Размещено на http://www.allbest.ru/

Разработка и реализация инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по реконструкции муниципальных систем коммунальной инфраструктуры в Ленинградской области

Возможности нормативно-методической базы для привлечения инвестиций на цели реконструкции систем коммунальной инфраструктуры и их гарантированного возврата через тарифные источники

В условиях периода реформирования российской экономики органы государственной власти постоянно были вынуждены в сфере регулирования тарифов жертвовать достижением долгосрочных целей восстановления и развития систем коммунальной инфраструктуры в целях решения неотложных проблем и смягчения социальной обстановки в регионах. Для пореформенного периода было характерно долговременное недофинансирование региональных энергетических и коммунальных комплексов. Результатом этого стала нарастающая угроза надежному функционированию коммунальных систем жизнеобеспечения из-за их физического и морального износа. С постепенным изменением социальных и экономических условий в стране и регионах назрела необходимость изменения подобной политики. Сегодня вся система тарифного регулирования претерпевает изменения, обусловленные, прежде всего, реформой энергетики, реформой ЖКХ, необходимостью обеспечения реконструкции и модернизации региональных систем коммунальной инфраструктуры и привлечения инвестиций на эти цели через тарифные источники. В федеральном законодательстве впервые появились нормативные правовые акты, рассматривающие в едином комплексе социальные, оперативные и долгосрочные аспекты тарифного регулирования. Принятые в период 2004-2008 гг. законы предполагают системный подход к решению вопросов в сфере производства-потребления и ценового регулирования услуг электроснабжения, теплоснабжения, прочих коммунальных услуг.

Федеральный закон N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» определил следующее:

· рассмотрение в едином комплексе «производственной программы» и «инвестиционной программы» организаций коммунального комплекса,

· инструменты развития систем жизнеобеспечения территорий и источники финансирования инвестиционной деятельности предприятий энергетического и коммунального комплекса (возможность ввода инвестиционных надбавок к тарифам, платы за подключение к инфраструктурным системам),

· понятия «тарифная нагрузка», «доступность услуг для потребителей».

Федеральный закон N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» определил условия привлечения инвестиций в экономику РФ, в том числе в сферу ТЭК и ЖКХ, и инструменты организации долгосрочных отношений, связанных с инвестированием и возвратом привлеченных инвестиционных ресурсов.

При этом сформирована и действует система ограничения ежегодного роста цены на электроэнергию, теплоэнергию, коммунальные услуги (тариф + надбавки к тарифу) в пределах субъектов РФ и муниципальных образований на их территории:

· ежегодный рост цены для поставщиков, складывающейся с учетом инвестиционных надбавок, ограничивается Федеральной службой тарифов путем установления предельных индексов роста (максимальных и минимальных) в среднем по регионам РФ;

· региональные тарифные комитеты устанавливают индексы роста цен для производителей услуг по муниципальным образованиям (МО), муниципальные индексы роста цен на услуги водоснабжения-водоотведения, утилизацию и хранение твердых бытовых отходов (ТБО) не могут превышать максимальный региональный индекс (индексы, превышающие максимальный региональный индекс, подлежат отдельному согласованию в ФСТ); последняя редакция федерального закона N 210-ФЗ определила, что с 01.01.2009 г. в сфере услуг теплоснабжения цена на теплоэнергию, складывающаяся из тарифа и инвестиционной надбавки к нему, может превышать предельные уровни тарифов на теплоэнергию, установленные ФСТ;

· аналогично ограничивается ежегодный рост платы за ЖКУ для граждан в среднем по субъекту РФ, а также муниципальные индексы роста цен на услуги, которые устанавливается уполномоченным органом исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с действующим законодательством ежегодно осуществляется утверждение производственных программ организаций коммунального комплекса и установление экономически обоснованных тарифов. Их уровень должен соответствовать экономически обоснованному объему необходимой валовой выручки (НВВ), которая должна обеспечивать финансирование годовой производственной программы организации и финансирование необходимых мероприятий по повышению эффективности производства, транспорта и распределения теплоэнергии, прочих коммунальных услуг.

Для реализации инвестиционных программ по реконструкции муниципальных систем коммунальной инфраструктуры законодательством предоставлена возможность формирования и ввода инвестиционных надбавок к тарифам, а также платы за присоединение к ифраструктурным сетям. Обоснование инвестиционных надбавок к тарифам - итерационный процесс, который должен обеспечить баланс интересов инвесторов, производителей услуг (организаций коммунального комплекса), потребителей коммунальных услуг и выработку компромиссного решения, обеспечивающего:

· допустимую суммарную тарифную нагрузку на потребителей, доступность услуг потребителям,

· допустимую бюджетную нагрузку по дотированию ЖКХ,

· приемлемые для инвесторов и финансирующих организаций показатели эффективности инвестиций при реализации инвестиционной программы (простые и дисконтированные).

