Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Департамент государственного и муниципального управления

Факультета социальных наук

Кафедра управления государственными и муниципальными заказами

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

На тему «Общественные закупки как средство стимулирования инновационного производства»

Студент

Байрашев Виталий Радикович

Москва, 2015

Введение

Актуальность темы исследования

Надвигающийся экономический кризис и обострение отношений с западными странами ставит в сложное положение государство в лице органов власти, компании с государственным участием и другие экономические субъекты. В условиях возможного сокращения доходов, обусловленного снижением выручки от экспорта, резкими валютными колебаниями, государству и компаниям с государственным участием, желающим снизить влияние этих негативных экономических тенденций, необходимо искать источники повышения эффективности своих расходов.

Одним из таких источников является повышение результативности и эффективности от проведения государственных, муниципальных и корпоративных закупок. Объем этих закупок, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - 44-ФЗ) и Федеральным законом Российской Федерации от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - 223-ФЗ), только в 2014 году превысил 20 трлн. руб., что примерно на 50% больше расходной части федерального бюджета за указанный год. И резервы повышения эффективности и результативности закупок еще не исчерпаны.

К настоящему моменту российскими и зарубежными исследователями были достаточно подробно описаны подходы и изучена практика оценки эффективности закупок. Под эффективностью в основном понимается максимальное снижение стоимости закупаемых товаров, работ, услуг (далее - продукция) необходимого качества за счет повышения конкуренции в закупочных процедурах, установления оптимальных требований к потенциальным поставщикам, подрядчикам, исполнителям (далее - участники закупки) и других значимых факторов.

В то же время вопросам результативности закупок, понимаемой не как синоним эффективности закупок, а как достижение в результате закупки определенных экономических и социальных эффектов в научных работах уделяется существенно меньшее внимание, что отчасти обусловлено сложностью измерения этих эффектов.

Достижение таких экономических и социальных эффектов, как снижение выбросов вредных веществ в окружающую среду и повышение энергетической эффективности, снижение числа аварий на транспорте и в производстве, повышение срока службы приобретенной продукции, а также улучшение качества оказываемых государством услуг, могут обеспечить закупки инновационной продукции, которым посвящена настоящая работа.

Стимулирование инновационного производства напрямую связано и с вопросами импортозамещения, которые были отдельно выделены в Поручениях Президента России, в том числе в поручении Президента России от 14 мая 2014 года №Пр-1159 (подпункт «л» пункта 1). В целях исполнения указанного поручения Правительством Российской Федерации был принят «План мероприятий ("дорожная карта") по содействию импортозамещению в сельском хозяйстве на 2014 - 2015 годы» (Распоряжение Правительства РФ от 2 октября 2014 г. № 1948-р), одним из пунктов которого является «создание государственной автоматизированной информационной системы в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации».

Необходимо отметить, что в существующих российских и зарубежных научных работах, посвященных проблемам закупок инновационной продукции, обычно слабо затронут практический аспект осуществления таких закупок. Авторы часто ограничиваются обзором нескольких теоретических концепций, уделяя при этом недостаточно внимания разбору практических примеров.

В данной работе основной акцент сделан на практику проведения закупок инновационной продукции, что делает ее полезной не только для научного сообщества, но и для практикующих специалистов, внедряющих инструменты проведения закупок такой продукции в своих организациях.

Проблема исследования

Важность инновационного пути развития экономики как альтернативы существующей модели, предусматривающей постоянное увеличение объема расходуемых ресурсов для целей экономического роста, подчеркивается на государственном уровне уже достаточно давно.

Принятию 44-ФЗ предшествовал длительный этап его разработки, предусматривающий заимствование лучшего международного опыта в отечественную закупочную практику. Закупкам инновационной продукции зарубежные законодатели выделяют отдельное место в системе регламентированных закупок. И практика закупок инновационной продукции за рубежом также сформирована.

Наличие данных обстоятельств указывает на проблему неполного использования инструментов государственных и корпоративных закупок для целей стимулирования инновационного производства и следующего за этим экономического развития страны. Представляется, что одной из причин указанной проблемы является недостаток опубликованных «лучших практик» закупок инновационной продукции.

Предмет исследования - методы осуществления закупок инновационной продукции.

Объект исследования - закупочные документации по зарубежным проектам закупок инновационной продукции.

Цель работы - выработка рекомендаций государственным, муниципальным и корпоративным заказчикам по проведению закупок инновационной продукции.

Для достижения поставленной цели в работе необходимо последовательно выполнить следующие задачи:

1. Дать определение инновационной продукции;

2. Охарактеризовать основные модели поддержки инноваций с помощью государственных, муниципальных и корпоративных закупок;

3. Рассмотреть российское и зарубежное законодательство в части закупок инновационной продукции;

4. Проанализировать несколько зарубежных закупочных документаций, посвященных закупкам инновационной продукции в различных сферах деятельности;

5. Сделать выводы по исследуемой проблеме.

Методы исследования

В данной работе применялись преимущественно теоретические методы исследования: анализ литературы (нормативно-правовые акты, статьи в научных и отраслевых изданиях) и анализ архивной документации (анализ текстов зарубежных закупочных документаций, текстов поданных заявок, других связанных с этих материалов).

Гипотеза исследование

Несмотря на значительные различия в объектах закупки и наличие отраслевой специфики, представляется, что существуют единые принципы закупок инновационной продукции, следование которым способно обеспечить достижение целей данных закупок: выбор лучшей продукции и стимулирование инновационной деятельности.

