Миграционная политика Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Миграционные проблемы характерны практически для всех государств современного мира. В последние два десятилетия с ними столкнулась и Россия. Развал СССР, разрушение сложившейся в течение 70 лет государственной политической и социально-экономической системы, централизованного механизма регулирования демографических процессов привели к массовому перемещению населения.

В целом можно сказать, что миграционные процессы в России протекают примерно так же, как во многих экономически развитых странах мира. В настоящее время спрос России на мигрантов в большей мере обусловлен экономическими и демографическими причинами. На протяжении первой половины текущего десятилетия в крупнейших российских городах, пограничных областях, трудовая миграция прочно заняла определенные экономические ниши, которые в будущем будут углубляться и расширяться. В таких регионах труд иностранных работников уже сейчас стал структурообразующим фактором экономики, которая не может эффективно функционировать без привлечения мигрантов.

Однако в действительности реальные последствия миграции не столь однозначны, и это порождает противоречивое отношение к ней различных представителей политических и экономических кругов и общественности.

В современной юридической науке всегда выделяется вид незаконной миграции населения. В российском законодательстве незаконная миграция представляет собой «въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением установленных законодательством Российской Федерации правил, регулирующих порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации»[1]. В связи с чем, следует отметить, что актуальность проблемы правового регулирования незаконной миграции в России будет возрастать.

Кроме того, открытие границ для международной криминальной миграции вывело на первый план политические причины миграции, обусловило увеличение в миграционных потоках вынужденной миграции. В 90-е годы двадцатого столетия власти в России занимались в основном проблемами беженцев, вынужденных переселенцев и незаконных мигрантов, в начале же нового тысячелетия обозначилась задача совершенствования стратегии государственной миграционной политики на перспективу, которая должна отвечать долгосрочным тенденциям и целям социально-экономического и демографического развития России.

Современная миграционная ситуация в Российской Федерации

Изменения политической и социально-экономической систем на пространстве, которое ныне принято называть постсоветским, более всего сказались на рынке труда, жизненных условиях, индивидуально-личностном статусе и семейных связях.

Значительные изменения претерпели миграционные процессы.

В советский период проводилась довольно четкая миграционная политика, в основе которой лежали внеэкономические методы регулирования, предусматривавшие ограничения прописки в крупнейших городах, прикрепление населения к месту жительства и работы, контроль за перемещением (за счет жесткой паспортной системы), насильственное переселение в экстремальных случаях, привлечение населения в районы нового освоения. Существовало и идеологическое подкрепление миграционной политики. Миграционная политика, которая была интегрирована в политику развития и размещения производительных сил, подробнейшим образом прорабатывалась в Генеральной схеме развития и размещения производительных сил и Генеральной схеме расселения. В качестве самых общих ставились цели более равномерного размещения производительных сил, ограничения роста крупнейших городов, более равномерного развития сети опорных центров расселения.

С 1990 года Россия стала одной из наиболее «принимающих» стран не только на постсоветском пространстве, но и в Европе. Хотя за это время иммиграция на Запад и увеличилась, ее рост был относительно ограниченным и представлял собой менее значимое явление для страны, чем перемещения по территории бывшего СССР (в большей части в сторону Российской Федерации и через нее), а также иммиграция в Россию из стран Ближнего и Среднего Востока, Азии и Африки. Россия превратилась в своего рода буферную зону на пути мигрантов в Европу. Как подчеркивают некоторые ученые, за годы реформ страна выдвинулась в тройку ведущих мировых центров иммиграции (после США и Германии). В среднем в период 1992 - 2002 годов (в течение каждого года) США «впитывали» 924 тыс. человек, Германия - 865 тыс. Для России соответствующий показатель был на уровне 609 тыс. человек [2].

Необходимо отметить, что год от года определенным образом менялись предпочтения мигрантов при выборе принимающих регионов России.

В первые годы это была, в основном, европейская часть, ее южные районы, как Северо-Кавказские, так и области Центрального Черноземья и Поволжья, и, конечно, Центра. Несколько позже большей популярностью стали пользоваться и регионы, расположенные к востоку от центра: юг Урала, юг Западной Сибири. Объясняется это, главным образом, близостью с центрально-азиатскими регионами, откуда во второй половине 90-х годов XX века шел основной поток вынужденных мигрантов. В результате в 38 субъектах Российской Федерации накопленная за период 90-х годов прошлого столетия миграционная нагрузка превысила 100 человек на 10 тыс. населения, в том числе в 11 регионах - 200 человек на 10 тыс. населения[3]. В указанные годы, в переходный период, при появлении рынка жилья и рабочей силы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека был принят Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (ред. от 18 июля 2006 года),. Внеэкономические методы регулирования миграции стали меняться на экономические, и управляемость миграционными процессами была утрачена. Старая система регулирования миграции была разрушена, а новая фактически не была создана[4].

