результатам интервью была разработана анкета и проведен опрос, цель которого состояла в том, чтобы установить особенности опыта применения экологических критериев к закупкам питания для детских садов Пермского муниципального района. Объем выборки составил 21 респондент, среди которых присутствовали руководители детских садов, специалисты по питанию (технолог), медицинские сестры.

В Пермском муниципальном районе находится 16 дошкольных образовательных учреждений. Из них - 6 учреждений имеют форму бюджетных, остальные 10 учреждений - автономные. Три дошкольных образовательных учреждения передали питание детей на аутсорсинг: МАДОУ «Двуреченский детский сад «Семицветик», МАДОУ Лобановский детский сад «Солнечный город», МБДОУ «Усть-Качкинский детский сад «Огонек».

Результаты опроса показали, что дошкольными образовательными учреждениями Пермского муниципального района используются две формы организации питания (Рис. 1).

Рис. 1. Способ организации питания в детском саду

Во-первых, детские сады сами закупают продукты питания по 44-ФЗ или 223-ФЗ в зависимости от типа учреждения (бюджетные или автономные) и осуществляют приготовление блюд в пищеблоке на своей территории. Среди респондентов 10 специалистов работают в детских садах автономного типа, 8 респондентов работают в детских садах бюджетного типа. Во-вторых, питание организует аутсорсинговая компания. В Пермском муниципальном районе три дошкольных образовательных учреждения передали питание детей на аутсорсинг: МАДОУ «Двуреченский детский сад «Семицветик», МАДОУ Лобановский детский сад «Солнечный город», МБДОУ «Усть-Качкинский детский сад «Огонек».