Государственное регулирование экономики и государственная экономическая политика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЕКЦИЯ

Государственное регулирование экономики и государственная экономическая политика

1. Сущность и концепции государственного регулирования экономики

Государственное регулирование экономики представляет собой воздействие государства в лице государственных органов на поведение экономических субъектов с целью отстаивания государственных и общественных интересов, путем изменения законодательства, системы налогообложения, таможенных пошлин, валютных курсов, применения других инструментов ограничения, или, наоборот, мотивации той или иной деятельности. Имеет место как в централизованно управляемой (командной) экономике, так и в рыночной.

Опыт промышленно развитых и новых индустриальных стран свидетельствует о длительной эволюции политики государственного вмешательства - от жесткого регулирования к либеральному монетаризму, созданию механизмов саморегуляции.

В существовавшей в России централизованной плановой социалистической экономике, ввиду того, что государство выступало организатором всей экономики в масштабах общества, характер и объем его функций был значителен. Основными из них являлись функции директивного планирования и планового управления с использованием как административных, так и экономических методов на макро- и микроуровнях, в региональном и отраслевом разрезах.

Необходимость государственного регулирования рыночной экономики связана с двумя причинами:

с внутренними пороками рыночного хозяйства, неспособного, по мнению многих западных экономистов, "учитывать общественные или коллективные потребности человека" [ c. 90] в социальной защите, обеспечении обороноспособности страны и т.д.;

отсутствием в рыночной системе идеально функционирующих саморегуляторов в лице большого и регулярного спроса, неограниченного числа субъектов хозяйственной деятельности, абсолютной мобильности факторов производства, свободной конкуренции покупателей и продавцов и др. Из истории функционирования рынка известно, что достичь указанных условий на практике в полном масштабе не удается.

Поэтому возникают и обостряются экономические и социальные проблемы, которые не могут быть решены автоматически на базе свободной конкуренции. Возникает необходимость значительных инвестиций в малорентабельные или нерентабельные с точки зрения частного капитала проекты, но необходимые для продолжения воспроизводства в национальных масштабах, например, в защиту окружающей среды. Отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках требуют активного участия государства в общественной жизни.

Государство регулирует экономику во всех современных национальных моделях общественно-экономических систем. Его масштабы значительно меньше, чем в командной экономике, но значительно больше, чем на ранней стадии капитализма. Наиболее развитый механизм государственного регулирования сложился во Франции, ФРГ, Нидерландах, скандинавских государствах, Австрии, Японии, ряде быстроразвивающихся стран Азии и Латинской Америки. В США, Канаде и Австралии, где частный капитал обладает сильными позициями, государственное регулирование менее развито. В целом соотношение рыночного механизма и инструментов государственного регулирования экономики зависит:

от доли госсектора;

исторических особенностей развития страны;

характера решаемых задач.

Однако на сегодняшний день ни западная, ни отечественная наука не разработали алгоритма поиска оптимального уровня участия государства в управлении экономикой.

Количественно роль государства в регулировании экономики оценивается отношением расходов госбюджета к валовому внутреннему продукту. Эта доля в середине 90-х годов в Японии и США составляла от 35 до 40%, в Германии, Франции, Италии и Канаде - свыше 50%, а в Швеции - свыше 60% [ , с.33]. В России все государственные расходы, включая расходы федерального бюджета, местных бюджетов, бюджетов обязательных внебюджетных фондов, поглотили в 1992г. - 71,5% ВВП, в 1993г. - 51,2%, в 1994 - 48,6%, в 1995 - 45% ВВП [ , с.13]. Таким образом, масштаб государственного регулирования экономики в России сокращается, стремясь к уровню США и Японии.

В развитой рыночной экономике используют две альтернативные концепции государственного регулирования: монетаризм и кейнсианство. До начала первой мировой войны экономическая наука придерживалась в целом принципа свободы предпринимательства и выступала против вмешательства государства в экономику страны.

Однако после тяжелейшего экономического кризиса 1929 - 1933 г.г., который пережила западная экономика, английский экономист Джон Мейнард Кейнс выступил с теорией «эффективного спроса», доказав необходимость и целесообразность государственного регулирования экономики. Джон Кейнс стал основоположником одного из наиболее значительных течений западной экономической мысли ХХ-го века - кейнсианства, которое положило начало теории государственной экономической политики.

В своем главном научном труде "Общая теория занятости, процента и денег" [ ] (1936г.) Дж. М. Кейнс исходил из того, что система свободного рынка в условиях монополизированной рыночной экономики лишена внутреннего механизма, обеспечивающего макроэкономическое равновесие. Таким механизмом, как известно, является гибкость конкурентных цен. Поэтому Дж. М. Кейнс делает вывод, что в этих условиях эффективный спрос, стимулирующий производство, может быть создан государством, проводящим активную инвестиционную политику, осуществляющим социальные программы, повышающие доходы населения, а также регулирующим ставку банковского процента на кредит. Поэтому кейнсианство провозглашает активное вмешательство государства в экономику. Дж. Кейнс и его последователи - сторонники инфляционной денежной политики. Они считают, что посредством «умеренной инфляции» можно стимулировать рост производства и обеспечить занятость населения.

