Сущность и цели создания свободных экономических зон

Размещено на http://www.allbest.ru

1. Сущность и цели создания СЭЗ

За последние несколько десятилетий развитие свободных экономических зон (СЭЗ) стало одним из заметных явлений в мировой экономике. Они получили широкое распространение во многих странах. Достаточно сказать, что в начале 90х годов в мире их насчитывалось свыше тысячи.

Свободные экономические зоны -- это географические территории, которым их политические центры предоставляют более льготный по сравнению с общепринятым для данного государства режим хозяйственной деятельности. Иными словами, они представляют собой анклав, где осуществляется выборочное сокращение государственного вмешательства в экономические процессы, т.е. составляют обособленную часть национального экономического пространства, на которой применяется определенная система льгот, не используемая на других территориях данного государства.

Впервые официальное конкретное определение свободной экономической зоны было дано в Киотской конвенции от 18 мая 1973 г. В ней говорилось, что под свободной экономической зоной следует понимать часть территории одного государства, на которой ввезенные товары обычно рассматриваются как товары, находящиеся за пределами таможенной территории по отношению к праву импорта и соответствующим налогам и не подвергающиеся обычному таможенному контролю. Из этого определения видно, что свобода обособленной части государственного пространства является не абсолютной, а относительной. Свободной эта территория является лишь в том смысле, что ввезенные на нее товары освобождаются от таможенных пошлин, налогов на импорт и других видов контроля за импортом, которые в соответствии с таможенным законодательством страны применяются в отношении импортируемых товаров на другие территории этой Страны. Это означает, что товары, ввозимые в СЭЗ из-за границы, не декларируются как ввоз на территорию принимающей страны. Но в то же время законы не освобождают товаровладельцев и инвесторов от существующего экономического правопорядка, а лишь облегчают его. В связи с этим свободные экономические зоны, как верно заметил академик Е. Ф. Авдокушин, следовало бы именовать не свободными, а специальными экономическими зонами.

История создания СЭЗ знает два концептуальных подхода -- территориальный и функциональный. Несмотря на то, что в их основе лежит единый принцип предоставления преференциального режима хозяйствования, тем не менее, между ними есть существенные различия, определяющие выбор одного из них. Согласно территориальному подходу льготным режимом пользуются предприятия и организации, расположенные на обособленной территории. При функциональном подходе преференции применяются к определенным видам предпринимательской деятельности вне зависимости от места их размещения.

Выбор одного из двух подходов зависит от конкретных задач, которые должны быть решены в результате организации СЭЗ. Так, территориальный подход в большей мере прением при решении проблемы развития какого-либо региона, а функциональный -- при крупной перестройке структуры экономики в целом или ее отдельных сфер. Функциональный подход более гибок, так как дает возможность создать так называемые «точечные зоны», представленные отдельными предприятиями. В силу этого он более удобен для инвесторов, в том числе и иностранных, не ограничивая их местоположением соответствующей фирмы в стране. Однако в реальной жизни преобладает территориальный подход.

Мировая практика организации и функционирования СЭЗ свидетельствует, что они создаются для достижения разнообразных целей:

1. Более глубокое включение стран в процесс развития МРТ. Речь идет об увеличении выпуска конкурентоспособной продукции на экспорт и обеспечении таким путем роста их валютных поступлений. И эта логика вполне понятна. Если страна по каким-либо причинам не может обеспечить широкое открытие экономики для иностранного предпринимательского капитала или прибегнуть к стимулированию экспортной экспансии, то она в состоянии это сделать в рамках СЭЗ, когда ее правительство имеет возможность создать более благоприятный инвестиционный климат для иностранных вкладчиков.

2. Насыщение внутреннего рынка заинтересованной страны высококачественной продукцией, в первую очередь импорто-заменяющими товарами. Для достижения этой цели на анклав ной территории с помощью иностранного капитала организуете» импортозамещающее производство.

3. Более глубокое включение в МРТ не только по производственной линии, но и в области туризма, культуры и в санаторно-курортной сфере, что, впрочем, также ведет к увеличению валютных поступлений.

4. Обеспечение ускоренного внедрения в производство отечественных и иностранных научно-технических разработок с дальнейшим использованием их результатов во всей национальной экономике страны.

5. Для развивающихся стран обучение и подготовка квалифицированных рабочих, инженеров, хозяйственных и управленческих кадров.

6. Стимулирование экономического развития какой-либо территории или конкретной отрасли производства. Например, в США и Великобритании специальные экономические зоны создавались в начале 80х годов для оживления мелкого и среднего бизнеса в депрессивных районах. На этих территориях предпринимателям предоставлялась большая, чем в других местах страны, свобода хозяйственной деятельности и заметные финансовые льготы. Эти программы стимулирования не имели специальной ориентации на привлечение иностранного капитала.

7. С той же целью превращения ранее отсталых регионов в динамично развивающиеся, проходила организация свободных экономических зон в слаборазвитых государствах. Но здесь в отличие от промышленно развитых стран при формировании таких зон акцент делался на ввоз иностранного капитала.

8. В отдельных странах СЭЗ рассматриваются как рациональный метод модернизации экономики в условиях ее перехода от административных принципов функционирования к рыночным. К примеру, в Китае СЭЗ носят экспериментальный социальный характер. В этой стране переход по принципу «все разом» от административной системы к рыночной признан неприемлемым, чреватым потрясениями для народа и экономики в целом. Поэтому здесь эффективность рыночной экономики проверяется на примере СЭЗ. Опыт их функционирования показывает, что рыночные принципы вытесняют отношения, основанные на государственной собственности; они более эффективны, динамичны. Для Китая СЭЗ представляют экономическую модель, по которой в XXI в. будет жить вся огромная страна.

