Национальная экономика Беларуси

Важнейшими финансовыми органами, разрабатывающими финансовую политику государства и осуществляющими управление финансами, являются Министерство финансов Республики Беларусь и его органы на местах.

Указанные блоки и элементы управления реализуются через функции прогнозирования, планирования, оперативного управления и контроля, бюджетно-налоговую политику, которая осуществляется посредством бюджетной и налоговой систем страны.

6.4.2 Бюджетная система

Бюджет представляет собой системно сгруппированную сводку сметных расходов и предусмотренных для их покрытия доходов на один финансовый (бюджетный) год. Бюджет -- это основной финансовый план формирования и использования денежных средств для обеспечения функций государственных органов, экономического и социального развития страны или соответствующих административно-территориальных единиц. Государственный бюджет образует централизованный фонд денежных ресурсов Правительства для содержания государственного аппарата, Вооруженных Сил, здравоохранения, образования, выплаты социальных пособий. Бюджетная система -- это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов, действующих на территории страны. Бюджетное устройство -- это организация бюджетной системы, принципы ее построения (единства, полноты, реальности, гласности, самостоятельности). Бюджетная классификация -- это обязательная группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам, а также источников покрытия бюджетного дефицита и видов государственного долга. Бюджетный процесс -- это регламентированная законодательством деятельность государственных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственного и местных бюджетов.

Конституции большинства стран регламентируют организацию государственной финансовой системы, закладывают основы бюджетного процесса и наделяют различных участников законодательного и бюджетного процессов соответствующими полномочиями и обязанностями.

Бюджетная система. Согласно Конституции Республики Беларусь (ст. 133), «бюджетная система Республики Беларусь включает республиканский и местный бюджеты. Доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений. Общегосударственные расходы осуществляются за счет республиканского бюджета в соответствии с его расходной частью. В соответствии с законом в Республике Беларусь могут создаваться внебюджетные фонды». Эти конституционно обязательные положения реализуются в ежегодно принимаемых законах о государственном бюджете, Налоговом кодексе Республики Беларусь, а также в разработке и проведении «единой бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной, валютной политики» (ст. 132).

Первый Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе в Республике Беларусь» был принят в июне 1993 г., заменив действовавший с 1991 г. Закон «О бюджетных правах Республики Беларусь и местных Советов народных депутатов Республики Беларусь». Этот закон впервые устанавливал основные понятия бюджетной системы и принципы организации бюджетного устройства в республике как самостоятельном независимом государстве.

Закон регламентировал порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней (республиканского и местных); источники формирования собственных доходов и принципы определения расходов бюджетов каждого уровня; требования и условия сбалансированности бюджетов; взаимоотношения бюджетов с другими элементами финансовой системы; установил основы формирования и содержания республиканского бюджета, местных бюджетов и внебюджетных фондов; определил возможности и обязательства республики по согласованию бюджетно-финансовой политики с другими государствами и международными организациями, ответственность за нецелевое использование государственных средств.

В мае 1998 г. был принят Закон Республики Беларусь «О бюджетной классификации Республики Беларусь». С середины 1998 г. вступила в силу новая редакция Закона Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах», которая обеспечивала необходимую для соответствующего анализа республиканскую и международную сопоставимость показателей бюджетов всех уровней и включала классификации:

* доходов;

* расходов, в том числе функциональную, экономическую (предметную) и ведомственную классификации расходов;

* источников внутреннего финансирования дефицита республиканского и местных бюджетов;

* источников внешнего финансирования дефицита республиканского бюджета;

* видов внутреннего государственного долга Республики Беларусь;

* видов внешнего государственного долга Республики Беларусь.

Законом устанавливалось, что бюджетная классификация (систематизированная группировка статей доходов, расходов и источников финансирования дефицитов) является единой для республиканского и местных бюджетов, государственных внебюджетных и бюджетных целевых фондов, внебюджетных средств бюджетных учреждений и организаций.

Классификация доходов включает три крупные категории (текущие, капитальные и безвозмездные) с последующим их делением на группы и виды и основывается на актах законодательства Республики Беларусь (включая налоговое), определяющих источники их формирования.

В Законе о бюджете Республики Беларусь на 2004 г. доходы, как и ранее, подразделялись на группы:

* текущие;

* капитальные;

* свободных экономических зон;

* государственных целевых бюджетных фондов.

Кроме того, в доходы бюджета на 2004 г. были включены доходы Фонда социальной защиты населения.

Функциональная классификация расходов, отражающая направления выделения государственных средств на выполнение основных функций государства, классификация источников внутреннего финансирования дефицита республиканского и местных бюджетов и классификация источников внешнего финансирования дефицита республиканского бюджета утверждаются законодательно.

Классификация доходов, экономическая (предметная) классификация расходов (по их экономическим характеристикам), классификация видов внутреннего государственного долга и классификация видов внешнего государственного долга утверждаются Правительством Республики Беларусь или по его поручению Министерством финансов Республики Беларусь.

С позиций экономической классификации государственные ресурсы распределяются в последние годы следующим образом:

* основная часть направляется на текущие расходы в форме закупки товаров и оплаты услуг -- более 50 %, из них около 65--70 % расходуется на выплату заработной платы рабочим и служащим бюджетных организаций, оплату их командировок и служебных разъездов, оплату транспортных и коммунальных услуг для бюджетной сферы, приобретение предметов снабжения и расходных материалов;

* субсидии и текущие трансферты занимают примерно 20-- 22 % всех государственных расходов, из них около 7 % приходится на трансферты населению, остальное -- субсидии и текущие трансферты местным бюджетам и за границу;

* доля капитальных расходов составляет немногим более 20 %, из них подавляющая часть идет на капитальные вложения, доля капитальных трансфертов составляет менее 2 %;

* примерно 5--6 % приходится на платежи за использование заемных средств на финансирование бюджетного дефицита и расходы по предоставлению кредитов за вычетом погашения.