При этом критерий «доступность услуг потребителям» является определяющим при утверждении органами местного самоуправления и органами ценового регулирования инвестиционной программы организации коммунального комплекса и принятии решения о вводе инвестиционных надбавок к тарифам для организаций-производителей услуг и далее для потребителей при формировании платежа за коммунальные услуги. Этот же критерий является основным при утверждении уполномоченными органами предельных индексов роста цен на коммунальные услуги для организаций-производителей услуг и для потребителей муниципальных образований, на территории которых реализуются инвестиционные программы. Согласованные максимальные индексы роста цен на коммунальные услуги по муниципальным образованиям, складывающихся из тарифов и инвестиционных надбавок к ним, и определяют предельную максимальную тарифную нагрузку на потребителей.

На обеспечение экономической доступности коммунальных услуг потребителям направлены следующие организационно-экономические механизмы, предусмотренные законодательной базой:

· механизмы ограничения цен (тарифов) при их ежегодном регулировании,

· процедуры прямого экономического регулирования производственной деятельности организаций коммунального комплекса, базирующиеся на жестком нормировании технико-экономических показателей, технологических нормативов и постатейных затрат, относимых на регулируемые тарифы при их ежегодном установлении,

· механизмы согласования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса в органах ценового регулирования, требование представления ТЭО инвестиционных программ, включающих расчет тарифных и бюджетных последствий осуществления инвестиций, анализ их влияния на коммунальные платежи.

При прямом экономическом регулировании тарифов в рамках действующего законодательства, в основном, применяется метод экономически обоснованных расходов (затрат). При его использовании тарифы рассчитываются на основе размера необходимой валовой выручки организации, осуществляющей регулируемую деятельность, от реализации каждого вида продукции (услуг) и расчетного объема производства соответствующего вида продукции (услуг) за расчетный период регулирования.

Табл. 1 иллюстрирует содержание экспертных работ при экспертизе экономической обоснованности тарифов на теплоэнергию для организаций коммунального комплекса, направленной на исключение неэффективных и необоснованных расходов при формировании тарифов.

Таблица 1 Экспертиза экономической обоснованности тарифов на теплоэнергию для организаций коммунального комплекса

· дотации на возмещение убытков от реализации услуг населению (компенсация ценовой разницы между установленным для организации экономически обоснованным тарифом и действующими ставками оплаты услуг для населения),

· расходы на оплату коммунальных услуг бюджетными организациями,

· расходы на меры дополнительной государственной поддержки для малоимущих категорий населения

Таким образом, для обеспечения стабильного финансирования инвестиционных программ по реконструкции муниципальных систем коммунальной инфраструктуры необходимо обеспечивать строгую координацию процесса тарифообразования и бюджетного планирования. Если в составе расходов бюджета муниципального уровня не будут предусмотрены достаточные средства по всем приведенным выше составляющим, платежи за поставляемые организациями коммунального комплекса коммунальные услуги не будут обеспечены. В результате будет накапливаться дебиторская задолженность со стороны муниципальных бюджетов перед поставщиками услуг, что приведет к их финансовой нестабильности и приостановке реализации инвестиционной программы.

Выше изложены принципы формирования тарифов и инвестиционных надбавок к ним, а также предусмотренные законодательством организационно-экономические механизмы, направленные на ограничение уровня тарифов и вводимых инвестиционных надбавок к ним с целью обеспечения доступности коммунальных услуг потребителям.

Эффективная тарифная политика должна быть скоординирована с инвестиционной политикой в сфере систем коммунальной инфраструктуры и обеспечивать:

· привлечение инвестиционных ресурсов, обслуживание привлеченных заемных средств, гарантированный возврат инвестиций через регулируемые цены и получение инвесторами экономически обоснованной доходности на инвестированный капитал,

· согласованность решений по ценовому регулированию (тарифов, надбавок к тарифам, платы за присоединение к инженерным сетям) органов государственного ценового регулирования регионального и муниципального уровня, а также преемственность процедур государственного ценового регулирования,

· финансовую стабильность организаций-производителей услуг в течение всего срока эксплуатации объектов инвестирования,

· создание развитых механизмов организации долгосрочных отношений с инвесторами и страхования их рисков при инвестировании.

Эффективная тарифная политика должна обеспечить реконструкцию и модернизацию муниципальных систем коммунальной инфраструктуры на основе инновационных технологий, повышение эффективности и надежности систем жизнеобеспечения, к которым относятся все коммунальные системы и в результате гарантированное обеспечение в будущем и «экономической», и «физической» доступности коммунальных услуг потребителям.