Особое значение Дж. Кейнс отводил налогам. Он справедливо полагал, что увеличение доходов людей идет более быстрыми темпами, чем увеличение их расходов на удовлетворение растущих потребностей. Поэтому государство для предупреждения сокращения производства в связи с падением спроса на товары должно:

а) либо увеличивать государственные расходы за счет налоговых поступлений и займов;

б) либо стимулировать частные инвестиции.

Упрощенная модель Дж. Кейнса, отражающая разработанную им теорию государственного регулирования экономики в условиях монопольного производства, такова:

Сбережения + налоги = Инвестиции + государственные затраты

Последователи Дж. Кейнса (Ф. Перру во Франции, А. Хансен, С. Харрис в США, Р. Харрод, А. Пикок в Великобритании и др.) внесли в 1950 - 1960 г.г. в теорию Кейнса динамичный элемент и сформулировали две концепции:

а) антициклического (конъюнктурного) регулирования экономики;

б) теории экономического роста.

Главным направлением в первой концепции является воздействие государства на инвестиции с помощью финансово-кредитных методов: государственного бюджета, налоговой политики, регулирования нормы процента.

В условиях экономического спада предлагается: компенсировать недостаточный частичный спрос увеличением государственных расходов на закупки товаров и услуг; обеспечить снижение нормы процента (для стимулирования частных инвестиций); регулирование ставок налогообложения, чтобы повысить как производственный, так и личный спрос. В периоды активного экономического роста - ограничение роста инвестиций и, следовательно, производства.

Концепция антициклического регулирования экономики используется в новых индустриальных странах Азии - Гонконге, Малайзии, Таиланде, Сингапуре, Тайване. Среди промышленно развитых стран достаточно эффективно проводят политику гибкого изменения налоговых ставок и государственных расходов Австрия, Великобритания, Австралия, США, Япония, Швейцария, Новая Зеландия. Экономически эффективна в условиях стагнации.

Теория экономического роста предусматривает стимулирование роста путем направления государственных расходов на научные исследования, в производственную и социальную инфраструктуры; налогообложение с довольно высокой прогрессией. Использовалась в США в 1950-1960г.г. Автор концепции - Поль Самуэльсон. Эффективна в обычных условиях современной смешанной экономики.

До 70-х годов ХХ-го века в основе финансовой политики большинства промышленно развитых стран лежали исходные положения кейнсианской теории регулирования экономики.

Одновременно с теориями неокейнсианцев в послевоенные годы (особенно с середины 1950-х гг.) оживились неоклассические теории, пропагандирующие идеи свободного предпринимательства при ограничении государственного регулирования. В их основе лежит монетаристская концепция регулирования экономикой.

Автором монетаристской концепции является лауреат нобелевской премии 1976 г. профессор Чикагского университета Милтон Фридмен. В экономической теории ХХ-го века выступает как один из представителей антикейнсианского направления. Вершиной теоретических разработок М. Фридмена стали концепция стабилизации американской экономики и знаменитая «рейганомика», которые помогли США ослабить инфляцию, укрепить доллар.

Согласно монетаристским представлениям о стабилизации, достаточно обеспечить стабильность денежной единицы, как производство под влиянием конкуренции, стимуляторов и рычагов рынка само начнет наращиваться и стимулироваться. Таким образом М. Фридмен отстаивает тезис об исключительном значении устойчивости денег для нормального функционирования экономики. Он сформулировал «денежное правило» для государственной экономической политики - Центральный банк обязан поддерживать устойчивость прироста денежного запаса вне зависимости от хозяйственной конъюнктуры, не допуская роста денежной массы более, чем на 3-5% в год. Эти цифры должны служить ориентиром при осуществлении антиинфляционной политики. Последняя включает также такие меры, как установление высокого банковского процента, прекращение роста заработной платы, экономию на бюджетных расходах. При этом, правда, предполагается, что рыночные институты уже сформированы, отлажены и действует свободная рыночная конкуренция. Монетаристская концепция государственного регулирования экономики использовалась в 1980-1990 гг. во всех развитых странах мира для преодоления и предупреждения инфляции и инфляционных ожиданий в условиях устойчивого денежного обращения.

Кейнсианская и монетаристская теории регулирования экономики стали основой создания двух основных моделей рыночной экономики, используемых в настоящее время в мировой практике развитых стран и обеспечивающих экономический и социальный прогресс общества:

либеральной модели и

модели социально-ориентированного рынка.

Их основное различие заключается прежде всего в степени государственного регулирования экономики.

Характерные признаки либеральной модели:

минимум предприятий государственного сектора;

максимальная свобода хозяйствующих субъектов;

минимальное участие государства в решении социальных задач;

регулирование носит монетарный характер и ограничивается макроэкономическими процессами;

государственная опека охватывает только бедные слои населения, гарантируя и обеспечивая им приличные по меркам менее развитых стран условия жизнеобеспечения.

Эта модель действует в США, близка к ней Англия и Франция.