Следует отметить, что при создании СЭЗ число целей должно быть четко обозначено. Выполнение этого требования предопределяет выбор системы льгот, предоставляемых субъектам хозяйственной деятельности. Множественность целей ведет к неоправданному распределению льгот на все сферы экономики от сельского хозяйства до банковских операций и на деятельность разных субъектов СЭЗ -- от входящих в совместные предприятия (СП) частных лиц до филиалов ТНК.

Имеющийся опыт создания СЭЗ показывает, что каждому их типу соответствует свой специфический набор льгот и стимулов.

В экономической литературе обычно выделяют четыре основные группы льгот:

а) внешнеторговые -- предусматривают введение упрощенного порядка осуществления внешнеторговых операций и снижение, или отмену экспортно-импортных пошлин;

б) финансовые -- означают установление низких цен на коммунальные услуги, снижение арендной платы за пользование землей и производственными помещениями, а также предоставление различных форм субсидий за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов;

в) фискальные -- связаны с налоговым стимулированием определенных видов предпринимательской деятельности. Эти льготы могут затрагивать налоги на Прибыль, доход, имущество, уровень налоговых ставок, вопросы постоянного или временного освобождения от налогообложения;

г) административные -- предоставляются администрацией данной СЭЗ для упрощения режима въезда и выезда иностранных граждан, процедур регистрации предприятий, а также оказания различных услуг.

Специфический набор услуг и стимулов, применяемый в отдельных зонах, дополняется специальными формами поощрений. Они направлены или на ускорение развития транспортной инфраструктуры, иди на стимулирование переработки сырья на экспорт, или на привлечение в зону определений типа инвесторов (мелких или, напротив, крупных), или на решение других конкретных задач.

Все упомянутые льготы могут применяться в самых различных Комбинациях. Однако весь их набор должен служить инструментом реализации сравнительных преимуществ данной территории, а не средством возмещения отсутствующих здесь факторов развития. Важно также иметь в виду, что налоговые льготы не являются решающим стимулом привлечения иностранного капитала,

При современных масштабах распространения СЭЗ более важными факторами в этом отношении могут оказаться:

* инвестиционные гарантии;

* качество инфраструктуры и квалификация рабочей силы;

* возможность получения на внутреннем рынке дешевых кредитов;

* простота административных процедур.

Главным же фактором для привлечения иностранных капиталов, как показывает мировая практика, остается политическая стабильность в стране размещения СЭЗ.

Организация СЭЗ дело хлопотное с административной точки зрения. Кроме того, оно требует значительных финансовых средств. Так, по данным Института востоковедения РАН, проведшего обследование 26 стран, их собственные затраты по извлечению иностранных капиталовложений составили 4 долл. на 1 долл. зарубежных инвестиций. А в Китае собственные вложения в четыре СЭЗ к концу 80х годов превысили 22 млрд. долл., а иностранные инвестиции составили только 4 млрд. долл. В связи с этим эксплуатацией СЭЗ занимаются либо специально создаваемые правительством административные структуры, либо государственные компании. Только таким путем обеспечиваются необходимые для обустройства инвестиции.

Во многих странах мира СЭЗ доказали свою эффективность. Однако в ряде мест они не состоялись по политическим, экономическим и организационным мотивам. Обострение политической ситуации, переход политического кризиса в военную стадию дестабилизирует обстановку в стране и не способствует притоку и нормальному функционированию иностранного капитала.

Наоборот, он уходит из этих стран. Так было в Либерии, Гватемале и некоторых других странах. К экономическим обстоятельствам можно отнести отсутствие достаточных материальных условий, необходимых для функционирования свободной зоны.

Так случилось на Филиппинах, где зону создали в регионе, в котором не было необходимого числа рабочих и который не располагал развитой инфраструктурой. Не меньшим тормозом в развитии СЭЗ являются и всякого рода организационные неурядицы.

Сюда можно отнести сложные процедуры регистрации иностранного капитала, отсутствие квалифицированной рекламы и некоторые другие деструктивные факторы.

льгота инвестиционный технополис

2. Основные вилы специальных экономических зон

По своей общей цели СЭЗ, как правило, сходны, но по их функциональной направленности достаточно многообразны. В научной литературе выделяется до 30 разновидностей СЭЗ. Их большое разнообразие предопределено множественностью факторов воздействия на возникновение и развитие. Хотя зоны появились давно, тем не менее, общепринятой типологии этого распространенного экономического феномена до сих пор нет. У нас также не имеется претензий на классификацию всех видов существующих СЭЗ. Мы намереваемся дать краткую характеристику тех из них, которые имеют четкую хозяйственную профилизацию. В соответствии с этим принципом можно отметить существование следующих СЭЗ.

Первой формой специальных экономических зон стали, так называемые свободные торговые зоны (СТЗ). Они представляют собой ограниченные участки территории морского порта, аэропорта или расположенные в непосредственной близости от них, которые выведены за пределы национального таможенного пространства. Здесь могут осуществляться операции по складированию, хранению, сортировке, упаковке, маркировке и др. В СТЗ предусматривается также возможность демонстрации товаров в выставочных центрах с целью дальнейшей их продажи. При этом товары могут быть реализованы только оптом: Розничная торговля допускается лишь в отношении экипажей и пассажи» ров морских и воздушных судов, а в остальных случаях запрещается. Зоны этого типа обладают теми преимуществами, что они не требуют значительных инвестиций и быстро окупают затраченные средства.

Одной из версий СТЗ являются широко распространенные в США так называемые «зоны внешней торговли». Они были созданы в соответствии с законом 1934 г. с целью активизации внешней торговли США. Это было время глубокого экономического кризиса и посредством создания ЗВТ предполагалось значительно снизить уровень безработицы в стране. Компании, действующие в зонах внешней торговли, могут отсрочивать выплаты, снижать тарифы на проходящие через зону товары и т.д. Эти товары не выступают объектами таможенного, контроля, однако в случае их перемещения из зоны на таможенную территорию США подлежат прохождению всех предусмотренных таможенных процедур. Доставка товаров через СТЗ может происходить в самых различных направлениях, например, одни товары импортируются в зону и затем доставляются в третью страну или в США, а товары отечественного производства направляются в зону для их доработки перед окончательным вывозом за рубеж.