Новая бюджетная классификация легла в основу новой редакции закона о бюджетной системе, которая внесла существенные изменения в термины и определения бюджетного законодательства, конкретизировала принципы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса.

Бюджетное устройство в Республике Беларусь основывается на принципах единства бюджетной системы, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему, и определяется административно-территориальным делением. В бюджетную систему как самостоятельные части включаются республиканский и местные бюджеты. Консолидированный бюджет Республики Беларусь (бюджет республики) составляют бюджеты шести областей, г. Минска и республиканский бюджет.

Внебюджетные фонды представляют собой средства правительства и местных властей, связанные с финансированием расходов, не включаемых в бюджет. Они формируются за счет обязательных целевых отчислений. К ним относится Фонд социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь и др.

В число целевых бюджетных фондов Беларуси входят:

* Республиканский фонд поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, продовольствия и аграрной науки;

* Государственный фонд содействия занятости;

* Республиканский дорожный фонд;

* Республиканский фонд охраны природы;

* Республиканский фонд «Энергосбережение».

Расходы бюджетов определяются программами социально-экономического развития Республики Беларусь и соответствующей административно-территориальной единицы (области, г. Минска) и осуществляются по направлениям и в размерах, установленных законодательством Республрши Беларусь и решениями местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год.

В бюджете на очередной финансовый год в соответствии с принятыми ранее обязательствами предусматриваются в полном объеме ассигнования на выплату процентов по государственному долгу, погашение имеющейся в республиканском бюджете на данный год задолженности по государственному долгу прошлых лет с наступившим сроком уплаты.

Сбалансированность бюджетов всех административно-территориальных единиц рассматривается как необходимое условие бюджетно-финансовой политики.

Предельные размеры дефицита республиканского бюджета устанавливаются законом о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год.

Республиканский бюджет утверждается законом Республики Беларусь, местные бюджеты -- решениями местных Советов депутатов.

В законе о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый год устанавливается также размер прироста внутреннего и лимит внешнего государственного долга Республики Беларусь, лимит участия Национального банка Республики Беларусь в кредитовании дефицита республиканского бюджета, размер платы за обслуживание Национальным банком Республики Беларусь государственного внутреннего долга и другие показатели.

Контроль за использованием республиканского бюджета осуществляется Президентом Республики Беларусь, Правительством Республики Беларусь и Комитетом государственного контроля Республики Беларусь. Оперативный контроль за своевременным поступлением доходов и расходованием средств по целевому назначению возлагается на Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Республики Беларусь, местные финансовые, налоговые и таможенные органы.

Бюджет является важным рычагом воздействия на экономику и стимулирования ее роста. Путем изменения уровня государственных расходов и налогообложения правительство может регулировать объем совокупного спроса (потребительских и инвестиционных расходов), влиять на колебания экономической конъюнктуры. Различают экспансионистскую (расширительную) и рестрикционную (ограничительную) бюджетную политику. Первая из них выражается в увеличении государственных расходов и снижении уровня налогообложения, что способствует преодолению экономических кризисов и ускорению экономического роста; вторая -- в уменьшении расходов и повышении налогов, что помогает ослабить инфляцию и стабилизировать хозяйственную конъюнктуру.

Динамика и структура государственных финансов. Основные данные консолидированного бюджета республики (доходы, расходы и баланс бюджета в абсолютном выражении и в процентах к ВВП) за 1990--2003 гг. показывают, что состояние государственных финансов было достаточно стабильным, кроме 1993--1994 гг. как первых лет послерефор-менного периода. Дефицит государственного бюджета республики находится в пределах значений (2--3 % к ВВП), вполне допустимых для политики финансовой стабилизации: 1995 г. -- 2,6 % к ВВП; 2000 г. -- 0,6 % ; 2002 г. -- 0,2 % ; 2003 г. -- 1,3 % к ВВП. В 1990 г. профицит государственного бюджета (БССР) составил 2,4 % к ВВП.

Сбалансированность государственных финансов, поддерживаемая в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, объясняется рядом факторов, имеющих как положительное, так и негативное влияние на экономику страны в целом. Прежде всего это сложившиеся в 1995--2000 гг. условия и особенности формирования доходной части бюджета. Можно выделить главные факторы, обеспечивающие стабильные и достаточно высокие доходы бюджета:

* приоритетное значение косвенных налогов и сборов по сравнению с прямыми в сложившейся структуре налоговой системы республики;

* высокие темпы инфляции на протяжении всего анализируемого периода и отсутствие механизмов корректировки прямых налогов и сборов с учетом инфляции;

* характерный для республики относительно высокий уровень собираемости всех установленных налогов и сборов.

Удельный вес косвенных налогов (НДС, акцизы, таможенные пошлины и сборы) в общих налоговых поступлениях на протяжении 1998--2000 гг. стабильно превышал 50 %. В общих доходах консолидированного бюджета их доля составляла не менее 42--47 % по сравнению с 22--23 % прямых налогов и сборов.

Такая высокая доля налогов с оборота безусловно обеспечивает высокие доходы бюджета в любых экономических условиях, даже при отсутствии реальной прибыли предприятия, низкой рентабельности производства и невысоких реальных доходах населения.

Проводимая в республике политика государственных расходов способствует достижению достаточной сбалансированности государственного бюджета.

Динамика структуры государственных расходов показывает, что сразу после реформ 1992 г. резко изменилось соотношение между двумя такими крупными направлениями государственного финансирования, как поддержка и развитие реального сектора экономики (капитального строительства и субсидирования отраслей промышленности, энергетики, строительной индустрии, транспорта, коммуникаций и связи, жилищно-коммунального хозяйства и др.) и финансирование отраслей собственно бюджетной сферы (просвещения, культуры, здравоохранения и социального обеспечения, науки, обороны, государственного управления и правопорядока и др.).

Если еще в 1993 г. на финансирование народного хозяйства направлялось около 40 % государственных средств, то уже с 1995 г. удельный вес государственных капитальных вложений, дотаций, субсидий и финансовой помощи основным отраслям реальной экономики в общих расходах бюджета сократился до 22--24 % . Преобладающей стала доля расходов на здравоохранение, образование, средства массовой информации, культуру, социальное обеспечение, науку, оборонные нужды, содержание органов государственного управления, судебной власти и правопорядка, других отраслей бюджетной сферы, обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга и т.д. Удельный вес этих расходов в 1996 --1999 гг. составлял 75--80 % бюджетных средств.

Существенной оставалась доля расходов на дотирование цен, субсидирование, вложения в отрасли агропромышленного комплекса, жилищно-коммунального хозяйства и жилищного строительства. В 1995--2000 гг. на эти цели расходовалось с учетом средств целевых бюджетных фондов не менее 20--25 % государственных средств. В частности, расходы бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство в 2000 г. составили 3,4 % , а на сельское хозяйство -- 4,2 % к ВВП.

Финансирование дефицита государственного бюджета в эти годы осуществлялось в основном за счет внутренних источников -- кредитов Национального банка и доходов от выпуска и обращения государственных ценных бумаг.

Сложившиеся в 1995--2000 гг. позитивные тенденции формирования и исполнения государственного бюджета в той или иной мере имели место и в 2001 -- 2003 гг. в части роста затрат на социальную сферу и снижения финансирования реального сектора.

2002 г. должен был стать переходным в реализации бюджетно-налоговой политики. Однако нерешенность ряда экономических вопросов реформирования народно-хозяйственного комплекса, внешние, и прежде всего энергетические, факторы привели к определенным сбоям в балансировке бюджета. Тем не менее основные задачи в области бюджетно-налоговой политики были выполнены. Бюджет оказал широкомасштабное положительное влияние на развитие страны.

В условиях роста спроса на финансовые ресурсы государству удалось снизить налоговую нагрузку. Ставка налога на прибыль была уменьшена с 30 до 24 % . Сохранена практика начисления и уплаты едиными платежами отчислений, взимаемых из выручки от реализации товаров (работ, услуг), и налоговых платежей, исчисляемых от фонда заработной платы.

В целом налоговая нагрузка юридических лиц за год снизилась с 24,9 до 23,7 %, или на 1,2 процентных пункта, что равнозначно оставлению в распоряжении субъектов хозяйствования дополнительно около 310 млрд р. Всего из бюджета в реальный сектор экономики было направлено около 2 трлн р., или более 20 % всех расходов.

По мере изменения экономической обстановки менялось и содержание, вкладываемое в понятие «исполнение бюджета». На смену традиционному достаточно узкому следованию утвержденному бюджету приходит гибкое управление финансовыми ресурсами, позволяющее достигать стратегических целей за счет повышения эффективности их использования.

Успешное выполнение макроэкономических параметров социально-экономического развития страны, совершенствование бюджетной системы и бюджетного процесса привели к положительным результатам при исполнении государственного бюджета в 2003 г.

В 2003 г. в консолидированный бюджет Республики Беларусь поступило 12187,7 млрд р. налогов, сборов (пошлин) и других доходов (с учетом средств целевых бюджетных фондов), или 99,2 % к уточненному годовому плану. При этом в республиканский бюджет поступило 6121,5 млрд р. (97,3 %), в местные бюджеты -- 7281,1 млрд р. (100,8 %).

Выполнение плана было обеспечено по всем основным доходным источникам, кроме продажи республиканской собственности. По этой статье поступило лишь 3,3 млрд р. из запланированных 430 млрд р. На 8,9 млрд р. меньше поступило и чрезвычайного налога.

Расходы консолидированного бюджета в 2003 г. составили 35,61 % к ВВП, что на 1,5 % больше, чем в 2002 г. Почти настолько же вырос и дефицит бюджета. Важнейшим фактором роста расходов в 2003 г. по сравнению с 2002 г. было сельское хозяйство: расходы возросли на 0,75 % к ВВП. Еще одним фактором роста расходов стали капиталовложения -- рост на 0,34 % к ВВП. Значительным фактором были «прочие расходы» (рост на 0,63 %), однако эта категория не была расшифрована Министерством финансов. Расходы внебюджетных и целевых бюджетных фондов выросли на 0,24 % к ВВП, на жилищно-коммунальное хозяйство -- на 0,23 % к ВВП, на государственное управление -- на 0,07 % , на культуру -- на 0,04 % , на науку и национальную оборону -- на 0,03 %. В то же время на 0,27 % уменьшились расходы на здравоохранение и образование. Сократилось финансирование промышленности (-0,1 %), транспорта (-0,07 %), охраны окружающей среды (-0,16 %).

В целом в 2003 г. в рамках установленных приоритетов бюджетно-финансовой политики (повышения благосостояния населения, финансирования здравоохранения, образования, строительства жилья, а также мероприятий, связанных с ликвидацией последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС) удалось обеспечить поддержку отраслей народного хозяйства, сохранить социальную направленность бюджета (65 % расходов). Достигнуты намеченные параметры роста заработной платы в бюджетной сфере и устойчивое выполнение бюджетных обязательств, прежде всего по выплатам населению, расчетам бюджетных организаций за продукты питания и потребленные энергоресурсы, финансирование АПК, строительство жилья и социально значимых объектов.

Выполнена и перевыполнена главная социальная задача бюджета 2003 г. -- повышение заработной платы работникам бюджетной сферы. В декабре 2003 г. она достигла в эквиваленте 141 дол. США при запланированных 125 дол.

Вместе с тем итоги 2003 г. свидетельствуют о наличии комплекса проблем в развитии бюджетной сферы (недофинансирование ряда отраслей) и ее взаимодействии с реальным сектором экономики, для которого проблемы низкой рентабельности, медленного сокращения числа убыточных предприятий, почти «неподвижные» долги прошлых лет и неуменьшающиеся запасы готовой продукции являются традиционными.

Все эти факторы ведут к постепенному снижению рентабельности экономики Республики Беларусь. Общая сумма депозитов правительства в банковской системе покрывает менее чем двухнедельный объем его общих расходов, возросла задолженность по налогам и расходам, особенно по платежам за электроэнергию и жилищно-коммунальные услуги, оказываемые бюджетным организациям. Поэтому в период 2002--2004 гг. остро стояла проблема приведения всей нормативно-правовой базы бюджетного процесса в соответствие с международными стандартами на основе разработкр! Бюджетного кодекса Республики Беларусь.

Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001--2005 годы определено: бюджетная политика будет направлена на инвестирование бюджетных средств в формирование конкурентоспособной структуры национальной экономики, реализацию социально-экономических приоритетов и государственных программ, проведение активной социальной политики при одновременном ужесточении контроля за целевым исполнением запланированных расходов.

Приоритетными направлениями бюджетной политики в прогнозируемом периоде являются:

* реструктуризация и оптимизация бюджетных расходов с их концентрацией на решении ключевых социально-экономических задач;

* проведение целенаправленной политики управления государственным долгом и активами, ограничение уровня дефицита бюджета с учетом необходимости погашения внешней задолженности;

* совершенствование бюджетного процесса, эффективное взаимодействие республиканского и местных бюджетов при их формировании и исполнении;

* дальнейшая унификация бюджетного законодательства Республики Беларусь с законодательством Российской Федерации в рамках создаваемого Союзного государства.

В данном контексте бюджетная политика в области расходов на 2004 г. и ближайшую перспективу (до 2010 г.) предусматривает решение следующих задач:

* концентрация бюджетных средств в соответствии с приоритетными направлениями социально-экономического развития Республики Беларусь (усиление социальной направленности);

* определение размера бюджетных расходов исходя из финансового обеспечения принятых государством обязательств с учетом уровня дефицита консолидированного бюджета, не превышающего 1,0 % к ВВП;

* поэтапная консолидация ресурсов внебюджетных и целевых бюджетных фондов в бюджете, отказ от их целевого статуса;

* унификация бюджетных законодательств Республики Беларусь и Российской Федерации;

* сокращение уровня расходов консолидированного бюджета в реальном выражении на 4 %;

в уменьшение централизации финансовых ресурсов государства до 40--42,5 %, в том числе в консолидированном бюджете -- до 30--32 %, во внебюджетных фондах -- до 10-- 10,5 %, в дефиците бюджета -- до 1--2 % к ВВП;

* ограничение уровней государственного долга (внутреннего -- до 5 % , внешнего -- до 10 % к ВВП).

Для достижения поставленных перед бюджетной политикой задач намечена реализация следующих первоочередных мероприятий:

* переход к финансированию государственных целевых программ (жилищное строительство, компенсация населению ущерба от обесценения вкладов) из неэмиссионных источников;

* снижение субсидирования из бюджета транспорта, строительства, жилищно-коммунального и сельского хозяйств, энергетики и газоснабжения, а также других отраслей реального сектора экономики;

* осуществление действенных мер по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС с возможным включением соответствующих социальных расходов в республиканские программы;

* сосредоточение государственных капитальных вложений в основном на социально значимых объектах и объектах с высокой степенью готовности;

* поэтапное сокращение лимита государственных гарантий при ежегодной разработке и реализации консолидированного бюджета Республики Беларусь; установление жесткого подхода к решению вопроса о предоставлении гарантий правительства по выдаваемым юридическим лицам банковским кредитам;

* расширение сферы действия консолидированного бюджета за счет включения операций внебюджетных фондов;

* повышение роли текущего и последующего контроля;

* совершенствование казначейской системы;

* сокращение объема предоставляемых бюджетных ссуд, займов с определением верхней границы в ежегодном законе о бюджете.

Таким образом, за прошедшие годы достигнуто значительное продвижение в построении бюджетной системы, отвечающей современным рыночным требованиям. Фактически она прошла трансформацию от административно-командных механизмов перераспределения всех общественных ресурсов до сочетания построенной на рыночных принципах налоговой системы и бюджетных расходов, обеспечивающих главным образом функционирование государственной системы социальной защиты, бюджетных организаций и государственного сектора экономики.

Однако имеется ряд проблем, которые требуют дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства с целью сокращения и повышения эффективности расходов бюджета на принципах финансовой дисциплины и устойчивости, эффективного распределения ресурсов и технической результативности бюджетного процесса, усиления контроля за целевым использованием бюджетных средств, привлечения внебюджетных источников финансирования расходов.

6.4.3 Налоговая система и пути ее совершенствования

Экономической базой и инструментом финансовой политики государства являются налоги. Налог -- это принудительно изымаемые государством или местными органами власти средства с физических и юридических лиц, необходимые для осуществления государством своих функций. Сбор налогов производится только на основе государственного законодательства. В современных условиях налоги выполняют две основные функции: фискальную и экономическую (регулирующую и распределительную). Фискальная функция является основной в формировании денежных фондов государства. Экономическая функция предусматривает использование налогов в качестве инструмента перераспределения национального дохода, влияния на реальный процесс производства и инвестиций, на масштабы и темпы роста экономики.

Взимание налогов основывается на использовании различных видов ставок (твердых, пропорциональных, прогрессивных, регрессивных). По методу взимания различают прямые и косвенные налоги. Прямые налоги непосредственно уплачиваются конкретным плательщиком. Косвенные налоги -- это обязательные платежи, включенные в цену товара. Значительную их часть образуют акцизы (надбавки к ценам товаров). В соответствии с государственным устройством и бюджетной структурой налоги делятся на республиканские и местные. Совокупность всех взимаемых в государстве налогов, методы и принципы их построения, способы исчисления и взимания, налоговый контроль, устанавливаемые в законодательном порядке, образуют налоговую систему.

Основы бюджетно-налоговой системы страны заложены в Конституции Республики Беларусь. Согласно ее нормам, все граждане республики обязаны принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты законодательно установленных налогов, сборов и пошлин. Право устанавливать республиканские налоги и сборы, утверждать республиканский бюджет и отчет о его исполнении принадлежит Парламенту -- Национальному собранию Республики Беларусь. При этом законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, снижение или увеличение расходов, могут вноситься на рассмотрение Парламента лишь с согласия Президента Республики Беларусь либо по его поручению -- Правительства. Установление местных налогов и сборов в соответствии с законом, утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении относятся к исключительной компетенции местных Советов депутатов.

Новая, ориентированная на рынок система налогообложения была введена в действие с начала 1992 г. По сравнению с советским периодом она была действительно новой и рыночно ориентированной, во всяком случае для достигнутой стадии трансформации экономики. Строилась она исходя из двух главных соображений: необходимо было, во-первых, с учетом предстоящего объема расходов на финансирование экономики и социальных программ сохранить хотя бы на прежнем уровне налоговые поступления в бюджет в условиях спада производства и реального сокращения налоговой базы и, во-вторых, обеспечить сопоставимость национальной балансовой системы и зарубежных моделей налогообложения, приемлемых для изменившейся политической и экономической обстановки.

Применяемые в развитых странах налоговые системы построены на базе единых общепринятых в мировой практике принципов налогообложения и, несмотря на множество конкретных решений по количеству, уровню ставок и порядку взимания отдельных налогов и сборов, имеют общую основу.

При всем разнообразии национальных особенностей основу налоговой системы любой страны всегда составляют следующие прямые налоги: индивидуальный подоходный налог с населения, взносы на социальное страхование, налог на прибыль и доходы предприятий, налог на добавленную стоимость (или другая разновидность налогов с оборота), акцизные сборы, таможенные пошлины и имущественные налоги.

В развитых странах доля косвенных налогов (их состав обычно ограничен налогом на добавленную стоимость и акцизами) в доходах бюджета, как правило, не превышает 30 % . В налоговых системах развивающихся стран и стран с переходной экономикой косвенные налоги обычно занимают доминирующее положение -- от 50 до 70 % доходов бюджета, в Беларуси -- 50--55 % (на долю прямых налогов в нашей стране приходится 25--30 %).

При построении в развитых странах налоговых систем исходят из того, что основную долю налогов (прямых и косвенных) платят не предприятия, а население. Это ограничивает спрос, служит сдерживающим фактором роста цен и инфляции.

Главной отличительной особенностью систем налогообложения всех развитых стран является их теснейшая связь и взаимозависимость со структурой и результатами работы экономики. При всем многообразии применяемых налогов этот принцип высокой экономической обоснованности и целесообразности всегда остается неизменным. Причем проявляется он не в учете интересов отдельных групп налогоплательщиков или отраслевых условий и трудностей, что характерно для переходных к рынку построений, а в ориентации на реально складывающиеся общеэкономические пропорции и зависимости.

Новая налоговая система Беларуси включала 15 основных налогов и сборов, распределяемых между республиканским и местными бюджетами, и 8 видов отчислений в различные внебюджетные фонды. Помимо общепринятых в мировой практике налогов на доходы и прибыль (подоходные налоги с физических и юридических лиц), взносов на социальное страхование (отчисления в фонды социальной защиты и содействия занятости), налогов на потребление (НДС, акцизы, налог на топливо), имущественных налогов на собственность и капитал (налог на недвижимость, плата за землю, попенная плата¹, рентные платежи) и налогов в сфере внешнеэкономической деятельности (таможенные пошлины, налог на экспорт и импорт) в ее состав вошли и такие целевые платежи, как чрезвычайный налог, государственные пошлины и сборы, транзитный налог, три вида сборов в дорожные фонды, отчисления в отраслевые фонды поддержки НИОКР, в местные внебюджетные фонды на содержание детских дошкольных учреждений и некоторые другие виды местных сборов и платежей.

Общий уровень налоговой нагрузки на экономику, по данным фактических поступлений за 1992 г., составил около 44 % валового внутреннего продукта. При этом 32 % налоговых поступлений к ВВП были централизованы в бюджете и 12 % приходилось на долю внебюджетных фондов, среди которых центральное место занимали фонды социального страхования и содействия занятости (их удельный вес превышал 83 % общего объема поступлений во внебюджетные фонды).

Приведенные данные сравнимы с аналогичными показателями стран с развитой рыночной экономикой в периоды высокой экономической конъюнктуры и оживления деловой активности. В среднем по странам ОЭСР доля налогов в ВВП в 1996 г. составляла не менее 40--42 %, а в настоящее время достигает 45 %.

Несомненным достижением проведенных преобразований было придание процессу налогообложения законодательного характера. Начальные основы налогового права закреплялись в Законе «О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики

Беларусь», который в общем плане устанавливал круг налогоплательщиков, их права, обязанности и меры ответственности, виды общегосударственных налогов и сборов, сроки и порядок их уплаты и зачисления в бюджет, порядок предоставления льгот, регламентировал работу и контроль налоговых органов, порядок обжалования действий должностных лиц.

С 1993 г. в Закон включены положения о том, что все вопросы налогообложения должны регулироваться исключительно актами специального налогового законодательства. В 1994 г. было принято Постановление Совета Министров от 22 апреля 1994 г. № 270, регламентирующее деятельность Государственной налоговой инспекции, а в Конституции Республики Беларусь оговорено исключительное право законодательной ветви власти устанавливать налоги и сборы, создавать внебюджетные фонды и определять порядок составления, утверждения и исполнения бюджета.

Таким образом, главные задачи первой налоговой реформы -- формирование бюджетно-налоговой системы, аналогичной системам развитых стран с рыночной экономикой -- были достигнуты.

Однако уже первый практический опыт показал, что решены далеко не все проблемы, особенно в отношении степени адаптированности введенной налоговой системы к специфике переходной экономики. Нельзя было строить налоговую систему, опираясь только формально на тот перечень налогов, их ставок и методов изъятия, которые действуют в успешно работающих рыночных экономиках.

Естественно, что простое копирование построенных таким образом систем не могло дать желаемых результатов. Это хорошо иллюстрируют сравнительные данные о структуре налоговых поступлений. В странах ОЭСР наиболее высока доля подоходного налога с населения (30 % к общему объему бюджетных доходов), налогов на потребление (30 %) и взносов на социальное страхование (25 %) при незначительном уровне поступлений по налогу на прибыль корпораций (8 %).

В Республике Беларусь картина прямо противоположная даже с учетом изменений, произошедших с 1992 г. При сравнимой доле налогов на потребление (29 % по оценке 1995 г. с учетом чрезвычайного налога) и взносов на социальное страхование (20 %) наиболее значительную роль играют налоги на прибыль предприятий (15--19 % ) и многочисленные отчисления в различного рода внебюджетные фонды, таможенные пошлины и другие налоги и сборы от внешнеэкономической деятельности (26--28 % в 1993--1995 гг. при 9 % в 1992 г.). Высокий уровень отчислений во внебюджетные фонды и преобладание косвенных налогов наглядно показывали не только недостаточную проработанность действовавшей тогда системы налогообложения, но и острую необходимость продолжения и углубления налоговой реформы.

В 1996 г. была разработана и одобрена Правительством Республики Беларусь Концепция реформирования налоговой системы страны в 1997--1998 гг., в соответствии с которой были изменены подходы к преобразованиям в налоговой сфере. Главными ориентирами служили те классические принципы построения налоговых систем, которые неукоснительно применяются во всех развитых странах и являются своеобразными критериями качества, конечно, в увязке с реальными целями социально-экономического развития республики.

Иными словами, многочисленные корректировки налогового законодательства, которые были сделаны исходя из сиюминутных интересов различных отраслей и секторов экономики, заменялись системными изменениями с ориентацией на обеспечение равного и справедливого налогообложения, нейтральности и гибкости налоговой системы по отношению к экономике, ее стабильности и предсказуемости на основе укрепления законодательно-правовых основ налогообложения, что должно было положительно отразиться на конкурентоспособности национальной экономики.

На основе такого подхода в программных документах Правительства Республики Беларусь были определены следующие основные задачи и стратегические направления налоговой реформы:

* совершенствование структуры и сокращение количества применяемых налогов за счет отмены малоэффективных сборов и отчислений в различного рода целевые бюджетные и внебюджетные фонды;

* введение общепринятых правовых норм и принципов налогообложения;

* существенная модернизация методов расчета, механизмов и принципов взимания таких основных налогов, как налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль и доходы предприятий, подоходных! налог с граждан;

* пересмотр и сокращение налоговых льгот по всем применяемым налогам и сборам для расширения их налоговой базы с целью обеспечения возможности снижения ставок и дальнейшего уменьшения количества налогов и сборов;

* поиск и выбор оптимального соотношения республиканских и местных налогов и сборов, а также эффективного взаимодействия республиканского и местных бюджетов. При рассмотрении этих проблем необходимо найти такое решение, которое смогло бы обеспечить рациональное сочетание общегосударственных и местных интересов. Органам местного управления предоставляется конституционное право самостоятельно устанавливать и прекращать действие местных налогов и сборов, изменять их ставки, предоставлять льготы и принимать другие решения, но только в рамках установленных законодательно общих для всей республики принципов налогообложения. Закон должен определить исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, а также основные принципиальные положения о каждом из них. Признано целесообразным, что основу местных сборов должны составлять главным образом имущественные налоги, поскольку именно местные власти смогут обеспечить как эффективный контроль за накопленным имуществом, так и полноту учета и сбора этих налогов. При этом бюджеты всех уровней должны обеспечиваться собственными закрепленными источниками доходов при одновременном сохранении регулирующей функции республиканских налогов.

Решение поставленных задач осуществлялось поэтапно. В качестве основной формы решения была избрана подготовка проекта Налогового кодекса Республики Беларусь, унифицированного по основным принципам и положениям с аналогичным документом, уже действующим в Российской Федерации. Работа над проектом кодекса началась еще в 1995--1996 гг. С его официальным введением в действие завершается первый этап реформы, главная цель которого -- реально повысить эффективность действующей налоговой системы с тем, чтобы, с одной стороны, добиться достаточных и стабильных поступлений в бюджет, а с другой -- по возможности снизить налоговое давление на экономику и ограничить негативное воздействие налогов на рост производства, инвестиций и экспорта.

В течение 1997--2001 гг. были осуществлены следующие крупные преобразования:

* с 1997 г. отменены сбор на содержание государственной пожарной службы и налоги на валютную выручку, отчисления в фонд содействия конверсии военного производства; в 1998-- 2001 гг. практически все внебюджетные фонды (за исключением Фонда социальной защиты населения) преобразованы в целевые бюджетные фонды, ставка чрезвычайного налога снижена до 4 %;

* с начала 1998 г. введена в действие новая редакция Закона Республики Беларусь «Об акцизах», предусматривающая введение единых ставок по ряду подакцизных товаров и применение общепринятых механизмов взимания акцизных сборов; с 1999 г. введен налог с продаж автомобильного топлива, зачисляемый в дорожные фонды, с одновременной отменой отчислений от доходов по эксплуатации автомобильного транспорта;

* с начала 1999 г. введена в действие новая редакция Закона Республики Беларусь «О подоходном налоге с физических лиц», в соответствии с которой осуществлен переход к исчислению этого налога исходя из совокупного годового дохода и введено всеобщее декларирование доходов, существенно либерализована шкала ставок этого налога (максимальная предельная ставка снижена до 30 %);

* с 1 января 2000 г. новой редакцией Закона Республики Беларусь «О налоге на добавленную стоимость» введена общепринятая в мировой практике зачетная система взимания налога на добавленную стоимость; в течение 1999--2001 гг. проведена большая работа по переходу во взаимной торговле Республики Беларусь с государствами--участниками СНГ на принцип страны назначения при взимании косвенных налогов;

* одновременно с введением новой системы налога на добавленную стоимость Декретом Президента Республики Беларусь № 43 «О налогообложении доходов, полученных в отдельных сферах деятельности» от 23 декабря 1999 г. изменен порядок налогообложения банков, страховых и других финансовых организаций, а также доходов юридических лиц от операций с ценными бумагами. Вместо налога на прибыль и налога на добавленную стоимость для них введен специальный налог на доходы, уплачиваемый банками, страховыми и другими финансовыми организациями в размере 30 % с налоговой базы, включающей помимо прибыли расходы на оплату труда, амортизацию и износ нематериальных активов. Ставка налога на доходы юридических лиц по операциям с ценными бумагами установлена в размере 40 % ;

* Декретом Президента Республики Беларусь «Об упорядочении предоставления льгот юридическим и физическим лицам Республики Беларусь по налогам и таможенным платежам» от 10 марта 1997 г. № 6 установлен единый унифицированный порядок предоставления индивидуальных налоговых и таможенных льгот, направленный на ограничение их применения;

* ежегодно законами о бюджете на очередной финансовый год устанавливается единый перечень местных налогов и сборов, а также предельные возможные параметры их ставок, объектов налогообложения и состава плательщиков.

В результате всех проведенных преобразований в республике к началу 2001 г. сформировались новый состав и структура налоговой системы. В 2002--2003 гг. она совершенствовалась по следующим направлениям:

* ориентация структуры налогов на прямое налогообложение;

* проведение работы по сокращению количества налогов за счет отмены малоэффективных сборов и отчислений во внебюджетные и целевые бюджетные фонды;

* объединение налогов, имеющих сходную налоговую базу;

* выравнивание условий налогообложения для всех налогоплательщиков .

В 2003 г. реализация основных задач в области налоговой политики осуществлялось за счет:

* расширения базы налогообложения действующих платежей в бюджет посредством сокращения льгот по налоговым платежам как индивидуального, так и категориального характера;

* снижения с 2 до 1,5 % уплачиваемых единым платежом отчислений в Республиканский фонд поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, продовольствия и аграрной науки и налога с пользователей автомобильными дорогами в дорожные фонды;

* снижения с 2,5 до 1,9 % уплачиваемых единым платежом сборов на формирование местных целевых бюджетных жилищ-но-инвестиционных фондов и сбора на финансирование расходов, связанных с содержанием и ремонтом жилищного фонда;

* снижения с 5 до 3,75 % уплачиваемых единым платежом чрезвычайного налога и обязательных отчислений в Государственный фонд содействия занятости;

* отмены отчислений, относимых юридическими лицами на себестоимость продукции (работ, услуг), в фонд развития строительной науки.

Налог на добавленную стоимость продолжает играть наиболее существенную роль в доходах бюджета. Его удельный вес составляет около 25 % (в 2003 г. -- 23,7 %). Основная ставка в 2002--2003 гг. была равна 20 %, в 2004 г. -- 18 %. С 2000 г. и до настоящего времени в республике действует общепринятая зачетная система налога на добавленную стоимость, обеспечивающая его взимание именно с вновь созданной, добавленной на каждой стадии производства и реализации товаров (работ, услуг) стоимости, а не со всего оборота реализуемых товаров и услуг. Именно этим обеспечивается нейтральность (невмешательство) налога по отношению к производству и реальное стимулирование инвестиций, новых технологий и экономического роста.

Акцизы обеспечивают 7--8 % (в 2003 г. -- 6,9 %) доходов бюджета. С 1998 г. они взимаются по единым ставкам для отечественных и импортных товаров. Перечень подакцизных товаров помимо традиционных (алкогольных напитков, табачных изделий и моторного топлива) включает ювелирные изделия и легковые автомобили. Применяются специальные и адвалорные ставки акцизов. В условиях высокой инфляции уровень ставок постоянно колеблется, он утверждается не законодательно, а правовыми актами правительства. В среднем уровень акцизных ставок несколько превышает ставки этого налога, применяемые в России и ряде других стран СНГ. Льготы по акцизным сборам практически отсутствуют.

Таможенные пошлины и сборы устанавливаются таможенным законодательством и взимаются таможенными органами. Помимо импортных и экспортных пошлин в их состав включаются различного рода сборы за таможенное оформление. С учетом единого таможенного пространства Союзного государства Беларуси и России таможенные пошлины и сборы действуют только в отношении третьих стран. Применяются в основном адвалорные ставки ввозных и вывозных пошлин, по уровню идентичные российским и сопоставимые с используемыми в других странах. В доходах бюджета удельный вес таможенных пошлин и сборов составляет б--7 %.

Подоходный налог с физических лиц с начала 1999 г. исчисляется исходя из совокупного годового дохода, главной составляющей которого остается фонд оплаты труда. Доля других личных доходов населения остается крайне низкой. Применяется прогрессивная шкала ставок налога, которая исходя из уровня годового дохода имеет пять разрядов с минимальной ставкой налога на уровне 9 % и максимальной -- 30 %. Предусмотренный законом необлагаемый минимум доходов крайне низок и определяется из расчета одной базовой величины.

Предусмотрены также налоговые вычеты на содержание детей и иждивенцев (в размере двух базовых величин) и незначительные жилищные вычеты. Полностью исключены из налогообложения пенсии, пособия, стипендии и другие социальные трансферты, проценты по банковским депозитам. Порядок уплаты налога предусматривает его изъятие у источника выплаты доходов и ежегодную подачу налоговых деклараций по итогам календарного года всеми плательщиками, за исключением тех, кто имеет в течение года один источник доходов по месту основной работы. Доля индивидуального подоходного налога в последние годы несколько возросла и достигает 8--9 % (в 2003 г. -- 8,4 %).

Налог на доходы и прибыль предприятий, объединений, организаций с 1996 г. подвергался незначительным изменениям по применяемым методам расчета и механизмам взимания. Объектом налогообложения является балансовая прибыль юридических лиц (резидентов по всем доходам и нерезидентов по доходам от источников в Республике Беларусь), определяемая как разность между выручкой от реализации продукции и затратами на производство, состав которых регламентируется правовыми ведомственными актами, плюс (минус) доходы (расходы) от внереализационных операций, состав статей которых также регламентирован. Основная ставка налога на прибыль в 1999-- 2000 гг. была равна 25 %, а в 2001 г. -- 30 %, в 2002-- 2004 гг. -- 24 %.

Роль налога на доходы и прибыль остается значительной. Его доля составляет 19--22 % (в 2003 г. -- 19,4 %) доходов бюджета.

Чрезвычайный налог устанавливается в ежегодных законах о бюджете и уплачивается юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по твердой ставке к фонду заработной платы, состав которого утверждается нормативными актами правительства. Ставка налога в 1998--2004 гг. была равна 4 % . Доля налога в доходах бюджета в настоящее время не превышает 3 %.

Имущественные налоги применяются в республике в форме налога на недвижимость и платежей на землю (земельного налога). Ставки этих налогов (даже с учетом ежегодных индексаций на инфляцию по земельному налогу) невысоки и их значение невелико. В общих налоговых поступлениях их доля колеблется от 2 до 4 % (в 2003 г. -- 6,0 %).

Отчисления в Фонд социальной защиты населения осуществляются всеми юридическими и физическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями по твердым ставкам к фонду заработной платы (35 % -- для нанимателей, 1 % -- для граждан республики и 15 % -- от доходов индивидуальных предпринимателей). В настоящее время Фонд социальной защиты населения (ФСЗН) имеет статус внебюджетного фонда, но его средства входят в состав бюджетных доходов. Доля государственных внебюджетных и бюджетных целевых фондов в доходах консолидированного бюджета составляет 17--18 % (без ФСЗН).

Помимо основных налогов и сборов налоговая система республики, несмотря на все проведенные преобразования, до сих пор включает ряд мелких сборов и отчислений, в основном в различного рода целевые бюджетные и внебюджетные фонды. Причем взимаются они, как правило, с выручки от реализации товаров (работ, услуг), что, учитывая кумулятивный эффект таких оборотных платежей, имеет крайне негативные последствия для экономики.

Именно такие сборы и отчисления, к которым, в частности, относятся отчисления в инновационные фонды, целевые сборы в местные бюджетные фонды стабилизации экономики, отчисления в Республиканский фонд поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, жилищно-инвестиционные фонды и другие, оказывают наиболее существенное и неоправданное давление на цены, вымывают оборотные средства предприятий и подрывают их конкурентоспособность. Ни одна про-мышленно развитая страна их не применяет.

Неоправданное налоговое давление на цены и доходы населения сохраняется, а кратковременные эффекты от предоставления налоговых льгот отдельным отраслям и видам производств в конечном счете приводят только к расширению круга фактически убыточных и малорентабельных предприятий. При этом объемы, структура и динамика бюджетных доходов не улучшаются.

В то же время структура и механизмы налоговой системы должны развиваться в направлении фактического исключения из налогообложения процессов инвестирования, внедрения высоких технологий и освоения новой продукции, обеспечения необходимого регулирования экономической конъюнктуры за счет так называемых встроенных стабилизаторов и нейтральности налогообложения по отношению к инфляции и конкурентоспособности экономики, а также увеличения доли прямого (по сравнению с косвенным) налогообложения.