Россия, в отличие от Советского Союза, - страна открытых границ и свободных миграционных перемещений. Произошедшие изменения, прежде всего упрощение порядка въезда в Россию, «прозрачность» государственных границ, привели к резкому увеличению масштабов иммиграции, прежде всего нелегальной. В начале десятилетия «чемпионом» по числу прибывающих стал Московский регион, где жили и работали около 3 млн. иммигрантов, что составляло почти шестую часть населения Москвы и Подмосковья. По данным ГУВД Московской области, наибольшее количество нарушений режима пребывания, правил привлечения и использования иностранной рабочей силы совершалось гражданами Таджикистана (28%), Узбекистана (24%), Молдовы (22%), Украины (18%). Основные сферы использования иностранной рабочей силы - строительство (55% общего числа работающих иностранцев), промышленность (21%), транспорт (12%), сельское и лесное хозяйство (9%)[5].

Сложилась устойчивая тенденция превышения количества въехавших в Россию иностранных граждан над количеством выехавших. Так, в 2000 году в Российскую Федерацию въехали 21,2 млн. иностранных граждан, а выехали 17,9 млн. человек. Соответствующие цифры для 2004 года - 21,2 и 20,8 млн. человек, для 2005 года - 20,9 и 19,8 млн. человек, для 2006 года - 21,2 и 19,9 млн. человек[6]. Большинство иностранцев, въехавших в Россию на законных основаниях, впоследствии остаются на российской территории с нарушением установленных правил и переходят в категорию нелегальных мигрантов.

Основная масса незаконных мигрантов прибывала в Россию из Афганистана, Ирана, Пакистана, Китая, Шри-Ланки, стран Африки, а также государств - участников СНГ, прежде всего Закавказья и Средней Азии. Обращает на себя внимание и довольно непростая ситуация, сложившаяся с незаконными мигрантами из Китая и Вьетнама.

В 2006 году численность китайцев, проживающих в дальневосточном регионе, составляла, по оценке специалистов, от 400-700 тысяч до 3 млн. чел. На долю граждан Китая на территории Приморья приходилось более 75% легально работающих иностранцев[7], которые заполняли рабочие места в строительстве и сельском хозяйстве. При этом в Приморье проживало гораздо больше нелегальных мигрантов, деятельность которых была тесно связана с теневым и криминальным бизнесом. В приграничных районах происходило интенсивное формирование китайских общин, которые по своей численности и влиянию постепенно вытесняли коренные этнические группы. Здесь сформировались и действовали организованные преступные группировки (ОПГ) и наблюдалась их кооперация с российскими криминальными группами. Отличительные черты китайских ОПГ - многочисленность, хорошая организованность, закрытость и законспирированность.

Существуют также серьезные проблемы вынужденных переселенцев и беженцев, а также внутренних мигрантов.

В январе-сентябре 2007 года в территориальных органах Федеральной миграционной службы Российской Федерации (ФМС) статус вынужденного переселенца или беженца получили 6 154 человека (в январе - сентябре 2006 года - 5 161 человек). По данным, которые опубликовал Росстат, доля иммигрантов в общей численности прибывших из-за пределов Российской Федерации составила 0,11%.

По данным ФМС России, на 1 октября 2007 года в стране насчитывалось 91,6 тыс. вынужденных переселенцев и беженцев.

Около 35% из них (31,8 тыс.) составляли бывшие жители Казахстана, 16% (14,3 тыс.) - Грузии, 13% (11,4 тыс.) - Узбекистана, 6,8% (6,2 тыс.) - Таджикистана.

Более 21 тыс. человек (23%) переселились внутри России из регионов с нестабильной общественно-политической обстановкой[8].