Идея беспошлинного режима осуществления внешнеторговой деятельности, характерного для СТЗ, в конце 50х годов была применена для поощрения промышленного производства в отдельных странах. С этого времени начинается создание зон производственной направленности, за которыми вскоре закрепилось Название экспортно-производственных зон (ЭПЗ). Первоначально такая зона была создана в ирландском аэропорту Шэннон. В связи с открытием трансатлантических линий, которые минуют промежуточную посадку самолетов в Шэнноне, над аэропортом нависла серьезная угроза потери работы. Поэтому правительство Ирландии пошло на применение беспошлинного режима с целью привлечения иностранных инвестиций в промышленность, торговлю и туризм; Ирландской компании, созданной в 1959 г. по парламентскому закону, было поручено формирование специальной зоны в регионе аэропорта Шэннон на площади 15 га с целью создания 300 рабочих мест. Через 15 лет их там уже насчитывалось 23 тысячи.

Впоследствии многие развивающиеся страны, особенно те государства Азии, которые прошли стадию индустриализации, воспользовались ирландским оптом в целях скорейшей интеграции в мировую экономику. Вместо несостоявшейся стратегии развития на основе импорто-замещения они стали применять тактику поощрения экспортного производства. Суть этого курса состоит в том, что машины, оборудование, материалы импортируются на территорию данной страны, обычно расположенную около международных портов, без таможенного контроля. Здесь поступившая продукция подвергается обработке и затем экспортируется опять таки без вмешательства таможенных властей принимающей страны. Распространение практики создания ЭПЗ способствовало быстрому взлету новых индустриальных стран, которые подтвердили существование зависимости между значительным притоком инвестиций в свободную зону и общими экономическими успехами страны.

Так, ЭПЗ сформировались вследствие поощрения экспортного производства на анклавной территории некоторых стран. Однако, несмотря на ограниченный ареал их действия, они оказали ощутимое влияние на всю национальную экономику. Оно осуществляется несколькими путями. Прежде всего ЭПЗ воздействуют на отечественные предприятия, расположенные в ее таможенных границах. Контактируя с зарубежными инвесторами, руководители отечественных фирм повышают их технологический и управленческий уровни до иностранных. Кроме того, ЭПЗ обеспечивают «эффект обучения» для национальных кадров. Десятки обученных в зоне инженеров, мастеров и рабочих, намеревающихся работать на отечественном предприятии вне зоны, способны неузнаваемо изменить его деятельность. Наконец, ЭПЗ могут сыграть решающую роль в ускорении перехода от закрытой к открытой экономике. При этом процесс постепенного «открытия» может проходить более ускоренными темпами, чем при общей либерализации внешнеэкономической политики страны. Далее, по мере развития ЭПЗ заработная плата рабочих и служащих благодаря высокой производительности труда и сверхурочным работам оказывается значительно выше, чем на аналогичных отечественных предприятиях вне зоны. А это обеспечивает принимающей стране большую часть ее валютных поступлений.

Таким образом, развитие экспортного производства на анклавной территории какой-либо страны обеспечивает рост объема ее экспорта, повышение уровня занятости, проведение промышленной модернизации и ускорение освоения новых технологий. Эти достижения и обусловили тот интерес, который проявили многие страны к организации на своей территории ЭПЗ.

В 1980 г. в США появилась так называемая зона предприятия. Это специальная территория, на которой функционирующие предприятия получают от местных, штатовских или федеральных властей определенные преференциальные права. Суть этих прав заключается в стимулах как налогового, так и неналогового характера. Налоговые скидки распространяются на производство, строительство и торговлю. Напротив, неналоговые стимулы относятся к сфере управления, к стандартам по окружающей среде и т.д. Сроки действия преференциальных прав в зонах большинства штатов составляют от 10 до 20 лет. Федеральные зоны первоначально ориентируются на 20летний срок, который впоследствии может быть продлен. Число зон в некоторых штатах лимитируется. Например, в штате Коннектикут можно создать шесть таких зон, а в штате Кентукки -- семь.

Многие штаты проявляют активность в создании новых зон и предоставлении им новых стимулов для развития. При этом когда принимается решение по организации зоны предприятия, власти пользуются несколькими критериями.

Наиболее важными из них являются следующие:

* процент безработицы в районе должен значительно превышать национальный уровень;

* более 70% жителей района должны иметь доход на семью ниже 80% среднего национального уровня.

Концепция зон предприятий постоянно меняется. В конечном счете, подобные образования являются малой финансовой обузой для Местных, штатовских и федеральных властей, но в виде компенсации вследствие активизирующегося предпринимательства и растущей занятости в этих зонах власти территорий снижают расходы на социальные программы.

В последнее десятилетие широкое распространение получили так называемые технико-внедренческие, или научно-технологические, зоны. Этот процесс в отдельных странах имеет заметные национальные особенности. В разных странах они носят оригинальные названия -- технопарки, техно полисы, инновационные центры и др. Но как бы они не именовались, они всегда, как правило, создаются вокруг какого-то научного ядра с особой инфраструктурой, обеспечивающей процесс ускоренной передачи новой технологии в промышленность. Идея создания этих зон, хотя и под другим названием, возникла й получила определенное воплощение в нашей стране. К числу предшественников современных научно-технологических зон можно отнести академ городок под Новосибирском, города науки Дубну и Обнинск в Подмосковье. Опыт их создания тщательно изучался, к примеру, японскими специалистами при разработке собственной концепции научно-технологических зон.

