Регулювання та фінансове забезпечення розвитку місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна установа “Інститут економіки та прогнозування на України”

УДК 338.24

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора економічних наук

Регулювання та фінансове забезпечення розвитку місцевого самоврядування

08.00.03 - економіка та управління національним господарством

Бондарук Таїсія Григорівна

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Державній установі “Інститут економіки та прогнозування НАН України”.

Науковий консультант академік НАН України, доктор економічних наук, професор Геєць Валерій Михайлович, Державна установа “Інститут економіки та прогнозування НАН України”, директор.

Офіційні опоненти: фінансовий політика самоврядування

доктор економічних наук, доцент Крайник Ольга Петрівна, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної політики і фінансів;

доктор економічних наук, професор Пасічник Юрій Васильович, Черкаський державний технологічний університет, декан фінансово-економічного факультету, завідувач кафедри фінансів;

доктор економічних наук Запатріна Ірина Вікторівна, Науково-дослідний фінансовий інститут Академії фінансового управління Міністерства фінансів України, завідувач відділу державних фінансів

Захист дисертації відбудеться 23 вересня 2010 р. о 14 год. 30 хв. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.239.01 Державної установи “Інститут економіки та прогнозування НАН України” за адресою: 01011, м. Київ, вул. Панаса Мирного, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Державної установи “Інститут економіки та прогнозування НАН України” за адресою:

01011, м. Київ, вул. Панаса Мирного, 26.

Автореферат розіслано 20 серпня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Левчук Н. І.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Забезпечення процесу економічної стабілізації та зростання в Україні неможливо без дієвого інституту місцевого самоврядування. Становлення місцевого самоврядування ускладнюється глибокими організаційними, фінансовими та правовими суперечностями, що негативно позначаються на розвитку як країни в цілому, так і окремих її територій. Вирішити ці завдання складно без застосування механізму державного регулювання розвитку місцевого самоврядування та місцевих фінансів. Одним із важелів такого регулювання є інструменти бюджетної політики. Проте в Україні вони не дали належних результатів, що зумовлено їх спрямованістю на вирішення поточних, а не стратегічних завдань, а також непослідовністю і безсистемністю застосування. Саме тому проблеми регулювання розвитку місцевого самоврядування та його фінансового забезпечення потребують поглибленого дослідження на основі цілісного, системного підходу та теоретичних узагальнень, які мають стратегічне значення для вирішення економічних і соціальних завдань суспільства.

Проблеми, що стосуються регулювання розвитку місцевого самоврядування та місцевих фінансів, досить широко висвітлюються в науковій літературі. Різнобічні аспекти окресленої проблематики відображені у працях таких зарубіжних вчених, як Ш. Бланкарт, Р. Боклет, Дж. Б'юкенен, О. Гірке, Р. Гнейст, Г. Єллінек, Р. Масгрейв, Р. Моль, А. Токвіль, Л. Штейн, Х. Ціммерман та ін. Проте дослідження цих авторів потребують критичного узагальнення і можуть бути використані лише з урахуванням особливостей національної економіки.

Питання місцевих фінансів розглядались наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. у працях російських дослідників: А. Буковецького, Л. Веліхова, В. Лебєдєва, М. Мітіліно, І. Озерова, М. Свешнікова, М. Сірінова, В. Твердохлєбова, Л. Ходского та ін. Більшість науковців цього періоду зосереджували увагу на проблемах місцевого фінансового господарства, причому окремі положення їх досліджень є актуальними і в наш час.

Серед вітчизняних вчених, праці яких відіграють важливу роль у дослідженні проблематики місцевого самоврядування, а також місцевих фінансів та регулювання економічного розвитку територій - В. Андрущенко, С. Буковинський, З. Варналій, О. Василик, В. Геєць, А. Даниленко, М. Долішній, Т. Єфименко, І. Запатріна, О. Кириленко, В. Кравченко, О. Крайник, І. Луніна, С. Льовочкін, В. Опарін, К. Павлюк, Ю. Пасічник, В. Федосов, І. Чугунов, А. Чухно, Л. Шаблиста, С. Юрій та ін.

Водночас гостра необхідність активізації наукових досліджень у сфері регулювання розвитку місцевого самоврядування та його фінансового забезпечення в Україні зумовлена насамперед наявністю цілого ряду істотних суперечностей у взаємовідносинах як центральних і регіональних органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування щодо вирішення проблем місцевого розвитку, пов'язаних з недостатньою ефективністю механізмів регуляторної політики держави на місцевому рівні. Отже, важливість вирішення окреслених проблем визначили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційної роботи є складовою наукових розробок ДУ "Інститут економіки та прогнозування НАН України", зокрема за темою "Модернізація державних фінансів в умовах посилення європейських інтеграційних процесів" (номер держреєстрації 0106U009031), де автором обґрунтовано методичні підходи до оцінки ефективності бюджетної політики на місцевому рівні. Основні положення та висновки дисертації дістали відображення у розробці таких тем наукової проблематики Науково-дослідного фінансового інституту Академії фінансового управління Міністерства фінансів України: "Обґрунтування засобів макроекономічного регулювання рівня бюджетних надходжень України" (номер держреєстрації 0207U002493) - результати наукового дослідження дисертанта відображено в авторському розділі "Бюджетна політика забезпечення ефективної структури видатків бюджету"; "Методи державного впливу на зростання доходів бюджету" (номер держреєстрації 0107U004877) - представлено в авторському розділі "Фінансовий механізм бюджетного регулювання економіки: проблеми формування, напрями удосконалення".

Метою дисертаційного дослідження є поглиблення теоретико-методологічних засад регулювання та фінансового забезпечення місцевого самоврядування з визначенням напрямів посилення його ролі у стимулюванні соціально-економічного розвитку країни.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність вирішення таких завдань:

- охарактеризувати особливості регуляторної політики держави на місцевому рівні в сучасних умовах;

- розвинути наукові підходи щодо механізму реалізації функцій органів місцевого самоврядування;

- обґрунтувати засади здійснення фінансового контролю на місцевому рівні;

- розвинути методичні підходи до оцінки ефективності бюджетних рішень на місцевому рівні;

- обґрунтувати шляхи розширення можливостей залучення боргових ресурсів органами місцевого самоврядування;

- розробити концептуальні засади регулювання розвитку місцевого самоврядування в Україні;

- розробити пропозиції щодо підвищення ефективності використання фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є процес регулювання та фінансового забезпечення розвитку місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є економічні відносини щодо регулювання та фінансового забезпечення розвитку місцевого самоврядування; теоретичні та методологічні аспекти реформування місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. У дисертації застосовано сукупність загальнонаукових методів пізнання, що дало можливість забезпечити концептуальну єдність дисертаційного дослідження. Теоретичні та методологічні засади дослідження становить критичний аналіз фундаментальних праць з державного регулювання економіки, місцевого самоврядування та місцевих фінансів. Методологія та методика дисертаційної роботи базуються на діалектичному і системному підходах, відповідно до яких місцеве самоврядування та місцеві фінанси розглядаються у нерозривному зв'язку й розвитку. Дослідження сутності місцевого самоврядування, визначення основних понять здійснено на базі методу наукової абстракції. Для встановлення характерних особливостей і тенденцій регулювання розвитку місцевого самоврядування використано метод ретроспективного аналізу. Наукові концепції місцевого самоврядування узагальнювалися з використанням системно-функціонального методу. Аналіз функціонування місцевого самоврядування в Україні проведено із застосуванням структурно-функціонального методу, а також поєднанням аналізу і синтезу. Основні тенденції в регулюванні та фінансовому забезпеченні розвитку місцевого самоврядування в іноземних країнах і в Україні розкрито за допомогою методу порівняльного аналізу. Для обґрунтування концептуальних підходів до регулювання розвитку місцевого самоврядування використано метод логічного узагальнення. Графічний і табличний методи застосовано для наочного подання результатів дослідження та забезпечення його розрахункової частини.

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та нормативно-правові акти з питань розвитку місцевого самоврядування, фінансів, бюджету, оподаткування, а також звітні дані Міністерства фінансів України, Державного комітету статистики України, Державного казначейства України. Використано матеріали статистичних щорічників, довідкову літературу, монографічні дослідження вітчизняних і зарубіжних вчених і практиків з широкого спектру економічних і фінансових проблем, періодичні видання.

Наукова новизна отриманих результатів полягає у системному вирішенні важливої наукової проблеми - поглибленні теоретико-методологічних засад розвитку місцевого самоврядування, його регулювання та фінансового забезпечення. Найістотніші результати дослідження, які містять наукову новизну, полягають у тому що:

вперше:

обґрунтовано особливості регуляторної політики держави на місцевому рівні в умовах активізації ендогенних чинників економічного розвитку територій, яка не обмежується лише регулюванням з боку держави господарської діяльності суб'єктів господарювання, а включає також регулювання розвитку місцевого самоврядування, яке повинно сприяти формуванню механізмів взаємоузгодженості інтересів територіальних громад, суб'єктів господарювання та держави;

розроблено проект Концепції регулювання розвитку місцевого самоврядування в Україні, зміст якої полягає у створені заінтересованості органів місцевого самоврядування в активізації ендогенного потенціалу територій, що передбачає формування механізмів рівноправного діалогу та співпраці органів місцевого самоврядування, держави, бізнесу та громадських організацій з ключових питань суспільного розвитку;

розкрито сутність інтерактивної модернізації місцевого самоврядування як процесу його оновлення, котрий враховує зміни, властиві суспільству, забезпечуючи реалізацію стратегії зростання економіки адміністративно-територіальних одиниць шляхом створення інститутів розвитку, проведення інституційних реформ, і ґрунтується на взаємодії всіх заінтересованих сторін, які захищають власні економічні інтереси, що дозволило обґрунтувати напрями реалізації стратегічних завдань модернізації в Україні органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, державних органів управління, модернізації економіки й суспільства;

удосконалено науково-практичні підходи до:

підвищення цілеспрямованості діючої системи бюджетного планування шляхом доповнення фінансових показників реалізації бюджетних програм натуральними показниками, що у свою чергу відображають реалізацію конкретних заходів та виводять на перший план результативність і ефективність діяльності органів місцевого самоврядування щодо виконання їх функцій. Це дозволяє конкретизувати фінансово-господарське і соціальне значення бюджету, провести оцінку повноти реалізації принципів адресності у рішенні про місцевий бюджет;

оцінки ефективності витрат бюджетних установ, що базуються на використанні фінансових, кадрових, спеціальних, соціальних та суспільних індикаторів, а також інтегрального показника, котрі дають можливість здійснювати оцінку заявок розпорядників на одержання бюджетних коштів для надання конкретних видів бюджетних послуг, визначення найефективніших шляхів їх витрачання, моніторинг досягнення запланованих результатів;

фінансового забезпечення надання бюджетних послуг у соціальній сфері на основі державного замовлення на умовах контрактації, відмінністю якого є розміщення завдань на виконання таких послуг виключно на договірній (контрактній) основі та на умовах конкуренції за доступ до бюджетних ресурсів між державними (комунальними) і приватними організаціями, які надають однорідні послуги. Створення конкурентного середовища забезпечить зниження витрат на надання бюджетних послуг та сприятиме зменшенню фінансової залежності органів місцевого самоврядування;

дістало подальший розвиток:

наукове обґрунтування економічної природи місцевого самоврядування як гарантованого державою права і здатності територіальної громади в межах закону та власної матеріально-фінансової бази, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення самостійно вирішувати питання місцевого значення, що - на відміну від поширених підходів, які обмежувались декларуванням функцій таких органів - включає державні гарантії фінансових прав і фінансової здатності органів місцевого самоврядування;

обґрунтування конкретної участі держави та органів місцевого самоврядування в регулюванні економіки при реалізації стратегії "Модернізація", які забезпечуватимуть формування інституційного середовища, сприятливого для приватних внутрішніх інвестицій в людський капітал і нові технології, а також формування коаліцій, що будуть заінтересовані в процесах модернізації;

виокремлення особливостей реалізації функцій органів місцевого самоврядування, що полягають у необхідності формування взаємоузгоджених правового (нормативно-регулятивного), організаційного та економічного (матеріально-фінансового) механізмів, пов'язаних із вирішенням питань місцевого значення шляхом здійсненням делегованих і власних повноважень органів місцевого самоврядування, що дозволило обґрунтувати напрями формування регуляторної політики держави на місцевому рівні;

методичні підходи до оцінки ефективності бюджетних рішень на місцевому рівні щодо розвитку доходної бази місцевих бюджетів і надання бюджетних послуг, що базуються на поєднанні просторових, функціональних і управлінських складових оцінки та передбачають застосування таких груп показників, що: характеризують вплив на формування бюджету рівня соціально-економічного розвитку території; оцінюють функціональну значущість бюджету; відображають вплив управлінського і кадрового потенціалу на рівень ефективності бюджетних рішень; усі ці показники дозволяють здійснювати порівняльний аналіз ефективності бюджетних рішень органів місцевого самоврядування, результати якого доцільно використовувати при формуванні та реалізації трансфертної політики держави;

обґрунтування організаційних завдань щодо підвищення ефективності фінансового контролю на місцевому рівні, що включають: 1) оцінку ефективності фінансового контролю за критеріями результативності, дієвості та економічності; 2) визначення рейтингу місцевих контрольних органів на основі показників ефективності; 3) обґрунтування заходів з підвищення дієвості фінансового контролю на місцевому рівні;

методичні підходи щодо управління ризиками кредитування органів місцевого самоврядування банківськими установами на основі відкриття лімітів ризиків, які б враховували фактори ризиків, пов'язаних з кредитною історією позичальника, з борговим навантаженням конкретного місцевого бюджету, з виконанням бюджету, з дотриманням норм бюджетного законодавства, що дозволить знизити ризики боргового фінансування органів місцевого самоврядування для вирішення завдань розвитку місцевої економіки;

методичні підходи до розроблення стратегії соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, що передбачають комплексну оцінку соціально-економічного потенціалу, розроблення сценарних варіантів розвитку та ключових механізмів і інструментів реалізації відповідних програм, а також організацію та проведення незалежного моніторингу, який, на відміну від існуючих, слугуватиме інструментом коригування й управління процесом досягнення стратегічних цілей, а також координації дій, спрямованих на отримання конкретних результатів.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані в процесі вдосконалення регулювання розвитку місцевого самоврядування в Україні, його фінансового забезпечення, міжбюджетних відносин і механізму бюджетного регулювання, при реформуванні місцевого оподаткування, при обґрунтуванні цілей і завдань державної регуляторної політики, а також загальнодержавних і локальних програм підтримки й розвитку місцевого господарства.

Теоретичні висновки та науково-практичні рекомендації автора безпосередньо використано і впроваджено в діяльності:

· Міністерства фінансів України - висновки щодо вдосконалення формування доходної бази місцевих бюджетів і структури доходів у напрямі збільшення частки власних доходних джерел, посилення стимулів до збільшення бюджетних надходжень, забезпечення виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування за рахунок власних доходів (довідка від 01.06.2008 р. № 12000-127/437);

· Державної податкової адміністрації України - пропозиції щодо відповідальності органів влади різних рівнів у сфері формування доходів, розширення податкових повноважень, підвищення ефективності управління доходами у сфері місцевого самоврядування, посилення контролю за повнотою і цільовим характером формування доходів місцевих бюджетів (довідка від 12.05.2010 р. № 130/23-5018);

· Департаменту з питань адміністрування акцизного збору і контролю за виробництвом та оборотом підакцизних товарів Державної податкової адміністрації України - наукові розробки з удосконалення регіональної податкової політики щодо узгодження обсягів податкових надходжень і податкового навантаження з рівнем економічного розвитку регіонів, а також розподілу доходів між ланками бюджетної системи (довідка від 15.01.2007 р. № 234/03);

· Головного контрольно-ревізійного управління України - рекомендації щодо підвищення заінтересованості органів місцевого самоврядування в нарощуванні доходів місцевих бюджетів, а також щодо мінімізації їх залежності від трансфертів з вищестоящих бюджетів з метою досягнення їх збалансованості (довідка від 07.05.2008 р. № 1632);

· Контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області - пропозиції щодо забезпечення ефективного функціонування органів контрольно-ревізійної служби, зокрема щодо методики контролю за доходами і видатками місцевих бюджетів (довідка від 07.11.2007 р. № 1239/07);

· Тальнівської районної ради Черкаської області - результати досліджень щодо вдосконалення діючої системи бюджетного планування за рахунок переходу від витратних методів планування до бюджетного планування, орієнтованого на результат шляхом доповнення фінансових показників при плануванні місцевих бюджетів конкретними заходами (довідка від 18.03.2010 р. № 6/03).

Крім того результати дисертаційного дослідження було впроваджено у навчальному процесі при викладанні та підготовці методичного забезпечення дисципліни "Фінанси" для студентів економічних спеціальностей в Черкаському національному університеті імені Богдана Хмельницького (довідка від 23.03.2010 р. № 428/01-11).

Апробація результатів дисертації. Основні теоретико-методологічні засади і результати дисертаційного дослідження оприлюднені автором на міжнародних науково-практичних конференціях: "Динаміка наукових досліджень" (2002 р., м. Дніпропетровськ), "Україна наукова 2003" (2003 р., м. Дніпропетровськ), "Дії соціальних партнерів щодо адаптації економіки України до членства в СОТ та упередження негативних соціальних наслідків" (2003 р., м. Київ), "Наука і освіта 2004" (2004 р., м. Дніпропетровськ), "Фінансово-кредитне стимулювання економічного зростання" (2005 р., м. Луцьк), "Стан і проблеми трансформації фінансів та економіки регіонів у перехідний період" (2005 р., м. Хмельницький), "Методологія та практика менеджменту на порозі ХХІ століття: загальнодержавні, галузеві та регіональні аспекти" (2006 р., м. Полтава), "Інвестиції ХХІ століття: соціальні аспекти інноваційної моделі розвитку" (2007 р., м. Умань), "Організація самодостатності промислового регіону: проблеми ринку економіки і бізнесу" (2008 р., м. Луганськ), "Актуальні проблеми фінансової системи в контексті стратегії розвитку України" (2009 р., м. Умань), "Інновації як пріоритетна сфера інвестування в Україні" (2009 р., м. Умань); на всеукраїнських науково-практичних конференціях: "Підвищення ролі фінансових відносин у комплексному соціально-економічному розвитку регіону" (2002 р., м. Дніпропетровськ), "Перспективные разработки науки и техники" (2004 р., м. Бєлгород - м. Дніпропетровськ), "Розвиток економіки в трансформаційний період: глобальний та національний аспекти" (2005 р., м. Запоріжжя), "Економічний розвиток країни: проблеми, пріоритети, правові аспекти" (2008 р., м. Умань); на науково-методичному семінарі "Проблемні аспекти фінансової незалежності місцевого самоврядування" (2009 р., м. Умань).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження опубліковано у 49 наукових працях, у тому числі в одній одноосібній (38,0 д. а.) та двох колективних монографіях (де безпосередньо авторові належить 1,1 д. а.), у 33 статтях у наукових фахових виданнях, 13 публікаціях у матеріалах і тезах конференцій. Загальний обсяг опублікованого матеріалу, який належить особисто авторові, становить 59,3 д. а.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 526 сторінок і містить 43 рисунки і 27 таблиць, які займають 41 сторінку. Список використаних джерел налічує 345 найменувань і займає 35 сторінок, 6 додатків розміщено на 51 сторінці.

Основний зміст

У першому розділі - "Теоретико-методологічні засади регулювання розвитку місцевого самоврядування" - розглянуто генезис підходів до регулювання розвитку місцевого самоврядування. Особлива увага приділена питанням повноважень та функцій органів місцевого самоврядування.

Встановлено, що на розвиток місцевого самоврядування значно впливає його правове, організаційне та фінансове регулювання з боку держави. Правове регулювання полягає в конституційному і законодавчому закріпленні прав і повноважень, наданих і делегованих територіальній громаді. Організаційне регулювання реалізується в можливості громади або органу місцевого самоврядування самостійно визначати власну внутрішню структуру і характер своєї взаємодії з іншими елементами суспільства. Фінансове регулювання гарантується наявністю фінансових ресурсів, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування своїх функцій. Проте визначальним є правове регулювання, адже саме шляхом реалізації регуляторної політики держава створює організаційні та фінансові передумови для розвитку місцевого самоврядування.

Аналіз підходів до визначення поняття "місцеве самоврядування", які пропонувались і пропонуються вченими, показав, що залежно від доктрини вони поділяються на три основні групи: 1) європейську континентальну, що розцінювала місцеве самоврядування як складову державного управління; 2) англосаксонську, прихильники якої вважали, що місцеве самоврядування є самостійною діяльністю громадян з вирішення питань місцевого значення; 3) змішану, яка розглядає місцеве самоврядування як форму реалізації функцій місцевої влади, в якій жителі територіальної громади вирішують питання місцевого значення.

Обґрунтовано, що в умовах сучасної України інститут місцевого самоврядування є первинною соціально-політичною системою, головним системоутворюючим елементом, основою якого є територіальні громади, а не органи влади, що має принципове значення, оскільки характеризує місцеве самоврядування як владу народу та політичний інститут. Аналіз природи місцевого самоврядування підтверджує той факт, що в ньому одночасно поєднуються суспільний і державний аспекти. За своєю сутністю місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, що відрізняється від державної влади і від влади об'єднань громадян, які реалізують політичні, соціальні, культурні та інші інтереси своїх членів.

Встановлено, що місцеве самоврядування є самостійним інститутом публічної влади, який функціонує в політичній системі на базі принципу субсидіарності, за державної гарантії організаційно-правових, матеріальних та фінансових засад місцевого самоврядування, яке здійснюється в межах територіальної громади на демократичних засадах народовладдя, законності, гласності, виборності, колегіальності, самостійності.

Обґрунтовано, що місцеве самоврядування формувалося поетапно в результаті тривалого процесу, впродовж якого відбувалося його відповідне регулювання. Перший етап (ХІІІ ст.) характеризується виникненням початкових форм місцевого самоврядування, що ґрунтувалися на правовому регулюванні з часу утворення основ магдебурзького права, яке регламентувало самоуправління міст, питання земельної власності в межах міст, діяльність міської влади, оподаткування та ін. Другий етап (друга половина ХVІІІ ст.) визначає становлення інституту місцевого самоврядування, яке регулювалося державою у багатьох країнах. Росія, до складу якої на той час входила більша частина території сучасної України, значно відставала від інших країн в організації становлення і зміцнення місцевого самоврядування. На третьому етапі (1864-1917 рр.) відбувалося формування перших органів місцевого самоврядування - земств, визначення їх повноважень, становлення місцевих фінансів, визначення доходних джерел та напрямів витрачання коштів земських бюджетів, формування місцевого оподаткування. Протягом четвертого етапу (1917-1930 рр.) проходило законодавче закріплення існування місцевого самоврядування, визначення засад його функціонування; створення системи місцевих бюджетів, визначення засад організації міжбюджетних відносин і бюджетного регулювання. П'ятий етап (30-90-ті роки ХІХ ст.) характеризується зміцненням адміністративно-командних методів управління, поглибленням процесів централізації, залежності місцевих бюджетів від державного бюджету і як наслідок - обмеженням фінансової самостійності місцевого самоврядування, централізацією бюджетної системи. Шостий етап (1990-1996 рр.) розпочався після здобуття Україною незалежності та характеризується відновленням місцевого самоврядування й розробленням законодавчих засад його фінансового забезпечення, створенням передумов для подальшого фінансового становлення інституту місцевого самоврядування. Сьомий етап (1997 р. - по даний час) визначає реформування сформованої на основі введених в дію законодавчих актів системи місцевого самоврядування, законодавчу регламентацію системи оподаткування, бюджетних відносин.

Узагальнення наукових концепцій місцевого самоврядування дозволило визначити такі теорії його походження: 1) теорія вільної територіальної громади (місцеве самоврядування є автономним щодо державної влади; це публічна влада територіальної громади); 2) теорія федерації територіальних громад (територіальна громада є соціальною основою місцевого самоврядування, інституцією, рівноцінною державі); 3) господарська теорія (діяльність органів місцевого самоврядування має господарську природу); 4) громадська теорія (діяльність органів місцевого самоврядування має недержавну природу); 5) державницька теорія (місцеве самоврядування не може розглядатись як інститут, рівноцінний державі; органи місцевого самоврядування перебувають у підпорядкуванні державній владі); 6) теорія муніципального дуалізму (органи місцевого самоврядування є незалежними лише в суто громадських справах, тоді як у політичній сфері вони розглядаються як органи держави, що виконують її функції та повноваження). Ці теорії походження умовно можна звести до громадських (вільної територіальної громади, федерації територіальних громад, господарська, громадська) та державницьких (державницька, муніципального дуалізму).

Дослідження повноважень органів місцевого самоврядування дозволило подати їх класифікацію: за видами компетенції (власні, договірні, делеговані); за режимами застосування (загального характеру, конкретного характеру); за суб'єктами (представницькі органи - сільські ради, селищні ради, районні ради у містах, міські ради; виконавчі органи - виконавчі комітети, виконавчі відділи, виконавчі управління); за сферами та галузями (соціально-економічного і культурного розвитку; бюджету, фінансів і цін; будівництва; житлово-комунального господарства; побутового і торговельного обслуговування; забезпечення законності та правопорядку; управління комунальною власністю; регулювання земельних відносин; соціального захисту населення; освіти та охорони здоров'я; зовнішньоекономічної діяльності; адміністративно-територіального устрою.

У результаті проведеного дослідження функцій органів місцевого самоврядування встановлено, що вони зумовлені природою, завданнями та цілями цих органів, на досягнення яких спрямовано їх діяльність, у функціях проявляється постійний, цілеспрямований вплив населення та органів місцевого самоврядування на муніципальні відносини з метою якнайефективнішого вирішення питань місцевого значення. Тому функції відрізняються стійкістю і стабільністю; сприяють оптимальному поєднанню місцевих і загальнодержавних інтересів, а також якнайкращій реалізації соціально-економічного потенціалу територій; в сукупності відображають можливості та ефективність роботи органів місцевого самоврядування, характеризуючи соціальне призначення цих органів і процес реалізації поставлених перед ними завдань. Механізм реалізації функцій органів місцевого самоврядування пов'язаний з їх компетенцією та повноваженнями (рис. 1). У результаті дослідження процесів регулювання функцій органів місцевого самоврядування визначено, що компетенція виражає міру належного і можливого в діяльності органів місцевого самоврядування, а функція - це певна частина реального, фактичного змісту їх роботи.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Механізм реалізації функцій органів місцевого самоврядування

У другому розділі - "Місцеві фінанси в системі місцевого самоврядування" - розкрито теоретико-методологічні засади управління місцевими фінансами. Надано оцінку механізму фінансового забезпечення реалізації функцій органів місцевого самоврядування та ролі бюджету у функціонуванні місцевих фінансів. Розглянуто розвиток фінансового контролю на місцевому рівні та його вплив на ефективне функціонування органів місцевого самоврядування.

У результаті узагальнення підходів до визначення поняття "місцеві фінанси" встановлено, що: 1) місцеві фінанси є системою, тобто, відповідно до загальноприйнятого визначення, сукупністю взаємозв'язаних елементів, які взаємодіють для досягнення певної мети; 2) формою реалізації місцевих фінансів є грошові фонди, тобто фонди фінансових ресурсів, виокремлені із загальної маси за певною ознакою (метою або специфікою формування); 3) місцеві фінанси проявляються лише у взаємодії своїх суб'єктів, тобто, по-перше, суб'єктів, які впливають на формування їх зовнішнього середовища, а по-друге - уособлюють процеси формування, розподілу, перерозподілу й використання фінансових ресурсів відповідних території.

Обґрунтовано, що в сучасній літературі сутність місцевих фінансів представлено трьома концепціями - розподільчою, виробничою та виробничо-розподільчою. Розподільча концепція характеризує місцеві фінанси як систему економічних відносин, за допомогою якої розподіляється і перерозподіляється національний доход, який використовується на економічний і соціальний розвиток територій, що зводить визначення місцевих фінансів лише до розподілу і перерозподілу цього доходу. З точки зору виробничої концепції, місцеві фінанси - це сукупність форм і методів створення й використання фондів фінансових ресурсів для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій. Ця позиція не враховує розподільчого характеру місцевих фінансів. Типовим визначенням сутності місцевих фінансів із позицій виробничо-розподільчої концепції є їх характеристика як системи економічних відносин, пов'язаних з формуванням, розподілом і використанням фінансових ресурсів місцевих органів влади. Інакше кажучи, місцеві фінанси необхідно розглядати як розподільчі відносини, що існують у виробничому процесі.

Виявлено недоліки механізму фінансового забезпечення функцій органів місцевого самоврядування: формування доходної частини місцевих бюджетів здійснюється здебільшого за рахунок загальнодержавних податків та зборів і трансфертних платежів; низька відносна частка місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів; відсутність дієвих стимулів у органів місцевого самоврядування щодо наповнення доходної частини бюджету та нарощування її економічної бази без загрози втрати значної частки додаткових доходів. Сучасна система фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні скоріше стимулює споживацькі настрої у витрачанні коштів, а не активну їх мобілізацію з потенційно можливих джерел.

Визначено фактори, які впливають на фінансове забезпечення функцій місцевого самоврядування: ступінь впливу органів місцевого самоврядування на розвиток та реформування податкової системи країни; розташування об'єктів місцевого оподаткування; фінансовий стан суб'єктів, які беруть участь у формуванні місцевих доходів; права органів місцевого самоврядування щодо використання неподаткових джерел доходів місцевих бюджетів; порядок встановлення і стягнення податків, що надходять до місцевого бюджету, ступінь впливу органів місцевого самоврядування на ці процеси.

У результаті дослідження теоретико-методологічних засад Концепції реформування місцевих бюджетів встановлено, що не повною мірою в ній знайшли відображення положення, котрі стосуються бюджетного забезпечення місцевого розвитку, процесів перерозподілу фінансових ресурсів, ефективності стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування власної доходної бази, визначення фінансових джерел забезпечення виконання програм соціально-економічного розвитку, забезпечення інвестиційних програм необхідними коштами з державного та місцевих бюджетів, підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів, посилення контролю за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальності за нього.

Виокремлено структурні елементи механізму фінансового забезпечення функцій місцевого самоврядування (рис. 2), визначено залежність реалізації стратегії фінансового забезпечення від ступеня взаємодії суб'єктів - держави, органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій, суб'єктів підприємництва, які уособлюють економічні, екологічні й соціальні інтереси.

Зі стратегічної точки зору для вдосконалення механізму фінансового забезпечення реалізації функцій місцевого самоврядування, яке полягає у послабленні фінансової залежності місцевого самоврядування, в узгодженні його функцій та фінансової основи, необхідно провести реформування бюджетної системи України, спрямоване на підвищення рівня доходної самодостатності місцевих бюджетів, а також на перехід від пасивної бюджетної політики органів місцевого самоврядування в галузі формування доходів місцевих бюджетів до її активних форм, що полягають у використанні різноманітних методів формування податкових умов у конкретній адміністративно-територіальній одиниці, які підвищують її економічну активність і формують конкурентне середовище між територіями. Такий підхід ґрунтується на можливості органів місцевого самоврядування активно впливати на механізм фінансового забезпечення реалізації функцій місцевого самоврядування з метою розвитку податкової бази на своїй території через створення сприятливіших умов для суб'єктів господарювання і вищого рівня надання бюджетних послуг порівняно з рештою адміністративно-територіальних одиниць.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Структура механізму фінансового забезпечення функцій органів місцевого самоврядування

Встановлено, що вдосконаленню управління місцевими фінансами сприятиме їх реформування, основними завданнями якого є: забезпечення стимулювання саморозвитку територій; організаційне регулювання; досягнення фінансової забезпеченості місцевого самоврядування; формування раціональної місцевої інфраструктури, створення умов для інноваційної та інвестиційної діяльності органів місцевого самоврядування.

Узагальнення теоретичних положень щодо фінансового контролю на рівні місцевого самоврядування, а також висновки про принципово нові контролюючі суб'єкти, якими стають органи місцевого самоврядування, дозволили обґрунтувати пропозиції щодо його організації на місцевому рівні, спрямовані на посилення економічної взаємодії органів місцевого самоврядування, держави і суб'єктів підприємницької діяльності у вирішенні проблем соціально-економічного розвитку територій, зокрема щодо конкретних суб'єктів контролю в системі місцевого самоврядування: перший рівень - територіальна громада; другий рівень - фінансові служби підприємств комунальної власності, котрі повинні виконувати функції внутрішнього контролю; третій рівень - органи самоорганізації населення (а саме - представницькі, статус яких має бути підвищено); четвертий рівень - виконавчі органи місцевих рад (які створюються з метою виконання ряду важливих функцій включаючи і контрольні); п'ятий рівень - органи державного контролю, що є суб'єктами у фінансовому контролі за діяльністю органів місцевого самоврядування.

З метою розроблення єдиних засад оцінки ефективності фінансового контролю і діяльності його органів запропоновано методику оцінки ефективності такого контролю на місцевому рівні. Перша складова методики - визначення ефективності фінансового контролю на місцевому рівні за узагальненою сукупністю показників, якими є результативність, дієвість і економічність. Критерій результативності характеризує сукупність правопорушень у процесі використання коштів місцевого бюджету, а також фактичний і потенціальний збитки від неефективної діяльності органів виконавчої влади і отримувачів бюджетних коштів. Результативність контрольно-ревізійної діяльності встановлюють такі узагальнюючі показники: коефіцієнт результативності контролю, коефіцієнт відхилення, коефіцієнт збитків (фінансових втрат). У свою чергу, критерій результативності контрольно-ревізійної діяльності включає такі показники: обсяг перевірених коштів; обсяг коштів, використаних з порушенням чинного законодавства; обсяг нецільового використання коштів; обсяг завданих збитків; обсяг коштів, використаних неефективно; кількість приписів. Критерій дієвості характеризує результат впливу на підконтрольні об'єкти на основі приписів, розпоряджень і рекомендацій органу фінансового контролю та включає показники: обсяг збільшення доходної частини бюджету; обсяг економії витратної частини бюджету за підсумками фінансового контролю; обсяг власності органів місцевого самоврядування та інших ресурсів, повернутих їм; кількість виконаних рішень і приписів. Узагальнюючими показниками критерію дієвості є коефіцієнт дієвості та коефіцієнт поворотності. Критерій економічності - співвідношення витрат на утримання органу фінансового контролю і економічного ефекту від його діяльності - характеризується такими показниками: обсяг коштів, витрачених на утримання місцевого органу фінансового контролю; обсяг коштів, отриманих за підсумками фінансового контролю. Узагальнюючими показниками критерію економічності можна вважати коефіцієнт економічності та коефіцієнт обґрунтованості витрат на утримання органу фінансового контролю на місцевому рівні.

Друга складова методики - визначення рейтингу місцевих контрольних органів на базі розрахунку показників ефективності місцевого фінансового контролю. Рейтинг визначається за рік і характеризує якість контролю, його результативність, дієвість та економічність.

Третя складова методики - обґрунтування напрямів удосконалення фінансового контролю на місцевому рівні та заходів щодо підвищення його дієвості. Визначено, що основними напрямами вдосконалення фінансового контролю на місцевому рівні є: правовий (що відображає стан законодавства країни і характеризується відсутністю єдності в розумінні правового статусу контрольних органів, їх повноважень і функцій); організаційний (що передбачає вдосконалення організації фінансового контролю на місцевому рівні, яке має ґрунтуватися на принципах системного підходу - таких, як комплексність, координація діяльності контрольних органів при виконанні завдань щодо забезпечення ефективного і раціонального використання фінансових ресурсів місцевих бюджетів, підвищення якості управління бюджетним процесом, досягнення прозорості бюджетів і підконтрольності місцевого самоврядування суспільству); методичний (що має на меті вдосконалення методологічної та методичної основ забезпечення фінансового контролю на місцевому рівні, затвердження стандартів контрольної діяльності та єдиних критеріїв для узагальнення результатів контрольних заходів).

У третьому розділі - "Державне регулювання у сфері місцевого самоврядування" - досліджено підходи до державного регулювання на місцевому рівні. Розглянуто роль держави та органів місцевого самоврядування в регулюванні соціально-економічного розвитку територій.

На основі дослідження існуючих підходів до розгляду регуляторної політики виділено такі головні ознаки, що характеризують її на місцевому рівні - діалектична єдність об'єктивних і суб'єктивних елементів системи державного регулювання, що являє собою процес безпосереднього розроблення та ухвалення управлінських рішень; специфічна функція регулювання, тобто системний вплив держави на економіку для постійного забезпечення її руху за економічними законами.

У результаті дослідження сутності регуляторної політики з'ясовано, що основним елементом визначення цієї категорії є її характеристика як напряму державної політики щодо вдосконалення правового регулювання господарських відносин. У вітчизняній практиці регуляторна політика розглядається, здебільшого, у розрізі підприємницької та господарської діяльності суб'єктів господарювання. Обґрунтовано, що на місцевому рівні регуляторна політика, як напрям державної політики, котрий забезпечує поліпшення якості управління, стосується всіх сфер управлінської діяльності, а також включає регулювання розвитку місцевого самоврядування, а не тільки господарської сфери. Причому регуляторна політика в цьому разі має стосуватися не тільки недопущення ухвалення економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, а й вирішення проблеми на етапі підготовки регуляторних актів, розгляд альтернатив, вибір найоптимальнішого управлінського рішення, аналіз регуляторного впливу. Шляхом реалізації регуляторної політики на місцевому рівні держава регулює і фінансове забезпечення місцевого самоврядування, яке буде ефективнішим за умови здатності органів місцевого самоврядування активізувати ендогенний (природоресурсний, економічний, науково-технічний, трудовий, рекреаційний) потенціал території, а також сприяти формуванню механізмів взаємоузгодження інтересів територіальних громад, суб'єктів господарювання та держави.

З'ясовано, що основним недоліком більшості попередніх державних і місцевих програм соціально-економічного розвитку територій було неадекватне уявлення про інтереси учасників процесу модернізації - великого і малого бізнесу, різних верств населення і т. ін. Існують також принципові розбіжності щодо визначення можливих термінів і раціональних способів виконання цих програм, які виникають у зв'язку зі встановленням напрямів реалізації стратегії модернізації, котра повинна зосередити зусилля, насамперед, на методах та інструментах стимулювання економічного зростання або на вдосконаленні інститутів. Отже, в одних випадках перебільшується ефективність ринку та ігнорується важливість формування ринкових інститутів, а в інших - пріоритетним вважається ефективність державного регулювання і не приділяється увага завданням створення якісних ринкових інститутів. Програми подальшого економічного розвитку як для всієї країни, так і для її територій можуть набути форму стратегій, які б відповідали реальним цілям можливих коаліцій заінтересованих груп, у стратегічних підходах до довгострокової економічної політики. В реалізації цих стратегій вирішальна роль належить державі та органам місцевого самоврядування. Обґрунтовано, що серед існуючих стратегій розвитку економічної політики для України найбільш прийнятною є стратегія "Модернізація", що ґрунтується на формуванні інституційного середовища, яке б сприяло розвиткові інвестицій та нових технологій.

Вибір стратегії регіонального розвитку має ґрунтуватися на "інтерактивній модернізації", яка поєднує переваги використання методів та інструментів стимулювання економічного зростання, а також удосконалення інститутів. Стратегія інтерактивної модернізації ще на стадії розроблення повинна спиратися на взаємодію всіх заінтересованих сторін, проте не варто розраховувати на швидке виникнення структур розвинутого громадянського суспільства. Треба використовувати, насамперед, ті коаліції, що мають на меті власні економічні інтереси і значною мірою вже сформувались у країні. Основою для їх взаємодії могла б стати система індикативного планування - модернізований аналог систем, які застосовувались у більшості економічно розвинених країнах, завдання якого полягає не тільки у визначенні основних напрямів економічної політики уряду на перспективу, але й у координації інтересів соціальних груп і територій.

Доведено, що для успішної реалізації стратегії розвитку територій необхідно одночасно модернізувати місцеве самоврядування й органи державної влади, громадянське суспільство та бізнес. Виявлено залежність майбутнього модернізації регіонального розвитку від модернізації у країні та від прихильності громадянського суспільства до модернізації, що ґрунтується на усвідомленні ним неминучості компромісів і компенсацій з огляду на те, що в регіонах зі значною диференціацією економічного розвитку і в соціально неоднорідному суспільстві неможливо вирішити всі проблеми відразу.

У четвертому розділі - "Бюджетна політика як інструмент регулювання фінансового забезпечення місцевого самоврядування" - досліджено ефективність бюджетної політики та її складові, особливості формування доходів місцевих бюджетів, динаміку і структуру їх видатків. Особлива увага приділена принципам побудови ефективної боргової політики органів місцевого самоврядування та її ролі у формуванні місцевих запозичень.

Обґрунтовано, що сутність бюджетної політики на рівні місцевого самоврядування найповніше розкривається в її деталізації, зокрема - у поділі на різнопланові типи, види й форми реалізації на базі відповідних критеріїв: залежно від масштабності та довгостроковості цілей і завдань - стратегічна довгострокова і тактична поточна складові загальної бюджетної політики; за функціональною ознакою - політика у сфері бюджетних доходів, бюджетних видатків, місцевих запозичень, бюджетного регулювання та міжбюджетних відносин; залежно від стратегічної спрямованості бюджетного регулювання - стимулююча і стримуюча; за територіальною ознакою - державна, регіональна і місцева; за ознакою спеціалізації - податкова, соціальна та інвестиційна.

Підвищення ефективності бюджетних рішень потребує виокремлення чинників, що справляють негативний вплив. До таких негативних чинників (або чинників ризику), що впливають на бюджетну політику, віднесено, зокрема: 1) зовнішні чинники ризику: макроекономічні (зниження ВВП, інфляція, фінансова криза, криза банківської системи); політичні (зниження рейтингу країни); соціальні (неможливість з боку держави виконати зобов'язання перед населенням); законодавчі (відсутність або низька якість нормативно-правових документів, які регламентують порядок розроблення, затвердження і реалізації бюджетної політики); 2) внутрішні чинники ризику: відсутність методик розроблення, затвердження та реалізації бюджетної політики на всіх рівнях; неправильний вибір стратегії та тактики; відсутність або неточне визначення пріоритетів; недостатній професіоналізм співробітників; відсутність мотивації учасників бюджетного процесу у проведенні бюджетної реформи; відсутність (або невисока якість) методик оцінки ступеня достовірності отримуваної інформації; відсутність (або невисока якість) методик оцінки ефективності бюджетних рішень; неякісний і непрофесійний аналіз імовірності невиконання прогнозних (планових) показників, виникнення непередбачених витрат, а також ефективності бюджетної політики в цілому. Наведені чинники знижують ефективність бюджетних рішень внаслідок завищення обсягів необхідних ресурсів, встановлення нереальних строків реалізації проектів і програм.

Запропоновано методику оцінки ефективності бюджетних рішень на місцевому рівні щодо розвитку доходної бази місцевих бюджетів і надання бюджетних послуг: початковим етапом є вибір первинного набору показників, які б відображали ефективність бюджетних рішень; на другому етапі визначаються базові показники їх ефективності; завершальним є етап ухвалення рішень щодо усунення виявлених недоліків. При оцінці ефективності бюджетних рішень на місцевому рівні необхідно врахувати, що повний перелік її показників може бути зведено до локальних "просторової", "функціональної" та "управлінської" груп. Просторовий (територіальний) аспект бюджетних рішень на місцевому рівні передбачає ті базові умови соціально-економічного розвитку, в яких перебуває та чи інша територія. Саме показники, що використовуються для оцінки рівня соціально-економічного розвитку, цілком можна застосовувати як показники просторової групи для визначення ефективності бюджетних рішень на місцевому рівні. Для оцінки функціонального аспекту бюджетної політики на місцевому рівні може бути використана система показників, які можна згрупувати за чотирма напрямами, що відображають політику в галузі доходів місцевого бюджету; його видатків; міжбюджетних відносин; забезпечення збалансованості бюджету та ефективного управління місцевими запозиченнями. Управлінський підхід до дослідження регіональної бюджетної політики виявив її залежність від двох компонентів: нормативно-правової бази та бюджетного менеджменту. Отже, критерії, що характеризують ці два напрями, можна вважати окремими показниками для виявлення їх впливу на ефективність бюджетних рішень на місцевому рівні.