Регулювання та фінансове забезпечення розвитку місцевого самоврядування

У ході дослідження особливостей і тенденцій у формуванні місцевих бюджетів зроблено висновок: питома вага їх доходів і видатків у зведеному бюджеті України є невисокою і має тенденцію до зниження (доходів з 47,6% у 1992 р. до 21,9% у 2010 р., видатків відповідно з 37,8 до 21,1%), а це у свою чергу підтверджує - істотних змін у розподілі бюджетних ресурсів досі не відбулося, і переважну їх частину сконцентровано в державному бюджеті.

Структуру доходів місцевих бюджетів відповідно до бюджетної класифікації наведено на рис. 3. Показником зростання залежності місцевих бюджетів від державного є збільшення обсягу трансфертів, які передаються їм з державного бюджету. Так, якщо у 2002 р. частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів становила 31,2%, то у 2009 р. цей показник зріс до 47,2%.

Рис. 3. Структура доходів місцевих бюджетів України, %

У ході дослідження перспектив розвитку місцевих запозичень враховано вплив макро- та мезоекономічних умов формування ринку місцевих запозичень. Макроекономічним умовам властиві істотні кризові ознаки, серед яких можна назвати адміністративний характер економічної політики; зволікання з прийняттям нормативних актів щодо фінансової діяльності; переважання короткострокових фінансових операцій над довгостроковими інвестиціями; відсутність чітких правових умов і гарантій для інвестицій в економіку; підвищений ризик операцій на кредитному ринку; низький рівень довіри приватних інвесторів до фінансових ініціатив органів місцевого самоврядування. Мезоекономічні умови залежать від фінансово-економічної ситуації на території, що склалася на початок реалізації фінансового проекту. Крім того мезоекономічним умовам можуть бути властиві ознаки, що ускладнюють здійснення місцевих запозичень: проблеми з виконанням місцевих бюджетів; невідповідність розміру трансфертів потребам органів місцевого самоврядування; нестача в місцевих бюджетах коштів для виконання інвестиційних програм і проектів.

Досвід випуску й погашення місцевих цінних паперів в Україні
1990-х років продемонстрував несвоєчасне погашення заборгованостей по облігаціях, витрачання більшої частини бюджетних коштів на вирішення поточних питань або на фінансування сторонніх програм; наявність помилок у процесі випуску, розміщення та погашення місцевих позик (зокрема, тривале і неповне за обсягом первинне розміщення; недостатність інформації про емісію позик; нечіткість гарантій забезпечення місцевих позик і механізму стягнення боргів по облігаціях; відсутність механізму довгострокового погашення запозичень). Загальним недоліком управління місцевими цінними паперами була їх короткостроковість, яка не сприяла збільшенню інвестицій, також підвищувала кредитний, політичний та інші види ризиків, що є вкрай небажаним для нестабільної української економіки. Передумовою для збільшення обсягів довгострокового боргового фінансування, необхідного для залучення інвестицій у місцеву інфраструктуру, є впевненість ринку капіталу в обов'язковому характері фінансових зобов'язань для наступного складу місцевого представницького органу.

Виокремлено найбільш значущі позитивні сторони облігаційних позик для органів місцевого самоврядування - зокрема такі, як зниження вартості запозичення; інструмент фінансування виробничих проектів, висока надійність і ліквідність місцевих облігацій; удосконалення інфраструктури регіональних фондових ринків; сприяння міжрегіональному руху капіталу та трансформації заощаджень населення в інвестиції.

З'ясовано, що боргова політика органів місцевого самоврядування пов'язана також з одним із видів утворення місцевого боргу - місцевим кредитом, який надається у фінансово-кредитних установах. Отримання органами місцевого самоврядування кредиту в комерційному банку супроводжується певними проблемами, пов'язаними з банківськими кредитними ризиками. З огляду на це запропоновано застосовувати такий порядок кредитування органів місцевого самоврядування на основі відкриття на них лімітів ризиків: надання кредитів; придбання боргових цінних паперів, емітованих органами місцевого самоврядування у портфель банку; прийняття боргових цінних паперів органів місцевого самоврядування в заставу по кредитах банку; операції з цінними паперами органів місцевого самоврядування, із зобов'язаннями сторін щодо зворотного продажу.

Внесено пропозиції щодо визначення лімітів ризиків для органів місцевого самоврядування, згідно з якими банк повинен враховувати фактори ризику, пов'язані з кредитною історією (невиконання зобов'язань перед банком або іншими банками протягом останніх трьох років; частка прострочених зобов'язань у структурі місцевого боргу; динаміка прострочених зобов'язань протягом останнього року або аналізованого періоду); з борговим навантаженням на місцевий бюджет (рівень місцевого боргу в поточному фінансовому році та за звітний період; рівень прямого місцевого боргу за звітний період; частка зобов'язань в іноземній валюті в обсязі місцевого боргу; динаміка місцевого боргу; потенціальна здатність органів місцевого самоврядування до погашення боргу за рахунок власних коштів); з виконанням місцевого бюджету (рівень дефіциту бюджету; рівень фінансової допомоги з державного бюджету; якість бюджетного планування); з дотриманням вимог бюджетного законодавства (наявність затвердженої на поточний (плановий) фінансовий рік програми місцевих внутрішніх запозичень; наявність затверджених у бюджеті обмежень щодо дефіциту місцевих бюджетів, встановлених Бюджетним кодексом України (ст. 73); наявність затверджених у бюджеті обмежень щодо розміру витрат на обслуговування місцевого боргу, встановлених Бюджетним кодексом України (ст. 74).

У п'ятому розділі - "Регуляторні важелі та фінансове забезпечення розвитку місцевого самоврядування в Україні" - систематизовано пріоритетні напрями вдосконалення методів управління місцевими фінансами; розроблено концептуальні засади регулювання розвитку місцевого самоврядування; обґрунтовано необхідність підвищення ефективності використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування.