Научная новизна

В работе проанализированы и систематизированы сложившиеся за рубежом подходы к закупкам инновационной продукции. Предлагается общая схема проведения закупок инновационной продукции, а также указываются правовые нормы, требующие изменений. Материалы данного исследования могут быть использованы заказчиками для построения собственных систем закупок инновационной продукции.

1. Определение инновации

инновация закупка нормативный документ

Рассматривая вопрос закупок инновационной продукции, необходимо остановиться на самом понятии инновационная продукция. Многие до сих пор плохо понимают, что такое инновационная продукция или инновации, ассоциируя свои представления с отдельными сферами или аспектами инновационной деятельности, например, нанотехнологиями или проведением опытно-конструкторских работ. И это неудивительно, поскольку вплоть до середины 2011 в российском законодательстве отсутствовало такое понятие как инновации или инновационная продукция.

Такое определение впервые появилось в Федеральном законе Российской Федерации от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" в редакции Федерального закона от 21.07.2011 N 254-ФЗ. Согласно данному определению, «инновации - это введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях».

Указанное определение, скорее всего, заимствовано из европейского законодательства. Например, в Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC (Article 2) инновации определены как «существенно улучшенная продукция или процесс, включая не только производственные или технологические, но и управленческие процессы, способствующие решению социальных задач или способствующие устойчивому росту в рамках европейской стратегии 2020».

Федеральная контрактная система США (Federal Acquisition Regulation) выделяет следующие признаки инноваций (Unique and innovative concept):

· инновация является результатом творческого мышления и представлена одним источником;

· инновация содержит новую или измененную идею (концепцию), подход или метод;

· права на представляемую инновацию не должны быть защищены кем-то другим.

Инновационную продукцию также можно определить как принципиально новую или улучшенную продукцию, повышающую эффективность деятельности компании.

Для целей данного исследования понятие «инновация» будет рассматриваться более широко, чем это представлено в указанных выше определениях. Инновационным продуктом (то есть товаром, работой, услугой, процессом, решением и т.п.) будет считаться не только создаваемый продукт с улучшенными свойствами, но и уже существующий продукт, не имеющий равных по качеству аналогов. Продукт также можно будет считать инновационным, если он впервые внедряется в определенной организации, отрасли или на новой территории.

Исходя из данных определений, а также Руководства Осло, можно заключить, что инновации имеют самую различную природу: инновации могут проявляться в самых различных отраслях не только в производственной сфере, но и в сфере услуг. Появление инноваций возможно как на уровне отдельного предприятия, так и в целой отрасли или регионе. Инновации могут касаться как непосредственно производственных технологий, так и управленческих процессов, которые, в конечном итоге, направлены на повышение эффективности деятельности организации, отрасли или региона.

1.1 Механизмы поддержки инновационной деятельности

В зарубежной научной и методической литературе часто разделяют закупки инновационной продукции на две стадии: поддержку исследовательской деятельности, включая разработку прототипов или мелкосерийное производство для целей тестирования продукции, (Pre-Commercial Procurement) и непосредственно проведение закупочной процедуры по выбору лучшего инновационного решения (Public Procurement of Innovation).

Исходя из этого, возможны 3 стратегии поддержки инновационной деятельности: стратегия, ориентированная на создание среды для инноваций (уклон в сторону Pre-Commercial Procurement), стратегия поддержания спроса на инновации (уклон в сторону Public Procurement of Innovation) и сочетание этих двух стратегий.

Строго говоря, Pre-Commercial Procurement не всегда является частью государственных и коммерческих закупок. Государство и компании с государственным участием могут проводить закупки научно исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР). В этом случае Pre-Commercial Procurement будет относиться к государственным или корпоративным закупкам. Однако поддержка инновационных компаний также осуществляется с помощью грантов, венчурного капитала, предусматривающего участие инвестора в уставном капитале инновационной компании, предоставления инновационным компаниям налоговых и других льгот. Данные формы поддержки не являются закупками.

При выборе государством стратегии ориентации на Pre-Commercial Procurement повышаются риски недостаточной окупаемости инвестиций, сделанных с целью разработки инновационной продукции: лишь меньшая часть исследований заканчивается разработкой инновационного продукта. Существует и серьезная задержка во времени от этапа начала разработок до непосредственной закупки и использования заказчиком инновационной продукции. Кроме того, далеко не все инновации требуют серьезных научных исследований; некоторые возникают практически спонтанно и их результаты могут быть незамедлительно использованы государственными и корпоративными заказчиками.

Ориентация на Public Procurement of Innovation, конечно, способствует снижению доли неэффективных расходов, так как в этом случае заказчик ориентирован на закупку существующей инновационной продукции. Но в какой-то момент -- это может привести к дефициту инновационных решений, так как в ряде случаев разработка инновационной продукции - дорогостоящий процесс.

В результате в закупках будет минимальное число участников закупки, что, скорее всего, негативно отразиться на стоимости и качестве предлагаемой ими продукции. Ведь Pre-Commercial Procurement позволяет заказчику изучать спектр возможных технических и организационных решений еще до проведения закупки, выявляя преимущества и недостатки различных вариантов.

С этой точки зрения оптимальной представляется третья стратегия, предусматривающая сочетание Pre-Commercial Procurement и Public Procurement of Innovation, с учетом отраслевой специфики и анализа особенностей инновационного развития отраслей.

