Організаційний механізм регулювання економіки

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКИ ПРОМИСЛОВОСТІ

УДК 332. 242

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора економічних наук

Організаційний механізм регулювання економіки

Спеціальність 08. 02. 03 - Організація управління, планування і регулювання економіки

Оболенський Олексій Юрійович

Донецьк - 2001

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

державне управління економічна система

Актуальність теми. Механізм регулювання економіки повинен поєднувати економічні та адміністративні методи. Відповідно до конкретних умов одні регулятори є базовими, тобто виконують конструктивні функції, інші - додаткові функції гасіння дії негативних чинників. Історія та сучасність свідчать, що жодна країна не може бути життєздатною без державного управління. Конкретні форми державності, її механізми залежать від рівня економічного та соціального розвитку держави, її історичного шляху, національних особливостей та традицій. Важливим чинником формування державності України є створення сучасної ефективної системи державного управління, що має бути запроваджена шляхом проведення адміністративної реформи.

Сутність цієї реформи полягає в системній перебудові державного управління всіма сферами життя та у розбудові нових інститутів державного управління, які мають відповідати економічному та соціальному стану країни, сучасному цивілізованому суспільству, спрямованому у постіндустріальний, інформаційний простір. З огляду на це адміністративна реформа має бути неперервним процесом удосконалення інституційних засад механізму держави та державного апарату, що забезпечує економічний та соціальний розвиток країни, сприяє їх відповідності напрямам розвитку світової цивілізації.

Призначенням адміністративної реформи в Україні є впорядкування, удосконалення та розвиток механізму держави. Він являє собою пронизану єдиними, конституційно та законодавчо визначеними принципами, засновану на розподілі влади систему органів державної влади, що має необхідні матеріальні, фінансові та людські ресурси, підприємства, установи й організації, та за допомогою якої реалізуються задачі та функції держави. Механізм держави є інтегруючою категорією, що охоплює державний апарат і державну службу; категорія ”державний апарат” органічно поєднана з категорією “державна служба” і безпосередньо впливає на організацію та функціонування механізму держави.

Адміністративна реформа має забезпечити економічний та соціальний розвиток держави. Вирішення таких проблем як забезпечення соціальної орієнтації ринкової економіки, ефективного та якісного державного регулювання економіки є завданням держави і зводиться до розв'язання однієї головної задачі, а саме - забезпечення економічними методами і засобами ефективного виконання державою її завдань і функцій в економічній сфері на кожному етапі розбудови державності.

Важливий внесок у розв'язання проблем ефективного державного управління та регулювання економіки в трансформаційний період, становлення соціально орієнтованої ринкової економіки внесли українські вчені Буркинський Б. В., Власюк О. С., Гальчинський А. С., Геєць В. М., Губерна Г. К., Данилишин Б. М., Жаліло Я. А., Лукінов І. І., Мельник А. Ф., Савченко А. Г., Чумаченко М. Г.

Стратегія розвитку економічної незалежності України реалізується в умовах: запровадження нової політичної системи; інституціональної реформи механізму держави з метою його пристосування до нової ролі держави в усіх сферах її життєдіяльності; трансформації економіки до ринкових відносин.

Державне регулювання економіки в таких умовах потребує розвитку української державності, чіткого законодавчого, правового регулювання усіх соціально-економічних процесів, становлення та розвитку соціального партнерства, відновлення довіри до держави, державного управління, розробки стратегії соціально-економічних перетворень в країні з чітким визначенням кінцевих цілей, пріоритетів та етапів. Саме ці обставини спонукали проведення досліджень з цієї проблеми.

Загальні проблеми теорії та практики державного управління та державної служби, їх ефективності з певною мірою досліджено в працях вітчизняних учених Авер'янова В. Б., Битяка Ю. П., Дубенка С. Д., Лелікова Г. І., Нижник Н. Р., Петришина О. В., Цвєткова В. В. та інших.

Державна служба для здійснення регулювання економіки має надати державному управлінню системний характер, програмно-цільовий підхід та забезпечити на належному рівні надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства, максимально виявляючи при цьому управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну. Результативність, раціональність, ефективність - такими мають бути основні риси функціонування механізму держави.

Саме ці обставини спонукали проведення досліджень з цієї проблеми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано у Національному інституті стратегічних досліджень у відповідності до тематики наукових проектів, затверджених Секретарем Ради національної безпеки та оборони на 1997-1998 та 1999-2000 р. р.

Автор брав безпосередню участь у розробці пропозицій з удосконалення механізму державного регулювання економіки, реформування системи державного управління, нормативних документів і основних положень Концепції адміністративної реформи.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційної роботи є наукове обгрунтування концептуальних положень механізму держави, державного апарату та державної служби для регулювання економіки в умовах трансформаційного періоду розвитку суспільства та держави.