Одним из факторов, оказывающих негативное влияние на современную миграционную ситуацию в стране, является избыточная концентрация мигрантов в густонаселенных центральных и южных районах России на фоне устойчивого сокращения численности населения в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Избыточную миграционную нагрузку испытывают Республика Адыгея, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область. При этом меняется этнический состав населения. Так, характерными чертами этнической структуры миграционного прироста Ставрополья в последние десятилетия стал интенсивный рост ее полиэтнизации, который сочетается с быстрым снижением в миграционном приросте доли русских и увеличением доли кавказских народов (армяне, чеченцы). В 1992 году на долю русских приходилось 72,5%, а в последующие годы их удельный вес колебался, наблюдалось сокращение с 70,2% в 1999 году до 38% в 2003 году[9]. Большое количество иностранных мигрантов сосредоточено в пределах Центрального федерального округа.

Во многих экономически развитых странах миграция выполняет функцию восполнения трудовых ресурсов и замещения населения в связи с падением рождаемости. Россия также нуждается в рабочей силе, и с учетом демографической ситуации миграция является одним из основных и реальных источников пополнения ее населения и формирования рынка труда.

С начала 90-х годов Россия вступила в период депопуляции, и миграция стала единственным фактором, сдерживающим резкое сокращение численности ее населения (без нее с 1992 по 2000 год численность сократилась бы до 142,8 млн. человек, на деле же к 2000 году численность населения составила 145,9 млн. человек, в 2009 году - 141 млн.). Максимального значения миграция в Россию достигла в 1994 году (810 тыс. человек), что дало возможность почти полностью (на 91%) перекрыть естественную убыль населения. Затем наблюдалась тенденция «затухающей» волны, и к 1999 году степень компенсации миграцией естественной убыли населения снизилась до 17%[10].

Во многих регионах страны локальные рынки труда уже сейчас испытывают не только относительный, но и абсолютный дефицит рабочей силы. К 2015 году трудовые ресурсы России сократятся на 8 миллионов человек, а к 2025-му -- на 18-19 миллионов. Максимальное сокращение численности населения трудоспособного возраста произойдет в 2009-2017 годах, когда среднегодовая убыль населения этой возрастной группы будет превышать 1 млн. человек[11] (диаграмма 1).

Однако, несмотря на позитивный аспект - частичное восполнение трудовых ресурсов России - миграция неизбежно порождает проблемы, сопряженные с такими серьезными вещами, как государственная безопасность.

Диаграмма 1. Изменение общей численности населения и численности населения в трудоспособном возрасте в 1990-2007 гг. и по прогнозу на 2008-2025 гг.

Иммигранты, прибывшие в качестве туристов, затем переходят на нелегальное положение. Возрос и незаконный приток иностранных граждан, часть которых использует Россию в качестве перевалочной базы для последующей иммиграции в государства старого зарубежья. По некоторым оценкам, около 40% иммигрантов - это транзитники[13].

Нелегальная иммиграция оказывает существенное воздействие на экономическую ситуацию в России, ее социальную сферу. Незаконные мигранты, не занимая официальных рабочих мест, негативно влияют на рынок труда, преимущественно заняты в теневой экономике.

Как упоминалось выше, по данным ФМС в 2006 году на территории Российской Федерации находилось около десяти миллионов незаконных мигрантов. Ущерб от неуплаты налогов, причиненный незаконной миграцией, оценивался более чем в 200 миллиардов рублей в год. При этом объем ежегодного вывоза денежных средств из России, производимый в обход системы государственного контроля, составлял порядка 260 млрд. рублей[14].

Незаконная миграция также способствует росту организованной преступности, незаконного оборота наркотиков, терроризму, ухудшению эпидемиологической ситуации.

С учетом тенденции роста эти виды преступности представляют определенный фактор риска, тем более что для нелегальной миграции характерна высокая степень латентности.

Среди незаконных мигрантов на территории Российской Федерации число выходцев из стран СНГ наиболее велико. Пропорционально их числу и количество административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами государств Содружества[15].

В качестве каналов незаконной миграции используются:

· для въезда - российско-китайский, российско-монгольский и российско-казахстанский участки государственной границы;

· для выезда в страны Западной Европы - российско-финляндская граница, граница с государствами Балтии, российско-украинская граница.

Незаконная миграция в своей основе имеет три составляющих элемента - незаконное пересечение государственной границы, незаконное пребывание на территории Российской Федерации и нелегальная трудовая деятельность.

Чаще всего нелегальные мигранты целенаправленно ищут работу в теневом секторе экономики, поскольку там не требуется регистрации, знания языка и высокого уровня образования. Достаточно крупным работодателем для нелегальных иммигрантов является сфера торговли, а местами приложения труда - рынки крупных городов[16].