Современные научно-технологические парки появились в США в начале 70х годов, но значительный рост их наблюдался в 80е годы. Научные парки США -- это районы с повышенной концентрацией высокотехнологичных предприятий, находящихся вблизи крупных научных институтов или университетов. Особенностью, развития научных парков США является то, что первоначально они возникли спонтанно благодаря удачному сочетанию ряда факторов -- экономического, социального, географического и др. Так, рядом с городом Сайта-Клара, около Стэндфордского университета, возникла научно-технологическая зона Кремниевая Долина (Силикон-Вэлли). Это наиболее крупная в США научно-технологическая зона, которая дает 20% мирового производства средств вычислительной техники и компьютеров. Всего в США насчитывается свыше 80 технопарков, где трудится более 140 тыс. рабочих и 45 тыс. ученых. Аналогичные технопарки стали создаваться во Франции, Великобритании и Германии.

В Японии научно-технологические центры получили название технополисов. Под техно полисом понимается город и прилегающая к нему территория, где размещены органически взаимодействующие предприятия высокотехнологичных отраслей промышленности, научно-исследовательские институты, вузы, готовящие для техно полиса научные и инженерные кадры, и жилая застройка с современной производственной и социальной инфраструктурой.

Программа создания технополисов преследовала следующие цели:

* перераспределение промышленности из центра на периферию;

* интенсификация научных разработок за счет активизации деятельности местных университетов;

* переориентация промышленности на развитие наукоемких и энергосберегающих технологий;

* ускорение внедренческого процесса и др.

Для достижения этих целей предусматривались различные меры кредитного й налогового стимулирования. К пример, предприятиям с высокой технологией разрешалось списывать в первый год функционирования 30% стоимости оборудования и 15% стоимости зданий и сооружений. При этом государство брало на себя 1/3 расходов по проведению исследований расположенными здесь научными лабораториями и местными фирмами.

Основным достижением американских технопарков и японских технополисов является создание локализованной научно-производственной среды, которая постоянно генерирует передовые технологии, высококвалифицированных специалистов и предпринимателей и систематически получает поддержку от современной сети научно-исследовательских, учебных и коммерческих организаций. Однако, несмотря на очевидные достижения научно-внедренческих зон, им так и не удалось достичь некоторых ожидавшихся эффектов. Ни в США, ни в Японии так и не произошло перераспределения экономического потенциала страны в пользу отстающих районов, хотя это было ключевой целью национальных программ создания технопарков и технополисов. Это означает, что в очередной раз была доказана непредсказуемость, результатов осуществления крупных экономических проектов.

Среди множества СЭЗ появились и такие, в которых развивается один вид деятельности -- банковская, аграрная в агро полисах, экологическая в эко парках, туристическая и др. К примеру, свободная зона одного вида деятельности расположена в Израиле близ Тель-Авива. Здесь идет торговля алмазами и функционирует алмазная биржа страны.

Наряду с СЭЗ, ориентированными на один вид деятельности, получили распространение свободные экономические зоны многоотраслевого назначения, или комплексные зоны. Практически они обладают характерными чертами всех других зон. В этом отношении представляет большой интерес свободная зона Манаус в Бразилии. В 1967 г. в бразильской Амазонии на площади 3,6 млн. кв. км был выделен «промышленный округ свободной зоны Манаус. Здесь постепенно складывается уникальный хозяйственный комплекс, который является впечатляющим примером мощного уровня развития. Особенность свободной зоны Манаус состоит в том, что она направляет на экспорт только 35% произведенной продукции, а остальная потребляется в самой Бразилии. В эту зону вложено более 13 млрд. долл. инвестиций. В 30 отраслях производства, развиваемых здесь, организовано около 600 промышленных предприятий с общей численностью работающих примерно 80 тыс. человек.

В конце 70--80х годов в Китае получили развитие специальные открытые районы. Еще в 1978 г. на высшем партийном уровне там было принято решение о создании СЭЗ в 14 прибрежных городах с общей численностью населения более 20 млн. человек. Фактически эти территории включают весь приморский пояс Страны и значительно распространяются вглубь страны. Они формируются за счет льготного по сравнению с общим реклама хозяйственной деятельности. В открытых районах размещаются экспорто-ориентированное производство, технопарки, торговые предприятия. По существу они являются разновидностью зон комплексного типа. Правительство Китая затратило большие средства на обустройство этих районов. В общей сложности с учетом негосударственных средств в каждый гектар зоны вкладывалось 15--17 млн. долл. По официальным данным, через специальные экономические зоны Китая проходит 2/3 его внешнего товарооборота.

В 70е годы во многих регионах мира стали возникать сервисные зоны. Они представляют собой территории с льготным режимом для фирм и учреждений, занятых оказанием различных видов: финансовых и нефинансовых услуг. К сервисным зонам в первую очередь относятся так называемые оффшорные образования. В этих зонах фирмы, не ведущие хозяйственной деятельности, пользуются упрощенным режимом регистрации. Составными моментами льготного режима в оффшорных зонах являются низкий уровень уставного капитала, отсутствие таможенных пошлин и сборов для иностранных инвесторов, свободный вывоз прибылей, отсутствие валютных ограничений и др. Кроме того, оффшорные предприятия либо вообще не подлежат налогообложению, либо облагаются небольшим паушальным налогом. В отдельных странах он вообще может не взиматься.

Оффшорные компании, как правило, сосредоточивают свою деятельность в банковском, страховом деле, в экспортно-импортных операциях, а также в операциях с недвижимостью и морском судоходстве. По имеющимся данным, в сфере оффшорной деятельности сосредоточен капитал в размере 500 млрд. долл.