Досягнення мети дисертаційного дослідження обумовило необхідність постановки і вирішення таких основних задач:

розкриття змісту методологічного арсеналу теорії системного підходу як методології аналізу та синтезу до системи державного управління та державної служби, зокрема до механізмів регулювання економіки;

формування засад системи державного управління в цілому та його складових: державного механізму та державного апарату, а також державного регулювання економіки на підставі аналізу й розкриття теоретичних положень категорій “політична система”, “правова та соціальна держава”, “державне управління та регулювання”, “держава добробуту”, “соціально орієнтована ринкова економіка”, “державна політика”;

дослідження особливостей взаємодії держави та економічної системи в трансформаційний період на підставі аналізу еволюції ролі та найважливіших функцій держави в економіці, сутнісних характеристик економічної влади;

наукове обгрунтування ролі та місця державної служби як невід'ємної складової демократичної, правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою;

дослідження конституційно-правових і організаційних засад державної служби, її соціально-правового інституту, цільових, функціональних, структурних, комунікативних і елементних чинників як аспектів теорії системного підходу до аналізу та синтезу системи державного управління, зокрема регулювання економіки;

дослідження державної служби як суб'єкта і об'єкта економічних відносин та економічної діяльності державного апарату в умовах трансформаційного періоду розвитку держави, її економіко-правових функцій;

розробки методології формування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців як системно-елементного аспекту організації управління та регулювання;

обгрунтування критеріїв оцінки ефективності управління та державної служби;

обгрунтування та визначення напрямів розвитку загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

формування змісту навчання державних службовців на основі запропонованих узагальненої структури професійної діяльності державного службовця та її моделі при розробці управлінських рішень шляхом застосування суб'єктно-діяльнісного методу.

Об'єкт дослідження. Об'єктом дослідження є система управління економікою в цілому та її складовими.

Предмет дослідження. Предметом дослідження є організаційний механізм державного регулювання економіки.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою дисертаційного дослідження і розробки наукової концепції засад механізму держави для регулювання економіки послужили положення економічної науки, викладені в працях вітчизняних та іноземних вчених, законодавчі та нормативні документи України.

Розробку наукових положень, методичних і практичних рекомендацій здійснено на підставі критичного вивчення опублікованих наукових праць, аналізу статистичних матеріалів, вивчення реальних процесів державного управління в Україні, використання особистого досвіду дисертанта.

У процесі дослідження використовувались такі методи, як системний підхід (при аналізі та синтезі організаційного механізму регулювання економіки), логіко-індуктивний, обсерваційний (при аналізі і формуванні теоретичних засад регулювання економіки та дослідження проблем взаємодії держави та економічної системи в трансформаційний період), прогностичний (при обгрунтуванні напрямів розвитку системи державної служби та загальної національної системи професійного навчання державних службовців), праксиметричний (аналіз передового досвіду), чим забезпечено достовірність і обгрунтованість отриманих висновків і результатів.

Наукова новизна одержаних результатів. Зміст найбільш значущих наукових результатів, одержаних особисто автором у відповідності до поставлених завдань дослідження, полягає в такому:

теоретично обгрунтовано та практично реалізовано методологію системного підходу до аналізу та синтезу системи державного управління, запровадження функціонального управління, зокрема регулювання економічної системи;

на основі методу системного підходу розроблено концепцію організаційного механізму регулювання економіки;

розкрито зміст і вироблено концептуальні пропозиції щодо впровадження моделі соціально орієнтованої економіки для держави, що знаходиться у трансформаційному періоді розвитку;

визначено відносини та взаємозв'язки між політичною системою, механізмом держави, державним апаратом і державною службою при формуванні, легітимізації та реалізації державної політики, зокрема державної економічної політики;

запропоновано принципи демократизації та закономірності відносин держави та економічної системи в умовах трансформаційного періоду розвитку держави та еволюції її ролі;

обгрунтовано найважливіші функції держави в сфері економіки та економіко-правові функції державної служби;

уточнено роль і місце державної служби в регулюванні економіки;

обгрунтовано та конкретизовано цілі, принципи, завдання та функції державної служби як невід'ємної складової державного апарату;

конкретизовано зміст соціально-правового інституту державної служби та визначено напрями підвищення статусу державного службовця;

уточнено систему функціонального управління державною службою;

удосконалено класифікацію посад у системі державного управління з урахуванням практичного виконання і функцій держави та їх декомпозиції в державному апараті та органах місцевого самоврядування;

розроблено методику формування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців;

запропоновано критерії оцінки ефективності управління та державної служби та методику контролю ефективності діяльності органу виконавчої влади;

визначено основні ознаки української моделі державної служби;

розроблено принципи розвитку загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

регламентовано основні умови, за яких професійне навчання державних службовців постає складовою їх професійної діяльності;

запропоновано методику формування змісту навчання державних службовців, засновану на запропонованих узагальненій структурі професійної діяльності державного службовця та її моделі при розробці управлінських рішень шляхом застосування суб'єктно-діяльнісного методу;

визначено стратегію впровадження загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення дисертації були реалізовані при розробці проектів Концепції адміністративної реформи в Україні, основні положення якої затверджені Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” № 810 від 22 липня 1998 року, указів Президента України “Про систему центральних органів виконавчої влади” № 1572 від 15 грудня 1999 року, “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” № 1573 від 15 грудня 1999 року, “Про склад Кабінету Міністрів України” № 1574 від 15 грудня 1999 року, Указу Президента України “Про затвердження Стратегії реформування системи державної служби” № 500 від 14 квітня 2000 року, Указу Президента України “Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000-2001 роки” № 925 від 26 липня 2000 року, Указу Президента України “Про комплексну програму підготовки державних службовців” №1212 від 9 листопада 2000 року, низки нормативно-правових актів щодо формування системи професійного навчання державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є особисто виконаною автором науковою працею, в якій викладено авторський підхід до вирішення важливої науково-прикладної проблеми щодо розробки ефективного організаційного механізму регулювання економіки. Внесок автора в колективні опубліковані роботи конкретизовано в списку публікацій.