По данным исследования, проведенного Международным фондом сельскохозяйственного развития и Межамериканским банком развития, Россия является европейским лидером по масштабам трудовой миграции: на долю РФ приходится 48 процентов общего числа мигрантов[17].

Число официально работающих в России трудовых мигрантов постоянно увеличивается. В 2006 году оно превысило 1 млн. человек (диаграмма 2), причем эти люди представляют более чем 40 стран мира[18]. Если в начале 2000-х годов численность официально привлекаемой из-за рубежа иностранной рабочей силы не превышала нескольких сотен тысяч человек и составляла не более 5% всех трудовых мигрантов, то во второй половине десятилетия под влиянием произошедшей либерализации миграционной политики наметилась явная тенденция к увеличению легальной составляющей миграции.

Диаграмма 2. Число трудовых мигрантов, получивших разрешение на работу в России, (тыс.чел)

Согласно приказам Министерства здравоохранения и социального развития от о распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности[19] квоты на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации в 2010 году назначены в размере 611 080 человек, что в 2 раза меньше, чем аналогичные показатели 2009 году - 1 250 769 человек. Вместе с тем, квоты по-прежнему не снизились до размеров 2006 и 2005 годов (329 300 и 214 000 человек соответственно).

Общая тенденция к снижению квот по России и по Москве в частности свидетельствует о положительных тенденциях в экономике и переходе от экстенсивной к интенсивной модели найма рабочей силы, когда рост производительности труда обуславливается не расширением имеющегося трудового ресурса, а совершенствованием технологии, привлечением квалифицированных специалистов и выстраиванием долгосрочных отношений между работником и работодателем.

Однако тот факт, что квоты по-прежнему находятся на достаточно высоком уровне по сравнению с предыдущими годами, свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования механизма привлечения на российский рынок высококвалифицированных кадров под конкретные проекты, а также недопущения разрастания рынка неспециализированной рабочей силы, зачастую находящейся вне правового поля и не поддающейся учету и контролю со стороны органов государственной власти.

В данном случае необходимо учитывать, что согласно постановлению Правительства РФ от 22.12.2006 № 738 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации. Также, согласно документу, потребность в привлечении иностранных работников определяется с учетом видов экономической деятельности, профессий, специальностей и квалификации, а также страны происхождения (государства гражданской принадлежности) иностранных работников. Поэтому ориентация работодателя на дешевый неквалифицированный труд иностранных граждан должна рассматриваться как нарушение предписаний Правительства РФ относительно политики занятости и квотирования рабочих мест.

Согласно официальной статистике ФМС России, из стран СНГ в 2006 году прибыли 53% трудовых мигрантов, но, как упоминалось выше, именно мигранты из стран Содружества составляют большинство и так называемых «нелегалов». Особенно много трудовых мигрантов в 2006 году прибыло из Украины (16,9%), Узбекистана (10,4%) и Таджикистана (9,7%), а также Турции (10%) и Китая (20,8%).

По официальным данным, 40% трудовых мигрантов были заняты в строительстве, 30% - в торговле, 10% - в промышленности, 7% - в сельском хозяйстве, 5% - в транспортной отрасли, 8% - в других видах деятельности. Реальная структура занятости мигрантов несколько отличается от официальных данных из-за сильного недоучета мигрантов в сфере услуг, включая сферу досуга и развлечений, ЖКХ, работы по дому.

По данным социологических исследований, примерно 20% мигрантов в Россию приезжают на срок, не превышающий шести месяцев. Занятость таких мигрантов носит, как правило, сезонный характер. Более половины мигрантов рассчитывают на долгосрочное пребывание в стране, примерно треть из них рассматривают возможную перспективу постоянного жительства и натурализации в России.

Трудовая миграция в Россию продолжает оставаться в значительной степени мужским занятием. По данным социологических обследований, 70% мигрантов - мужчины. В официальной статистике доля мужчин еще выше - 82,4%. Это связано, в первую очередь, с отраслевой структурой занятости трудовых мигрантов, поскольку 39% мигрантов работают в строительной отрасли. Кроме того, есть основания предполагать, что женщины далеко не полно представлены как в официальной статистике, так и в социологических исследованиях, потому что чаще остаются «невидимыми» из-за особенностей своего труда (высокая доля работающих в домохозяйствах и других неформальных секторах занятости). Поскольку сфера услуг развивается высокими темпами и сегодня дает 2/3 рабочих мест в экономически развитых странах, можно предположить дальнейший рост женской составляющей миграции.