В социально-ориентированной модели:

значительный государственный сектор;

государством регулируются не только макроэкономические процессы, но и отдельные сферы деятельности хозяйствующих субъектов;

государственная опека охватывает практически всех членов общества, гарантируя определенный уровень удовлетворения потребностей населения в жилье, услугах здравоохранения, образования и культуры и т. д.

Эта модель эффективно действует в Германии, Норвегии, Швеции, Австрии и Японии, показывая эффективность механизма, сочетающего экономическую и социальную ориентацию государственного регулирования.

В наиболее развитых странах на основе принципов кейнсианства и монетаризма сформировалась широкая сеть механизмов саморегуляции в виде функциональных экономических систем (ФЭС). Они представляют собой своеобразное соединение элементов кейнсианства и монетаризма, формализованных в единый механизм саморегуляции. Ниже приводится описание ФЭС, изложенное В. Андриановым в работе [ ].

«Функциональные экономические системы отличаются от целенаправленных систем (банковской, налоговой, страхования, социальной защиты и др.) прежде всего тем, что они представляют собой саморегулирующиеся элементы, в которых всякое отклонение от определенных заданных параметров устойчивости служит толчком к немедленной мобилизации многочисленных механизмов соответствующих ФЭС, восстанавливающих равновесие на макро- или микроэкономическом уровне. Например, при наплыве дешевых импортных товаров нарушается равновесие на внутреннем рынке, что приводит в действие функциональную систему защиты отечественных товаропроизводителей от иностранной конкуренции. Через различные элементы ФЭС обеспечивается введение или повышение ввозных пошлин, импортных квот, используются различные виды нетарифных барьеров или другие меры, что ограничивает импорт отдельных товаров и, в конечном итоге, восстанавливает оптимальные условия конкуренции на внутреннем рынке. Эта же функциональная система обеспечивает защиту местных товаропроизводителей от ввоза товаров по демпинговым ценам и является основным инструментом проведения антидемпинговой политики.

Наиболее широкое распространение функциональные системы защиты местных товаропроизводителей получили в Европейском Союзе и США. В частности, с 1981-го по 1990г. Комиссия ЕС возбудила около 400 антидемпинговых дел, в 1994г. на рассмотрении комиссии находилось уже 1,4 тыс. дел.

Одной из основных ФЭС в рыночной экономике является система формирования конкурентной среды, которая создает и поддерживает оптимальные условия для развития частного предпринимательства и добросовестной конкуренции. Она же обеспечивает защиту мелких и средних компаний от недобросовестной конкуренции со стороны крупных монополий, а также регулирует деятельность естественных монополий.

Формальными показателями, которые характеризуют уровень развития и эффективность функционирования этой системы, являются степень экономической свободы, финансового риска и риска для иностранных инвестиций. Степень экономической свободы - синтетический показатель, основывающийся на восьми критериях, учитывающих, в частности, долю государственных расходов в ВВП, степень государственного вмешательства в функционирование финансового рынка, наличие ограничений в торговле и т.д. Успешная деятельность именно этой системы определяет и формирует инвестиционный климат страны. С ее помощью осуществляется контролируемый доступ на внутренний рынок конкурентоспособной продукции из других стран. В США и странах ЕС приняты специальные программы по стимулированию экспорта товаров из развивающихся стран, который благотворно влияет на конкурентную среду внутреннего рынка.

Достаточно эффективно во многих промышленно развитых странах действует функциональная система поддержания уровня внутренних цен. Например, в США при возникновении инфляционного давления на рынок сложившаяся ситуация анализируется Федеральной комиссией по свободным рынкам. Она рекомендует Федеральной резервной системе изменить уровень процентной ставки по федеральным фондам и ставку рефинансирования, которая, повышая учетную ставку, снижает стимулы коммерческих банков к получению ссуд, что уменьшает объемы выдаваемых банками кредитов и, соответственно, количество денег в обращении, что снижает инфляционное давление. В течение 1994 года Федеральная резервная система США пять раз повышала процентную ставку и смогла достичь рекордно низкого уровня инфляции в размере 2,6%. Это самый низкий показатель с 1965г.

Эффективные функциональные системы поддержания уровня внутренних цен имеют и другие промышленно развитые страны, в том числе Япония, где уровень инфляции в 1993г. составил 0,9%, Дания (1,6), Новая Зеландия (1,4), Канада (1,7), Нидерланды (2,0), Австралия (2,1%).

Функциональные экономические системы избирательно объединяют различные элементы рыночной инфраструктуры для результативной деятельности всего хозяйственного организма. В состав их входят различные институциональные организации, включая органы законодательной и исполнительной власти, государственные организации, ассоциации товаропроизводителей, аналитические и информационные центры, частные коммерческие структуры и др. Основными структурообразующими элементами функциональной системы по формированию конкурентной среды являются антимонопольные комитеты, которые тесно взаимодействуют с ассоциациями товаропроизводителей и исследовательскими организациями, изучающими ситуацию на товарных рынках, конъюнктуру и фирменную структуру национальных и мировых рынков.