Дисертант є керівником і безпосереднім учасником практичного впровадження одержаних наукових і прикладних результатів дослідження.

Апробація результатів дисертації. Основні результати проведених досліджень доповідалися та отримали позитивну оцінку на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, симпозіумах і семінарах, а саме: конференція за міжнародною участю ”Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Україна, Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, 27-28 травня 1999 року) ; науково-практична конференція “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи (Україна, Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, 28 травня 1998 року) ; міжнародні симпозіуми “Адміністративна реформа в Україні” (Україна, Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, 26-28 листопада 1997 року) ; “Актуальні проблеми реформування державного управління” (Україна, Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, 29 травня 1997 року) ; “Управління національною освітою в умовах становлення і розвитку української державності” (Україна, Київ, Міністерство освіти України, Академія педагогічних наук, Державна академія керівних кадрів освіти, Міжнародний фонд “Відродження”, 28-30 жовтня 1998 року).

Публікації. Основні ідеї, положення, теоретичні висновки і практичні рекомендації викладено автором у 33 друкованих працях (у тому числі одна особиста монографія та 2 монографії за участю автора), загальним обсягом 34. 68 д. а., з них особисто автору належить 32. 59 д. а.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, шести розділів, висновків. Її повний обсяг - 431 сторінок комп'ютерного тексту, в тому числі основний текст -392 сторінки, 5 таблиць, 12 рисунків, списку використаних джерел з 188 найменувань на 17 сторінках і 4 додатків на 5 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У дисертаційній роботі викладено концепцію організаційного механізму регулювання економіки. У вступі обгрунтовується актуальність обраної теми дослідження, формулюються мета, задачі і предмет дослідження, наводиться характеристика наукової новизни й обгрунтовується практична значущість роботи.

Розділ 1. Системний підхід як методологія синтезу систем регулювання економіки. На сучасному трансформаційному етапі розвитку держави ролі науки в економічних і соціальних перетвореннях, вдосконаленні методології наукового пізнання відводиться одне із чільних місць.

Розробка методологічної проблематики в широкому сенсі цього слова спрямована перш за все на ефективне та швидке досягнення наукового та практичного результатів.

Специфічною рисою соціальної ролі науки в сучасних умовах є спрямованість наукового пізнання на створення ефективних засобів управління, зокрема економічними та соціальними процесами. Саме орієнтування науки на проблеми управління, в усіх їх різноманітних проявах, з найбільшою силою віддзеркалює сутність і значущість змін, що відбуваються у характері соціально-економічних перетворень. Таким є фон, на якому відбувається методологічне оновлення наукового пізнання та який дозволяє глибше зрозуміти природу та напрямки цього оновлення.

До розвитку системної ідеології позитивний внесок зробили загальна теорія систем, системний аналіз, системотехніка, структурна лінгвістика, структурна психологія, структурний функціоналізм у соціології, організмізм в біології та інші. Всі ці напрямки “системного руху” використовують певні методи кількісного аналізу, розкривають формально-логічні аспекти проблеми системності, розробляють або уточнюють понятійно-категоріальний апарат.

Найбільший розвиток при вирішенні управлінських проблем системні ідеї знайшли при становленні теорії системного підходу. Змістові передумови виникнення та розвитку системних ідей супроводжувалися зміною проблематики наукових досліджень і типу наукових завдань. У сучасній науці відбувається зростання питомої ваги та ролі завдань синтезу.

На підставі аналізу різних рівнів методологічного арсеналу системних досліджень, застосування системного підходу до аналізу та синтезу систем державного управління і управління економікою, зокрема, відноситься до системи спеціально методологічних основ державно-управлінських досліджень. До останньої доцільно віднести певні напрацювання у сфері макро- і мікроекономіки, теорії організацій, управління персоналом, державної служби.

Перевага застосування системного підходу полягає в тому, що він дозволяє розглядати державне управління в єдності його складових, які нерозривно пов'язані із зовнішнім середовищем. Теорія цього підходу визначає, що система складається з численних взаємопов'язаних підсистем і є відкритою, взаємодіє із зовнішнім середовищем як у цілому, так і своїми підсистемами. Своє логічне завершення вона отримала з визначенням системоформуючого чинника - мети або цілей функціонування системи, що об'єднує всі складові в єдине ціле та робить систему саме системою. При цьому під системою необхідно розуміти тільки ту сукупність вибірково залучених компонентів, у яких взаємодія та взаємовідносини набувають характеру взаємосприяння елементів на отримання визначеного корисного результату (мети або цілей функціонування системи).

Можна назвати такі ознаки системи: наявність мети або цілей системи та корисного результату; ієрархічність декомпозованих цілей та функцій, структури елементів системи, в тому числі й їх повноважень; цілісність системи, що обумовлюється взаємодією та взаємосприянням дій ієрархічно побудованої структури елементів системи відповідно до декомпозованих цілей та функцій системи; наявність різних типів необхідних комунікацій між елементами системи та зовнішнім оточенням; наявність інтегративної якості (або якостей), що відрізняються від властивостей та якостей елементів, які утворюють систему; здатність до саморозвитку та самоорганізації з метою досягнення мети або запрограмованих цілей системи; наявність керуючого центру (органу управління), що забезпечує функціонування системи, відає та має необхідні ресурси для досягнення мети або цілей системи.

Наведені ознаки системи дозволяють конкретизувати функції категорії “система” у системних дослідженнях при вирішенні завдань синтезу. Перше. Запропоноване визначення категорії “система” вимагає чіткого визначення корисного результату, мети або цілей функціонування системи. При цьому зазначені категорії повинні мати діагностований характер, тобто досягнення мети або цілей вимірюється певними наперед визначеними критеріями. Друге. Досягнення запрограмованої мети або цілей здійснюється шляхом їх декомпозиції на відповідні підцілі, які в свою чергу формують сукупність функцій, що спрямовані на досягнення чи сприяють досягненню підцілей. Третє. Мета або цілі системи, а також сукупності підцілей та функцій визначають створення нових або залучення й перетворення існуючих організаційних утворень - елементів. Структура цілей, підцілей та функцій визначає структуру елементів системи та їх взаємовідносини. Четверте. Взаємовідносини елементів мають носити характер взаємодії та взаємосприяння, що забезпечує досягнення корисного результату, мети або цілей системи. П'яте. Взаємодія та взаємосприяння елементів щодо досягнення запрограмованої мети або цілей визначають типи та характер зв'язків між ними.

Функції категорії “система” надають певного уточнення аспектам системного підходу і разом із ними складають теоретичні засади системного підходу до аналізу і синтезу системних утворень.

Розділ 2. Теоретичні засади державного регулювання економіки. Державне регулювання ринку, обмеження недобросовісної конкуренції нормами закону і порядку, забезпечення соціально справедливого розподілу прибутків здатні забезпечити соціальну справедливість і закласти основу більш або менш міцної системи соціальної захищеності людей. Все це дозволяє зробити висновок, що соціально орієнтований порядок, регулюючий конкуренцію в дусі ринкової економіки, є необхідним доповненням до політичного устрою, що гарантує максимум громадянських свобод.

Цілі та функції як держави, так і державного управління виводяться з її конституції, що співвідноситься з підходами західних учених-адміністративістів, які вказують на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави. Управління не може бути визначене головним чином функціонально (рис. 1).

Державне управління має політичний (телеологічний) та адміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокладанні, другий - в цілездійсненні. Умовно

Державне управління

Державне управління - це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову

Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти

Державне управління - це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави

Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та являють собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави

Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави

Органи державної влади, як суб'єкти державного управління, діють в межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями

Виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснює державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих функцій

Державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави

можна говорити про політичний і адміністративний аспекти державного управління. Першооснова регулювання всіх інтересів знаходиться в окремому напрямі державної політики - державній економічній політиці. Метою державної економічної політики є досягнення максимально можливого добробуту суспільства шляхом всебічного розвитку соціально-економічної системи та забезпечення соціальної та політичної стабільності.

Державна економічна політика відтворює сутність державного регулювання економіки. Вона містить механізми цілепокладання, що перетворюють внутрішні та зовнішні інтереси та потреби в цілі та підцілі політики, механізми оперативного управління різними видами діяльності з реалізації цілей та контролю за результатами впровадження політики. Державна економічна політика віддзеркалює вплив держави на її соціально-економічний стан. Поняття механізму держави розкривається через характерні риси чи якості, що дозволяють відокремити його від недержавних структур в політичній системі суспільства. По-перше, механізм держави - це система органів державної влади, заснована на єдності принципів його організації і діяльності, закріплених в конституції держави. По-друге, механізм держави характеризується складною структурою, що відображає певне місце, яке займають в ній різні органи державної влади, їх співвідношення і взаємозв'язки. При цьому необхідно враховувати, який системоутворюючий фактор структури державного механізму в відповідних історичних умовах даної держави закріплений в її конституції. По-третє, між державним механізмом і функціями держави існує тісний зв'язок. Функції сучасної держави здійснюються, одержують своє реальне втілення за допомогою державного механізму як сукупності органів державної влади та їх придатків. Разом із тим від функцій держави залежить структура державного механізму, вони безпосередньо впливають на виникнення, розвиток і зміст діяльності тих чи інших органів держави. По-четверте, механізм держави для забезпечення покладених на нього завдань управління справами суспільства, впливу на складні соціально-економічні процеси і сфери, виконання пов'язаних із цим державних функцій має необхідні матеріальні засоби, так звані “матеріальні придатки”, на які спираються в своїй діяльності окремі органи державної влади та місцевого самоврядування та без яких не може обходитись жодна держава.

Узагальнення наведених ознак дозволяє дійти висновку: механізм сучасної держави - це просякнута єдиними, законодавчо закріпленими принципами, заснована на розподілі влади і наявності необхідних матеріальних придатків система органів державної влади та місцевого самоврядування, яка здійснює або забезпечує здійснення завдань і функцій держави.

Складовою механізму держави є державний апарат, який являє собою публічно-правову інституціональну систему органів державної влади, їх територіальних та внутрішніх підрозділів, посад державних службовців у цих органах. Механізм держави заснований на певних принципах. Їх можна розподілити на загальні принципи, що належать до механізму держави в цілому, і часткові принципи, дія яких розповсюджується лише на окремі ланки державного механізму, певні органи або групи органів. Загальні принципи, в свою чергу, прийнято ділити на дві групи. До першої відносяться принципи, закріплені в конституції держави, до другої - принципи, сформульовані в законодавчих актах, що визначають функціонування органів державної влади.

Актуальними є розмежування дефініцій управління та регулювання для визначення характеру діяльності органів державної влади.

Управління та регулювання - поняття, що не співпадають. Регулювання є різновидом управління, що не передбачає владної зміни структури об'єкта регулювання. В першу чергу для рівня держави “державне регулювання” являє собою сукупність функцій державної влади, спрямованих на досягнення цілей та забезпечення узгодженої в правовому полі діяльності органів державної влади. Перш за все це стосується діяльності суб'єктів ринкової економіки і передбачає створення та впровадження єдиного законодавчого, а спочатку - правового поля, норм і правил їх діяльності. Механізм регулювання залежить від компетенції органів державної влади. Для економіки регулювання являє собою діяльність із зміни обсягу правових повноважень і спрямуванню керованих суб'єктів у необхідних для влади напрямках.

Управління економікою пов'язане з діяльністю, що виходить за його межі. Йдеться про розширення сфери узгоджень і рекомендацій, враховуючи багатоукладні, соціально орієнтовані з різними формами власності та ринкової інфраструктури відносини. Управління включає юридично владні організацію та процес планування, прогнозування, визначення конкретних форм господарювання, звітності та інформування, а також добір, розстановку та використання управлінських працівників.

Зміцнення принципів діяльності органів державної влади у сфері економіки обумовлюється взаємодією економічної та правової політики. Перша визначає цілі, напрями та шляхи розвитку ринкової економіки і реалізує їх, друга - конкретизує певним чином форми і методи їх реалізації. Правова політика бере на себе ряд функцій з реалізації економічної політики та постає важливим інструментом регулювання соціально-економічних відносин.

Відповідно до положень системного підходу цілі реалізуються через здійснення певних функцій. У трансформаційний період держава має набувати функціональності. Вона виявляється в здатності держави самостійно та незалежно діяти за новими правилами, брати участь у їх визначенні та законодавчому закріпленні, тобто діяти всупереч інтересам окремих соціальних або професійних груп. Це означає таке: держава виявляє проблемні питання розвитку; держава ініціює рішення проблем, що уявляються неможливими для вирішення; держава активно керує розвитком.

У функціональній державі всі функції державної влади мають набувати характеру активізації діяльності суб'єктів суспільства. Тим самим державна влада має активізувати процес розвитку пріоритетних напрямів економічної та соціальної сфер.

Політичне керівництво та державне адміністративне управління постають центром розвитку. Суб'єкти законодавчої ініціативи визначають цілі управління, органи виконавчої влади забезпечують їх досягнення.

Процеси, що відбуваються в світі, - глобалізація економіки, екологічні проблеми, посилення конкуренції на міжнародних ринках тощо - потребують сучасного державного управління, активної державної влади, яка розробляє та запроваджує політику розвитку для трансформаційного періоду, вирішує економічні та соціальні проблеми, енергійно захищає зовнішні та внутрішні інтереси держави.

Трансформаційний період розвитку держави характеризується постійним посиленням впливу держави на соціально-економічний розвиток суспільства. Для громадянського суспільства, для правової, демократичної держави це означає “не більше держави”, а відновлення активності та оновлення за змістом її основних функцій. Держава має робити менше, але ефективніше, краще.

Розділ 3. Проблеми взаємодії держави і економічної системи в трансформаційний період. Одними з головних функцій держави є управління та регулювання процесів, що відбуваються в соціальній, економічній, політичній та духовній сферах суспільства.

Оскільки характеристики і функції держави обумовлені пануючими в кожний конкретний час уявленнями про людину, її природу, відносини з суспільством, державою, то очевидно, що ці характеристики і функції змінюються по мірі зміни соціально-економічної і політичної реальності.

Як політична самоорганізація та форма спільного мешкання людей держава являє собою цілісну органічну систему, для якої характерні власні характеристики, особливості та закономірності функціонування.

Відмінність держави від усіх інших форм соціальної організації полягає в тому, що вона виступає як головний і єдиний суб'єкт державної влади, дія якої розповсюджується на всіх громадян і на всю територію, що підпадає під юрисдикцію даної держави. Особливість держави полягає в тому, що вона володіє монополією на законний примус.

Існують дві протилежні концепції взаємовідносин держави і бізнесу. Згідно з марксистською точкою зору, держава являє собою соціальну організацію, що служить цілком інтересам пануючого класу. Що стосується сучасної капіталістичної держави, то вона є результатом панування буржуазії над переважною більшістю населення.