Также не стоит забывать и о взаимосвязи между Pre-Commercial Procurement и Public Procurement of Innovation: основной целью Pre-Commercial Procurement должно быть осуществление Public Procurement of Innovation. Соответственно, закупки НИОКР должны быть направлены на создание инновационных решений, востребованных конкретными заказчиками.

Более того, заказчики должны быть максимально информированы о проводимых в ведомствах их коллег разработках с целью минимизации затрат на проведение повторных исследований по одному и тому же вопросу. К сожалению, в России даже федеральные органы исполнительной власти не всегда имеют налаженное взаимодействие в этой части, что приводит к недостаточно эффективным расходам.

1.2 Обзор российских нормативных документов по стимулированию инноваций

Первые упоминания о необходимости перехода к инновационной модели экономики можно найти еще в нормативных документах 2000 года, например, в проекте "Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 г.". В данном документе была обозначена дата такого перехода: 2007 год.

«Однако реальное развитие шло по иному сценарию. Об этом говорит официальная статистика: в российской промышленности на протяжении всех лет так называемого экономического роста доля организаций, осуществлявших технологические инновации, стабильно оставалась ниже 10%. Соответственно и стабильно низкой (на уровне 4 - 5%) сохранялась доля инновационных товаров, работ, услуг». Теперь схожие задачи поставлены в Распоряжении Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р «О Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 г.».

1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - 94-ФЗ), утративший силу 1 января 2014 года в связи с переходом к 44-ФЗ.

Что примечательно, 94-ФЗ не содержит ни единого упоминания слова «инновация», еще раз подтверждая свою недостаточную пригодность для осуществления закупок инновационной продукции. Основные проблемы 94-ФЗ с точки зрения закупок инновационной продукции состояли, на мой взгляд, в следующем:

1. Обязанность заказчика проводить аукционы по обширному перечню продукции, что не позволяло учитывать качественную составляющую предложений участников закупки;

2. Отсутствие разделения закупок простой и сложной продукции (например, закупка продуктов питания на небольшую сумму и приобретение дорогостоящего медицинского оборудования зачастую осуществлялось по одним и тем же алгоритмам);

3. Невозможность изменения условий договора в процессе исполнения, например, увеличения цены единицы продукции в случае поставки продукции более высокого качества;

4. Закупочные процедуры не допускали проведения переговоров заказчика с участниками закупки для целей обсуждения объекта закупки, проведения тестирования образцов продукции;

44-ФЗ сохранил большую часть вышеперечисленных подходов 94-ФЗ с точки зрения закупок инновационной продукции. И все же в 44-ФЗ можно отметить некоторые положительные сдвиги в сторону поддержки инноваций.

Во-первых, в 44-ФЗ появился принцип стимулирования инноваций. Сам по себе он является скорее декларативным и по этой причине вряд ли поможет заказчику, который пожелал провести двухэтапный конкурс на закупку продукции, входящей в «аукционный перечень», защититься от претензий контролирующих органов.

Во-вторых, п.1 ч.2 ст. 56 44-ФЗ позволяет проводить конкурс с ограниченным участием, если поставку инновационной продукции могут осуществить только участники закупки, имеющие определенный уровень квалификации. Но при более внимательном изучении действующих подзаконных актов можно обнаружить лишь несколько случаев возможного проведения конкурса с ограниченным участием. «Такие закупки относятся скорее не к закупкам инновационной продукции, а к исполнению контрактов, требующих определенного уровня квалификации и опыта».

В-третьих, появилась процедура двухэтапного конкурса, которую можно применять для закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Данная процедура при всех ее достоинствах для закупки инновационной продукции (можно уточнять требования к объекту закупки в ходе проведения закупки, обсуждать их с участниками закупки) используется государственными и муниципальными заказчиками крайне редко.

Причиной этому может быть достаточно высокая сложность такой процедуры, по сравнению с хорошо известными электронными аукционами, а также отсутствие установленных законом критериев отнесения продукции к инновационной и высокотехнологичной. В условиях высокой административной ответственности, предусмотренной ч.2.1 ст.7.29 КоАП РФ, а с 01.01.2016 г. еще и необходимости обоснования выбранного способа закупки (п.4 ч.3 ст.21 44-ФЗ), заказчики справедливо опасаются выбора данного способа закупки, предпочитая двухэтапным конкурсам одноэтапные конкурсы или электронные аукционы.

Определенное воздействие на выбор заказчиками электронного аукциона в качестве способа закупки оказывает и Федеральный закон Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - 135-ФЗ). Не секрет, что ФАС России нередко понимает требование ч.1 ст.17 135-ФЗ буквально, признавая признаки нарушений 135-ФЗ в действиях заказчиков, устанавливающих, например, квалификационные требования к участникам закупки в конкурсной документации.

Позиция ФАС России по выбору заказчиками электронного аукциона в качестве приоритетного способа закупки была обоснована ведомством на основе собранных статистических данных, согласно которым в электронных аукционах участвует большее количество участников закупки, чем в конкурсах, и снижение цены контракта оказывается в среднем выше.

Стоит также отметить, что еще в ходе применения 94-ФЗ многие заказчики потеряли навыки проведения конкурсов, требующих, в том числе разработку порядка оценки заявок, который позволил бы отобрать лучшее предложение по совокупности критериев.