Появление ФЭС стало возможным лишь в связи с бурным развитием средств связи, телекоммуникаций и электронно-вычислительной техники, которые позволяют оперативно получать информацию о положении на внутреннем и внешнем рынках, анализировать ее и готовить варианты тех или иных решений. Поэтому деятельность ФЭС базируется на собственных локальных базах данных, объединенных в единую информационную сеть. С созданием широкой сети функциональных экономических систем современное рыночное хозяйство превращается в открытую саморазвивающуюся систему, приобретающую способность к саморегуляции, устойчивости и динамизму.

В саморегулирующейся экономической системе принципиально меняется роль государства, которое превращается в главный координирующий центр всей хозяйственной системы, обеспечивающий нормальную работу функциональных экономических систем, способствующий расширению их сети и совершенствованию структуры. Государство через ФЭС вмешивается в жизнь рынка только в той степени, в которой требуется поддержание устойчивости и макроэкономического равновесия, а также для обеспечения работы механизма конкуренции или для контроля тех рынков, на которых условия вполне свободной конкуренции неосуществимы. Колоссальных масштабов достигло межгосударственное регулирование экономики, осуществляемое международными организациями, особенно Международным валютным фондом, Всемирным банком, Большой семеркой, Парижским и Лондонским клубами, экономическими службами и комиссиями ООН и др.»

Идеологи российской экономической реформы официально провозгласили приверженность принципам монетаризма и действительно пытались использовать отдельные его постулаты.

Либерализации экономики предшествовала ликвидация Госплана и плановых органов на местах. Министерства были лишены права оперативного руководства работой предприятий. Ограниченный перечень прежних функций Госплана, относящихся главным образом к разработке текущих прогнозов и предложений по макроэкономической политике, был передан вновь созданному Министерству экономики. Замысел состоял в том, чтобы создать условия эффективного саморегулирования экономики на основе рыночных принципов организации работы предприятий.

Деятельность отраслевых министерств предполагалось сосредоточить на проведении государственной политики в развитии наиболее важных отраслей. Однако компетенция и организационные формы государственного управления отраслями во многом еще не определены, состав министерств и государственных комитетов ежегодно пересматривается. Нестабильным остается и общий состав экономического и отраслевого блока правительства.

На смену преобладавшему в дореформенный период отраслевому подходу пришел территориальный как более отвечающий федеральному типу государственного устройства и условиям работы предприятий в рыночной среде. Решение значительной части задач по руководству экономикой и социальной сферой передано 89 субъектам Федерации. Вместе с тем экономическое и правовое положение республик, краев и областей в их взаимоотношениях с федеральными органами существенно различается - первые обладают, как правило, большими правами и возможностями.

Далее, реформаторами были предприняты попытки создания механизмов регулирования объема предложений денег для стабилизации национального рынка. Государственная монетарная политика проводится через Центральный Банк России, который осуществляет эмиссию денег, регулирует платежи и резервы коммерческих банков, начал проводить операции на открытом рынке, определять величину учетной ставки, изменять уровень резервной нормы.

Тем не менее, следует признать, что механизм рыночного саморегулирования создать не удалось. Причина не только в том, что идет сложный процесс перехода от экономического строя с доминированием госсобственности к строю, основанному на развитии многоукладного хозяйства и рыночных отношений. Имеет место недоработанность исходной концепции реформ, в том числе и в оценке целесообразных границ свертывания государственного управления экономикой и его замены рыночными инструментами.

Итоги рыночных преобразований заставили правительство в 1995-1996г.г. отказаться от крайних проявлений либерализма и монетаризма. Предпринимался ряд мер государственного регулирования, в том числе административного по усилению сбора налогов, денежным расчетам и платежам, ценообразованием на продукцию естественных монополий (энерго- и топливоснабжение, транспортные тарифы на перевозку грузов) и внешнеэкономической деятельностью (уменьшение льгот, возврат в страну выручки от экспорта) и др. В 1995г. принят закон о прогнозировании, предусматривающий разработку системы прогнозов социально-экономического развития - текущих, среднесрочных, долгосрочных. Министерство экономики возобновило разработку прогнозов на среднесрочный период. На их основе в 1997г. подготовлена Программа Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах".

Поскольку в настоящее время сложно говорить о России как о едином национальном хозяйстве и ее экономике как о целостной системе, поддающейся объективному количественному анализу, трудно прогнозировать возможность создания действенных механизмов саморегуляции экономики. В ходе экономических преобразований в России создаются лишь отдельные элементы функциональных экономических систем, из которых в перспективе могут сформироваться действенные механизмы саморегуляции.

2. Основы законодательного и административного регулирования экономики в России

В соответствии с республиканской формой правления государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную [ ]. Согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти обеспечивает глава государства - Президент Российской Федерации.

Законодательная власть представляет собой совокупность полномочий по изданию законов, а также систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. В демократических государствах законодательными органами являются парламент, местные законодательные ассамблеи и т.п. В России представительным и законодательным органом Российской Федерации является парламент Российской Федерации - Федеральное Собрание. Оно состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума - нижняя палата Федерального Собрания (состоит из 450 депутатов) - разрабатывает и принимает федеральные законы (рис. 2.1). Совет Федерации - верхняя палата Федерального Собрания (рис. 2.2) - не избирается специально, а состоит из одного представителя органа законодательной власти и одного представителя органа исполнительной власти каждого субъекта федерации. В законодательном процессе Совет Федерации имеет в отношении принятых Государственной Думой обычных федеральных законов право отлагательного вето, преодолеваемого, правда, Думой квалифицированным большинством голосов, а также право на пересмотр или изменение Конституции и принятие федеральных конституционных законов по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) статуса и защиты государственной границы РФ;

е) войны и мира (статья 106 Конституции РФ).

