Несмотря на то, что рассмотренные в предыдущей части работы примеры закупок инновационной продукции относятся к различным отраслям (энергетика, медицина и социальное обеспечение, дорожное хозяйство и информационные технологии), представляется, что порядок проведения закупки («дизайн закупки») любой инновационной продукции должен учитывать, как минимум следующие особенности:

1. Повышенные издержки подготовки и проведения закупки;

2. Проведение закупок осуществляется в несколько этапов;

3. Закупочные документации не содержат очень строгих требований к описанию предлагаемой продукции;

4. Основная часть баллов присуждается заявкам на основе экспертного мнения;

5. Допускается выбор нескольких победителей в закупочных процедурах;

6. Длительный срок исполнения договоров.

Прокомментируем каждую из выделенных особенностей:

1. Закупка инновационной продукции с точки зрения заказчика и участника закупки представляет собой задачу повышенной сложности, в которой очень сложно добиться наилучших результатов, если имеются очень сильные ресурсные ограничения.

При закупках инновационной продукции заказчику необходимо проделать серьезную подготовительную работу (сформулировать потребность, установить возможность ее удовлетворения с помощью существующих технологий или необходимость разработки новых технологий).

В этом заказчику могут помочь публичные консультации, проводимые с потенциальными участниками закупки и всеми заинтересованными в осуществлении закупки сторонами. Эта процедура может напоминать существующее в настоящий момент обязательное общественное обсуждение закупок по 44-ФЗ, но оно должно быть более конструктивным для заказчика.

Публичные консультации должны иметь своей основной целью облегчение процесса разработки технических требований к объекту закупки в условиях вариативности возможных технических решений, а также механизмов оценки представленных поставщиками решений, которые могут принципиально отличаться друг от друга.

Необходимо подчеркнуть, что закупка инновационной продукции требует и повышенных материальных затрат. Например, для подготовки технического задания заказчикам может потребоваться помощь независимых экспертов по объекту закупки, услуги которых могут стоить недешево. Немалые издержки придется понести и на этапе экспертизы предложенных инновационных продуктов.

У участников закупки заметно возрастают издержки на участие в таких закупках, что может быть вызвано необходимостью подготовки заявки для каждого этапа закупочной процедуры, необходимостью предоставления образцов продукции и участие в ее тестировании, подготовкой презентаций своей инновации для заказчика;

2. Проведение закупки инновационной продукции в один этап возможно лишь в тех случаях, когда заказчик может четко сформулировать требования к объекту закупки и имеет ясное представление о способах решения поставленной задачи. Это является скорее исключением из правила и в любом случае предполагает предварительное обсуждение технического задания с участниками закупки.

Целью проведение именно многоэтапной закупки является постепенно уточнение требований к объекту закупки и постепенный отсев наименее удачных решений из списка предложенных вариантов удовлетворения потребности заказчика. При этом первый этап закупки должен быть открыт для всех заинтересованных участников закупки, что позволит обеспечить конкурентоспособность предлагаемых заказчику инновационных решений.

Стоит также отметить, что если заказчик предпочтет минимизировать свои усилия на подготовку документации, обсудив будущее техническое задание с одним-двумя участниками закупки, то непременно столкнется с ситуацией «заточки технического задания» под данных участников закупки.

Решить эту проблему могут публичные консультации заказчика с большим количеством потенциальных поставщиков. Заинтересованность заказчика в таких консультациях анонсируется в качестве отдельного этапа проведения закупки, так же как и другие этапы проведения закупки;

3. Необходимо отметить, что в документации должен содержаться перечень документов, обязательных для включения в состав заявки, но в то же время нередко допускается изложение в свободной форме сути предложения.

При закупке инновационной продукции заказчикам следует формулировать техническое задание в виде функциональных требований (то, что может дать использование продукции), а не технических параметров (то, как должна выглядеть продукция). А участникам закупки в своих предложениях следует уделять основное внимание тому, каким образом их продукция позволит удовлетворить потребности заказчика, и какие нововведения использованы в предложенной продукции.

Совершенно неприемлемым представляется классический подход к описанию объекта закупки, когда заказчик в закупочной документации устанавливает диапазонные значения показателей продукции, а участник закупки обязан представить в заявке значения показателей своей продукции, соответствующие показателям закупочной документации. Установление требований к продукции в виде строго заданных технических параметров, может не только существенно ограничить число участников закупки, но и повысить вероятность отклонения заявок по формальным основаниям, что весьма распространено в российской закупочной практике;

4. Наличие развернутого порядка оценки заявок прямо свидетельствует о том, что для закупки инновационной продукции лучше всего подходят конкурсные процедуры. Закупка инновационной продукции с помощью процедуры аукциона/запроса котировок с единственным критерием оценки заявок «цена договора» не позволит выбрать предложении с лучшим соотношением параметров цена/качество.