Привычка проводить более простые (по сравнению с конкурсами) аукционы беспрепятственно перенеслась и в 44-ФЗ. В результате по 44-ФЗ заказчики предпочитают закупаться с помощью аукционов даже в тех случаях, когда допустимо проводить конкурсы. Данной практике очень способствует содержание ч.3 ст.59 44-ФЗ, позволяющее проводить электронные аукционы даже в тех случаях, если закупаемая продукция не входит в «аукционный перечень».

В-четвертых, 44-ФЗ содержит такой элемент, присущий закупкам инновационной продукции, как оценка предложений участников закупки с применением критерия стоимости жизненного цикла (контракты жизненного цикла). Данный критерий позволяет учитывать не только стоимость самой продукции, но и последующие расходы на ее эксплуатацию, ремонт, утилизацию. Но в то же время возможность применения данного подхода ограничена Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1087 "Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла", устанавливающим закрытый перечень возможных случаев заключения таких контрактов.

Отдельного внимания заслуживают региональные инициативы. Например, Приказом Департамента науки, промышленной политики и предпринимательства г. Москвы №П-18-12-15/4 от 04.02.2014 г установлен перечень приоритетных продуктов и технологий, используемых в отраслях городского хозяйства.

Представленные в перечне позиции имеют различную степень детализации, что позволяет отнести к инновационной продукции обыкновенную продукцию, например, позиции перечня №75 Полотенцесушитель, №165 Уличный светильник. Далеко не все позиции описаны в соответствии с законодательством о защите конкуренции (по некоторым позициям указаны товарные знаки либо параметры, отсекающие возможность применения эквивалентных товаров). Кроме того, ряд позиций обычно закупаются не самими заказчиками, а победителями закупочных процедур, на которых требования 44-ФЗ не распространяются.

По другим инициативам, например, в Калининградской области «РОСНАНО и Фонд инфраструктурных и образовательных программ заключили Соглашение о сотрудничестве с правительством Калининградской области и Корпорацией развития региона. Подписанное соглашение предполагает, что доля инновационной продукции в закупках государственных учреждений региона будет составлять не менее 5% в 2014 и не менее 10% в 2015 году».

Серьезным недостатком подобных инициатив является их недостаточная проработанность (цифры в 5% и 10% открыто не обоснованы, недостаточно определен механизм исполнения указанных нормативов). В совокупности с отсутствием юридической ответственности за неисполнение указанных норм, такие инициативы часто сводятся к составлению формальной отчетности, которую впоследствии никто не проверяет.

Необходимо подчеркнуть, что 44-ФЗ, как и его предшественник 94-ФЗ, в совокупности с высокой административной и даже уголовной ответственностью за его нарушения снижает желание заказчиков нести риски, связанные с внедрением инновационной продукции.

Такие риски особенно высоки, когда речь идет о жизни и здоровье людей. Инновационная продукция, несмотря на все ее преимущества, может обладать скрытыми недостатками, которые возможно выявить только после ее длительного применения, например, побочные эффекты у лекарственных средств.

Кроме того, существуют риски того, что заказчик не сможет в короткий срок внедрить использование инновационной продукции в своей организации (известная история с простаивавшими в медучреждениях томографами является подтверждением этого обстоятельства). И это только наиболее очевидные риски, с которыми может столкнуться заказчик, пожелавший закупить и в дальнейшем эффективно использовать приобретенную инновационную продукцию.

Регулирование корпоративных закупок имеет не такую богатую историю. Основным нормативным актом является 223-ФЗ, в котором инновации упоминаются единственный раз применительно к этапу планирования закупок.

Согласно ч.3 ст.4 223-ФЗ, План закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств размещается заказчиками на ООС на период от пяти до семи лет.

Критерии отнесения продукции к инновационной и/или высокотехнологичной продукции разрабатываются отраслевыми министерствами. В настоящее время такие акты разработали: МЧС России (Приказ МЧС России от 14.12.2012 N 768), Минобрнауки России (Приказ Минобрнауки России от 01.11.2012 N 881), Миздрав России (Приказ Минздрава России от 31.07.2013 N 514н), Минпромторг России (Приказ Минпромторга России от 01.11.2012 N 1618), Минкомсвязи России (Приказ Минкомсвязи России от 10.10.2013 N 286), ФМС России (Приказ ФМС России от 15.04.2014 N 330), Минсельхоз России (Приказ Минсельхоза России от 18.08.2014 N 323).

Вышеперечисленные акты в целом схожи по содержанию и определяют в качестве таких критериев примерно следующее:

· соответствие приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники в России;

· научно-техническая новизна (новая продукция, новые или улучшенные характеристики, потребительские свойства продукции, использование нового или модернизированного оборудования или технологий);

· конечный экономический эффект от реализации продукции (продукция имеет больший экономический эффект от использования по сравнению с аналогами);

· наукоемкость продукции (при производстве продукции использовался высококвалифицированный интеллектуальный труд, интеллектуальная собственность, новые научно-технические, конструктивные или технологические решения).

Изучая содержание ООС на предмет наличия планов закупки инновационной, высокотехнологичной продукции и лекарственных средств, не удалось обнаружить планов у таких крупных заказчиков, работающих по 223-ФЗ, как ГК Росатом, ОАО «РЖД».

ОАО Ростелеком опубликовал в ООС такой план; в текущей редакции он включает в себя менее 100 позиций и вопреки требованиям 223-ФЗ по-прежнему охватывает только трехлетний период (2015-2017 гг.).