При этом право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

В субъектах федерации законодательная власть осуществляется законодательным (представительным) органом этих субъектов. Так, в Тульской области законодательным (представительным) органом государственной власти области является Тульская областная Дума. Областная Дума 2-го созыва избрана в 1996 г. Срок истечения полномочий - 2000 г. Она состоит из 48 депутатов, избираемых населением области сроком на 4 года. Укрупненная структура Тульской областной Думы представлена на рис. 2.3.

В соответствии с Уставом (Основным Законом) Тульской области в ее полномочия по вопросам обеспечения экономического и социального развития области входит:

а) принятие закона об областном бюджете, утверждение отчета о его исполнении;

б) утверждение программ экономического, социального, культурного развития области, отчетов об их исполнении;

в) установление налогов, сборов, пошлин, иных видов платежей в пределах компетенции областной Думы, а также порядка их взимания и предоставления льгот;

г) законодательное регулирование выпуска и условий размещения займов, облигаций и лотерей;

д) установление порядка образования и деятельности внебюджетных валютных фондов области, заслушивание отчетов об использовании этих фондов;

е) определение порядка передачи областной собственности в муниципальную и иные формы собственности;

ж) законодательное регулирование порядка приватизации, владения, пользования, распоряжения и управления объектами областей собственности; утверждение областной программы приватизации объектов областной и муниципальной собственности;

з) законодательное регулирование порядка предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального, межрегионального и областного значения, использования иных природных ресурсов, охрана объектов природы;

и) законодательное регулирование в соответствии с федеральным законом охраны и использования объектов, имеющих историческую, культурную, научную, оздоровительную ценность, памятников истории и культуры, расположенных на территории области;

к) принятие нормативного акта о предоставлении бюджетных ссуд и займов из средств областного бюджета территориям местного самоуправления;

л) решение иных вопросов, отнесенных к ее ведению федеральными законами и законами области.



Рис. 2.1 Укрупненная структура Государственной Думы Федерального Собрания РФ



Рис. 2.2. Укрупненная структура Совета Федерации Федерального Собрания РФ



Рис. 2.3. Укрупненная структура Тульской областной Думы 2-го созыва (1996 - 2000 гг.)

Исполнительная власть представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеэкономического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегирования или чрезвычайного законоведения), а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Оно состоит из Председателя Правительства РФ, назначаемого Президентом России с согласия Государственной Думы, заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб, федеральных агентств и других правительственных структур (рис. 2.4).



Рис. 2.4. Укрупненная структура Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; осуществляет управление федеральной собственностью; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. На региональном уровне, т.е. в субъектах РФ исполнительную власть осуществляют органы местного управления: администрации субъектов РФ. Так, в Тульской области исполнительным органом государственной власти является администрация области. Администрация области состоит из губернатора - главы исполнительной власти области, подчиненных ему органов и должностных лиц. Структура администрации утверждается областной Думой по представлению губернатора в соответствии со схемой управления областью и ее Уставом. Укрупненная структура администрации Тульской области, утвержденная постановлением областной Думы от 03.07.1997 г., представлена на рис. 2.5.

К компетенции администрации области относятся:

а) разработка текущих и перспективных государственных программ социально- экономического развития области, проектов областного и консолидированного бюджета области, определение источников доходов и направления расходований валютного и внебюджетных фондов области; обеспечение выполнения принятых программ и бюджета; предоставление отчетов областной Думе об исполнении бюджета и программ социально-экономического развития области;

б) разработка и реализация финансовой, инвестиционной политики в области; осуществление мер по ограничению монополистической деятельности и развитию предпринимательства; в соответствии с федеральным и областным законодательством управление и распоряжение областной собственностью, содействие укреплению банковской денежной и кредитной системы;

в) проведение государственной политики ценообразования и оплаты труда; содействие организации государственного страхования и единой системы учета и статистики;

г) разработка и реализация мер по развитию социальной сферы области, обеспечению занятости, росту благосостояния населения, санитарно-эпидемиологическому благополучию, охране труда и здоровья народа; организация системы социальной защиты населения и обеспечение ее функционирования;

Рис. 2.5. Структура администрации Тульской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

д) осуществление мероприятий по воспитанию, образованию детей и молодежи, охране семьи, материнства и детства; разработка и реализация мер по развитию культуры и науки; разработка и реализация областной политики;

е) осуществление мероприятий по развитию объектов жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, связи; создание условий для развития предприятий торговли, бытового обслуживания населения; осуществление мероприятий по защите прав потребителя;

ж) организация строительства объектов за счет областного бюджета и других источников финансирования;

з) разработка и обеспечение выполнения программ по использованию земли, охране природы, рациональному природоиспользованию; организация контроля за соблюдением земельного, природоохранного и санитарного законодательства;

и) обеспечение рационального размещения производительных сил, содействие комплексному экономическому и социальному развитию городов и населенных пунктов области;

к) разработка и реализация мер по защите интересов области, охране всех форм собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан;

л) осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению государственной безопасности;

м) оспаривание в суде противоречащих законодательству актов органов местного самоуправления;

н) осуществление внешнеэкономической деятельности и международных связей на основе договоров и соглашений;

о) организация и проведение лицензирования отдельных видов деятельности на территории области;

п) осуществление иных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом и законами области.