I. Опыт разработки инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по реконструкции муниципальных систем коммунальной инфраструктуры в Ленинградской области

Разработка инвестиционных программ организаций коммунального комплекса обычно осуществляется с привлечением экспертных организаций. Экспертами ООО «СЭТ» выполнено технико-экономическое обоснование следующих инвестиционных программ организаций коммунального комплекса Ленинградской области:

· «Инвестиционная программа по реконструкции выделенной системы теплоснабжения Гатчинского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2008-2014 гг.». Инвестиционная программа утверждена Советом депутатов, согласована Комитетом по тарифам и ценовой политике Ленинградской области (ЛенРТК) и ФСТ России.

· «Инвестиционная программа по реконструкции системы теплоснабжения Сланцевского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2008-2014 гг.». Инвестиционная программа утверждена Советом депутатов, согласована ЛенРТК, направлена на согласование в ФСТ России.

· «Инвестиционная программа по реконструкции системы теплоснабжения Ломоносовского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2009-2015 гг.», Инвестиционная программа проходит необходимые согласования, подготовлена к утверждению Советом депутатов.

· «Инвестиционная программа по реконструкции выделенной системы теплоснабжения Выборгского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2009-2015 гг.». Инвестиционная программа утверждена Советом депутатов, согласована ЛенРТК и ФСТ России.

· «Инвестиционная программа по реконструкции системы теплоснабжения Киришского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2010-2016 гг.». Разработано техническое задание (ТЗ), осуществляется технико-экономическое обоснование инвестиционной программы.

· «Инвестиционная программа по реконструкции системы теплоснабжения г. Коммунар Гатчинского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2010-2016 гг.», разработано и проходит согласование ТЗ.

· «Инвестиционная программа по реконструкции системы водоотведения г. Гатчина Гатчинского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2008-2014 гг.». Инвестиционная программа утверждена Советом депутатов, согласована ЛенРТК и ФСТ России.

· «Инвестиционная программа по реконструкции системы водоснабжения г. Гатчина Гатчинского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2009-2015 гг.». Выполнен 1-й этап технологического аудита, планируется выполнение 2-го этапа технологического аудита и подготовка на основе его результатов ТЗ на разработку инвестиционной программы.

· «Инвестиционная программа ОАО «Леноблгаз» по второму этапу реконструкции системы теплоснабжения Подпорожского городского поселения Подпорожского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2010-2015 гг.». Осуществляется подготовка ТЗ на разработку инвестиционной программы.

Разработка инвестиционных программ организаций коммунального комплекса осуществляется поэтапно, каждый из этапов характеризуется следующими особенностями, выявленными при их практической разработке и технико-экономическом обосновании:

1) Подготовка системы к инвестированию.

· Анализ существующей системы теплоснабжения (водоснабжения, канализации и т.д.) МО, данных о текущем техническом состоянии оборудования, в том числе по параметрам: степень износа, величина потери ресурса, количество и длительность аварий оборудования, данные технического диагностирования.

· Технологический аудит, выработка стратегии развития системы коммунальной инфраструктуры МО и приоритетных направлений инвестирования.

· Анализ данных прогноза социально-экономического развития муниципального района, документов территориального планирования, данных по перспективным нагрузкам.

· Оценка надежности обеспечения поставок коммунальных услуг.

Следует отметить, что значительное количество инвестиционных программ были разработаны без проведения технологического аудита, т.к. реализовывалась стратегия стабилизации реконструируемых муниципальных систем, предполагающая вывод основных фондов из предаварийного состояния и восстановление оборудования, выработавшего ресурс. В связи с этим актуальным и необходимым было участие экспертов, технологов и проектировщиков в технико-экономическом обосновании инвестиционных программ.

2) Подготовка, согласование и утверждение ТЗ на разработку инвестиционной программы организации коммунального комплекса.

Разработка ТЗ относится к компетенции администрации муниципальных образований. Но в связи с отсутствием в администрациях необходимых специалистов ТЗ для всех перечисленных инвестиционных программ разрабатывались экспертами. Далее ТЗ проходили согласование в Комитете по ЭК и ЖКХ и в Комитете по тарифам и ценовой политике (ЛенРТК). Затем ТЗ утверждались Советами депутатов муниципальных образований.

3) Формирование адресного списка мероприятий (инвестиционных проектов).

Мероприятия по реконструкции (модернизации) включаются в адресную инвестиционную программу на основе анализа технической необходимости их реализации, выполняемого экспертами в соответствии с представленными документами.

4) Обоснование объема инвестиционных затрат (капитальных вложений) для реализации мероприятий, включенных в инвестпрограмму.