Наибольшее распространение специальные оффшорные зоны получили в странах британского содружества. Однако они создаются и в других регионах мира -- Лихтенштейне, Панаме, Либерии, Швейцарии и других странах. В целом в мире насчитывается около 30 центров устойчивой оффшорной деятельности. В последние годы в этих центрах стали создавать оффшорные фирмы и российские предприниматели, которые таким путем скрывают свой доход в твердой валюте от государственного налогообложения. Процесс этот приобрел достаточно большие масштабы и представляет большую проблему для финансовой жизнеспособности Российской Федерации.

Несмотря на низкий уровень налогообложения в странах, везде создаются оффшорные компании, их правительства получают выгоду. Она заключается в привлечении иностранных капиталов, увеличении доходов бюджета, создании дополнительных рабочих мест и других преимуществах.

3. Инвестиционный климат в России

Повсеместное распространение в мире СЭЗ вызвало значительный интерес к ним и в России. В самом начале российские политики и экономисты поставили задачу в течение двух трех лет создать в стране широкую сеть таких зон. Они рассматривали их, в первую очередь, как очень эффективное средство по переходу от номенклатурной экономики к рыночной.

Начало процесса создания СЭЗ было положено еще в рамках бывшего СССР, а затем поддержано законодательными структурами РСФСР и Российской Федерации. В декабре 1989 г. Правительством СССР было принято Постановление о создании специальных экономических зон в городах Находка и Выборг. Со своей стороны Верховный Совет РСФСР Постановлением от 13 сентября 1990 г. «О создании зон свободного предпринимательства» утвердил предложения с мест об организации СЭЗ «Кузбасс» на территории Кемеровской области и СЭЗ «Ева» в Еврейской АО. Чуть позже Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1990 г. в Приморском крае была создана свободная экономическая зона «Находка».

В целом в 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял несколько документов, объявлявших об учреждении 11 свободных зон на территории Российской Федерации. Зоны учреждались в Находке, Выборге, Санкт-Петербурге, на территории Алтайского края, в Калининградской, Новгородской, Кемеровской, Читинской, Сахалинской областях, в Еврейской автономной области и городе Зеленограде. Правительство РФ утвердило отдельные положения, которые закрепляли хозяйственный и правовой статус каждой из этих территорий либо в качестве зоны свободного предпринимательства (Петербург и Выборг), либо как свободной экономической зоны (Находка и Калининград). Несмотря на отдельные положения, фактические различия между статусами СЭЗ не определялись, а набор предоставляемых льгот был практически одинаковым. Сами зоны рассматривались не столько как инструмент целенаправленной внешнеэкономической деятельности (ВЭД), а скорее как внутриэкономический фактор, имеющий целью создать противовес плановой системе хозяйствования.

Упомянутые выше правительственные решения способствовали притоку иностранного капитала в зоны, но они не были достаточно хорошо продуманы. Прежде всего, объявленные крупномасштабные зональные образования были заранее нереализуемыми. Как свидетельствовала мировая практика, для комплексного инфраструктурного обустройства даже небольших по размеру особых экономических территорий, охватывающих 1--2 кв. км. требуется как минимум 3050 млн. долл. Это означало, что для развития необходимой инфраструктуры большинства учрежденных зон требовались огромные инвестиции, которые у Российского правительства просто отсутствовали. Кроме того, оказалось технически невозможным проводить в масштабах краев и областей особый режим таможенных правил.

Далее, массовая раздача преференций областям, краям, городам без четких на то правил вызвала волну самостийного возникновения новых зональных образований. В сложившейся ситуации края, области, морские порты, центры науки объявляли о принятии статуса свободных зон, требуя его утверждения в высших законодательных органах страны. Эти стремления местных властей отражали их желание с помощью зонального статуса защитить свои территории от сложных проблем, которые, по их мнению, нагрянули из центра.

Поскольку решения Правительства о создании СЭЗ проходили не в рамках общегосударственных единых критериев, а в соответствии с соображениями, носящими индивидуальный характер, учитывающими интересы отдельных территорий, то на государственном уровне были в этот период узаконены определенные меры, призванные блокировать процессы экономической дезинтеграции страны. К их числу относились тогда нормативные акты регулирования ВЭД, квотирования экспорта и импорта, налогообложения, отчислений предприятий на формирование республиканского валютного резерва. И хотя эти меры не отменяли преференций, предоставленных зональным территориям, тем не менее, налоговые органы Российской Федерации истолковали их как утратившие силу. Это означало, что государственные налоговые службы фактически упразднили значительную часть льгот, которыми ранее пользовались особые экономические зоны. Кроме того, в том же направлении действовали и некоторые тенденции в развитии общеэкономической политики Правительства. Так, когда в конце 1991-- начале 1992 г. в Российском правительстве стал превалировать курс на открытие национальной экономики с целью ее устойчивого развития, проблемы создания свободных экономических зон фактически ушли из поля его зрения. Да это и понятно, так как в рамках общей либерализации совершенствования предпринимательского климата политика в масштабах зональных образований лишалась какого-либо смысла.

В связи с этими обстоятельствами отдельные свободные территории оказались в своего рода законодательном вакууме, что вызвало беспокойство, как иностранных инвесторов, так и местных предпринимателей. По просьбе официальных руководителей зональных администраций гарантировать действие ранее введенной в зонах системы льгот Президент Российской Федерации в июне 1992 г. издал Указ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории РФ». Этот Указ подтвердил действие ранее предоставленных льгот для иностранных компаний и предприятий с зарубежными инвестициями, сохранял некоторые льготы в области ВЭД для российских фирм, предусматривал предоставление бюджетных кредитов на финансирование объектов инфраструктуры в зонах и направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности. Принятие этого Указа стимулировало начало практической разработки стратегии развития зональной территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству, особенно в таких наиболее «продвинутых» СЭЗ, как Находка, Выборг, Калининград.

На следующем этапе зональной политики, начавшемся в 1993 г., в Правительстве взяла верх линия на ликвидацию крупномасштабных СЭЗ. В этот период правительственные эксперты предусматривали преимущественно организацию микро зон двух видов -- свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу выборочной стратегии был положен критерий сочетания выгодного географического положения свободных экономических территорий с минимизацией затрат на обустройство их инфраструктуры. Подобный курс обосновывался более реалистической оценкой масштабности зональных проектов. В результате вокруг СЭЗ сложилась атмосфера неопределенности, а точнее возможность сократиться до крохотных экспортных территорий. Да и эта перспектива была туманной, так как решение создавать свободные таможенные зоны и экспортные зоны не было подкреплено самостоятельным законодательным оформлением и на практике сводилась к точечному варианту, который предусматривал использование отдельными предприятиями режима переработки товаров под таможенным контролем.

Вследствие подобного развития событий к осени 1994 г. явно обозначились следующие моменты российской государственной политики в отношении СЭЗ:

1) наметилось сокращение размеров СЭЗ до 12 кв. км, что фактически исключало организацию относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства в рамках компактных городов и районов;

2) предлагалось формальное заимствование простейших образцов зон из мировой практики и перенос их на российскую почву без увязки с национальной промышленной политикой;

3) в стране сохранялась чиновничья система управления зональными территориями, предусматривавшая многочисленные консультации с ведомствами и исключавшая возможность организации зон снизу.

В то же время вопреки государственной линии на формирование преимущественно двух видов локальных зон Правительство предоставило широкие возможности льготного развития отдельным территориям. Например, Калининградская область получила определенные внешнеторговые преференции, а Находка, Сахалин и Еврейская АО -- финансовые. Одновременно Правительство создало зону экономического благоприятствования в Ингушетии.

Как видим, государственная зональная политика на протяжении обозреваемого периода не имела четкой стратегической направленности. В стране до сих пор отсутствуют полноценная концепция и соответствующая правовая база развития СЭЗ. Вопрос о свободных территориях России решается под воздействием разных факторов -- в зависимости от намерений администрации отдельных районов, пожеланий иностранных и отечественных предпринимателей, а также находится под жестким влиянием, складывающейся в страны политической ситуации в ущерб экономическим задачам создания этих зон.

Мировой опыт организации СЭЗ показал, что цели их формирования могут различаться в деталях, но, в конечном счете, они сводятся к созданию особо благоприятных условий для иностранного капитала, размещающегося на сравнительно ограниченной территории страны. В обиходе благоприятные условия получили название льгот.

К числу льгот, предоставляемых в России свободным экономическим зонам, можно отнести следующие:

* упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями, когда для предприятий с вкладами иностранных инвесторов до 75 млн. руб. регистрация осуществляется непосредственно в пределах зональных территорий;

* льготное налогообложение по ставкам до 50%, установленных на российской территории для иностранных инвесторов;

* сниженные ставки платы за пользование землей и другими природными ресурсами;

* предоставление права на долгосрочную аренду земли сроком до 70 лет, в то время как вне СЭЗ этот срок достигает только 50 лет;

* снижение таможенных пошлин на импорт и экспорт товаров;

* валютная выручка предприятий от экспорта собственной продукции, полностью принадлежащих иностранным инвесторам, а также для совместных предприятий с долей иностранных инвестиций более 30% полностью остается в их распоряжении.

В 1994--1995 гг. Российское правительство предприняло новые шаги с целью улучшения инвестиционного климата для отечественных и иностранных инвесторов, оперирующих на зональных территориях. Среди них можно отметить предоставление льгот при налогообложении прибыли коммерческих организаций с иностранными инвестициями, освобождение от налогов на добавленную стоимость и спец налога на импортируемое технологическое оборудование. Решен также вопрос об отмене с 1 января 1990 г. налога на сверхнормативное превышение расходов на оплату труда. Но проблема льгот на этом не завершается.

Дальнейшая работа СЭЗ в России все еще зависит от принятия Закона «О свободных экономических зонах», целью которого является обеспечение более благоприятного инвестиционного климата для привлечения как иностранных, так и отечественных инвесторов. Необходимость дальнейшего расширения льгот является весьма актуальной задачей в свете конкуренции многих стран, принимающих иностранный капитал.

Закон СЭЗ прошел длительную стадию разработки экспертами и теперь находится на рассмотрении высших законодательных органов страны. Содержание Закона обращено главным образом к потенциальным иностранным инвесторам. Видимо, он еще будет дорабатываться в высших законодательных эшелонах власти.

В своем конечном варианте в Законе должны иметь место следующие основополагающие моменты:

1. Закон не может содержать каких-либо запрещающих статей, если это не диктуется острыми обстоятельствами. Напротив, Закон должен четко постулировать положения, что иностранным инвесторам предоставляется национальный режим законодательного оформления правил функционирования местных предприятий, что они не будут подвергаться никакой дискриминации. В то же время следует подчеркнуть, что зарубежные предприниматели могут заниматься на данной территории производственной, складской и торгово-посреднической деятельностью.

2. Наряду с предоставлением национального режима необходимо предусмотреть дополнительные льготы для зарубежных инвесторов. Например, в отношении этой категории предпринимателей можно применять не только сниженную ставку налога на переводимые за границу прибыль и доходы, но и предусмотреть ее полную отмену. Возможно, освободить также иностранных участников СЭЗ от налогообложения прибыли до 6 лет и применять 50%ное снижение ставки подоходного налога с лиц, занятых на предприятиях СЭЗ. Не исключено также понижение ставок платы за пользование землей, водой, энергией, сооружениями и объектами инфраструктуры.