В соответствии с Конституцией РФ 1993г. решение вопросов местного значения, т.е. непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в муниципальных образованиях: городских и сельских поселениях, их частях и совокупностях в России передано ведению органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления (местные Думы, например, Тульская городская Дума, местные Советы, местные Собрания и другие варианты наименования) и главы исполнительных органов местного самоуправления избираются сроком на четыре года. К их ведению относятся:

а) местный бюджет; местные налоги и сборы, иные местные финансовые ресурсы;

б) муниципальная собственность;

в) планировка и застройка территорий местного самоуправления;

г) системы местных коммуникаций (связь, средства массовой информации и иные системы коммуникаций);

д) системы местного энерго-, водо- и теплоснабжения;

е) местный жилой фонд;

ж) местный транспорт;

з) местные дороги;

и) землеустройство и землеотвод;

к) охрана общественного порядка;

л) занятость населения.

Судебная власть в Российской Федерации наряду с законодательной и исполнительной является самостоятельной и независимой сферой публичной власти. Представляет собой совокупность полномочий по осуществлению правосудия, т.е. полномочий по рассмотрению и разрешению уголовных, гражданских, административных и конституционных дел (споров) в порядке, предусмотренном процессуальным законом.

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства в судебной системе государства. В настоящее время в судебную систему Российской Федерации входят суды трех категорий:

обычные суды (суды общей компетенции и военные трибуналы);

арбитражные суды;

конституционный суд.

Так, в судебную систему на территории Тульской области входят Тульский областной суд, тульский областной арбитражный суд, городские и районные суды.

Высшими судебными органами Российской Федерации являются соответственно Верховный Суд РФ, Высший арбитражный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций и нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и т.п.

Арбитражные суды наделены специальной подсудностью, осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений:

между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя;

между РФ и субъектами РФ.

Кроме того, арбитражные суды рассматривают дела об установлении фактов, имеющих значение для возникновения, изменения или прекращения прав организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, о несостоятельности, банкротстве организаций и граждан. Поэтому арбитражные суды имеют и другие названия: хозяйственные, торговые.

В целом укрупненная схема взаимодействия органов государственного управления различных уровней в России применительно к тульскому региону представлена на рис.2.6.

В настоящее время по поручению Президента РФ Б. Н. Ельцина группой чиновников администрации президента во главе с В. Юмашевым подготовлена концепция административной реформы [ ]. Ее цель - сокращение государственных затрат на содержание исполнительной власти и повышение оперативности ее работы. По различным оценкам сегодня в России насчитывается 17 млн. чиновников, почти столько же, сколько в куда более громадном СССР. Колоссальный государственный аппарат - наследие плановой экономики с ее огромным объемом плановой и оперативной работы по государственному регулированию практически всей экономики страны. На 1.01.1998г. в России работало 21 министерство, 17 госкомитетов, 18 федеральных служб, 2 федеральные комиссии, 3 агенства, 2 федеральных надзора и 1 специфический федеральный орган - Управление делами Президента РФ. Для сравнения: в США министерств всего 5, в Англии - 6.

Согласно реформе в России должно остаться 15-20 министерств. Одновременно планируется навести порядок в запутанной иерархии подчиненности министерств. Сейчас наряду с федеральными министерствами есть госкомитеты, комитеты, федеральные агенства, службы, надзорные органы. Планируется ввести три иерархические ступени:

министерство,

федеральная служба;

федеральный надзорный орган.

Министерство разрабатывает политику, служба - исполняет, а надзорное ведомство - контролирует.

При этом изменяется сам принцип финансирования содержания госаппарата. Сейчас каждому ведомству спускается штатное расписание по численности сотрудников. Проект предполагает, что число подчиненных будет определять руководитель ведомства исходя из выделяемой сметы на содержание ведомства.

Если проект будет претворен в жизнь, государственные служащие лишатся также всех так называемых косвенных благ - дач, домов отдыха, поликлиник и т. д. Пока же средства, отпускаемые на обеспечение социально-бытовых потребностей государственного аппарата, как минимум в 5-6 раз превосходят затраты на выплату жалованья. Существующая до настоящего времени социальная защищенность госслужбы была введена во времена И. Сталина.

Реализация концепции предполагается на 10-15 лет.



3. Содержание системы государственного регулирования экономики и экономическая политика

экономика государственное регулирование

Государственное регулирование экономики осуществляется на основе экономической политики, проводимой государством в лице его правительства. Под ней понимается система мер для придания определенной направленности экономическим процессам в соответствии с целями, задачами и интересами страны.