Автором розроблено проект Концепції регулювання розвитку місцевого самоврядування в Україні, згідно з яким запропоновано здійснювати розвиток місцевого самоврядування у таких трьох напрямах: модернізація державних органів управління, органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади; трансформація суспільства; модернізація економіки (рис. 4). Модернізація державних органів управління повинна забезпечити розвиток інституційного та інфраструктурного середовищ, сприятливих для функціонування в кожному регіоні бізнесу і некомерційних організацій, а також для виконання ними своїх функцій у відношенні до громадян; системи захисту громадян, суспільства, бізнесу і держави від зовнішніх небезпек; системи соціальної підтримки самотніх непрацездатних громадян.

Рис. 4. Проект Концепції регулювання розвитку місцевого самоврядування в Україні

Модернізація органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади має передбачати виконання таких завдань: трансформація обласних державних адміністрацій з органів виконавчої влади загальної компетенції в органи виконавчої влади, які мають виконувати, насамперед, наглядові та координаційні функції; трансформація районних державних адміністрацій; комплексне забезпечення гарантій місцевого самоврядування, відповідальності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Обґрунтовано, що головними завданнями трансформації суспільства є: формування коаліції для такої модернізації, з використанням нових можливостей для всіх верств суспільства; здійснення регуляторної реформи шляхом зміни законодавчих і нормативних актів, які визначають регулювальні дії, а також зміни кількості та якості інститутів, які реалізують регуляторну політику для досягнення попередньо запланованих показників соціально-економічного розвитку територій та досягнення мети регіонального регулювання; розвиток демократії (встановлення процедур і правил, які б забезпечували виявлення та врахування інтересів кожної соціальної групи при ухваленні політичних і економічних рішень на всіх рівнях державної та місцевої влади; посилення відповідальності за результати й наслідки ухвалених і реалізованих рішень; припинення будь-яких спроб встановити монополію на владу); створення механізмів рівноправного діалогу та співпраці громадських організацій, бізнесу, органів місцевого самоврядування і держави з ключових питань суспільного розвитку, результати якого стають підставою для ухвалюваних нормативних рішень.

Виявлено, що модернізація економіки передбачає такі завдання: реалізація політики розвитку конкуренції та жорстке припинення будь-яких проявів монополізму для забезпечення рівних умов господарської діяльності; створення умов для того, щоб інновації стали головним інструментом конкуренції; здійснення промислової політики для підтримки споживача і конкурентоспроможних суб'єктів господарювання; проведення регіональної політики, спрямованої на підтримку конкурентоспроможних регіонів, а не на субсидування депресивних; підвищення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування щодо розв'язання проблем територіальних громад; запровадження механізму фінансування державних програм підтримки територіального розвитку та галузей економіки відповідно до стратегічних пріоритетів.

Запропоновано методичні підходи до розроблення стратегії соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно до стратегії, соціально-економічний розвиток території здійснюється переважно у таких двох напрямах: реалізація стратегічних цілей за допомогою розроблення та здійснення комплексних і цільових галузевих програм, програм розвитку самоврядних територій, конкретних заходів і проектів; організація і проведення незалежного моніторингу, що є інструментом коригування стратегічних цілей та управління процесом їх досягнення. При реалізації вироблених стратегічних цілей необхідно обов'язково дотримуватися принципів безперервності та наступності, а також коригувати стратегію, враховуючи якісні зміни, що відбуваються в регіоні, та координувати дії, спрямовані на конкретні результати.

На практиці стратегія соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць складається з трьох блоків, які мають різне функціональне призначення: аналітичний (в якому визначаються роль, призначення і функції регіону з урахуванням впливу зовнішніх і внутрішніх чинників, відповідно до них встановлюються стратегічні напрями та пріоритетні цілі соціально-економічного розвитку); організаційний (в якому розробляються та обґрунтовуються критерії та методи оцінки стратегії, організаційний механізм управління, методична та організаційна схеми регіонального моніторингу); ресурсний (в якому формуються ресурсні та фінансові механізми реалізації стратегії, джерела ресурсів, здійснюється їх кількісна та якісна оцінка). Стратегічні напрями можуть об'єднувати: економічний (який характеризує діяльність органів виконавчої влади адміністративно-територіальних одиниць із забезпечення умов для підвищення ефективності регіональної економіки та збалансованого розвитку з використанням власних ресурсів); соціальний (який визначає діяльність органів виконавчої влади адміністративно-територіальних одиниці з розроблення та виконання соціальної політики, спрямованої на створення необхідних умов для реалізації кожним його жителем своїх прав); організаційний (який передбачає координацію діяльності місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, зумовлену розподілом владних повноважень між державою та самоврядними територіями, а також механізм взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади регіону).

На основі аналізу системи управління місцевими фінансами в Україні виділено недоліки відповідних управлінських технологій, зумовлені, зокрема, недосконалістю бюджетного процесу і бюджетного планування, розмитістю повноважень органів місцевого самоврядування щодо фінансування суспільних послуг; невизначеністю критеріїв оцінки якості бюджетних послуг; складністю визначення вартості послуг; а також невідповідністю мережі бюджетних установ можливостям бюджетів щодо її фінансування та попиту споживачів бюджетних послуг.

Обґрунтовано, що усуненню зазначених недоліків сприятиме підвищення цілеспрямованості діючої системи бюджетного планування шляхом доповнення фінансових показників виконання бюджетних програм натуральними показниками, удосконалення оцінки ефективності витрат бюджетних установ, а також перехід до надання бюджетних послуг у соціальній сфері на основі державного замовлення на умовах контрактації.