Однак увесь світовий досвід переконливо показує, що сучасна національна держава, тим більше правова держава, в тій або іншій формі і мірі виражає інтереси і волю всього суспільства, в тому числі й працюючого населення. Якби держава була всього лише відображенням економічних інтересів вузької групи великих корпорацій або монополій, то вона була б ні чим іншим, як тією або іншою формою олігархічного або авторитарного правління. При всьому непропорційно великому впливові економічних інтересів на політику держави, вона в кінцевому результаті не може претендувати на життєздатність і довговічність без визнання легітимності з боку більшості населення.

Більш того, як показує досвід країн із ліберально-демократичними режимами, саме держава відігравала вирішальну роль у приборканні стихійних ринкових сил, коригуванні їх негативних наслідків, безпрецедентного підвищення життєвих стандартів, у протидії свавіллю корпорацій тощо. Багато в чому саме неухильно зростаючими масштабами державного регулювання економічних і соціальних процесів пояснюється те, що виникла протилежна концепція.

Ринкова економіка, з одного боку, за своїм визначенням передбачає роздержавлення суб'єктів господарювання. З іншого боку, це аж ніяк не означає, що держава повністю усувається від регулювання даних процесів на макро- і мікрорівнях.

Особливо велика роль держави в період глибоких соціально-економічних і політичних трансформацій. Природно, держава не може залишатися осторонь від широкомасштабних процесів, що відбуваються в усіх сферах суспільного життя України. Інша справа, що роль державних інститутів на всіх рівнях, як на центральному, так і на місцевому, форми і методи реалізації ними своїх економічних і соціальних функцій мають зазнати якісних змін.

Як в економічній сфері, так і в громадянськім суспільстві держава виконує дві основоположні функції. Це, по-перше, функція забезпечення балансу інтересів суб'єктів економічної і соціальної діяльності (наприклад, виробників і споживачів, міського і сільського населення, роботодавців і найманих працівників) за допомогою бюджетної, податкової, регіональної і тому подібної політики; по-друге, функція забезпечення загальних умов ефективного функціонування і розвитку кожної з названих сфер і складових елементів. Узгодження та баланс інтересів, стабілізація їх досягається передусім за допомогою цілеспрямованої кредитно-фінансової та бюджетно-податкової (фіскальної) політики.

Узагальнюючи, можна зробити висновок, що держава не стоїть над економікою або осторонь неї. Образно кажучи, держава, економіка і громадянське суспільство становлять три грані єдиного трикутника. Неможливо зняти або ігнорувати яку-небудь одну з його складових, оскільки в такому разі сам трикутник перестає існувати.

Держава у сфері економіки діє в декількох напрямках. По-перше, створює саму інфраструктуру і середовище економічної діяльності. По-друге, формує інституціональну структуру, що забезпечує основні норми і правила економічної діяльності. По-третє, створює сприятливе соціальне середовище. По-четверте, розробляє і здійснює певну економічну політику. По-п'яте, здійснює власну економічну діяльність як активний суб'єкт економічної діяльності. По-шосте, здійснює державні замовлення і державні закупівлі.

Взаємодія підприємництва і державної влади являє собою систему суспільних відносин між структурами політичної і господарської влади для використання ними в своїх специфічних інтересах усієї сукупності економічних ресурсів суспільства.

Відповідним чином економіка і суспільство, що трансформуються, об'єктивно передбачають наявність адекватного, в багатьох рисах специфічного механізму взаємодії підприємницьких і владних структур.

Основою цього механізму повинна, на наш погляд, служити законодавчо закріплена національна концепція взаємодії політичної і господарської влади в Україні. Разом із тим необхідно відзначити, що основоположне значення для реформування економіки в країнах, що відмовилися від командно-адміністративної, централізовано-планової економіки, має приватизація.

Соціально-політична орієнтація держави і її владних структур на формування економіки ринкового типу кардинально змінює ситуацію. Підприємець стає провідною фігурою ринкового господарства, суб'єктом господарської влади, і держава як головний суб'єкт політичної влади виявляється об'єктивно зацікавленою у взаємодії з ним. Вже на цій основі виникає перетин інтересів підприємницьких і державних владних структур, внаслідок чого починає формуватися легальне позитивне поле їх взаємодії.

Специфіка методів, форм і технологій взаємодії, його просторові характеристики логічно зумовлюють кількісну і якісну визначеність суб'єктів цієї взаємодії. З боку владних структур як таких, що наділені відповідними повноваженнями, можуть виступати практично всі органи влади та органи місцевого самоврядування.

З боку підприємництва суб'єктами взаємодії з владними структурами державного і місцевого значення виступають: окремі суб'єкти підприємницької діяльності; великі корпоративні структури; об'єднання підприємців, які організовані на галузевій, регіональній та інших засадах.

В Україні поки що недостатньо налагоджена система взаємодії держави і підприємництва загалом через розпорошеність дій і суперництво підприємницьких спілок і асоціацій, що претендують на лідерство в представленні інтересів всього підприємництва і на одноосібний діалог з владними структурами, а також сильну політизацію їх діяльності.

Перехід до партнерства як основної домінуючої стратегії у взаємодії з групами тиску бізнесу залежить не тільки від держави. Партнерство насамперед передбачає зрілі союзи і асоціації, які спираються на ділові співтовариства, що склалися, а також політичну сумісність партнерів по взаємодії.