Рассмотрим систему государственного регулирования экономики и ее функционирование через экономическую политику Российского государства в конце 20-го века.

Как всякая большая и сложная социально-экономическая система, она включает:

механизм целеполагания, преобразующий внутренние и внешние требования в цели и подцели системы,

механизм текущего управления различными видами деятельности по реализации и контролю за результатами.

Мировая практика показала, что системы государственного регулирования довольно многообразны, в каждой стране они имеют особенности, отражающие как национальное своеобразие, так и конкретные задачи данного этапа развития. Однако можно выделить общие элементы, присущие механизму государственного регулирования экономики большинства развитых стран.

Цели регулирования.

Задачи регулирования.

Объекты регулирования.

Функции государства.

Инструменты государственного регулирования экономики.

Главную цель регулирования экономики достаточно полно выразил Майкл Портер: "Главная цель государства в экономике - обеспечить своим гражданам достаточно высокий и повышающийся уровень жизни" [ , с.38 ]. Но критериальные цели, обеспечивающие достижение главной цели, в макросистемы вносятся извне. А до этого они должны быть сформулированы и приняты сообществом. Это - задача правительства соответствующей страны, перед которым всегда стоит проблема выбора главных целей деятельности государства и ранжирование приоритетов в их достижении.

Существуют определенные общемировые тенденции в перемещении акцентов экономической политики. Отмечается, что в среднем каждое десятилетие выдвигает перед правительствами свою доминирующую проблему. Так, :

в тридцатые годы таковой была огромная незанятость человеческих и материальных ресурсов;

в сороковые годы - оптимальное распределение ресурсов между гражданским и военным секторами экономики;

в пятидесятые годы - нарастающие инфляционные процессы;

в шестидесятые годы - замедление экономического роста;

в семидесятые годы - стагфляция, т.е. сочетание стагнации и инфляции в экономике, при котором происходит одновременно спад производства, рост цен и безработицы, сочетание экономического кризиса с инфляцией;

в восьмидесятые годы - высокий уровень безработицы (начало десятилетия) и дефицит государственного бюджета;

в девяностые годы - государственный долг, дефицит бюджета [ ].

Основной проблемой экономического развития России в конце 20-го века остается разрешение платежного кризиса и обеспечение перехода к росту производства, занятости и уровня жизни без возобновления инфляции. Поэтому ключевую цель современного этапа развития экономики России можно сформулировать так: достижение устойчивого экономического роста, обеспечивающего достаточно высокий и повышающийся уровень жизни населения.

На период 1997-2000 г.г. для реализации этой ключевой цели Правительством РФ сформулирована взаимосвязанная система четырех локальных целей (рис. 2.7):

Достижение к концу столетия устойчивого экономического роста не ниже 5 % в год (для сравнения: в Чили - 7-10% в год при полностью бездефицитном бюджете [ ]). Обеспечение высоких темпов роста инвестиций, необходимых для динамичного развития экономики и структурных преобразований.

Осуществление институциональных преобразований, необходимых для эффективного функционирования рыночной экономики, обеспечивающих гарантии прав собственности, справедливую конкуренцию, регулирование естественных монополий, укрепление законности и правопорядка. Планируется провести институциональные преобразования в рамках формирования и развития следующих рыночных институтов:

реформы предприятий;

управление госсобственностью, приватизацией и развитием рынка недвижимости;

развитие финансовых рынков и финансовых институтов, рынка ценных бумаг;

развития банковского сектора;

поощрение конкуренции и активизации антимонопольной политики, поддержки конкуренции;

совершенствование законодательства, укрепление судебной системы, в т.ч. арбитражных судов, усиление борьбы с преступностью;

реформы социальной сферы;

военной реформы.

Обеспечение прогрессивных структурных сдвигов в производстве и экспорте. Повышение на этой основе эффективности и конкурентоспособности предприятий. Сокращение доли неэффективных производств.

Рост реальных доходов и потребления населения, существенное продвижение в борьбе с бедностью.

Для достижения указанных целей необходимо решить следующие задачи:

Обеспечить макроэкономические условия для структурной перестройки и экономического роста: темпы инфляции не выше 6-8 процентов в год, дефицит федерального бюджета в конце периода - 1,5-2 процента валового внутреннего продукта.

Провести реформу предприятий с целью существенного повышения эффективности управления ими в рыночных условиях, включающего в себя в том числе установление контроля за деятельностью руководителей со стороны собственников, исключение возможностей присвоения отдельными руководителями, работниками и акционерами акционерных обществ его имущества или нанесения ему ущерба иными способами, установление порядка оплаты руководителей в зависимости от размеров налогооблагаемой прибыли, прироста капитала предприятия и выплачиваемых по голосующим акциям дивидендам.

Стабилизировать ситуацию в научно-технической сфере, привести объемы и механизмы государственной поддержки научно - технической сферы в соответствие с потребностями ее реструктуризации и требованиями ее дальнейшего развития с целью достижения технологического лидерства по ряду приоритетных направлений.



Провести реформу социальной сферы с целью значительного повышения ее эффективности, включая прекращение субсидирования через цены на товары и услуги и замещение его адресными пособиями нуждающимся в увязке с прожиточным минимумом. Обеспечить соблюдение трудового законодательства и усилить ответственность за его нарушение.