Доведено, що програмно-цільовий метод планування бюджету має численні переваги над методами планування, які ґрунтувалися на розрахунках на базі досягнутих раніше показників. Ці ж переваги характеризуються чітким визначенням цілей і завдань, на досягнення і виконання яких витрачаються бюджетні кошти; проведенням аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм; чітким розмежуванням відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між відповідальними виконавцями бюджетних програм, визначеними головним розпорядником бюджетних коштів; посиленням відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за фінансове забезпечення реалізації бюджетних програм і результати їх виконання; підвищенням ефективності розподілу й використання бюджетних коштів. Оскільки головним завданням бюджету є надання громадянам конкретних благ - бюджетних послуг, то суспільство більше заінтересоване в отриманні передбаченого в законі про бюджет обсягу таких благ, ніж в узгодженні планових і фактичних показників бюджетного фінансування. Тому запропоновано при плануванні місцевих бюджетів доповнити фінансові показники натуральними. На практиці деталізація натуральних показників проводиться після основної статті, що містить розподіл витрат за цільовими статтями. До рішення про місцевий бюджет мають бути включені статті, що містять натуральні показники по кожній програмі або по окремих позапрограмних заходах. Запропоновано доповнити такі статті переліком і кількісними характеристиками натуральних показників, які б відповідали цілям здійснення позапрограмного заходу або етапів програми, що реалізуються у відповідному році. Зарахування до бюджету натуральних показників як цільових завдань дозволяє розглядати бюджет як документ, який містить перелік очікуваних результатів, що фінансуються з бюджету. При цьому основним предметом затвердження, поряд з фінансовими показниками, ставатимуть такі конкретні заходи, завдяки яким на перший план виводиться діяльність органів місцевого самоврядування, а не її фінансове забезпечення. Такий підхід дає можливість істотно посилити цільову прозорість бюджету і на стадії проектування оцінити, наскільки повно в рішенні про бюджет реалізований принцип адресності.

Регламентація фінансової діяльності бюджетних установ і принцип розподілу державних коштів за статтями економічної класифікації зводять контроль за виконанням бюджету до контролю за цільовим (за видами витрат) використанням бюджетних коштів. Ні фінансовим органам, ні головним розпорядникам бюджетних коштів не ставиться за обов'язок перевірка ефективності та результативності державних витрат. Контролюючі органи теж трактують ефективність витрат у категоріях цільового використання бюджетних коштів. Питання про доцільність здійснених витрат з точки зору суспільства залишається поза увагою. Водночас постатейний розподіл бюджетних коштів, орієнтація на витрати та ігнорування результатів можуть призвести до фінансування надмірних структур, надання бюджетних послуг, які не відповідають потребам суспільства ні за якістю, ні за часом або місцем надання. Підвищенню ефективності управління місцевими фінансами сприятиме така форма фінансового забезпечення надання бюджетних послуг, як державне соціальне замовлення на умовах контрактації. У цьому зв'язку запропоновано використовувати систему держзамовлень на основі контрактації бюджетних послуг у соціальній сфері. Контрактація передбачає замовлення з боку державних органів (органів місцевого самоврядування) комунальним або приватним суб'єктам господарювання для надання населенню послуг, які раніше традиційно виконували лише організації суспільного сектора, що, у свою чергу, зумовить створення конкурентного середовища. Предметом бюджетного замовлення є некомерційна оплачувана замовником послуга, що надається його виконавцем, який визначається за результатами публічного конкурсу. Бюджетне замовлення - як організаційно-правова форма взаємодії органів місцевого самоврядування з некомерційними організаціями - застосовується з метою підвищення ефективності використання бюджетних коштів, формування конкурентного середовища, підвищення адресності та масовості надання послуг у соціальній сфері.

З метою забезпечення якісного управління витратами бюджетних установ і для ухвалення управлінських рішень щодо виділення бюджетних асигнувань на основі фактичних або очікуваних результатів їх реалізації розроблено комплексну систему показників оцінки ефективності витрат бюджетних установ. Запропоновано методику розрахунку груп індикаторів, які передбачають розрахунок фінансових, кадрових, соціальних і суспільних, а також спеціальних показників. Для комплексного аналізу ефективності можуть використовуватись як самі індикатори, так і їх інтегральна оцінка. Окремі індикатори необхідні для того, щоб проводити порівняльний аналіз ефективності витрат між розпорядниками бюджетних коштів та окремими установами; здійснювати динамічний аналіз роботи розпорядників бюджетних коштів; визначати перспективи вдосконалення роботи розпорядників бюджетних коштів за окремими напрямами (кадровим, фінансовим, соціальним, суспільним). Розрахунки цих показників дозволяють не тільки з'ясувати причини неефективності витрачання бюджетних коштів, але й визначити пріоритетні напрями підвищення ефективності витрат бюджетних установ: виявити резерви для збільшення оплати праці фахівців, зниження плинності кадрів, стимулювання особистої заінтересованості в результатах роботи, підвищення ефективності діяльності одержувача бюджетних коштів.

Висновки

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення важливої наукової проблеми - поглиблення теоретико-методологічних засад регулювання та фінансового забезпечення розвитку місцевого самоврядування, визначення напрямів посилення ролі місцевого самоврядування у стимулюванні соціально-економічного розвитку країни. Це дозволило сформулювати відповідні висновки концептуально-теоретичного, методологічного та науково-практичного характеру.

1. Виділено теорії походження місцевого самоврядування, які умовно можна поділити на громадські (тобто такі, що виходять з природних прав територіальної громади на самоврядування, визначаючи її повну самостійність і невтручання держави в її справи) та державницькі (згідно з якими місцеве самоврядування є продовженням державної влади). Взаємовідносини органів місцевого самоврядування і держави повинні ґрунтуватися на базі принципу субсидіарності, який передбачає зосередження на рівні місцевого самоврядування повноважень з більшості питань місцевого значення, фінансові права та фінансову основу яких гарантує держава.

2. Виокремлено структурно-функціональні особливості механізму виконання функцій органів місцевого самоврядування, який реалізується для вирішення питань місцевого значення та поєднує правовий, організаційний, економічний механізми. Механізм реалізації функцій органів місцевого самоврядування тісно пов'язаний з їх повноваженнями та компетенцією. Правове підтвердження функції місцевого самоврядування знаходять у власних повноваженнях. Повноваження місцевого самоврядування залежать від їх компетенції. Відзначено безпосередній зв'язок функцій і компетенції органів місцевого самоврядування, саме через компетенцію реалізуються функції органів місцевого самоврядування, компетенція передбачає можливе у діяльності певних суб'єктів, а функція уособлює реальний, фактичний зміст їх роботи.

3. Визначено сутність місцевих фінансів як систему економічних відносин, які виникають під впливом зовнішніх і внутрішніх факторів з приводу формування, розподілу й використання фондів фінансових ресурсів для реалізації делегованих і власних повноважень органів місцевого самоврядування. Встановлено, що вона представлена трьома концепціями - розподільчою, виробничою та виробничо-розподільчою. Обґрунтовано, що сутність місцевих фінансів не можна характеризувати лише розподільчими або лише виробничими відносинами - місцеві фінанси необхідно визначати як розподільчі відносини, що існують у виробничому процесі.

4. Запропоновано методику оцінки ефективності фінансового контролю на місцевому рівні, мета якої полягає в розробленні єдиних засад оцінки ефективності фінансового контролю і діяльності контрольних органів. Розроблена методика включає: оцінку ефективності фінансового контролю на місцевому рівні за критеріями результативності, дієвості, економічності та показниками ефективності, які їх характеризують (коефіцієнти: результативності контролю, відхилення, збитку, дієвості, поворотності, економічності, обґрунтованості витрат, персонального навантаження); рейтинг місцевих контрольних органів; визначення заходів з підвищення дієвості фінансового контролю. Сфера застосування цієї методики охоплює місцевий рівень бюджетної системи країни.

5. Обґрунтовано, що на місцевому рівні регуляторна політика стосується всіх сфер управлінської діяльності, а не тільки господарської та включає регулювання розвитку місцевого самоврядування. Розкрито зміст державної регуляторної політики на місцевому рівні як напряму державної політики, який націлений на регулювання правових відносин між регуляторними органами, суб'єктами та об'єктами регулювання і включає регулювання розвитку місцевого самоврядування з метою гармонійного поєднання інтересів держави, територіальних громад і суб'єктів господарювання для раціонального використання місцевих ресурсів і забезпечення істотного зростання рівня життя населення. Регуляторна політика відіграє вирішальну роль у забезпеченні фінансової спроможності органів місцевого самоврядування, яка повинна ґрунтуватися, насамперед, на здатності території нарощувати та активізувати свій ендогенний потенціал. Ендогенний розвиток і фактори впливу на нього стають головними елементами формування фінансової спроможності органів місцевого самоврядування.

6. У результаті дослідження існуючих підходів конкретної участі держави та органів місцевого самоврядування в регулюванні національної економіки встановлено, що для України найперспективнішим напрямом є стратегія "Модернізація", яка базується на формуванні інституційного середовища, сприятливого для приватних внутрішніх інвестицій у людський і соціальний капітал, у нові технології, у розвиток конкурентних переваг територій в галузі креативної діяльності. Аргументовано, що внаслідок нерівномірності регіонального розвитку, складної структури суспільства і соціальної нерівності виникають відмінності між інтересами соціальних груп, що в свою чергу вимагає вирішення завдання формування коаліції для модернізації, яка відкриє нові можливості для всіх соціальних груп суспільства, але може одночасно спричинити і самообмеження інтересів якоїсь з них.

7. Обґрунтовано, що формування ефективної системи місцевого самоврядування зумовлює необхідність розв'язання проблеми вирівнювання соціально-економічного розвитку територій. У формуванні такої стратегії виділяють два напрями, перший із них передбачає концентрацію зусиль, насамперед на методах та інструментах стимулювання економічного зростання, а другий - на вдосконаленні інститутів. Як у першому, так і в другому випадках ключова роль відводиться державі, тобто використовується "модернізація зверху", згідно з якою для успіху стратегій необхідною є взаємодія держави, бізнесу і суспільства. Обґрунтовано використання третього підходу - "інтерактивної модернізації", яка поєднує переваги двох інших підходів. На сьогодні в Україні склалися передумови для створення інститутів, які забезпечуватимуть реалізацію інтерактивної модернізаційної стратегії регіонального розвитку.

8. Комплексний аналіз формування місцевих бюджетів дозволив констатувати, що питома вага доходів як у валовому внутрішньому продукті, так і у зведеному бюджеті України є невисокою і має тенденцію до зниження. Це є свідченням того, що в Україні не відбулося серйозних змін у пропорціях розподілу між рівнями бюджетної системи фінансових ресурсів, внаслідок чого державний бюджет є основним центром їх концентрації. Структура доходів місцевих бюджетів за джерелами їх формування характеризується високою питомою вагою міжбюджетних трансфертів, що є ознакою істотної фінансової залежності органів місцевого самоврядування. Тим часом власні джерела надходжень місцевих бюджетів залишаються незначними.

9. Запропоновано систему показників, яка визначає ефективність бюджетних рішень щодо розвитку доходної бази місцевих бюджетів і надання бюджетних послуг. Методика оцінки ефективності бюджетних рішень на місцевому рівні враховує три основних підходи (просторовий, функціональний і управлінський), що у свою чергу передбачає виділення таких трьох основних груп показників ефективності бюджетних рішень: показники, що визначають "макроекономічну" ефективність бюджету, тобто вплив на його формування рівня соціально-економічного розвитку території; показники, що характеризують бюджет за функціональною значущістю; показники, що відображають залежність рівня ефективності бюджетних рішень від управлінського та кадрового потенціалу. Метою такої системи є визначення рівня ефективності, виявлення чинників, які впливають на цей показник, а також ухвалення рішень, які сприяють його поліпшенню.