В Україні в дещо трансформованому вигляді збереглися цілі сектори, які не здатні функціонувати без державного протекціонізму і ряду інших привілеїв і переваг. Очевидно, що формування конкурентного середовища, в якому можуть на рівних діяти і конкурувати всі без винятку суб'єкти господарської діяльності, можливе тільки за умови досягнення реальної незалежності економіки від політичної влади, реальному розмежуванні політичної влади і власності.

У процесі переходу до ринку Україна зіткнулася не тільки із загальними проблемами переходу, характерними тією або іншою мірою практично для всіх країн, що стали на шлях ринкової економіки, але й зі специфічними суто українськими проблемами, пов'язаними зокрема з масштабами початкових економічних дисбалансів, регіональною нерівномірністю тощо.

Особливо важливе значення з даної точки зору мало те, що перед Україною стоїть проблема радикальної трансформації не тільки економіки, але і всієї системи суспільних відносин. По суті, необхідно відтворити або заново створити інститути, цінності, відносини громадянського суспільства, нову політико-правову систему, закріпити нову державність, виробити новий образ життя і навіть новий менталітет.

Розділ 4. Роль і місце державної служби в регулюванні економіки. Конституція України визначила державну службу найважливішим інститутом у справі формування й розвитку нової української держави. Вона має розвиватися й реформуватися на підставі визначених Конституцією України принципів і положень: основ конституційного ладу; прав, свобод і обов'язків людини і громадянина; інституту президентства; інституту законодавчої влади; інституту виконавчої влади; інституту судової влади; інституту прокуратури; інституту місцевого самоврядування.

Конституція України встановила, що основи державної служби визначаються виключно законами України та значною мірою регулюють питання, пов'язані з визначенням і реалізацією правового статусу державних службовців.

Державна служба безпосередньо пов'язана з категоріями “механізм держави” та “державний апарат” і є складовою взаємодії держави і суспільства (влади та громадянина) в системі: держава - система органів державної влади - орган державної влади - посада в органі державної влади - державний службовець - громадянин - суспільство. При цьому категорія “державний апарат” містить цілі, завдання, функції, повноваження, зобов'язання, структури, зв'язки тощо в ланцюгу “держава - система органів державної влади - орган державної влади - посада в органі державної влади”, а категорія “державна служба” - в ланцюгу “ орган державної влади - посада в органі державної влади - державний службовець - громадянин”. Тим самим механізм держави є інтегруючою категорією, що охоплює державний апарат і державну службу; категорія ”державний апарат” органічно поєднана з категорією “державна служба” та безпосередньо впливає на організацію та функціонування державної служби.

Державна політика щодо створення оптимального державного апарату та розвитку державної служби має бути похідною від сформованої концепції державної політики соціально-економічного розвитку, що має грунтуватися на конституційних засадах. При цьому формування політики та підготовка заходів щодо розвитку державної служби повинні мати випереджаючий характер. Прогностична складова державної політики соціально-економічного розвитку має бути основою для розробки заходів щодо вдосконалення державного механізму та діяльності державної служби.

Особливі надії в цьому покладаються на запровадження сучасної парадигми державної служби: забезпечення прав, свобод та інтересів людини і громадянина та надання послуг, а не управління. У свою чергу державна служба має забезпечити розумно організоване, демократичне, правове та результативне державне управління шляхом розвитку свого соціально-правового інституту та професіоналізації свого кадрового складу.

Державна служба має надати державному управлінню системний характер, програмно-цільовий підхід та забезпечити належне надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціонування механізму держави, яких потребує наше суспільство та держава.

Вихідні позиції концепції розвитку державної служби визначаються необхідністю надання системного характеру перетворенням у сфері державної служби, зосередивши основну увагу на інституційно-правових аспектах інституту державної служби. Успішне впровадження заходів цього напряму дозволить зміцнити правовий фундамент єдиної системи державної служби. При цьому система, що розвивається, має стати не тільки відлагодженою в усіх її ланках, високопрофесійною, результативною, стабільною та авторитетною, але й гарантувати демократичний характер взаємовідносин державного апарату та державної служби з громадянами та всіма інститутами громадянського суспільства, запровадити конституційний принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина.

Особливого значення набуває соціально-правовий інститут державної служби, головна функція якого полягає в забезпеченні цілісного, закінченого регулювання правовідносин у межах конкретної сфери суспільних відносин.

У нормах державної служби проявляються також особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, які зумовлені специфікою державно-управлінської діяльності. Механізм адміністративно-правового регулювання містить такі специфічні засоби як приписи та дозволи. Отже, функціонування державної служби можливе за умови застосування адміністративно-правових методів правового регулювання: встановлення певного порядку дій; заборона певних дій; надання суб'єктові державно-службових відносин можливості вибору одного з варіантів посадової поведінки, які передбачаються різними правовими нормами.

Державна служба традиційно розглядається в зв'язку з аналізом питання про суб'єктів адміністративного права. Від нього йдуть закономірні функціональні та структурні зв'язки до відповідного виду юридичного процесу - адміністративного процесу, найважливішими учасниками якого також є державні службовці.