Обеспечить реализацию системы государственных минимальных социальных стандартов в сфере потребления, образования, здравоохранения и культуры.

Осуществить налоговую реформу, предусмотрев упрощение налоговой системы, повышение сбора налогов при снижении налогового бремени для предприятий. Обеспечить стабилизацию поступлений налогов и сборов в бюджет расширенного правительства, включая пенсионный фонд и внебюджетные социальные фонды, на уровне 32-34% валового внутреннего продукта, в том числе в консолидированный бюджет - на уровне 25-26% валового внутреннего продукта. Ввести в действие Налоговый кодекс, отвечающий этим требованиям.

Воздействовать на формирование оптимальной структуры и уровня доходов на основе совершенствования системы налогообложения доходов.

Обеспечить уровень накопления в экономике до 27-28% валового внутреннего продукта и создать условия для трансформации сбережений в инвестиции. Повысить долю инвестиций в основной капитал до 22-24% валового внутреннего продукта. Стимулировать инвестиции в высокотехнологичные, наукоемкие отрасли экономики. Создать благоприятный климат для иностранных инвестиций, довести их приток к концу периода до 10 млрд. долларов США в год.

Добиться прекращения долларизации экономики, обеспечить укрепление национальной валюты и привлекательность рублевых сбережений. Остановить утечку капитала.

Сократить государственные заимствования и обеспечить увеличение их срочности. Снизить доходность государственных ценных бумаг к концу периода до 2-3 процентных пунктов сверх уровня инфляции в расчете на год. Добиться снижения среднего уровня процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение капитала в реальный сектор.

Обеспечить формирование конкурентоспособного финансового сектора, включающего рынок долгосрочных государственных ценных бумаг (в том числе индексируемых инвестиционных облигаций), систему государственных институтов страхования и гарантирования инвестиций, банки развития с государственным участием, специализирующиеся на инвестировании реального сектора, рынке корпоративных ценных бумаг, коммерческие банки, финансовые, инвестиционные компании и паевые инвестиционные фонды.

Решить проблему неплатежей на неинфляционной основе и за счет этого добиться существенного снижения использования бартера и денежных суррогатов в хозяйственном обороте. Ввести ограничения для неплатежеспособных предприятий на использование форм расчетов и методов учета реализации продукции, приводящих к уменьшению поступлений средств на расчетные счета, а также на предоставление коммерческого кредита поставщикам и покупателям, ссуд физическим лицам и иное использование средств предприятий на цели потребления. В частности ввести нормирование заработной платы и фонда потребления, отнеся выполнение обязательств предприятия по выплате сверхнормативной заработной платы и фонда потребления в очередь после выполнения обязательств перед бюджетами и государственными внебюджетными фондами.

Обеспечить защиту интересов отечественных производителей и повышение их конкурентоспособности.

Сформировать условия для взаимовыгодной интеграции России в мировую экономику, рационализации ее роли в системе международного разделения труда. Обеспечить достижение устойчивости платежного баланса страны на основе финансирования отрицательного сальдо по текущим операциям притоком капиталов в экономику, преимущественно в виде прямых инвестиций, и ослабления бремени обслуживания внешнего долга в период возобновления экономического роста.

Осуществить военную реформу. Изменить структуру расходов бюджета на национальную оборону в пользу затрат, связанных с проведением НИОКР и оснащением Вооруженных Сил современными видами вооружения и военной техники.

Продолжить укрепление экономических и финансовых позиций субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для обеспечения самостоятельности в решении социально-экономических вопросов, относящихся к их ведению. Для комплексного решения этой задачи провести реформирование взаимоотношений бюджетов всех уровней. Обеспечить достижение подлинного бюджетного федерализма.

В приложении 3 приведена этапность реализации Программы Правительства на 1997, 1998, 1999, 2000 годы.

Объектами экономической политики или государственного регулирования выступают различные виды деятельности всех субъектов хозяйствования страны, начиная от семей, предпринимателей, предприятий и т.д. и заканчивая государством в целом.

Субъекты хозяйствования в соответствии с рассмотренными ранее видами структур экономики можно классифицировать следующим образом:

а) с позиций воспроизводственной структуры экономики:

источники формирования ВВП;

направления использования ВВП;

б) с позиций отраслевой структуры экономики выделяются различные отрасли народного хозяйства страны, в т.ч.:

промышленность (электроэнергетика, нефтяная промышленность, нефтеперерабатывающая промышленность, газовая промышленность, угольная промышленность, геолого-разведочная отрасль, черная металлургия, цветная металлургия, химический комплекс, медицинская промышленность, машиностроение, лесопромышленный комплекс, промышленность строительных материалов и изделий, легкая промышленность);

агропромышленный комплекс (сельское хозяйство, пищевая промышленность);

транспорт;

связь;

строительство;

социальный комплекс;

в) с позиций региональной структуры экономики выделяются:

субъекты РФ в соответствии с федеральным устройством России;

регионы в лице экономических районов (Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный, Калининградская область, районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности);