Национальный фонд Казахстана

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание работы

Введение

1. История создания Национального фонда Казахстана

2. Выбор модели фонда

3. Институциональная основа деятельности, цели и функции Национального фонда

4. Регламентация поступления и расходования средств Национального фонда

5. Инвестиционная стратегия фонда

6. Организационно-технические проблемы управления активами Национального фонда и макроэкономические показатели его деятельности

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Идея создания некоего внебюджетного фонда для аккумулирования в нем сверхдоходов от экспорта сырьевых ресурсов существовала у руководства Казахстана с момента обретения страной независимости.

При создании Национального фонда Казахстана был изучен опыт практически всех аналогичных фондов в других странах мира, можно утверждать, что при окончательном выборе модели казахстанского фонда большую роль играли субъективные факторы. Как декларируется властями, в основе Национального фонда Казахстана заложена модель Нефтяного фонда Норвегии. При этом умышленно или случайно происходит смешение двух разных понятий: модели формирования и использования средств фонда, с одной стороны, и модели его инвестиционной стратегии.

Национальный фонд был создан 23 августа 2000 года Указом Президента Республики Казахстан № 402. Основная цель Национального фонда сформулирована как «обеспечение стабильного социально-экономического развитие страны, накопление финансовых средств для будущих поколений, снижение зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов».

Хотя первый год деятельности Национального фонда оказался неполным, так как фактически фонд начал действовать с 18 мая 2001 года, когда на его счет начали поступать первые суммы, тем не менее, полученные результаты оказались достаточно показательными в макроэкономическом плане. Кайрат КЕЛИМБЕТОВ, первый вице-министр финансов, занимавший ранее пост председателя Агентства по стратегическому планированию, отметил в этой связи, что в течение 2001 года был полностью отработан и запущен механизм функционирования Национального фонда и в целом он состоялся. Реализация стабилизирующей функции фонда позволяет правительству перейти теперь к среднесрочному планированию государственного бюджета. Национальный фонд стал также важным элементом обеспечения макроэкономической стабильности, что отражается и на кредитных рейтингах Казахстана («Панорама», 28 июня 2002 года).

Как и прогнозировалось, схема функционирования Национального фонда ввела в бюджетную систему новый регулятор, позволяющий выравнивать резкие колебания поступлений в бюджетную систему и разницу в доходах между регионами.

Целью настоящей работы является рассмотрение статуса, а также проблем эффективного функционирования Национального фонда Республики Казахстан.

1. История создания Национального фонда Казахстана

Как нам представляется, идея создания некоего внебюджетного фонда для аккумулирования в нем сверхдоходов от экспорта сырьевых ресурсов существовала у руководства Казахстана с момента обретения страной независимости. Однако практически к проблеме создания нефтяного фонда приступили в 1995 году, после принятия новой Конституции, устанавливающей президентскую форму правления, тогда же в экономике страны наступил период относительной стабилизации. К тому же в период 1993-1996 годов мировые цены на нефть непрерывно росли, что естественным образом привело к образованию существенных доходов от экспорта этого сырья из Казахстана, к которым добавились значительные поступления от продажи государственной доли в крупных нефтегазовых проектах иностранным инвесторам.

Кайрат КЕЛИМБЕТОВ, занимая пост председателя Агентства по стратегическому планированию, резюмировал исторический аспект создания Национального фонда следующим образом: «Вопрос о создании стабилизационного фонда начал обсуждаться в 1997 году. Но в условиях экономического кризиса 1998 года и падения мировых цен на нефть доходы Казахстана от продажи углеводородного сырья резко снизились. Проблема резервирования сверхприбылей стала неактуальна. Сегодня ситуация изменилась. Во-первых, возросли цены на нефть. Во-вторых, подтверждается наличие больших запасов нефти на Каспии. В-третьих, в будущем году мы ожидаем вступление в строй КТК. Это значит, что уже в скором времени поток нефтедолларов в Казахстан может резко увеличиться» («Панорама», 30 июня 2000 г.).

В качестве «пробы пера» и зондажа общественного мнения весной 1997 года Галымжан ЖАКИЯНОВ, занимавший тогда должность председателя Агентства по контролю за стратегическими ресурсами, предложил создать в стране второй бюджет, не подконтрольный правительству, так называемый бюджет развития РК (БРРК). В мае 1997 года он заявил об угрожающей Казахстану «голландской болезни» в виде негативного влияния на экономику огромных доходов от разработки и экспорта минеральных и иных природных ресурсов. Поскольку это заявление было сделано в ситуации острой нехватки бюджетных средств на выплаты зарплат и пенсий, на погашение дефицита бюджета и развитие социальной сферы, то дискуссия по поводу «голландской болезни» выглядела в значительной мере надуманной и преждевременной. С другой стороны, можно утверждать, что это был вполне продуманный ход властей по созданию должного паблисити идее создания некой отдельной от бюджета структуры, в которую направлялись бы все государственные доходы от нефти и газа (бонусы, роялти, рентные платежи, дивиденды по госпакетам акций, прибыль национальной компании «Казахойл» и другие доходы), а в дальнейшем и доходы от экспорта некоторых других природных ресурсов.

По мнению разработчиков идеи создания БРРК, он был бы подотчетен напрямую главе государства, и управлением бюджетом развития занимался бы специальный совет из руководителей, не находящихся в подчинении премьер-министра: Национального банка, агентств по контролю за стратегическими ресурсами и по стратегическому планированию, компании «Казахойл». Именно этот совет, по замыслу авторов, должен был заняться регулированием госинвестиций, переводом части экспортной выручки за границу, контролем за темпами добычи нефти, финансированием проектов в частном секторе и даже контролем за гонорарами иностранных консультантов. Естественно, что для обеспечения текущей работы совета понадобился бы свой небольшой исполнительный аппарат или секретариат, который в дальнейшем стал бы фактически вторым правительством при втором бюджете страны. По словам Галымжана Жакиянова, президент Назарбаев одобрил идею бюджета развития и даже дал добро на разработку «нормативных актов», в которые необходимо внести изменения в связи с появлением нового бюджета. Сам первый и последний руководитель Агентства по контролю за стратегическими ресурсами формулировал идеологию БРРК следующим образом: «Учитывая присущий казахстанцам менталитет и состояние правительства, наше агентство считает образование БРРК просто необходимым. Вы понимаете, что у Кабинета министров всегда существует соблазн использовать нефтяные деньги на решение каких-либо насущных проблем... Главное в этом деле - разделить понятие ежедневной заботы о народном хозяйстве и понятие стратегических задач. Я думаю, БРРК сможет начать действовать самостоятельно уже со следующего года. Это обусловлено, во-первых, тем, что в Казахстане уже отмечаются все признаки «голландской болезни», и лечить ее нужно незамедлительно. Во-вторых, благодаря созданию такого бюджета республика получит дополнительную возможность для привлечения иностранных инвестиций - в виде займов международных организаций для бюджета развития. Кроме того, предполагается, что освоение средств БРРК позитивно влияет на занятость населения и пополнение республиканского и местного бюджетов» («Панорама», 9 мая 1997 г.).

Публичные выступления президента Казахстана в поддержку БРРК нам не известны.

Из критиков идеи создания БРРК наиболее последовательно и аргументировано против этой идеи выступал тогдашний председатель мажилиса парламента, известный экономист Марат ОСПАНОВ. Помимо того, что г-н Оспанов просто обязан был критиковать идею БРРК так сказать «по должности», поскольку фактически речь шла о попытке создания внебюджетного фонда, не подконтрольного парламенту, внимания заслуживает и теоретическая контраргументация спикера в отношении угрозы «голландской болезни» для экономики Казахстана. Свою фундаментальную статью по этому поводу Марат Оспанов назвал весьма характерно - «Рецепт лечения «голландской болезни» - не что иное, как попытка создания очередного карманного внебюджетного фонда». Приведем в качестве иллюстрации его подхода к этому вопросу одну из цитат: «Мысль, что валюта может оказаться в какой-либо стране излишней, является чрезмерно примитивной, ибо такой ситуации мировая практика просто не имеет. Это следует уяснить так, чтобы раз и навсегда похоронить идею параллелизации бюджета и фондизации экономики страны. Предложение г-на Жакиянова напоминает мне дележ шкуры неубитого медведя -нефтедолларового дождя нет, экспорт предстоит наращивать и наращивать, население голодное и разутое, а мы дискутируем о фонде. Но идея прозвучала из уст одного из высших чиновников и может быть вполне принята к реализации («казахская болезнь» в отличие от «голландской» трудноизлечима)» («Панорама», 23 мая 1997 г).

Действительно, весьма спорной выглядит не только официальная трактовка причин так называемой «голландской болезни», но и выбор метода борьбы с этим явлением за счет перечисления сверхдоходов от природных ресурсов в активы Национального фонда, инвестированные в ценные бумаги правительств и компаний развитых стран. В самой Голландии, как известно, упор в борьбе с упомянутой «болезнью» делался не столько на активном сбережении доходов от экспорта сырья, сколько на динамичном развитии обрабатывающей промышленности и сектора услуг, способных конкурировать на глобальном рынке. Проблемы и перспективы Национального фонда Республики Казахстан. Материалы исследования / Под ред. С.М. Золотникова. - Алматы, 2004, - 188 с.

В 1997-1998 годах, в условиях резкого падения мировых цен на нефть идея создания публичного внебюджетного фонда руководством страны по понятным причинам не продвигалась, но зато был создан секретный резервный фонд правительства на зарубежных счетах, куда поступили средства от продажи государственных долей в крупных нефтегазовых проектах, роялти, бонусы и иные доходы. 1999 год стал годом президентских и парламентских выборов, в ходе которых тезис о необходимости сбережения нефтяных доходов для будущих поколений выглядел бы явным издевательством над электоратом. Поэтому пропагандистская поддержка создания накопительного фонда для будущих поколений с новой силой развернулась только в 2000 году, когда к тому же мировые цены на нефть резко пошли вверх. Показательно, что на этот раз в кампанию по продвижению идеи создания нового фонда активно включился и сам президент Казахстана, причем в некоторых своих выступлениях того времени он фактически раскрыл государственный секрет существования за рубежом резервного фонда. Правда, экономическая аргументация главы государства в пользу создания нефтяного фонда была явно непроработанной - в основном он утверждал, что не хочет укрепления тенге на фоне растущего поступления валютной выручки в страну. Вот одно из характерных высказываний Нурсултана НАЗАРБАЕВА того времени, сделанное 9 ноября 2000 года после совещания с руководителями силовых ведомств: «Ввод таких денег приведет к полному обвалу нашего тенге, который мы сейчас и так еле-еле сдерживаем. Если сейчас полностью отпустить курс, то один доллар будет 130 тенге. Это означает, что мы посадим на «голодный» паек всех наших экспортеров. Они провалятся, и наступит такой момент, когда поступления в казну от них будут резко уменьшаться, бюджет не будет выполняться» («Панорама», 10 ноября 2000 г.).

Еще одно обстоятельство связано с массированным перечислением в 2002 году средств в Национальный фонд с зарубежных специальных счетов правительства, на которых хранились деньги секретного резервного фонда, созданного во второй половине 90-х годов руководством Казахстана. Эти переводы были сделаны сразу же после выступления премьер-министра Имангали ТАСМАГАМБЕТОВА в парламенте, в котором он по поручению главы государства рассекретил информацию о секретном фонде. Вначале в Национальный фонд двумя траншами поступили от министерства финансов Казахстана с ранее секретных счетов сумму в 212,6 млн. долларов, а в целом по итогам апреля в фонд поступило 296 млн. долларов из-за рубежа. В итоге в апреле активы Национального фонда резко увеличились - на 9,1% до 1 млрд. 606,8 млн. долларов. При этом правительством не было сделано официального заявления о том, что больше на секретных счетах средств не осталось. Информация о том, в каких зарубежных банках хранились эти средства, и хранятся сейчас деньги Национального фонда, также не раскрывается правительством Казахстана. Национальный банк отказывается раскрыть эту информацию, ссылаясь на режим государственных секретов и конфиденциальность отношений со своим клиентом в лице правительства. Диденко А.Г. Анализ казахстанского законодательства о Национальном фонде Республики Казахстан на предмет его коррупционности. - Алматы, 2006.

В качестве типичного мнения высокопоставленных чиновников Казахстана по вопросу о законности существования секретного фонда за рубежом приведем следующий комментарий председателя Национального банка Григория МАРЧЕНКО: «Единственное, я могу как экономист и банкир сказать, что экономически это решение было правильным тогда, другое дело, что по политическим и правовым причинам оно было оформлено по-другому. А по сути своей это ничем не отличается от создания Нацфонда - опять же по экономической сути. Поэтому мы как Нацбанк к этим счетам никакого отношения не имели, но я это говорю не для того, чтобы от этого откреститься и так далее. Я как экономист могу только подтвердить, что по своей сути это совершенно идентичные решения. Сейчас раз Нацфонд создан, то безусловно очень правильно и мы двигаемся в целом в сторону большей прозрачности. Я думаю, что и это решение - перевести остатки средств в Нацфонд было абсолютно правильным» (пресс-конференция в Национальном банке 17 апреля 2002 г.).

2. Выбор модели фонда

Хотя официально декларируется, что при создании Национального фонда Казахстана был изучен опыт практически всех аналогичных фондов в других странах мира, можно утверждать, что при окончательном выборе модели казахстанского фонда большую роль играли субъективные факторы. Как декларируется властями, в основе Национального фонда Казахстана заложена модель Нефтяного фонда Норвегии. При этом умышленно или случайно происходит смешение двух разных понятий: модели формирования и использования средств фонда, с одной стороны, и модели его инвестиционной стратегии.

Немало вопросов вызывает и выбор норвежской модели инвестирования для средств Национального фонда. Судя по многочисленным выступлениям официальных лиц Казахстана, предпочтение ей было отдано по целому ряду причин, среди которых решающую роль играли финансовые показатели инвестирования норвежского Нефтяного фонда, проработанность его инвестиционной стратегии, поддержка со стороны норвежской государственной нефтяной компании «Статойл», ведущей крупные проекты в Казахстане. С другой стороны, трудно утверждать, что норвежская модель является самой эффективной, особенно если сравнивать ее с подходами, используемыми при инвестировании средств нефтяного фонда Кувейта. Как и другие инвесторы из богатых арабских государств, кувейтцы инвестировали сверхдоходы от экспорта нефти не только в ценные бумаги, но и в недвижимость, другие материальные активы. Зачастую кувейтцами приобретались не только контрольные пакеты акций крупных компаний развитых стран, но и 100% акций. Кроме того, в прошлом году в результате экономического спада в развитых странах и резкого падения стоимости акций высокотехнологичных компаний норвежский нефтяной фонд понес серьезные потери. Обращает на себя внимание и тот факт, что выбор модели для Национального фонда не обсуждался публично с участием широкой общественности и независимых экспертов, а решался фактически в узком кругу высокопоставленных чиновников. В итоге получилась закономерная ситуация, когда опыт норвежской модели Нефтяного фонда преподносится гипертрофировано однобоко, с выпячиванием ее преимуществ и без должного освещения тех реальных проблем, которые испытывает эта структура в связи с экономическим спадом в развитых странах мира. Кроме того, остается без ответа вопрос о том, как же все таки в Казахстане будут решаться социальные проблемы в условиях, когда сверхдоходы от экспорта сырьевых ресурсов изымаются регулярно в Национальный фонд, а рост доходов населения в долларовом эквиваленте за последние годы стабилизировался, что не позволяет рассчитывать на дальнейший рост платежеспособного спроса на социальные услуги.

С другой стороны, сегодня точно также однобоко преподносится опыт использования сверхдоходов от экспорта нефти в других странах, которые в отличие от Норвегии ближе к Казахстану по характеру решаемых в них социальных проблем, направленности экономического развития, уровню общественного развития. Поскольку фактически Национальный фонд в Казахстане было создан еще в середине 90-х годов путем открытия секретного валютного фонда за рубежом, то стоит отметить, что и в Кувейте резерв нефтяных доходов первоначально был организован в виде секретных банковских счетов одним из министров финансов. Цель и мотивы при этом были такие же, как и руководства Казахстана - руководство Кувейта пыталось исключить часть нефтяных доходов из сферы влияния местной Национальной ассамблеи с тем, чтобы эти средства не были израсходованы на текущие нужды. Впоследствии после создания в середине 70-х годов фонда для будущих поколений было принято решение о направлении в него 10% всех нефтяных доходов - эта характеристика присутствует и в сберегательной функции Национального фонда Казахстана. Однако по характеру инвестиций кувейтский фонд значительно отличается от казахстанского аналога - как и саудовцы, кувейтцы делают акцент на приобретении значительных пакетов акций крупных западных компаний, включая установление полного контроля над ними, объектов недвижимости (например, целых курортных комплексов). Кроме того, у кувейтского фонда есть штаб-квартира в Лондоне, который является ведущим финансовым центром мира. Необходимо также иметь ввиду, что инвестиционная стратегия кувейтского нефтяного фонда положительно зарекомендовала себя гораздо раньше, чем начал действовать аналогичный фонд в Норвегии - уже к середине 80-х годов прошлого века доходы от портфеля ценных бумаг фонда превышали доходы, получаемые Кувейтом от нефтяной промышленности. В итоге Кувейт достиг такого объема накоплений, что мог бы полностью прекратить нефтедобычу, сохранив при этом благосостояние страны на достигнутом уровне, который считается одним из самых высоких в мире. Норвежцы, как известно, достигнут такого результата только через несколько лет. Диденко А.Г. Анализ казахстанского законодательства о Национальном фонде Республики Казахстан на предмет его коррупционности. - Алматы, 2006.