Рассматривая содержание План закупок инновационной, высокотехнологичной продукции и лекарственных средств ОАО "Ростелеком", стоит отметить наличие в нем большой доли закупок с инновационной составляющей: значительная часть закупок связана с разработкой программного обеспечения, созданием информационных сервисов, проведением научно-исследовательских работ.

В то же время встречаются закупки, которые трудно назвать инновационными, например, «Выполнение строительно-монтажных работ по проекту "Предоставление услуг фото- и видеофиксации нарушений Правил дорожного движения" в Республике Хакасия».

Обращаясь к документации из плана закупок, например, закупка №3140135234 с наименованием «Создание платформы инновационных банковских сервисов - "О7.Банк"», можно отметить относительно небольшой срок исполнения договора (1 год), невысокий уровень конкуренции (2 компании), что отчасти может быть обусловлено сложностью проекта и требованиями к квалификации участников закупки.

С другой стороны, необходимо отметить, что весьма подробное техническое задание представлено в виде требований к функционалу будущей информационной платформы (это характерно для формулирования требований к закупкам инновационной продукции), что позволяет участникам закупки подходить к решению поставленных задач с различных сторон. Похожий подход был применен при проведении закупки № 31401592434 (Разработка программного обеспечения игровой платформы ОАО "Ростелеком").

Что касается содержания положений о закупке крупнейших заказчиков по 223-ФЗ, то в большинстве своем они предусматривают возможность осуществления закупок инновационной продукции в порядке, близком к конкурсу с ограниченным участием/двухэтапному конкурсу по 44-ФЗ.

В закупках компаний с государственным участием также нередко применяется предквалификация и постквалификация, переговорные методы, предусматривается тестирование/демонстрация предлагаемой к поставке продукции. Практика проведения закупок инновационной продукции крупными заказчиками все же недостаточно обширна, однако первые шаги компаний с государственным участием, сделанные в этом направлении, заслуживают определенного внимания.

Некоторые заказчики, например, ОАО «Россети», пошли по пути создания собственных реестров инновационных решений. Распоряжением ОАО «Россети» от 14.08.2014 № 350р было принято «Положение о порядке и правилах внедрения инновационных решений в ОАО «Россети»». Согласно данному положению, в ОАО «Россети» Комиссией

по инновациям ОАО «Россети» формируется «перечень инновационных решений, рекомендуемых к применению на объектах дочерних зависимых обществ».

Ремонтные и инвестиционные программы данного заказчика формируются с учетом имеющихся в реестре инновационных решений, объемы которых планируется ежегодно увеличивать в соответствии с решениями Правления ОАО «Россети». Решения Правления ОАО «Россети» в этой части также будут основаны на распоряжении Правительства Российской Федерации от 03.07.2014 № 1217-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Внедрение инновационных технологий и современных материалов в отраслях топливно-энергетического комплекса" на период до 2018 года».

Кроме порядка внедрения инновационных решений, в Приложении 3 Положения содержатся собственные «Критерии отнесения решений к инновационной и (или) высокотехнологичной продукции», включающие «Соответствие целям Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2013 № 511-р)». В указанном пункте перечислены конкретные направления и технологии, интересные ОАО «Россети».

Другим интересным примером является заключенный договор ОАО «ФСК ЕЭС» с ГК «Энергоконтракт» на «развитие на территории Российской Федерации производства современных термостойких материалов для изготовления средств индивидуальной защиты для энергетиков». Главная особенность данного договора - обязанность поставщика перенести большую части производственных процессов в Россию и сохранить закупочные цены на продукцию на 3 года за счет постепенного снижения себестоимости производства.

В результате исполнения данного проекта из 10 производственных процессов на данный момент 8 осуществляются в России, и только 2 за рубежом, хотя еще 15 лет назад пропорция была обратной.

1.3 Обзор зарубежных подходов к закупкам инновационной продукции

В рассмотренных зарубежных нормативных актах и методических материалах, посвященных вопросам регулирования системы государственных закупок, особенности осуществления закупок инновационной продукции упоминаются намного чаще, чем в российских нормативных актах.

Публикация планов закупки в открытом доступе при закупках инновационной продукции за рубежом также предусмотрена, однако отличия этапа планирования закупок инновационной продукции от планирования закупок обыденной продукции на самом деле более значительны, чем срок публикации информации о планируемых закупках.

Потребность в обыденной продукции становится известна заказчику практически сразу, требования к продукции и бюджет закупки можно установить по существующим алгоритмам, а функцию поиска поставщиков выполняет портал, где опубликована основная информация о закупке. Для инновационной продукции, напротив, выявление потребности в продукции, определение требований к ней, объемов финансирования и поиск поставщиков представляет собой гораздо более сложную задачу.

Заказчик по различным причинам может не знать о существовании самой инновационной продукции на рынке, не иметь информацию о рынке данной инновационной продукции (число потенциальных поставщиков, спектр возможных технических решений), а установление требований к продукции в виде привычных спецификаций с указанием требуемых технических характеристик автоматически приведет к снижению числа потенциальных участников.

Поэтому на этапе планирования закупок инновационной продукции основные усилия заказчика должны быть направлены на выявление появившихся технических, организационных и других видов новшеств, внедрение которых может повысить эффективность деятельности организации, анализ целесообразности их внедрения, исследование рынка соответствующей продукции и установление деловых контактов с потенциальными поставщиками.

Для решения этих задач заказчиками могут создаваться комиссии из специалистов, ответственных за разработку и реализацию инвестиционных и инновационных программ, привлекаться квалифицированные внешние эксперты. Кроме того, для более плотного общения с поставщиками, заказчики могут проводить дни открытых дверей, организовать на постоянной основе работу службы, осуществляющей сбор и обработку информации о предложениях поставщиков, выявление их инновационной составляющей.

Например, в Ирландии эти задачи решает на национальном уровне отдельно созданное ведомство, где более 250 экспертов из всех промышленных секторов выполняют функции по выявлению инноваций, включая сбор информации о поставщиках инновационной продукции, и некоторые другие организационные и технические функции, обычно выполняемые заказчиками на первых этапах проведения закупок. Подобная скрупулезная работа обеспечивает высокую вовлеченность поставщиков инновационной продукции в процессы закупок и позволяет выбрать лучшие варианты удовлетворения потребностей заказчиков при минимальных заданных требованиях.

1.4 Разработка документации для закупки инновационной продукции

При разработке закупочной документации одной из самых сложных задач является разработка технического задания. А при закупке инновационной продукции задача осложняется еще и большим спектром возможных способов удовлетворения потребностей заказчика.

Поэтому в европейском законодательстве о государственных закупках, заказчикам на первом этапе закупки рекомендуется устанавливать минимальные требования к закупаемой продукции, чтобы в закупке приняло участие максимально большое количество поставщиков.

Для достижения этой цели при подготовке технического задания стоит максимизировать использование функциональных характеристик закупаемой продукции, оставляя обсуждение привычных технических характеристик на последующие этапы закупки. Другими словами, сначала необходимо определиться с тем, какого рода задачи необходимо решать с помощью закупаемой инновационной продукции, обозначить эффекты, которые должны быть достигнуты в результате осуществления закупки.

Кроме того, для повышения конкуренции в закупочной процедуре техническое задание и закупочная документация в целом должны стимулировать подачу альтернативных предложений по способам удовлетворения потребностей заказчика, условиям исполнения договора. И, разумеется, такая документация должна содержать минимум указаний на товарные знаки, другие идентификационные признаки определенной продукции.

Не менее интересным представляется вопрос определения порядка оценки заявок. В нескольких рассмотренных закупочных документациях крупнейших заказчиков по 223-ФЗ при проведении закупок продукции с инновационной составляющей применялся порядок оценки заявок, близкий традиционному порядку: использовались критерии «цена договора», «опыт аналогичных работ», «качество предлагаемой продукции».

В то же время зарубежная практика проведения закупок инновационной продукции говорит о необходимости использования таких критериев оценки заявок как «стоимость жизненного цикла продукции», квалификация и уровень оплаты труда персонала, привлекаемого к исполнению договора, качество системы управления рисками и другие критерии (в зависимости от объекта закупки).

Как и при закупках обыденной продукции, критерии оценки заявок инновационной продукции могут иметь подкритерии, каждый критерий может иметь свой вес, однако порядок оценки заявок для инновационной продукции часто менее формализован по сравнению с порядком оценки заявок для обыденной продукции. В порядке оценки заявок инновационной продукции может не быть привычных для заказчиков формул - баллы по большей части критериев оценки заявок присваиваются каждой заявке решением закупочной комиссии. При этом для повышения открытости процесса оценки заявок заказчик может приглашать в комиссию независимых экспертов, членов общественных организаций, а также сделать открытыми процедуры рассмотрения и оценки заявок по аналогии с публичным вскрытием заявок.

Что касается проекта договора, то при закупках инновационной продукции договоры часто характеризуются достаточно большой гибкостью, допуская изменение его существенных условий на этапе исполнения. Это связано с более высокой длительностью периода исполнения договоров (в среднем до 5, а в некоторых случаях и до 10 лет), необходимостью использования элементов управления договорами.

По этим причинам заказчику следует максимально ответственно подойти к формулированию условий изменения договора, чтобы обеспечить долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество с поставщиком. В частности, вполне вероятно, что наиболее оптимальной моделью установления цены будет не фиксированная цена договора на весь период его действия, а цена, определяемая на основе стоимости основных факторов производства поставщика и установленной норме прибыли.

На основании анализа зарубежного законодательства можно сделать вывод о том, что для закупок инновационной продукции лучше всего подходят процедуры, близкие к известным процедурам двухэтапного (многоэтапного) конкурса, конкурса с ограниченным участием, конкурентного диалога. Закупка инновационной продукции не должна проводиться с помощью аукциона или иной закупочной процедуры, предусматривающей оценку заявок только по цене, так как такие процедуры не позволяют выбрать лучшую заявку с точки зрения соотношения «цена-качество».

Хотя технологии проведения закупок в зависимости от выбранного способа закупки могут несколько отличаться, можно сформулировать общую схему проведения закупки инновационной продукции.

На первом этапе заказчик размещает в установленном порядке информацию о заинтересованности в получении первоначальных предложений от поставщиков. Срок подачи первоначальных предложений обычно составляет не менее 1 месяца, так как для прохождения первого этапа поставщикам может потребоваться составить заявку, превосходящую по объему саму закупочную документацию. На этом этапе закупочная документация содержит лишь минимально установленные законом требования и не имеет детализированного описания потребности в продукции.