Все перечисленные инвестиционные программы разрабатывались в условиях отсутствия проектно-сметной документации по инвестиционным проектам. Разработка и экспертиза проектов требует значительных финансовых средств и времени. С этой проблемой сталкиваются все организации коммунального комплекса. Объем инвестиционных затрат определялся на основе предпроектных проработок и технико-коммерческих предложений, выполненных проектными организациями. Совместно с ЛенРТК было выработано решение о возможности последующего уточнения инвестиционных затрат (после разработки проектов и выполнения их экспертизы) и использования предусмотренного законодательством механизма корректировки величины инвестиционных надбавок к тарифам (срока их действия).

Все перечисленные инвестиционные программы разрабатывались в условиях отсутствия документов, подтверждающих порядок финансирования инвестиционных проектов (документы финансирующих организаций, банков, лизинговых компаний). План финансирования разрабатывался экспертами, исходя из имеющихся данных по возможностям прямого бюджетного финансирования проектов, информации об условиях привлечения инвестиционных ресурсов (кредитов, займов) на финансовых рынках и наличия договоренностей об участии в финансировании программ частных инвесторов. При этом основной целью при обосновании оптимального плана финансирования являлась минимизация инвестиционных надбавок к тарифам, тарифной нагрузки на потребителей в течение срока реализации программ.

6) Технико-экономическое обоснование инвестиционной программы.

Расчет тарифных последствий осуществления планируемых инвестиций (расчет тарифов и необходимых инвестиционных надбавок, срока их действия), анализ влияния тарифных последствий на бюджетные расходы, коммунальные платежи населения, доступность услуг потребителям. При обосновании тарифного сценария рассчитываются усредненные на срок не менее 3-х лет инвестиционные надбавки. При этом путем итерационных расчетов эксперты обосновывали оптимальный срок действия инвестиционных надбавок и их величину, а также рассчитывался прогнозные индексы роста цены, складывающейся из тарифа и инвестиционной надбавки, на срок реализации программы.

Эксперты ООО «СЭТ» осуществляли сопровождение разработанных инвестиционных программ при их согласовании в Комитете по ЭК и ЖКХ, в ЛенРТК, а также при утверждении Советами депутатов муниципальных образований.

По законодательству инвестиционные программы реализуются на основе Договора в целях развития систем коммунальной инфраструктуры. В случае отсутствия юридически грамотного и работоспособного договора, который включает раздел, определяющий долгосрочную тарифную политику и гарантии возврата привлеченных инвестиций, все дальнейшие успехи при реализации инвестпрограмм будут проблематичны.

Для большинства программ, разработанных специалистами ООО «СЭТ», одновременно разрабатывался проект указанного договора, включая раздел «Порядок финансирования Инвестиционной программы при осуществлении деятельности, предусмотренной Договором». Порядок определяет долгосрочную тарифную политику при реализации Инвестиционной программы, условия ее стабильного финансирования, а также гарантии по возврату инвестиций через тарифные источники. Более подробно структура такого документа представлена на примере Договора в целях развития систем коммунальной инфраструктуры Сланцевского муниципального района, разработанного для реализации «Инвестиционной программы по реконструкции системы теплоснабжения Сланцевского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2008-2014 гг.» в разделе V данной статьи.

Ниже представлено описание трех самых капиталоемких инвестиционных программ по реконструкции систем теплоснабжения муниципальных районов Ленинградской области. Технико-экономическое обоснование программ выполнено экспертами организации ООО «СЭТ». Выработка стратегии реконструкции, обоснование приоритетных направлений инвестирования и технических решений при разработке программ осуществлялась в тесной координации с Комитетом по ЭК и ЖКХ Ленинградской области.

II. Инвестиционные программы по реконструкции систем теплоснабжения муниципальных районов Ленинградской области

1. Инвестиционная программа по реконструкции системы теплоснабжения Гатчинского муниципального района Ленинградской области

«Инвестиционная программа по реконструкции выделенной системы теплоснабжения Гатчинского муниципального района Ленинградской области на среднесрочный перспективный период 2008-2014 гг.» разработана и реализуется организацией коммунального комплекса ОАО «Коммунальные системы Гатчинского района». При разработке была предусмотрена реорганизация коммунального комплекса Гатчинского района, предусматривающая объединение имущественных комплексов теплоснабжения двух организаций МУП «СТЭК» и МУП «Северный» с передачей их в эксплуатацию ОАО «Коммунальные системы Гатчинского района» с зоной обслуживания, охватывающей 15 поселений Гатчинского района. В рамках разработанной инвестиционной программы планируется реконструкция имущественного комплекса теплоснабжения 15 поселений Гатчинского муниципального района (без учета г. Гатчина и г. Коммунар).

Таблица 3 Целевые индикаторы, достигаемые после реализации инвестиционной программы ОАО «Коммунальные системы Гатчинского района»