10. Встановлено, що боргова політика органів місцевого самоврядування не обмежується використанням місцевого кредиту у формі місцевих цінних паперів. Проблеми однієї зі складових місцевого боргу - місцевого кредиту, що видається в фінансово-кредитних установах пов'язані з банківськими кредитними ризиками. Оскільки на сьогодні кредитування органів місцевого самоврядування банками в Україні не набуло значного поширення, внесено пропозиції щодо кредитування таких органів на основі відкриття на них лімітів ризиків. До лімітів ризиків по операціях, які проводяться банками, належать: надання кредитів органам місцевого самоврядування; ухвалення місцевих гарантій за третіх осіб; придбання боргових цінних паперів, емітованих органами місцевого самоврядування, у портфель банку; прийняття боргових цінних паперів у заставу по кредитах (гарантіях), які надаються банком; операції з цінними паперами органів місцевого самоврядування із зобов'язанням сторін щодо зворотного продажу (викупу). Для визначення лімітів ризиків під час кредитування органів місцевого самоврядування банківськими установами запропоновано методику розрахунку факторів ризиків, пов'язаних: з кредитною історією; борговим навантаженням і виконанням бюджету; дотриманням норм чинного бюджетного законодавства.

11. Розроблено проект Концепції регулювання розвитку місцевого самоврядування в Україні, який спрямовано на модернізацію органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, модернізацію державних органів управління, трансформацію суспільства і модернізацію економіки. Першочерговими завданнями становлення ефективних державних органів управління є створення і розвиток інституційного та інфраструктурного середовища, сприятливого для функціонування в кожному регіоні бізнесу й некомерційних організацій, а також виконання ними своїх функцій у відношенні щодо громадян. Модернізація органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади передбачає трансформацію обласних державних адміністрацій з органів виконавчої влади загальної компетенції в органи виконавчої влади, що виконуватимуть, насамперед, наглядові та координаційні функції; комплексне забезпечення гарантій місцевого самоврядування. Головним завданням трансформації суспільства є формування коаліції для такої модернізації з використанням нових можливостей для всіх верств суспільства. Модернізація економіки передбачає реалізацію політики розвитку конкуренції; проведення регіональної політики, спрямованої на підтримку конкурентоспроможних регіонів; підвищення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування щодо вирішення проблем територіальних громад.

12. Внесено пропозиції щодо застосування при розробленні стратегії соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць методичних підходів, які передбачають обов'язкове дотримання принципів безперервності і наступності при реалізації вироблених стратегічних цілей, а також коригування цієї стратегії розвитку відповідно до якісних перетворень, які відбуваються в регіоні. Стратегія соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць об'єднує: аналітичний (визначення ролі, призначення регіону, з урахуванням впливу зовнішніх і внутрішніх чинників); організаційний (розроблення та обґрунтування критеріїв і методів оцінки стратегії, організаційного механізму управління); ресурсний (формування ресурсних та фінансових механізмів реалізації стратегії) блоки. До стратегічних напрямів можуть належати: економічний (забезпечення умов для підвищення ефективності територіальної економіки); соціальний (розроблення та виконання соціальної політики); організаційний (координація діяльності місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування).

13. Для підвищення ефективності управління місцевими фінансами запропоновано використання форми фінансового забезпечення надання бюджетних послуг - державного соціального замовлення на умовах контрактації. Під таким замовленням розуміється комплекс організаційно-правових заходів щодо надання бюджетних послуг у соціальній сфері за рахунок бюджетних коштів. З організаційної точки зору - це сукупність договорів, які укладаються між державним замовником і постачальником на конкурсних засадах. За умовами цих договорів замовник зобов'язується оплачувати соціальні, освітні, культурні, медичні та інші соціально значущі види бюджетних послуг, які постачальник надає населенню на безплатній або частково оплачуваній для їх споживачів основі.

14. Запропоновано вдосконалити діючу систему бюджетного планування місцевих бюджетів шляхом доповнення фінансових показників натуральними, що відображають реалізацію конкретних заходів. Докладне визначення результату, очікуваного від реалізації заходу або програми, повинне здійснюватись органом місцевого самоврядування у процесі розгляду і затвердження рішення про місцевий бюджет на черговий рік. Цим фактично встановлюється рівень незалежності дій виконавчої влади у виборі шляхів досягнення передбачених у бюджеті цілей. Включення до бюджету натуральних показників, що відображають реалізацію конкретних заходів як цільових завдань, дозволяє розцінювати бюджет як документ, котрий визначає перелік очікуваних результатів, досягнення яких фінансується з бюджету. Запропоноване нововведення до структури бюджетних показників, які затверджуються у рішенні про місцевий бюджет, запроваджує новий вид показників, а також дає можливість змінити фінансово-господарське і соціальне значення бюджету.

15. Запропоновано комплекс фінансових, кадрових, соціальних і суспільних, а також спеціальних індикаторів для отримання загальної оцінки ефективності витрат бюджетних установ. Фінансові, кадрові та соціальні індикатори можуть бути єдиними для всіх головних розпорядників бюджетних коштів або дещо відрізнятися, спеціальні індикатори мають розроблятись індивідуально для кожного відомства. Розроблений метод інтегрального показника дозволяє коригувати систему показників, замінюючи в ній показники, що не використовуються в даний час. Розроблена в такій послідовності система показників оцінки ефективності витрат бюджетних установ може використовуватися для декількох цілей: зокрема, при складанні бюджетних заявок, для проведення порівняльного аналізу ефективності роботи окремих бюджетних установ. Така система дає можливість здійснювати оцінку заявок розпорядників на одержання бюджетних коштів, які виділяються лише в тому випадку, якщо заявка збігається з критеріями системи, тобто її можна застосовувати на стадії планування бюджету.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Бондарук Т. Г. Місцеве самоврядування та його фінансове забезпечення в Україні : [моногр.] / Бондарук Т. Г. ; НАН України ; Ін-т екон. та прогнозув. - К. : Експрес, 2009. - 608 с. (рецензія - Економіст. - 2010. - № 7. - С. 73 ).

2. Бондарук Т. Г. Доходи бюджету в умовах макроекономічного розвитку України / Бондарук Т. Г. // Тенденції і пропорції розвитку економіки України. - К. : НДЕІ, 2005. - С. 217-224.

3. Бондарук Т. Г. Місцеві позики як інструмент залучення зовнішніх інвестицій / Бондарук Т. Г. // Ринкова трансформація економіки України: проблеми регулювання. - К. : НДЕІ, 2005. - С. 504-514.

4. Бондарук Т. Г. Державні позики в системі державних фінансів / Бондарук Т. Г. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2002. - Вип. 17. - С. 45-52.

5. Бондарук Т. Г. Заборгованість по заробітній платі : проблеми та шляхи їх розв'язання / Бондарук Т. Г. // Наукові праці НДФІ. - 2002. - Вип. 3. - С. 91-96.

6. Бондарук Т. Г. Роль місцевих бюджетів у забезпеченні суспільного добробуту / Бондарук Т. Г. // Вісник Українського державного університету водного господарства та природокористування. - 2003. - № 1(20). - С. 479-484.

7. Бондарук Т. Г. Особливості формування доходів органів місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2003. - С. 199-203. - (Спец. вип. до № 7-8 "Інвестиції ХХІ ст. : соціальні орієнтири").

8. Бондарук Т. Г. Механізм управління та обслуговування державного боргу / Бондарук Т. Г. // Фінанси України. - 2003. - № 4. - С. 14-18.

9. Бондарук Т. Г. Зарубіжний досвід використання механізму управління і обслуговування державного зовнішнього боргу та можливості його застосування в Україні / Бондарук Т. Г. // Збірник наукових праць Інституту світової економіки і міжнародних відносин НАН України. - К., 2003. - Вип. 34. - С. 187-193.

10. Бондарук Т. Г. Вплив бюджетного фінансування на розвиток сільськогосподарського виробництва / Бондарук Т. Г. // Збірник наукових праць Луганського національного аграрного університету. Серія "Економічні науки". - 2004. - № 37/49. - С. 17-21.

11. Бондарук Т. Г. Становлення системи фінансів соціального сектора в Україні / Бондарук Т. Г. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2004. - Вип. 9. - С. 91-96.

12. Бондарук Т. Г. Формування державних доходів в Україні / Бондарук Т. Г. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2004. - Вип. 1 (32). - С. 27-32.

13. Бондарук Т. Г. Формування фінансових ресурсів у системі місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Економіка: проблеми теорії та практики : в 5 т. - Дніпропетровськ : ДНУ, - Т. 2. - 2004. - Вип. 197. - С. 340-345.

14. Бондарук Т. Г. Особливості повноважень місцевого самоврядування в Україні / Бондарук Т. Г. // Економіка : проблеми теорії та практики : в 4 т. - Дніпропетровськ : ДНУ, - Т. 2. - 2005. - Вип. 209. - С. 586-592.

15. Бондарук Т. Г. Механізм державного регулювання фінансів місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2006. - Вип. 12 (67). - С. 127-131.

16. Бондарук Т. Г. Обґрунтування стратегії управління фінансами місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Актуальні проблеми економіки. - 2006. - № 11. - С. 63-72.

17. Бондарук Т. Г. Трансферти в системі регулювання міжбюджетних відносин / Бондарук Т. Г. // Економіка: проблеми теорії та практики : в 4 т. - Дніпропетровськ : ДНУ, - Т. 1. - 2006. - Вип. 214. - С. 107-113.

18. Бондарук Т. Г. Щодо визначення фінансів місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Економіст. - 2006. - № 6. - С. 44-46.

19. Бондарук Т. Г. Бюджетна політика місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Науковий вісник Державної академії статистики, обліку та аудиту. - 2007. - № 2. - С. 86-91.

20. Бондарук Т. Г. Державна політика підтримки малого підприємництва / Бондарук Т. Г. // Актуальні проблеми економіки. - 2007. - № 6. - С. 115-121.

21. Бондарук Т. Г. Дослідження наукових основ функціонування місцевого самоврядування в економічній системі країни: історія і сучасність / Бондарук Т. Г. // Економіка і управління. - 2007. - № 2. - С. 88-96.

22. Бондарук Т. Г. Механізм регулювання малого бізнесу органами місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Науковий вісник Полтавського університету споживчої кооперації України. - 2007. - № 1 (21). - С. 10-13.

23. Бондарук Т. Г. Місцеве самоврядування та його фінансове забезпечення в умовах адміністративно-територіальної реформи / Бондарук Т. Г. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2007. - Вип. 3 (69). - С. 80-84.

24. Бондарук Т. Г. Податкове регулювання фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2007. - Вип. 6 (73). - С. 160-164.

25. Бондарук Т. Г., Мацюра С. І. Роль економічної політики в соціально-економічному розвитку регіонів / Бондарук Т. Г., Мацюра С. І. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2007. - Вип. 7. - С. 135-139. (Особистий внесок: узагальнено та розвинуто теоретико-методологічні засади бюджетних відносин).

26. Бондарук Т. Г. Фінансова політика забезпечення ефективності видатків місцевих бюджетів / Бондарук Т. Г. // Економіст. - 2007. - № 4. - С. 30-33.

27. Бондарук Т. Г. Ефективність трансфертної політики в системі міжбюджетних відносин / Бондарук Т. Г. // Актуальні проблеми економіки. - 2008. - № 5. - С. 146-153.

28. Бондарук Т. Г. Зарубіжний досвід використання місцевих податків / Бондарук Т. Г. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2008. - Вип. 5 (84). - С. 42-46.

29. Бондарук Т. Г. Регуляторна політика держави в фінансовому забезпеченні місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Наукові записки Тернопільського національного педагогічного університету імені Володимира Гнатюка. Серія: "Економіка". - 2006. - № 20. - С. 43-47.

30. Бондарук Т. Г. Реформування місцевого оподаткування в Україні / Бондарук Т. Г. // Актуальні проблеми економіки. - 2008. - № 6. - С. 213-221.

31. Бондарук Т. Г. Пріоритети стратегії керування системою місцевих фінансів / Бондарук Т. Г. // Регіональна бізнес-економіка та управління. - 2010. - № 1 (25). - С. 91-98.

32. Бондарук Т. Г. Формування фінансового контролю на рівні місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Світ фінансів. - 2009. - № 1 (18). - С. 108.

33. Бондарук Т. Г. Роль держави в регулюванні розвитку місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Економіст. - 2009. - № 10. - С. 9-12.

34. Бондарук Т. Г. Економічні засади місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Вісник Черкаського університету. Серія "Економічні науки". - 2010. - Вип. 7. - С. 96-102.

35. Бондарук Т. Г. Проблеми реформування міжбюджетних відносин в Україні / Бондарук Т. Г. // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. - 2004. - № 1. - С. 264-269.

36. Бондарук Т. Г. Розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування / Бондарук Т. Г. // Регіональні перспективи. - 2004. - № 3-5 (40-42). - С. 305-307.

37. Бондарук Т. Г. Історичні аспекти розвитку аудиту в системі фінансово-господарського контролю / Бондарук Т. Г. // Розвиток системи обліку, аналізу та аудиту в Україні: традиції, проблеми, перспективи : Зб. наук. праць Державної академії статистики, обліку та аудиту Держкомстату України. - К., 2004. - С. 193-199.

38. Бондарук Т. Г. Особливості формування доходної бази місцевих бюджетів / Бондарук Т. Г. // матеріали Третьої Всеукр. наук.-практ. конф. ["Підвищення ролі фінансових відносин у комплексному соціально-економічному розвитку регіону"]. - Дніпропетровськ : Наука і освіта, 2002. - С. 106.

39. Бондарук Т. Г. Проблеми міжбюджетних відносин / Бондарук Т. Г. // матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. ["Динаміка наукових досліджень"]. - Дніпропетровськ : Наука і освіта, 2002. - С. 37.

40. Бондарук Т. Г. Роль держави в формуванні міжбюджетних відносин / Бондарук Т. Г. // матеріали ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. ["Динаміка наукових досліджень 2003"]. - Дніпропетровськ-Київ-Кривий Ріг : Економіка, 2003. - Т. 20. - С. 41.

41. Бондарук Т. Г. Формування доходів місцевих бюджетів / Бондарук Т. Г. // матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. ["Україна наукова 2003"]. - Дніпропетровськ : Наука і освіта, 2003. - С. 3-4.

42. Бондарук Т. Г. Розмежування видатків місцевих бюджетів / Бондарук Т. Г. // VII Міжнар. наук.-практ. конф. ["Наука і освіта 2004"]. - Дніпропетровськ : Наука і освіта, 2004. - С. 8-9.

43. Бондарук Т. Г. Особенности социально-экономического развития регионов / Бондарук Т. Г. // матер. научн.-практ. конф. ["Перспективные разработки науки и техники"]. - Т. 1: Экономические науки. - Белгород : Руснаучкнига; Днепропетровск : Наука и образование, 2004. - С. 15-17.

44. Бондарук Т. Г. Вплив податкової політики на економічний розвиток регіонів / Бондарук Т. Г. // Стан і проблеми трансформації фінансів та економіки регіонів у перехідний період : наук. праці ІІІ наук.-практ. конф., 12 трав. 2005 р., Хмельницький економ. ун-т. : [у 2-х ч.]. - Ч. 1. - Чернівці : Букрек, 2005. - С. 31-35.

45. Бондарук Т. Г. Джерела фінансування бюджетного дефіциту / Бондарук Т. Г. // Розвиток економіки в трансформаційний період: глобальний та національний аспекти ; 12 квіт. 2005 р., Запоріжжя. - Т. ІV: Наука і освіта. - Дніпропетровськ, 2005. - С. 6-7.

46. Бондарук Т. Г. Залучення інвестицій в економіку регіонів: фінансово-кредитне стимулювання економічного зростання / Бондарук Т. Г. // матер. Міжнар. наук.-практ. конф., 3-5 черв. 2005 р. : тези доп. / Редак.-видав. відділ "Вежа" ; Волинський державний ун-т імені Лесі Українки. - Луцьк, 2005. - С. 580-582.

47. Бондарук Т. Г. Роль бізнесу в механізмі управління місцевими фінансами / Бондарук Т. Г. // матер. ІІІ Міжнар. наук.-практ. конф., присвяченої 45 річниці Полтавського університету споживчої кооперації України ["Методологія та практика менеджменту на порозі ХХІ століття. Загальнодержавні, галузеві та регіональні аспекти"]. - Полтава : ПУСКУ, 2006. - С. 138-139.

48. Бондарук Т. Г. Роль бюджетної політики у досягненні фінансової самодостатності територій / Бондарук Т. Г. // матер. Міжнар. наук.-практ. конф. ["Організація самодостатності промислового регіону: проблеми ринку економіки і бізнесу"]. - Луганськ : ЛІПСТ, 2008. - С. 93-99.

49. Бондарук Т. Г. Зарубіжний досвід використання податків в системі місцевих фінансів / Бондарук Т. Г. // Зб. матер. Міжнар. інтернет-конф. молодих вчених ["Актуальні проблеми фінансової системи в контексті стратегії розвитку України"]. - Умань : ВПЦ "Візаві", 2009. - С. 43-45.

Анотація

Бондарук Т.Г. Регулювання та фінансове забезпечення розвитку місцевого самоврядування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук за спеціальністю 08.00.03 - економіка та управління національним господарством. - Державна установа "Інститут економіки та прогнозування НАН України". - Київ, 2010.

У дисертації розроблено концептуально нові підходи до регулювання та фінансового забезпечення розвитку місцевого самоврядування, а також до основних напрямів його вдосконалення. Розглянуто генезис підходів до регулювання розвитку місцевого самоврядування, особлива увага приділена питанням повноважень та функцій органів місцевого самоврядування. Охарактеризовано наукові концепції місцевого самоврядування.

Досліджено теоретико-методологічні засади управління місцевими фінансами; надано оцінку механізму фінансового забезпечення реалізації функцій органів місцевого самоврядування та ролі бюджету у функціонуванні місцевих фінансів. Проаналізовано розвиток фінансового контролю на місцевому рівні та його вплив на ефективне функціонування місцевого самоврядування.

Розглянуто підходи щодо особливостей державного регулювання на місцевому рівні. Визначено роль держави та органів місцевого самоврядування в регулюванні соціально-економічного розвитку регіонів, а також особливості адміністративного реформування в контексті розвитку місцевого самоврядування.

Систематизовано пріоритетні напрями вдосконалення методів управління місцевими фінансами. Розроблено концептуальні засади регулювання розвитку місцевого самоврядування. Обґрунтовано необхідність підвищення ефективності використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування.

Ключові слова: регуляторна політика, регулювання розвитку місцевого самоврядування, управління місцевими фінансами, територіальна громада, фінансове забезпечення, місцеві фінанси, фінансовий контроль, місцеві запозичення.

Аннотация

Бондарук Т.Г. Регулирование и финансовое обеспечение развития местного самоуправления. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук по специальности 08.00.03 - экономика и управление национальным хозяйством. - Государственное учреждение "Институт экономики и прогнозирования НАН Украины". - Киев, 2010.

В диссертации разработаны концептуально новые подходы к регулированию и финансовому обеспечению развития местного самоуправления, а также к основным направлениям его совершенствования. Рассмотрен генезис подходов к регулированию местного самоуправления, особое внимание уделяется вопросам полномочий и функций органов местного самоуправления. Охарактеризованы научные концепции местного самоуправления.

Исследованы теоретико-методологические основы управления местными финансами. Дана оценка механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления и роли бюджета в функционировании местных финансов. Проанализировано развитие финансового контроля на местном уровне и его влияние на эффективное функционирование местного самоуправления.

Рассмотрены подходы и направления относительно особенностей государственного регулирования на местном уровне. Определена роль государства и органов местного самоуправления в регулировании социально-экономического развития регионов, а также особенности административного реформирования в контексте развития местного самоуправления.

Систематизированы приоритетные направления совершенствования методов управления местными финансами. Разработаны концептуальные основы регулирования развития местного самоуправления. Обоснована необходимость повышения эффективности использования финансовых ресурсов органами местного самоуправления.

Разработана Концепция регулирования развития местного самоуправления в Украине, которая направлена на модернизацию органов местного самоуправления, государственных органов управления и местных органов исполнительной власти, трансформацию общества и модернизацию экономики.

Первоочередными задачами становления эффективных государственных органов управления являются: создание и развитие институциональной и инфраструктурной среды, благоприятной для функционирования в каждом регионе бизнеса и некоммерческих организаций, а также для выполнения ими своих функций по отношению к гражданам. Модернизация органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти предусматривает трансформацию областных государственных администраций из органов исполнительной власти общей компетенции в органы исполнительной власти, которые должны выполнять в первую очередь функции координации, трансформацию районных государственных администраций; комплексное обеспечение гарантий местного самоуправления. Главной задачей трансформации общества является формирование коалиции для такой модернизации, с использованием новых возможностей для всех слоев общества. Модернизация экономики предусматривает реализацию политики развития конкуренции; проведение региональной политики, направленной на поддержку конкурентоспособных регионов; повышение финансовой состоятельности органов местного самоуправления в части решения проблем территориальных образований.

Ключевые слова: регуляторная политика, регулирование развития местного самоуправления, управление местными финансами, территориальное образование, финансовое обеспечение, местные финансы, финансовый контроль, местные заимствования.

Annotation

Bondaruk T.H. Regulation and financial security of the local government development. - Manuscript.

Thesis submitted for the scientific degree of Doctor of Economics on the specialty 08.00.03 - economics and management of national economy. - State Organization "Institute for Economics and Forecasting of Ukrainian National Academy of Sciences". - Kyiv, 2010.

Conceptually new approaches to the regulation and financial security of the local government development, as well as to main trends of its improvement are elaborated in the thesis. The origin of approaches to the regulation of the local government development is observed, special notice in the thesis is given to the problems of power and functions of the local government. The scientific concepts of the local government are described. Theoretical and methodological principles of the local government finance management are investigated; the mechanism of financial security of realization of functions of local government and the role of budget in the functioning of local government finance are estimated. The local development of the financial control and its influence on the effective functioning of the local government are analyzed. Numerous approaches to the special features of the local government regulation are considered; the role of the state and bodies of local government in the regulation of the social and economic development of regions as well as the peculiarities of the administrative reform in the context of the local government development are defined. Priorities in improvement of management methods in local government finance are systematized. Conceptual principles of the regulation of the local government development are worked out. The necessity of increase effectiveness of financial resources use by the local government is substantiated. Key words: regulatory policy, regulation of local government development, local finance management, territorial society, financial security, local finances, financial control, local borrowings.

Размещено на Allbest.ru