Безусловно, опыт богатых арабских стран по созданию и функционированию нефтяных фондов далеко не безупречен - в этой связи показателен пример Омана и Абу-Даби (Объединенные Арабские Эмираты). Однако для Казахстана в опыте этих государств важно другое - эксперименты со сбережением части нефтяных доходов проводились здесь в условиях достигнутого высокого уровня жизни и социального обеспечения местных граждан.

Что касается положительного опыта нефтяных фондов, созданных в американском штате Аляска и канадской провинции Альберта, то опыт этих структур, будь он применен в Казахстане, сразу же потребовал бы от Астаны оставлять сверхдоходы от экспорта сырьевых ресурсов не в распоряжении центральных властей в лице министерства финансов, а под контролем местных властей в нефтедобывающих и металлургических регионах страны. Такой подход явно неприемлем в силу унитарного устройства Казахстана и нежелания Астаны перераспределять финансовые ресурсы государства в пользу регионов. А жаль - если следовать финансовой логике, то было бы разумно хотя бы в рамках единого Национального фонда выделять ту его часть средств, которая резервировалось бы для нужд именно тех регионов, которые обеспечивают добычу и экспорт невозобновляемых ресурсов, а поэтому испытывают повышенную техногенную нагрузку со всеми вытекающими последствиями для местного населения. Кроме того, в этих регионах после выработки природных ресурсов бюджетам придется нести колоссальную нагрузку за счет расходов на рекультивацию земель, консервацию выработанных месторождений и отработавших свой срок и предназначение производств (горно-обогатительных комбинатов, бурового, трубопроводного и карьерного хозяйства, промышленных путей, энергосистем и т.д.).

С нашей точки зрения, если власти Казахстана в рамках нынешней кампании по разграничению полномочий между центром и регионами все же решатся на дальнейшую децентрализацию финансовых ресурсов в пользу регионов, включая и средства Национального фонда, то более привлекательным для заимствования опыта деятельности региональных нефтяных фондов выглядит фонд канадской провинции Альберта. Безусловно, в плане сбережения средств он значительно уступает своему аналогу в американском штате Аляска. Дело в том, что хотя эти фонды были созданы практически одновременно в начале 70-х годов и в период с 1976 по 1987 годы в них были накоплены примерно равные суммы по 8 млрд. долларов в каждом, на сегодня активы фонда Аляски достигли порядка 30 млрд. долларов, тогда как в фонде Альберты сумма осталась на прежнем уровне. Причина такого явления проста - в провинции Альберта средства фонда начали инвестировать в социальные программы - строить национальные парки, больницы, школы и т.д. Однако вряд ли кто-нибудь из экспертов рискнет сегодня назвать опыт провинции Альберта неудачным.

Любопытно, что на самом высоком уровне заметен некоторый разнобой в мнениях о том, какие модели нефтяного фонда использованы при создании казахстанского Национального фонда. Например, бывший вице-премьер, а ныне аким Павлодарской области Даниил АХМЕТОВ, выступая на Евразийском экономическом саммите в Алматы в рамках сессии, посвященной прозрачности и учету доходов от природных ресурсов, отметил, что казахстанский Национальный фонд, созданию которого предшествовало самое тщательное изучение международного опыта, заимствовал черты не только норвежской модели, но и опыт Чили, Кувейта и, на взгляд г-на Ахметова, особенно Кении («Панорама», 12 апреля 2002 г.). Проблемы и перспективы Национального фонда Республики Казахстан. Материалы исследования / Под ред. С.М. Золотникова. - Алматы, 2004, - 188 с.

3. Институциональная основа деятельности, цели и функции Национального фонда

Принципы текущей деятельности фонда определены указом президента Казахстана от 29 января 200) года «О некоторых вопросах Национального фонда РК», Правилами формирования и использования фонда, а также Правилами осуществления инвестиционных операций Национального фонда. При этом в открытой печати публиковались только первые два документа. Кроме того, законом «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам функционирования Национального фонда РК» от 3 мая 2001 года (введен в действие с 1 января 2001 года) внесены поправки в законы «О Национальном банке РК» и «О бюджетной системе».

Фонд не является самостоятельным юридическим лицом и представляет собой специальный счет правительства в Национальном банке, на котором сосредотачиваются соответствующие финансовые активы, инвестируемые банком в зарубежные инструменты. Такой подход был предпринят с целью максимального сокращения расходов по управлению фондом. Тем не менее, на практике для обеспечения текущей деятельности фонда привлечены сотрудники Министерства финансов и Национального банка, причем в последнем в настоящее время ведется обучение сотрудников Департамента монетарных операций для управления портфелем акций, в которые вложены активы фонда. Таким образом, определенные затраты на управление фондом все же есть, и они в будущем будут возрастать. К этим затратам необходимо также добавить вознаграждения, выплачиваемые Национальному банку и внешним управляющим за управление активами фонда, расходы на создание специального vеb-сайта, подготовку отчетности о деятельности фонда и так далее. Кроме того, в Национальном банке за деятельность фонда отвечает один из заместителей председателя этого банка. Вполне очевидно, что мере роста активов Национального фонда и расширения перечня объектов его инвестирования как в страновом, так и в отраслевом разрезе, расходы на управление им будут возрастать, как и число занятых в этом процессе сотрудников Министерства финансов и Национального банка. Тем не менее, из заявлений руководства Национального банка известно, что здесь намерены следовать модели, используемой в центральном банке Норвегии, где управление активами местного нефтяного фонда и золотовалютными резервами самого банка осуществляется в институциональных рамках одного департамента этого банка.

Национальный фонд был создан 23 августа 2000 года Указом Президента Республики Казахстан № 402. Основная цель Национального фонда сформулирована как «обеспечение стабильного социально-экономического развитие страны, накопление финансовых средств для будущих поколений, снижение зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов».

Указом предусмотрено, что:

1. Активы Фонда сосредоточиваются на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан;

2. Управление активами Фонда осуществляется Национальным Банком Республики Казахстан;

3. Объем и направления использования Фонда определяются Президентом Республики Казахстан по предложению Правительства Республики Казахстан;

4. Правительство Республики Казахстан ежегодно представляет на утверждение Президенту Республики Казахстан годовой отчет о формировании и использовании Фонда.

29 января 2001 года в целях регламентации деятельности по формированию и использованию Национального фонда был принят Указ Президента «О некоторых вопросах Национального фонда Республики Казахстан».

Указом утверждались прилагаемые Правила формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан (далее Правила), в которых более подробно были сформулированы цели и задачи Национального фонда, а также функции, права и обязанности государственных органов по его управлению.

В соответствии с настоящим Указом Фонд представляет собой совокупность финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан. Целью Фонда стала реализация двух основных функций:

1. Сберегательная, которая заключается в формировании накоплений государства.

2. Стабилизационная, выражающаяся в снижении зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен.

Сберегательная часть составляет 75%, стабилизационная - 25%. Однако на момент первых дней работы фонда сложился некоторый дисбаланс. На стабилизационный портфель приходилось около 40%, а на сберегательный-60%. В последующем этот дисбаланс был ликвидирован - сберегательную часть пополнили остатки с секретного счета.

В составе пятилетнего индикативного плана социально-экономического развития Республики Казахстан устанавливаются расчетные постоянные мировые цены на сырую нефть, медь и другие сырьевые товары, составляющие значительную долю казахстанского экспорта, на основе которых при разработке и утверждении республиканского и местных бюджетов рассчитываются средние цены реализации сырьевых товаров казахстанскими товаропроизводителями и соответствующие им доходы государственного бюджета от сырьевого сектора. Расчетные постоянные цены на сырьевые товары устанавливаются исходя из консервативного прогноза динамики мировых цен.

В соответствии с Правилами, в целях исполнения стабилизационной функции Фонд формируется в процессе исполнения республиканского и местных бюджетов путем зачисления в него превышения налоговых и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора (юридических лиц по перечню, устанавливаемому Правительством Республики Казахстан) над утвержденными в республиканском и местных бюджетах суммами поступлений по их следующим видам: подоходный налог с юридических лиц; налог на добавленную стоимость; налог на сверхприбыль; бонусы; роялти; доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам.

С целью исполнения сберегательной функции Фонд формируется за счет следующих поступлений:

1) официальные трансферты из республиканского и местных бюджетов, рассчитываемые в размере 10% от планируемых в республиканском и местных бюджетах сумм поступлений по налогам и иным обязательным платежам в бюджет.

2) инвестиционные доходы от управления Фондом;

3) иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

Правила, утвержденные Президентом, закрепили 3 основные линии, по которым может расходоваться Фонд:

1) в виде поступлений из Фонда в республиканский и местные бюджеты для компенсации потерь, определяемых как разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений налогов и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора;

2) в виде целевых трансфертов Фонда, передаваемых из Фонда в республиканский и местные бюджеты на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан;

3) на покрытие расходов, связанных с управлением Фондом и проведением ежегодного внешнего аудита. Диденко А.Г. Анализ казахстанского законодательства о Национальном фонде Республики Казахстан на предмет его коррупционности. - Алматы, 2006.

При всей внешней финансовой безупречности данной модели остается нерешенным ряд вопросов, вызывающих критику со стороны общественности и экспертов. Прежде всего, высказывается предложение о том, что все средства, поступающие в Национальный фонд, первоначально должны поступать в бюджет согласно действующим процедурам, а потом парламент должен решить, в каком объеме выделить деньги на пополнение Национального фонда. Аналогичная процедура вполне могла бы быть применена и на уровне местных бюджетов. Вот одно из характерных высказываний по этому поводу. Татьяна КВЯТКОВСКАЯ, депутат мажилиса парламента, при обсуждении проблем Национального фонда заявила следующее: «Речь идет не о том, что кто-то против этого фонда, а о том, что деньги в него должны идти нормально через бюджет. Ничего, лишнее сито пройдет, лишний фактор контроля, никому от этого хуже не станет. Мы не покушаемся на права президента, но с какой стати мы себя, законодательную власть, должны принижать?» («Деловое обозрение Республика», 1 ноября 2001 г.).

Далее, критикуется непоследовательность властей Казахстана в применении норвежского опыта к нашей действительности. Дело в том, что политическое решение о накапливании средств в Национальном фонде Казахстана было принято на фоне серьезных социальных проблем, далеких от своего решения, в то время как в Норвегии приступили к накапливанию денег в нефтяном фонде как раз после того, как были решены социальные проблема, а страна вышла на высокий уровень развития. Также высказывается несогласие с основополагающим тезисом властей о том, что активный приток средств из Национального фонда в реальный сектор экономики Казахстана (в технологии, производства) вызовет рост инфляции и обвал курса тенге, - такое явление наступит в том случае, если деньги фонда будут направляться непосредственно на повышение пенсий, пособий и зарплат.

Одним из самых веских аргументов критиков выбранной модели Национального фонда для Казахстана является отсутствие в ней персонифицированной аккумуляционной функции, когда часть сверхдоходов от экспорта нефти и других природных ресурсов накапливается непосредственно на индивидуальном счете каждого гражданина страны с тем, чтобы потом он мог расходовать ее на собственные нужды социального характера (получение образования, приобретение жилья, создание семьи и т.д.). В качестве контраргументов против реализации этой функции фонда выдвигаются две причины: средства Национального фонда не должны проедаться, а издержки транзакций (переводов) средств из фонда на индивидуальные банковские или иные счета весьма велики. Такая аргументация властей выглядит несостоятельной, поскольку речь в данном случае не идет о расходовании средств фонда на текущие повседневные нужды граждан, а на те цели, которые, по сути, представляют собой инвестирование в человеческие ресурсы страны. Это тем более важно, что государство сегодня практически полностью переложило социальные расходы на граждан, не предоставив им взамен соответствующих налоговых льгот в виде вычетов, как это делается в развитых странах. Что касается тезиса о высоких издержках трансакций, то они также представляются несостоятельными, поскольку платежная система Казахстана сегодня является одной из лучших в СНГ по уровню ее компьютерной оснащенности и объемам проводимых через нее транзакций. В качестве дополнительного контраргумента укажем также на эффективную работу накопительной пенсионной системы Казахстана, в которой каждый вкладчик имеет свой персональный счет, на который ежемесячно поступают обязательные пенсионные взносы из бухгалтерий работодателей. Проблемы и перспективы Национального фонда Республики Казахстан. Материалы исследования / Под ред. С.М. Золотникова. - Алматы, 2004, - 188 с.

4. Регламентация поступления и расходования средств Национального фонда

Согласно «Правилам формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан», утвержденным указом Президента РК от 29 января 2001 года № 543, средства фонда формируется путем зачисления в него:

а) сверхдоходов от налоговых и неналоговых отчислений организаций сырьевого сектора над утвержденными в республиканском и местных бюджетах суммами поступлений. Сюда относятся: подоходный налог с юридических лиц, НДС, налог на сверхприбыль, бонусы, роялти, доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам;

б) официальных трансфертов из республиканского и местных бюджетов, в размере 10% от планируемых сумм поступлений по вышеуказанным налогам и другим обязательным платежам в бюджет;

в) инвестиционных доходов от управления фондом;

г) других поступлений и доходов, не запрещенных законодательством. Диденко А.Г. Анализ казахстанского законодательства о Национальном фонде Республики Казахстан на предмет его коррупционности. - Алматы, 2006.

Регламент поступления средств в фонд таков. Стабилизационная функция фонда реализуется за счет сверхдоходов от предприятий сырьевого сектора, когда во время падения цен на сырье фонд компенсирует бюджетам их потери от недопоступления налогов. Сверхдоходы (подпункт «а») поступают в фонд согласно списку из 12 компаний нефтяного и металлургического сектора, на которые распространяется механизм выплат в Национальный фонд. Список предприятий в дальнейшем может быть расширен по усмотрению правительства. На 2001-2002 годы утвержденный список таких 12 предприятий включал:

ОАО СНПС "Актобемунайгаз", АО "Донской ГОК", ОАО "Казахоил-Эмба", ТОО СП "Тенгизшевроил", ОАО "Казцинк", АО "Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б.В.", ОАО "Казахмыс", ОАО "Харрикейн Кумколь Мунай", ОАО "Тургай Петролеум", ОАО "Мангистаумунайгаз", ОАО "Узеньмунайгаз", ОАО "Каражанбасмунай". При определении перечня предприятий Правительство исходило из удельного веса объема экспортируемой продукции в общем объеме экспорта и удельного веса налогов в общей сумме поступлений. Годовые объемы поступлений от них устанавливаются ежегодно законом о республиканском бюджете в разрезе областей, городов Астаны и Алматы, а их квартальные объемы - правительством Республики Казахстан. Названные предприятия уплачивают также установленные налоговым законодательством обязательные платежи в бюджет, а сверхплановые их поступления перечисляются территориальными органами казначейства в Национальный фонд. Доходы сырьевых предприятий рассчитываются исходя из средних цен реализации сырьевых товаров казахстанскими производителями. Те, в свою очередь, определяются на основе расчетных постоянных мировых цен на сырьевые товары (они составляют значительную долю казахстанского экспорта), установленные в пятилетнем индикативном плане социально-экономического развития республики. Проблемы и перспективы Национального фонда Республики Казахстан. Материалы исследования / Под ред. С.М. Золотникова. - Алматы, 2004, - 188 с.

По предварительной информации, полученной в Комитете по финансам и бюджету мажилиса парламента, в проекте бюджета на 2003 год список организаций сырьевого сектора не изменяется. Эти организации действуют в 7 регионах Казахстана: Актюбинской, Атырауской, Восточно-Казахстанской, Западно-Казахстанской, Карагандинской, Кызылординской и Мангистауской областях. При этом исполнение плана поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора колебалось по регионам весьма значительно: в Актюбинской области план был исполнен на 57,4%, Атырауской -99,6%, Восточно-Казахстанской - 82,6%, Западно-Казахстанской - 42,5%, Карагандинской - 96,1%, Кызылординской - 100%, Мангистауской - 89,8%. Всего в 2001 году в республиканский бюджет от

организаций сырьевого сектора поступило 47 млрд. 155,5 млн. тенге вместо запланированных 51 млрд. 765,7 млн. тенге (91,1%).

В местные бюджеты поступило 91,1% от запланированного объема - 27 млрд. 793,0 млн. тенге вместо 30 млрд. 492,0 млн. тенге. В Актюбинской области план поступлений от организаций сырьевого сектора был выполнен на 46,3%, в Атырауской - 100,0%, Восточно-Казахстанской - 81,3%, Западно-Казахстанской - 30,9%, Карагандинской - 96,6%, Кызылординской - 100,0%, Мангистауской области - 88,9%.

Всего в бюджеты всех уровней было зачислено 74 млрд. 948,5 млн. тенге. Фактически же по состоянию на 1 января 2002 года от организаций сырьевого сектора поступило 163 млрд. 477,3 млн. тенге. Например, план по подоходному налогу с юридических лиц-организаций сырьевого сектора превысил плановый показатель на 72,2%, а поступления по этому налогу составили 104 млрд. 10,2 млн. тенге. При этом в Актюбинской, Восточно-Казахстанской и Западно-Казахстанской областях план не был выполнен, в связи с чем бюджеты получили компенсацию из Национального фонда. План подоходного налога не был выполнен ОАО «СНПС-Актобемунайгаз», ОАО «Казцинк». Недовыполнен оказался план и по НДС, утвержденный только для ОАО «Донской горно-обогатительный комбинат» в Актюбинской области. План по бонусам не был выполнен ОАО «Казахойл-Эмба». План по роялти был перевыполнен в два с лишним раза. По поступлениям доли Казахстана по заключенным контрактам план, установленный только для Западно-Казахстанской области («Карачаганак Петролеум Опер. Б.В.») план выполнен в 2001 году на 44,5%.

Итоговая сумма поступлений в Национальный фонд определилась в 88 млрд. 528,7 млн. тенге. Кроме того, от продажи государственной доли в ТОО «СП Тенгизшевройл» поступило 674,3 млн. долларов. Фонд получил также инвестиционных доходов в объеме 10 млрд. 96,2 млн. тенге.

В поступлениях в Национальный фонд от организаций сырьевого сектора основную часть составляет подоходный налог с юридических лиц - 54,99%, роялти - 23,34%, подоходный налог с юридических лиц-нерезидентов - 16,35%, подоходный налог с юридичческих лиц-резидентов, удерживаемый у источника выплаты - 5,22%, бонусы - 0,08%, налог на добавленную стоимость - 0,02%.

Сберегательная функция фонда реализуется за счет операций, указанных в пункте «б» по следующему регламенту. В республиканском и местном бюджетах предусматриваются в ходе их исполнения официальные трансферты в фонд в размере 10% от запланированных сумм поступлений в эти бюджеты по налогам и иным обязательным платежам в бюджет, указанным в пункте «а». Далее, сюда же относятся инвестиционные доходы от управления фондом, иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством РК (пункты «в» и «г»).

Текущую деятельность по регламентированию и контролю за поступлением средств в фонд осуществляет Министерство финансов, а доверительное управление его активами возложено на Национальный банк.

Согласно «Правилам формирования и использования Национального Фонда Республики Казахстан», утвержденным указом Президента РК от 29 января 2001 года № 543, полномочия для изменения порядка доходов фонда правительству, парламенту или Национальному банку не предоставлены. Поэтому для внесения изменений в порядок формирования доходов Фонда соответствующие поправки должны быть внесены в упомянутые «Правила...», что требует принятия соответствующего указа главы государства.

Согласно действующему законодательству, допускается расходование средств Национального фонда по трем направлениям:

1) с целью исполнения стабилизационной функции - в виде поступлений из фонда в республиканский и местный бюджеты для компенсации потерь, определяемых как разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений налогов и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора, перечисленных в «Правила...»;

2) в виде целевых трансфертов фонда, передаваемых из него в республиканский и местный бюджеты на цели, определяемые Президентом РК;

3) на покрытие расходов, связанных с управлением фондом и проведением ежегодного внешнего аудита.

Порядок использования средств фонда определяется правительством.

В 2001 году со счета фонда были произведены следующие внутренние расходы (таблица 1).

Наряду со сберегательной функцией, действующий механизм формирования и использования средств Фонда оказывает стабилизирующее воздействие на состояние текущей экономики. Реализация стабилизирующей функции Фонда позволила перейти к среднесрочному планированию государственного бюджета. Активы Фонда сосредотачиваются на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, который осуществляет доверительное управление в рамках правил осуществления инвестиционных операций согласно Договору о доверительном управлении Фондом.

Таблица 1. Отчет о поступлениях и использовании Национального фонда РК за 2001 год Статистический бюллетень Министерства финансов, № 4 (40),2001г.

Источниками формирования Фонда в 2001 году являлись сверхплановые налоговые и иные обязательные платежи в бюджет от организаций сырьевого сектора, инвестиционные доходы от управления Фондом и иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан. Часть поступлений в Фонд за период его функционирования была сформирована за счет средств от продажи государственной доли в товариществе с ограниченной ответственностью "Совместное Предприятие Тенгизшевройл", сумма которых с учетом капитализации составила 674378570,70 долл. США. Кроме того, с момента функционирования Фонда, по состоянию на 1 января 2002 года, на счет Фонда в национальной валюте поступило 88528,7 млн. тенге. Национальным Банком Республики Казахстан периодически проводилась конвертация поступающих тенге в доллары США, которые были зачислены на счет Фонда в иностранной валюте. Законом Республики Казахстан "О республиканском бюджете на 2001 год" утверждены годовые объемы поступлений налогов и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора на 2001 год в сумме 82257689 тыс. тенге, в том числе в доход республиканского бюджета 51765715 тыс. тенге и местных бюджетов 30491974 тыс. тенге. По состоянию на 1 января 2002 года, фактически от организаций сырьевого сектора поступило 163477326 тыс. тенге, в том числе зачислено в республиканский бюджет - 47155542 тыс. тенге и местные бюджеты - 27793041 тыс. тенге. В результате, сумма поступлений в Фонд от организаций сырьевого сектора составила 88528743 тыс. тенге. Компенсация республиканского и местных бюджетов возмещена из Фонда в полном объеме и составила 7509108 тыс. тенге.

В поступлениях в Фонд от организаций сырьевого сектора основную часть - 54,99 % занимает подоходный налог с юридических лиц, затем роялти, доля составляет 23,34 % общей суммы поступлений, подоходный налог с юридических лиц-нерезидентов, удерживаемый у источника выплаты, 16,35 % общей суммы поступлений. Доля подоходного налога с юридических лиц-резидентов, удерживаемого у источника выплаты, составила в общей сумме поступлений 5,22 %, бонусов - 0,08 % и налога на добавленную стоимость - 0,02 %.

Со счета Фонда за отчетный период произведены следующие расходы:7509107631,83 тенге перечислены в республиканский и местные бюджеты в виде компенсации потерь (разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений налогов и иных обязательных платежей от организаций сырьевого сектора), в том числе в республиканский - 4710173888,36 тенге и в местные бюджеты - 2798933743,47 тенге; 37216032,45 тенге перечислены Национальному Банку в виде вознаграждений за управление Фондом.

Национальный Банк Республики Казахстан на основании Договора о доверительном управлении Фондом осуществляет самостоятельное инвестирование Фонда, включая передачу его части в управление внешним управляющим. В целях сбережения и получения инвестиционного дохода Фонд размещается в надежные и ликвидные иностранные финансовые активы.

За отчетный период Национальным Банком Республики Казахстан активы Фонда были размещены в основном в инструменты денежного рынка, в частности, в государственные ценные бумаги США. Ценные бумаги агентств США составили наиболее крупную часть портфеля.

В целях совершенствования процессов формирования и использования Фонда поручено Министерству финансов совместно с Национальным Банком уточнить механизмы возврата средств из Фонда в республиканский и местные бюджеты и внести при необходимости изменения в действующие нормативные акты Республики Казахстан; продолжить работу по эффективному управлению "сберегательным портфелем", укреплению стабилизационной функции Фонда, совершенствованию механизма зачисления денег в Фонд. Проблемы и перспективы Национального фонда Республики Казахстан. Материалы исследования / Под ред. С.М. Золотникова. - Алматы, 2004, - 188 с.

5. Инвестиционная стратегия фонда

Упрощенно инвестиционная стратегия Национального фонда выглядит следующим образом: управляющие его активами Национальный банк и внешние управленцы стремятся максимально снизить риски инвестиций, для чего приобретаются небольшие пакеты ценных бумаг различных эмитентов, включая правительства разных стран, государственные агентства, международные финансовые организации, компании и финансовые институты. Помимо диверсификации инвестиционного портфеля фонда, используется и такой прием, как выбор нескольких внешних управляющих - «игроков с разными стилями» по определению Искандера БЕЙСЕМБЕТОВА, председателя Агентства по стратегическому планированию, ранее занимавшего пост заместителя председателя Национального банка. Поскольку при такой стратегии Национальный фонд выступает в роли мелкого (миноритарного) акционера, то его инвестиции ограничиваются теми странами, где обеспечивается эффективная защита миноритарных акционеров. При этом учитываются следующие риски: компании, индекса, страновой, континентальный. Чем меньше риск, тем меньше доходность по инвестициям. Инвестиционная стратегия опирается на принцип: нельзя проиграть больше, чем выиграть, отметил г-н Бейсембетов на встрече с экспертами «Транспаренси Казахстан».

Инструкция по управлению активами Национальным фондом, как утверждается, расписана весьма жестко и никакие политические симпатии не могут играть роль в выборе направления инвестиций. Учет инвестиций и доходов фонда ведется министерством финансов и Национальным банком на ежесуточной основе. При этом частью активов Национального фонда управляет сам Национальный банк, доходность которого по инвестиционным операциям заведомо выше, чем у внешних управленцев, так как зарплата казахстанского персонала гораздо ниже, чем у сотрудников западных компаний.

Учет инвестиционных рисков ведется на основе аналитических разработок, предоставленных Казахстану норвежской стороной. Как заявил Григорий МАРЧЕНКО, «мы полностью заимствовали инвестиционную стратегию у норвежского фонда, о чем мы говорим. Все технические вещи - все эталонные портфели, то, что касается дюрации, принципов подбора внешних управляющих - все взято оттуда. При этом даже более жестких два момента есть у нас по сравнению с норвежцами. Первый -внешних управляющих мы выбирали только тех, кто имеет более 100 млрд. долларов в управлении (таких всего 16 институтов в мире, из них 9 уже имеют мандаты - 6 от Нацфонда и 3 от Нацбанка). Когда мы выбирали кастодиана, как дополнительная линия защиты, было требование не менее 1 трлн. долларов в кастоди и выиграл «АВМ АМКО Меllоп». И второе, где у нас есть ограничения, Норвегия, поскольку у них фонд большой, часть инструментов они вкладывают в бумаги развивающихся стран, например, Бразилии, Южной Кореи и так далее. Мы этого не делаем. Мы жестко сказали, что только развитые страны, рейтинг «А» и выше. Но на этом этапе развития Нацфонда мы считаем, что это правильно» (пресс-конференция в Национальном банке 8 мая 2002 г.).

Национальный банк на данный момент также не готов вести единый учет по инвестициям фонда, что вызвало необходимость в выборе кастодиана - им стала компания «АВN АМКО Ме11оn Global Securities Services», в задачу которого помимо единого учета и расчета инвестиций в акции, входит формирование консолидированной отчетности и ведение налоговых расчетов, поскольку предполагается инвестировать активы фонда в ценные бумаги эмитентов 21 страны.

Как заявил Марченко, в составе внешних управляющих «постоянно происходят изменения, поскольку мы постоянно выдаем новые мандаты. Сейчас поскольку приходят новые деньги, мы будем объявлять тендер. Но у нас в целом мы очень сильно их зажали». Размер комиссионных, выплачиваемых внешним управляющим, в полтора и более раз меньше по сравнению с норвежским нефтяным фондом, но внешние управляющие рассчитывают на рост оборотов фонда, с которым они хотят иметь долгосрочные отношения. В качестве одного из обязательных условий тендера по выбору внешних управляющих Национальным банком выдвигается обучение его персонала. В среднем срок учебы составляет 4-5 недель, причем такое обучение проводится каждым из внешних управляющих. По мере подготовки достаточного числа квалифицированных сотрудников, в Нацбанке готовятся к выделению отдельной структуры по