3. Рассмотрение вопроса об ориентации предприятий, функционирующих на территории зон, на внешние рынки. Бесспорно, Российскому правительству необходимо развивать экспорт продукции, производимой на зональных предприятиях. Но это сложное дело и оно не может быть решено в короткие сроки, поэтому предоставление дополнительных льгот тем зональным предприятиям, которые экспортируют не менее 50% производимой ими продукции, вряд ли можно признать единственно правильной мерой. На наш взгляд, представляется целесообразным применять поощрительные меры к предприятиям, экспортирующим и меньшую долю своей продукции, например 20 или 30% объема своего производства.

4. Вопрос о землепользовании на территории СЭЗ. В Законе необходимо четко сформулировать правила землепользования. В частности, следует подчеркнуть, что право на долгосрочную аренду земли и других природных ресурсов СЭЗ предоставляется сроком до 70 лет. Кроме того, должна быть допущена и свободная продажа земли, хотя бы в отдельных СЭЗ. Это может оказаться наиболее значимой льготой для иностранных инвесторов. А для правительства принимающей страны отчуждение земли является быстрым источником получения иностранной валюты. Продажа земли в отдельных СЭЗ может послужить в качестве эксперимента, результаты которого могли бы быть подвергнуты скрупулезному рассмотрению с тем, чтобы убедить в полезности этой акции тех россиян, которые категорически выступают против самой идеи свободной продажи земли.

5. Определение границ гарантии для зарубежных инвесторов. В частности, необходимо предусмотреть их защиту от изменения законодательных основ создания и функционирования СЭЗ, по крайней мере, на период полной нормативной окупаемости произведенных затрат. Помимо того, в перечне гарантий следует предусмотреть и исключение таких крайних мер, как реквизиция, конфискация или национализация. Если подобные акты в исключительных случаях будут иметь место, то только с согласия владельца собственности и с обязательной компенсацией потерь по текущим рыночным ценам.

6. Не следует вводить ограничения на размеры территорий зон. Конечно, прежняя гигантомания, когда в качестве СЭЗ объявлялись целые области, неприемлема, но и сводить территории большинства зон к 1--2 кв. км вряд ли целесообразно. В каждом отдельном случае должен быть применен индивидуальный подход, основанный на глубоком экономическом анализе конкретной ситуации. При этом представляется целесообразным учитывать мнение местного населения об организации специальных экономических зон. Важно также не затягивать сроки рассмотрения этого вопроса, который может быть решен за полтора два месяца. Всякого рода проволочки -- ни в интересах наших партнеров, ни в интересах российской стороны.

Как указывалось выше, рассмотрение Федерального закона «О свободных экономических зонах» уже идет полным ходом. Следует отметить, что его окончательное содержание и структура с учетом федеративного устройства государства не могут быть предметом исключительного ведения Правительства Российской Федерации. Скорее всего, он должен быть законом рамочного характера, включающим некоторые основные нормы прямого действия. Его основная задача -- обеспечить в масштабах единого правового российского пространства юридическое регулирование принятия решений о создании и функционировании специальных экономических зон на некоторых российских территориях, законодательно определить соответствующие процедуры. В рамках же данного Закона регионы могли бы сами подготовить и принять юридические нормы прямого воздействия по каждой конкретной создаваемой на их территории зоне. При этом они согласовывали бы эти действия с утверждаемыми нормами районных или городских исполнительных органов, например в вопросе предоставления льгот по местным налогам или различным видам арендной платы.

4. Итоги функционирования некоторых СЭЗ на российской территории

Как видим, первоначально при создании СЭЗ их территории нередко охватывали целые области. Например, только одна зона «Даурия» включала все районы Читинской области, площадь которой составляет более 431 тыс. кв. км., что превосходит по размерам многие европейские страны. Такая гигантомания не учитывала реальные возможности нашего государства. Выше отмечалось, что на обустройство 1 кв. км территории СЭЗ затрачивались в разных странах десятки миллионов долларов. При этом на первом этапе организации зоны, когда создается производственная инфраструктура, в которую зарубежные предприниматели избегают вкладывать свои средства, большие расходы должно нести принимающее государство. Таких средств у Российской Федерации для обустройства СЭЗ не было ни тогда, нет их и сейчас.

Кроме того, в крупномасштабных зонах невозможно обеспечить всеохватывающий контроль за осуществлением специального таможенного и валютного режимов, которые представляют собой основополагающие моменты функционирования хозяйственного механизма СЭЗ. Поэтому неудивительно, что в ходе дальнейших изменений экономической ситуации в стране было пересмотрено действующее законодательство о зонах и льготы, предоставленные супер зонам, были ликвидированы. В силу этого, а также по другим причинам многие из учрежденных зон так й не «заработали» и сейчас ищут новые возможности оживления своей деятельности, но уже в иных масштабах.

При организации свободных экономических территорий необходимо внимательно проработать вопрос, какими по размерам они должны быть. Здесь полезно учесть опыт отдельных стран. Например, первая в мире ЭПЗ, созданная в районе международного аэропорта Шэннон в Ирландии, размещалась сначала на площади в 10 га. Но это не помешало ей стать одной из наиболее эффективных ЭПЗ.

Несмотря на то, что в мировой экономике имеется опыт создания крупных китайских СЭЗ, нашей стране не стоит воспользоваться этим., опытом. Дело в том, что расположение так называемых «открытых районов» в Китае рассчитано на предпринимателей Гонконга, Макао, о. Тайвань, а также этнических китайцев, являющихся гражданами других стран. И совершенно не случайно, что в этих открытых районах подавляющий объем иностранных инвестиций приходится на зарубежных китайцев. Нам представляется, что при определении масштабов зон следует исходить из рекомендаций зарубежных экспертов, которые предлагают ограничивать специальные экономические территории хотя бы на первом этапе 140-160 га.