Средний возраст мигрантов - 32-33 года, причем более 75% из них моложе 40 лет. Несмотря на молодой возраст, более половины мигрантов имеют собственную семью и детей. Столько же - единственные кормильцы в семье; при этом многие (35-40%) имеют трех и более иждивенцев. Только четверть респондентов не имеют семьи и иждивенцев. Именно безысходность, вплоть до прямой угрозы голода, заставляет многих мигрантов соглашаться на рабские условия труда в России.

Сильные «выталкивающие» факторы, которые в основном носят экономический характер, являются характерной чертой современной миграции в Россию. Первые волны миграции в конце 1990-х и начале 2000-х охватывали наиболее социально активных людей, не самых бедных или совсем не бедных, с достаточно высоким уровнем образования, часто имевших высшее или иное профессиональное образование. С началом действительно массовой трудовой миграции (по данным социологических исследований, три четверти трудовых мигрантов начали приезжать в Россию после 2000 года) за ними последовали гораздо более бедные социальные группы населения, поведение которых в значительной степени диктуется необходимостью обеспечивать семью.

По данным обследования Международной организации миграции (МОМ) 2006 года, около половины опрошенных мигрантов не имели стабильной занятости на родине (были безработными, имели разовую или временную работу) (диаграмма 3).

Диаграмма 3. Занятия мигрантов на родине перед выездом на работу в Россию

До выезда на работу в Российскую Федерацию 40-50% мигрантов можно было отнести к группе крайне бедных, их доходов не хватало даже на предметы первой необходимости.

К 2008 году появилась устойчивая тенденция к увеличению доли мигрантов, приезжающих из стран Центральной Азии, которая охватила практически все принимающие мигрантов регионы России. Если в Карелии таких мигрантов было немногим более 10%, то в московской выборке их около 40%, а в Астраханской области - около 60%. Причем если потенциал трудовой миграции из Таджикистана и Киргизии в большой степени уже использован (хотя он и будет расти, учитывая высокие темпы роста населения в этих странах), то «осваивание» потенциала узбекской миграции только начинается.

Все больше мигрантов прибывает из малых городов и сел. Если в Москве таких мигрантов около 60%, то в Астраханской области - уже более 80%.

Растет культурная дистанция между мигрантами и местным населением. Они все хуже знают русский язык. В Москве 20% мигрантов знают русский «не очень хорошо», а 3% -- «плохо»; в Астрахани таких соответственно 42% и 17%.

Снижается образовательный уровень трудовых мигрантов: около 40% мигрантов в Москве и 55% в Астраханской области не имеют профессионального образования (диаграмма 4).

Диаграмма 4. Уровень образования трудовых мигрантов.

Как следствие, мигранты с низким образованием, приехавшие из отдаленных и сельских районов, все труднее адаптируются к российским условиям, и на рынке труда, и в быту. Они менее склонны пользоваться действующими социальными институтами и сервисами - правовыми, образовательными, медицинскими, национально-культурными и т. п. Большинство социальных транзакций они осуществляют через неформальные связи, в основном через родственников и друзей, а также через сложившийся теневой институт посредничества в сфере организации миграции и трудоустройства мигрантов. Все это увеличивает «миграционные риски» и незащищенность мигрантов. С другой стороны, такие мигранты обладают неразвитым правосознанием и предпочитают либо вовсе не отстаивать свои права, либо делать это через тех же неформальных (или попросту криминальных) агентов.

За прошедшие с начала массовой трудовой миграции годы сложились разветвленные и гибкие сети, которые используются новыми поколениями мигрантов для организации поездок на заработки, а также для переезда в Россию на постоянное место жительства. В отличие от традиционных диаспор эти сети обычно носят неформальный характер. Тем не менее, они не только заполняют вакуум, возникающий из-за отсутствия официальных сервисов, но часто работают эффективнее, чем официальные структуры, и там, где последние существуют.

Более 70% мигрантов находят работу через родственников и знакомых, с помощью сложившихся неформальных мигрантских сетей. Продолжает формироваться институт профессиональных частных посредников, который обслуживает 10-15% мигрантского потока. Большинство таких посредников действуют как теневые агенты - со всеми вытекающими отсюда последствиями. Мигранты прекрасно знают, что обращение к теневым сервисам связано с различными рисками - только 10% не видят их либо считают незначительными; около 60% считают, что существует большая вероятность быть обманутым.