Несмотря на то, что выставление баллов на основании экспертного мнения делает процесс оценки заявок в некоторой степени субъективным, представляется, что не существует иного адекватного способа оценки предложений, содержащих различные инновационные решения.

В то же время часть баллов может выставляться на основе объективных показателей, например, цена договора, значения технических параметров, выявленных в ходе тестирования продукции и пр. Но полная формализация процесса оценки заявок, особенно если ее приходится проводить до этапа осмотра продукции, скорее всего, приведет к тому, что победителем будет признан не тот участник закупки, который предлагает лучшую продукцию, а тот, кто лучше владеет техникой подготовки заявок;

5. Выбор нескольких победителей и как следствие более высокие шансы на победу являются основным стимулом подачи заявок максимальным числом участников закупки. Представляется, что число участников закупки в рассмотренных примерах было бы меньше, если бы выбирался только один победитель, так как издержки на участие в подобных закупках существенно выше, чем при подготовке заявки на поставку обыденной продукции.

Кроме того, заказчик в ряде случаев имеет возможность закупать несколько различных технических решений одновременно или предложить нескольким отобранным участникам закупки объединить свои усилия для стоместного исполнения договора, что может обеспечить более полное удовлетворение потребностей заказчика.

Этот же инструмент оказывает положительное влияние на развитие инновационной среды, так как в результате закупки будет создано (развито) большее количество новых технологий, что обеспечит лучшую конкурентоспособность отечественных разработок на мировом рынке;

6. Длительный период исполнения договора требует ответственного подхода к установлению цены договора и другим его существенным условиям. Исполнение договора следует делить на этапы, выполнение каждого из которых должно подтверждаться победителем закупки, после чего заказчик оплачивает соответствующую выделенному этапу закупки сумму.

Как отмечалось ранее, при длительных сроках исполнения договоров необходимо выбрать модель расчета цены договора с учетом того, что фиксированная цена договора на несколько лет в условиях неопределенности будущей экономической конъюнктуры нередко вынуждает участников закупки завышать цены на предлагаемую к поставке продукцию, чтобы не разориться при сильном ухудшении экономической ситуации.

Применительно к 44-ФЗ ответ будет отрицательным. Для изменения этой ситуации законодателю следует как минимум:

1) отказаться от «аукционного перечня», чтобы заказчики самостоятельно могли выбирать случаи проведения электронных аукционов. Но даже в случае сохранения этого перечня, из него следует исключить, по меньшей мере, все виды машин и оборудования, медицинские изделия, строительные работы;

2) установить критерии отнесения продукции к инновационной и высокотехнологичной;

3) снять существующие ограничения на условия применения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, оставляя выбор данных способов закупки на усмотрение заказчика;

4) разрешить заказчикам самостоятельно или по согласованию с учредителем определять порядок и сроки проведения отдельных этапов закупочных процедур при закупке инновационной продукции;

5) сделать доступным при заключении длительных договоров установление нефиксированной цены договора, которая зависела бы от изменения цен основных факторов производства;

6) разрешить заключать договоры с несколькими участниками закупки;

7) сократить объем отчетности, составляемой по результатам закупок с целью высвобождения части материальных и трудовых ресурсов заказчика, задействованных на выполнение данной задачи, и направление их на организацию и проведение сложных закупок, в том числе закупок инновационной продукции.

Применительно к 223-ФЗ ответ положительный. Изучив зарубежный опыт осуществления закупок инновационной продукции, можно утверждать, что достаточно мягкие требования действующей редакции 223-ФЗ при грамотной организации закупок заказчиком в своем Положении о закупке в большей степени соответствуют зарубежным стандартам, чем 44-ФЗ.

Тем не менее, на пути заказчика, желающего провести закупку инновационной продукции, руководствуясь зарубежными стандартами и 223-ФЗ одновременно, могут возникнуть определенные препятствия:

· по результатам закупки заказчик обязан внести информацию о завершенной закупке в реестр договоров. При этом п. д) ч.2 «Правил ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.10.2014 №1132 «О порядке ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки» обязывает заказчика вносить в реестр договоров информацию о цене договора. Заказчик, определяющий цену договора на основе формул, учитывающих изменение стоимости основных факторов производства, сможет указать лишь порядок определения такой цены, что теперь формально не соответствует требованиям закона;

· многие контролирующие органы весьма негативно относятся к неформализованной оценке заявок, пытаясь учитывать практику имеющихся дел по 44-ФЗ при рассмотрении дел по 223-ФЗ. Это обстоятельство вынуждает многих заказчиков вводить в свои положения о закупке и закупочные документации дополнительные ограничения, свойственные 44-ФЗ, что также не способствует развитию практики закупок инновационной продукции;

· закупки инновационной продукции предъявляют повышенные требования к качеству бизнес процессов организации: такие закупки непросто расписать на этапы как в плане закупок заказчика, размещаемом на ООС, так и в реальном плане закупочной деятельности. Если взаимодействие между различными отделами налажено недостаточно эффективно и процессы согласования решений занимают очень большой промежуток времени, то заказчику будет непросто выполнить поставленные задачи по закупкам инновационной продукции;

· далеко не все экономические субъекты, попадающие под действие 223-ФЗ готовы в текущих экономических условиях заключать длительные договоры. Но этот вопрос скорее относится к политической плоскости принятия решений в отдельных компаниях. Безусловно, закупка инновационной продукции накладывает дополнительные риски на заказчика и поставщика, что требует разработки механизмов оптимального распределения этих рисков между сторонами договора.

Заключение

Подводя итог рассмотренным в работе проблемам, необходимо отметить существенное отставание российской практики закупок инновационной продукции по 44-ФЗ и 223-ФЗ от сложившихся зарубежных стандартов.

К сожалению, 44-ФЗ содержит ряд непреодолимых ограничений, препятствующих внедрению лучших зарубежных практик в российскую систему, среди которых выделяются следующие ограничения:

· обязанность проводить электронные аукционы по широкому перечню продукции и серьезная ответственность за неправомерный выбор двухэтапного конкурса, конкурса с ограниченным участием в качестве способа закупки;

· отсутствие критериев отнесения продукции к инновационной и высокотехнологичной;

· невозможность выбора нескольких победителей по одной закупке;

· невозможность изменения многих существенных условий договора на этапе исполнения договора;

· сложный порядок проведения закупок и большой объем отчетности заставляют заказчиков уделять много времени формальной стороне процесса - на качественную подготовку к проведению инновационных закупок остается недостаточно трудовых и материальных ресурсов.

Для целей осуществления государственных и муниципальных закупок инновационной продукции представляется необходимым снять вышеперечисленные, а также некоторые другие ограничения 44-ФЗ и связанных с ним нормативных актов, включая акты более высокой юридической силы, приведя российское законодательство в соответствие с международными стандартами.

223-ФЗ в значительно большей степени позволяет осуществлять закупки инновационной продукции в соответствии с зарубежными стандартами. В то же время, многое зависит от сложившейся системы закупок в организации конкретного заказчика, которое определяется утвержденным и размещенным в ООС положением о закупке. Если положение о закупке содержит значительную часть ограничений, предусмотренных 44-ФЗ или утратившим силу 94-ФЗ, то закупка инновационной продукции по 223-ФЗ будет представлять для заказчика не меньшую сложность, чем в случае закупки такой продукции по 44-ФЗ.

В том случае, если таких ограничений в положении о закупке не предусмотрено, то представляется целесообразным организовать закупку инновационной продукции по следующему алгоритму:

1. Этап планирования закупок должен быть увязан с существующими инвестиционными и инновационными программами заказчика. Основные усилия заказчика должны быть направлены на выявление перспективных для его организации технических, организационных и других видов новшеств для их последующего включения в план закупок и дальнейшего внедрения;

2. В качестве способа закупки предпочтителен двухэтапный или многоэтапный конкурс (запрос предложений, конкурентные переговоры), предусматривающий обсуждение объекта закупки с максимальным числом потенциальных участников закупки, подготовку технического задания в виде функциональных требований к продукции, оценку и выбор лучшего (-их) предложения (-ий) комиссией. Возможно проведение презентаций своих предложений участниками закупки, а также тестирование предлагаемой к поставке продукции;

3. В целях стимулирования конкуренции среди участников закупки заказчику следует рассмотреть возможность выбора нескольких победителей в закупочной процедуре. Кроме того, заказчику следует поощрять победителя повышать качество (либо снижать стоимость) поставляемой продукции на этапе исполнения договора, предлагая в качестве поощрения, например, продление срока действия договора, увеличение объемов закупки.

Не менее важным остается вопрос увязки деятельности по поддержке научно-исследовательской деятельности и закупок инновационной продукции. Представляется, что более высокая доля выполняемых НИОКР должна приводить к созданию и последующему серийному производству инновационной продукции для нужд заказчиков. Для этой цели результаты НИОКР должны быть доступны большему числу заказчиков и более внимательно ими изучаться для дальнейшего внедрения полезных результатов с помощью механизма государственных и корпоративных закупок.

Кроме того, нельзя недооценивать возможности взаимодействия заказчиков друг с другом и существующими некоммерческими организациями в части обмена практиками закупок инновационной продукции и контактами потенциальных поставщиков такой продукции.

Библиографический список