Создаваемые в России СЭЗ имеют несколько видов. Один из них -- свободные таможенные зоны, другой -- зоны экспортного производства. Есть в России зоны комплексного характера, где сочетаются различные виды хозяйственной деятельности и некоторые другие. Остановимся на характеристике лишь тех зон, которые уже набрали силу и нормально функционируют.

Известной комплексной зоной является СЭЗ «Янтарь». Она расположена на территории Калининградской области и получила статус зоны еще в 1991 г. Калининградская область имеет ряд очевидных преимуществ. Прежде всего, необходимо отметить ее благоприятное географическое месторасположение. Она ближе всех российских территорий расположена к западноевропейским странам. Столицы пяти государств находятся от нее на расстоянии 500 км. Калининградская область обладает развитой инфраструктурой для формирования транспортной системы «Европа--Центральная Россия--страны АТР». Через область проходит автомобильный путь в Западную Европу. В г. Калининграде имеется современный железнодорожный узел, где действует пункт перехода с российской железнодорожной колеи на более узкую европейскую. Кроме того, в городе функционирует морской порт, который может обеспечить развитие внешнеэкономических связей. В области существует немало предприятий, производящих наукоемкую продукцию. На базе некоторых из них уже организованы или созданы совместные предприятия. В целом Калининградская область обладает разным производственным потенциалом, на основе которого можно организовать экспорто-ориентированное производство машиностроительного и приборостроительного профилей.

В СЭЗ «Янтарь» создано более 770 СП, и число их будет расти. Но приток иностранного капитала не очень то заметен. Так, в середине 1995 г. общий объем иностранных инвестиций составил около 16 млн. долл. Иностранцы все еще осторожно относятся к возможным капитальным вложениям в этот самый западный регион Российской Федерации. Главным сдерживающим фактором остается по-прежнему нестабильная Правовая база зоны «Янтарь».

Среди СЭЗ, зарегистрированных в России, самой крупной является «Находка». Она была организована в 1990 г. по предложению руководителей крупных предприятий г. Находки. В последние годы эти руководители обеспечивают продвижение идеи совершенствования СЭЗ в Правительстве и законодательных органах России.

Поначалу главным направлением развития СЭЗ «Находка» считалось развитие транспортной системы. Дело в том, что город Находка -- самый интенсивный транспортный узел, расположенный поблизости от Японии, Китая и других держав Азиатско-Тихоокеанского региона, -- является центром распределения грузопотоков из этого региона в Европу и западную часть России по Транссибирской железной дороге. Транспортные предприятия этой зоны в состоянии обслуживать до 25 млн. т внутрироссийских и внешнеэкономических экспортно-импортных грузов, в том числе до 1200 только иностранных судов из более чем 100 стран мира. Однако специализация преимущественно на транспортных услугах не отвечала интересам города и прилегающей к нему территории. Достаточно сказать, что 52% промышленного производства Находки обеспечивал только один рыбопромышленный сектор. Поэтому был взят курс на превращение Находки в специализированную экономическую зону комплексного характера.

Правительством России было принято решение «О некоторых мерах по развитию свободной экономической зоны «Находка» (Постановление №1033 от 8 сентября 1994 г.), согласно которому развитие СЭЗ «Находка» должно проходить по следующим направлениям:

* комплексное развитие инфраструктуры;

* насыщение рынка СЭЗ товарами и услугами;

* комплексное рациональное использование трудовых, природных, сырьевых, материальных и других видов ресурсов.

Правительством России по согласованию с администрацией зоны был предусмотрен благоприятный инвестиционный режим.

Он выражается в том, что предприятиям с иностранными инвестициями более 30% уставного капитала предоставляются следующие льготы:

* прибыль и часть прибыли, переводимой за границу, полностью освобождаются от налогообложения на пять лет после объявления о регулярном получении прибыли;

* федеральный налог на часть прибыли, переводимой за границу, составляет 7%, а соответствующий местный налог -- не более 3%;

* часть прибыли, реинвестируемой в развитие производства, а также в объекты инфраструктуры и социальной сферы СЭЗ, полностью освобождаются от налога.

Кроме этих льгот Правительство Российской Федерации оказывает финансовую помощь свободной экономической зоне «Находка». Так, в 1993 г. этой зоне был выделен правительственный кредит в размере 20,1 млрд. руб., который должен быть использован на сооружение объектов инфраструктуры.

Обустройство и развитие СЭЗ «Находка» продолжается и поэтому говорить о каком-то глубоком воздействии ее на экономику Приморского края, а тем более всей России, еще рано. Тем не менее, уже первые годы ее функционирования показывают, что направление развития этой зоны в общем, то выбрано правильно. Этот вывод подтверждается несколькими фактами. Прежде всего, следует отметить рост ее внешнеэкономических связей, увеличение числа предприятий с иностранными" инвестициями до 31% их общего числа в Приморском крае. Среди них находятся 124 совместных предприятия, 90 дочерних компаний со 100%ным иностранным капиталом, 76 предприятий также со 100%ным иностранным капиталом. Помимо этого открыто 19 представительств иностранных компаний и 10 их филиалов. Из общего количества зарегистрированных компаний 259 принадлежит Китаю, 42 -- Японии, 33 -- США, 26 -- Гонконгу, 15 Южной Корее, 8 -- Англии, 6 -- Германии, 6 -- о. Тайвань, по 4 -- КНДР, Вьетнаму и Финляндии и 3 -- Панаме, Сингапур, Австралия, Новая Зеландия, Израиль, Испания, Швейцария, Франция, Швеция, Норвегия, Сербия, Польша, Австрия, Эстония и Аргентина имеют на территории СЭЗ по одному два предприятия с иностранными инвестициями. В создании совместных предприятий принимают также участие многие регионы России, а также Казахстан, Узбекистан и другие государства СНГ.