После этого происходит оценка первоначальных предложений и отбор тех из них, которые соответствуют требованиям закона и документации. Данный этап по смыслу является чем-то средним между предквалификацией и первым этапом двухэтапного (многоэтапного) конкурса. Необходимо отметить, что на этом этапе важно сохранить высокий уровень конкурентной среды для последующей возможности выбора лучшей продукции из представленного спектра, и поэтому отклоняются заявки только тех поставщиков, которые не обладают необходимыми ресурсами для исполнения договора.

На втором этапе, ознакомившись со спектром представленных инновационных решений, заказчик при необходимости уточняет требования к закупаемой продукции, вносит изменения в другие положения закупочной документации. Для этой цели могут проводиться переговоры с отобранными на первом этапе закупки поставщиками, организовываться презентации предложений поставщиков и тестирование предлагаемой к поставке продукции.

После проведения указанных мероприятий заказчик запрашивает у поставщиков технико-коммерческие предложения, которые впоследствии оценивает на основании разработанных критериев оценки заявок.

Полный цикл закупочной процедуры до момента выбора поставщиков может занимать несколько месяцев, и, к сожалению, далеко не всегда заказчик имеет такой запас времени для проведения закупки. Сократить этот период может качественно отлаженный механизм планирования закупок, когда заказчик еще до этапа проведения закупки проводит сбор и систематизацию информации об инновационной продукции и поставщиках этой продукции.

И вместе с тем, заказчик, максимально заинтересованный в повышении эффективности своей деятельности, должен быть открыт для инноваций при проведении любых закупок. Безусловно, заказчик может определить для себя приоритетные сферы, где он в большей степени ориентирован на инновационную продукцию, но инновационная продукция может предлагаться при проведении самых разных закупок, и в тех случаях, когда заказчик не ожидает инновационных решений.

2. Заключение и исполнение договора при закупках инновационной продукции

Из предыдущих частей данной работы, могло стать ясно, что проведение закупки инновационной продукции требует гораздо больших затрат как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика. И если мотивацией заказчика служит повышение эффективности своей деятельности, то поставщик, знающий о высоких издержках участия в закупке, но по каким-то причинам невысоко оценивающий свои шансы на победу в закупке, может отказаться от участия в закупке. В результате снизится конкуренция, и заказчик может не получить лучшую продукцию.

Одним из выходов из этой ситуации может быть заключение рамочных договоров с несколькими поставщиками, получившими наиболее высокие баллы при оценке заявок, с последующим распределением объемов закупок между ними. Это автоматически повышает шансы на победу для поставщиков и как следствие увеличивает заинтересованность к участию в закупке. Кроме того, данный подход снижает риски неисполнения договора и одновременно поддерживает конкурентную среду на этапе исполнения договора, если заказчик перед распределением очередного заказа предлагает поставщикам подавать технико-коммерческие предложения для определения поставщика, который получит его наибольшую долю.

Стоит отметить, что в российском законодательстве понятие «рамочный договор» не было однозначно определено достаточно длительное время. Представляется, что рамочным договором можно считать договор, в котором не определены однозначно и полностью все его существенные условия. Например, в договоре может устанавливаться его предельная цена, а также цена единицы продукции, но количество продукции и сроки поставки при этом определяются на основании сформированных одной стороной и согласованной другой стороной договора заказов.

С принятием Федерального закона Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 42-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации" определение рамочного договора, наконец, появилось в законодательстве. Согласно ст. 429-1 Гражданского кодекса Российской Федерации, «рамочным договором (договором с открытыми условиями) признается договор, определяющий общие условия обязательственных взаимоотношений сторон, которые могут быть конкретизированы и уточнены сторонами путем заключения отдельных договоров, подачи заявок одной из сторон или иным образом на основании либо во исполнение рамочного договора».

Элементы этого подхода встречаются в 44-ФЗ, если заказчик в документации укажет, что поставка продукции осуществляется на основании заявок заказчика. А в строго перечисленных в ч.10 ст.34 44-ФЗ случаях, например, заключение договора на оказание услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению, заказчик также вправе заключить договоры с несколькими поставщиками.

В 223-ФЗ данный подход применяется намного чаще и в большем количестве вариаций, что обусловлено отсутствием жестких ограничений к проекту договора. Тем не менее, для соблюдения требований ст.432 Гражданского кодекса РФ стороны договора должны согласовать все существенные условия договора. И если какие-то условия не будут однозначно определены, то необходимо установить, по крайней мере, порядок их определения.

Необходимо также отметить, что взаимоотношения поставщиков инновационной продукции с заказчиками обычно носят более длительный характер, чем аналогичные отношения заказчиков с поставщиками обыденной продукции. За время исполнения контракта могут существенно изменяться технологии - на этапе исполнения контракта заказчику также следует стимулировать инновационную активность поставщика.

В качестве поощрения за постепенное улучшение поставляемой инновационной продукции заказчик может предложить поставщику, например, продление срока действия договора, некоторое увеличение цены единицы продукции.

2.1 Способы снижения расходов на организацию и проведение закупок инновационной продукции

Достаточно высокая величина издержек на организацию и проведение закупок инновационной продукции рано или поздно поставит вопрос о возможностях их сокращения.

Первым известным большинству заказчиков инструментом снижения расходов на проведения закупок являются совместные закупки. Но под совместными закупками инновационной продукции следует понимать не только совместные закупочные процедуры.

Еще на этапе планирования закупок несколько заказчиков могут принять решение о проведении совместной работы по поиску инновационных решений, оценке целесообразности их внедрения. При участии в финансировании прикладных исследований возможна подготовка полезных моделей, промышленных образцов, их тестирование для нужд сразу нескольких заказчиков.

На этапе подготовки закупочной документации возможна разработка единого технического задания несколькими заказчиками. На этапе проведения закупки - создание единой закупочной комиссии; на этапе исполнения договора - единая приемочная комиссия и т.д.

Необходимо отметить, что совместные и централизованные закупки предусмотрены ст.25-26 44-ФЗ. При этом если централизованные закупки встречаются в достаточно большом количестве регионов (Москва, Московская, Новгородская, Брянская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др.), то совместные закупки встречаются заметно реже хотя бы в силу недостаточной заинтересованности заказчиков в этом (одному из заказчиков придется брать на себя ответственность проведения закупок для нескольких заказчиков).

По 223-ФЗ централизация закупок и совместные закупки встречаются намного реже, что связано с недостаточным урегулированием этого вопроса в законодательстве. Такие примеры все же встречаются, например, закупка № 31401477687, но в большей степени они касаются совместных закупок для нужд нескольких заказчиков, которые входят в состав одного более крупного заказчика.

Важно понимать, что централизация закупок, как и проведение совместных закупок, имеет и свои недостатки. Основным недостатком является увеличение времени проведения закупки, что обусловлено необходимостью согласования потребностей нескольких заказчиков между собой. Дополнительных усилий может потребовать согласование принимаемых в ходе проводимой закупки решений: при формировании единой комиссии, состоящей из представителей всех заказчиков, у ее членов могут существенно расходиться мнения по ключевым вопросам, например, выбор победителя закупки.

Другим недостатком может быть повышение риска неисполнения или несвоевременного исполнения победителем закупки укрупненного заказа. Ведь централизация закупок, как и совместные закупки, может существенно затруднять процесс исполнения договора для участников закупки, например, из-за усложнения транспортной составляющей исполнения договора.

Не стоит забывать и о том, что заказчики могут обмениваться друг с другом методологическими подходами к проведению закупок инновационной продукции. Практика закупок инновационной продукции в России все еще формируется - обмен лучшими практиками между заказчиками позволит сократить затраты на разработку стратегий закупок инновационной продукции.

Еще одна возможность - сотрудничество с различными некоммерческими организациями (фондами, профессиональными ассоциациями), занимающимися поддержкой инноваций. Минимум, что может получить заказчик от такого сотрудничества - информацию о новых интересующих его разработках; максимум - новых поставщиков инновационной продукции и повышение уровня конкуренции в своих закупках.

2.2 Анализ зарубежной практики закупок инновационной продукции

Пример 1: Закупка услуг по технической и организационной поддержке реализации энергетических инновационных программ.

Департамент энергетики и климатических изменений Правительства Великобритании (Department of Energy and Climate Change или DECC) опубликовал в 2011 году закупку услуг по технической и организационной поддержке реализации энергетических инновационных программ. От участников закупки требовалось обеспечить внедрение технологий, позволяющих снизить выброс продуктов углерода, в том числе углекислого газа, в атмосферу.

Рассматриваемая закупка была рассчитана на 4 года (с 2012 по 2015 гг.) с совокупным финансированием 1,5-3 млн. фунтов стерлингов. Совокупный бюджет DECC по данному направлению за указанный период составляет около 150 млн. фунтов стерлингов. Долгосрочной целью программы является снижение к 2050 году вредных выбросов на 80% по сравнению с уровнем 1990 года.

Выбор победителей осуществлялся по следующей схеме:

1. Предквалификационный отбор. На данный этап от момента объявления закупки до объявления участников, прошедших квалификационный отбор заказчик отвел почти 3 месяца. В это время участники закупки готовили заявки на участие, направляли заказчику запросы на разъяснение закупочной документации; желающие также могли посетить специальную презентацию инновационной программы, проводимую заказчиком. При этом этап оценки заявок на участие в предквалификационном отборе не превышал 1 недели;

2. Проведение тендера (конкурса) среди отобранных на первом этапе участников. Данный этап проводился в течение более 2-х месяцев и так же, как и этап предквалификационного отбора, предусматривал возможность подачи запросов на разъяснение. Оценочная стадия заняла около 2 недель, в течение которой заказчик был вправе попросить участников сделать презентации их предложений.

По результатам закупочной процедуры заказчик планировал выбрать не менее трех победителей и впоследствии распределять между ними выполнение задач, стоимостью 50-200 тысяч фунтов стерлингов каждая. Срок выполнения каждой задачи может составлять до полугода,

Для того чтобы пройти предквалификационный отбор, от участников закупки требовалось продемонстрировать высокий уровень квалификации, в том числе технические познания, в различных сферах, где будут применяться указанные инновационные технологии, опыт выполнения аналогичных работ. При этом, несмотря на серьезные квалификационные требования, в закупке приняло участие 6 компаний, имеющих многолетний опыт выполнения подобных задач, а одна из компаний была основана еще в первой половине 20 века.

Как и в случае участия в закупках по 223-ФЗ и 44-ФЗ, от участников закупки требовалось предоставить пакет документов, а также заполнить ряд форм, одна часть которых влияет на возможность допуска организации к участию в закупке, а другая влияет на количество баллов, которое может получить участник закупки при оценке его заявки.

От участников закупки в документации требовалось представить следующие документы и сведения:

1. Основные сведения об организации (наименование компании, организационно-правовая форма, регистрационный номер компании, адрес организации, контактный телефон, адрес электронной почты);