Інститут державної служби складається з правових норм, які визначають, встановлюють та регулюють державно-службові відносини. Правові норми можуть ефективно функціонувати лише за умови їхньої внутрішньої узгодженості й скоординованості.

Інститут державної служби можна поділити на такі інститути: принципів державної служби; статусу посади в державному апараті; статусу посадової особи в державній службі; правового статусу державного службовця; державно-службових відносин, що, в свою чергу включає окремі складові як додаткові підінститути: прийому, проходження, переміщення та просування по державній службі, мотивації, атестації, присвоєння рангів тощо, стимулювання та відповідальності службовців, припинення державно-службових відносин; етики державного службовця; умов державної служби (грошове утримання, відпустка; пенсійне забезпечення тощо) ; підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; управління державною службою. Наведений перелік підінститутів державної служби не є вичерпним.

Правовий інститут державної служби також вміщує норми інших правових галузей, а саме: трудового права, кримінального права, фінансового права, міжнародного права тощо.

Зокрема, вплив норм фінансового права на державну службу полягає в тому, що державні службовці реалізують фінансову діяльність держави. Суб'єктом фінансової діяльності держави є держава в особі її компетентних органів і уповноважених посадових осіб. Сама ж фінансова діяльність держави є діяльністю управлінською, де норми, що її регламентують, будучи нормами фінансового права, належать до державознавчих галузей права, які забезпечують реальне існування державної влади.

Принципи державної служби обумовлені конституційно визначеними принципами держави, державного устрою, державного управління, державного механізму та державного апарату. Принципи державної служби охоплюють всі правові, організаційні, функціональні та інші сторони, з яких складається зміст державної служби.

Об'єктивні закономірності діяльності органів державної влади, прокуратури та органів місцевого самоврядування віддзеркалює комплекс принципів державної служби. Їх доцільно класифікувати на конституційні та організаційно-функціональні.

Конституційні принципи зумовлені положеннями Конституції України та конкретизуються у відповідних законодавчих актах. Організаційно-функціональні принципи відбивають засади побудови та функціонування державної служби, державного апарату.

Статус державного службовця - особливий вид спеціально визначених і гарантованих державою норм, що характеризують місце державного службовця в суспільстві. Основним чинником правового статусу державного службовця, що розкриває демократизм державної служби та зумовлює її ефективне функціонування, є права державного службовця, основні обов'язки державного службовця, правообмеження та заборони для державних службовців, а також гарантії.

У процесі формування державної служби й подальшого розвитку її системи актуалізується питання щодо її управління. Його можна розглядати в двох аспектах: як організуючу діяльність, що має певний адміністративний зміст і особливий предмет і здійснюється у визначених організаційно-правових формах, і як діяльність спеціально створених органів державної влади.

Закон України “Про державну службу” встановлює триланкову систему спеціальних органів, які координують роботу та вирішують завдання державної служби, визначені в законодавчих актах, і забезпечують ефективність державної служби.

Концептуальних змін потребує характер діяльності структурних підрозділів органів державної влади та місцевого самоврядування з питань державної служби та кадрової роботи. Він має бути переорієнтований з виконання обліку, як головної функції, до виконання - як провідної функції - аналізу. До їх компетенції мають бути віднесені такі нові повноваження як: розробка структур управління відповідно до типових; аналіз ефективності діяльності органу, його структурних підрозділів, професійної діяльності кожного державного службовця; прогнозування розвитку персоналу органу, планування кар'єри його державних службовців; формування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців та відповідних посадових інструкцій; організації навчання державних службовців та моніторинг його ефективності; відслідковування планів роботи органу управління з метою виявлення осіб, які позитивно вплинули на ефективність досягнення мети заходу.

Формування дійової системи управління державною службою - досить складний процес, протягом якого безумовно з'являться фактори, що вимагатимуть певної корекції первинних планів. Але “каркас” цієї системи формується вже зараз.

Розділ 5. Державна служба в організації управління та регулювання економіки. Для державного управління як науки перехід до нових ринкових принципів організації економіки має виявити саму сутність управління державою та регулювання економічними процесами за її участю.

Економічна діяльність державного апарату - це професійна діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, кадровими тощо. Виконуючи функції організації та спрямування ресурсних потоків, апарат управління не виробляє конкретного матеріального продукту, але певним чином обумовлює умови його виробництва, а іноді й усю послідовність його подальшого використання.

Предметом економічної діяльності державного апарату є обіг ресурсів, тобто їх отримання, використання, розподіл і споживання. Оскільки обсяг ресурсів завжди обмежений, то виникає необхідність пошуку таких методів поводження з ними, які б задовольняли якомога ширше коло потреб - і суспільства загалом, і людей зокрема.

Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих з наданих ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів.

Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва товарів є не самі послуги чи товари, як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків.

Цілі й завдання державної служби обумовлюють розкриття системно-функціонального аспекту державної служби як системи.

Дослідження економічних функцій держави передбачає конституційне утвердження і пізнання їх сутності, зокрема від зовнішнього її прояву у вигляді форм і структур регулювання до внутрішньої природи, тобто сутності в повному обсязі. Держава, її органи влади займаються не тільки розвитком економічної сфери, але й іншими сферами суспільного життя. Розгляд сутності ніколи не обмежується однією сферою, а розкривається в усій різноманітності проявів інших.