В целом через теневую инфраструктуру трудовой миграции проходит более 90% потока. Государственные каналы трудовой миграции и официально действующие сервисы (в том числе и негосударственные) в сумме «обслуживают» не более 5% мигрантов.

Законодательное обеспечение миграционной политики Российской Федерации

После распада Советского Союза миграционная политика в России проводилась не всегда согласованно, поскольку была непосредственной реакцией на потоки беженцев, появившиеся в результате межнациональных и военных конфликтов. С тех пор характер миграции изменился - она перешла в более спокойную стадию, где миграция обусловлена не ситуационными вызовами, а тенденциями, имеющими долгосрочный характер - состоянием экономической, демографической и региональной политики[20].

В 1996 году был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ). В 2002 году вступили в силу новая редакция Федерального закона от 28 ноября 1991 года № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ) и Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Обновление законодательства в этот период было направлено на усиление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на приграничных территориях. Предусматривался централизованный учет - создание центрального банка данных иностранных граждан, проживающих или временно находящихся в стране.

Позиция государства по вопросам регулирования миграции на среднесрочную перспективу изложена в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р. Согласно Концепции, целями регулирования миграционных процессов являются «обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации».

В 2006 году миграционное законодательство было дополнено рядом правовых актов, направленных на упрощение порядка въезда, регистрации и пребывания в стране трудовых мигрантов на законном основании, что должно было стать основой для противодействия незаконной миграции.

Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» разграничил компетенцию органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы Российской Федерации при осуществлении правоприменительных функций в сфере миграции. Согласно ему, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции от органов внутренних дел передаются Федеральной миграционной службе.

Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» вступил в силу 15 января 2007 года. Им предусмотрены новые модели миграционного учета для различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.

Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» направлен на упрощение миграционных процедур, связанных с получением статуса временно проживающего, на совершенствование государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы.

Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 годаутвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351признает необходимость привлечения мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции. Для этого предполагается: содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом; стимулирование возвращения в страну эмигрантов; привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских ВУЗов, на постоянное место жительства; привлечение молодежи из иностранных государств для обучения и стажировки с возможным предоставлением преимуществ в получении гражданства по окончанию учебы.

Соотечественники за рубежом

После денонсации союзного договора за границами России осталось множество людей, которые считают родным языком русский, а себя воспитанными в русской культуре. Не всегда эти люди являются русскими по национальности.

Согласно Федеральному закону от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Под понятием «соотечественники за рубежом» подразумеваются: граждане России, постоянно проживающие за пределами страны; лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; выходцы из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства; потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств.

Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Целями программы являются стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Россию соотечественников на основе повышения привлекательности ее регионов; компенсация естественной убыли населения в стране и в отдельных регионах.

Государственная программа реализуется поэтапно в 2006 - 2012 годах.

Первый этап (2006 год) предполагал принятие необходимых нормативных правовых актов; создание системы управления программой; оценку регионами потребности в трудовых ресурсах, подготовку имеющейся инфраструктуры к приему переселенцев; разработку, согласование, утверждение проектов региональных программ переселения; проведение мероприятий по информационной поддержке программы и постоянного мониторинга миграционного потенциала, анализа состава участников программы, мотивов участия.

Второй этап (2007 - 2008 годы) предполагал начало процесса добровольного переселения участников программы и членов их семей в Россию в рамках региональных программ с последующим анализом результатов их реализации.

На третьем этапе (2009 - 2012 годы) должны быть реализованы региональные программы переселения, оценена их результативность, а при необходимости проведены дополнительные мероприятия.

Финансовое обеспечение мероприятий по реализации Государственной программы осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также за счет финансового участия юридических и физических лиц.

Для переселенцев Государственной программой предусматриваются компенсационные выплаты: компенсация расходов на переезд, на уплату госпошлины за оформление документов, выплата единовременного пособия на обустройство («подъемных»), ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой или предпринимательской деятельности в период до приобретения гражданства, но не более чем в течение шести месяцев. Размер пособия определяется с учетом прожиточного минимума, установленного в соответствующем регионе.

Переселенцы имеют право на получение компенсационного пакета участника Государственной программы, включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости.

Участник Государственной программы имеет право выбирать территорию вселения среди субъектов Российской Федерации. По прибытии в регион, определенный участником Государственной программы в качестве своего постоянного места жительства, он и члены его семьи получают соответствующие документы, подтверждающие законность их пребывания на территории России. В случае если участник или член его семьи покинут регион ранее чем через два года, они должны будут возместить затраты, связанные с выплатой им «подъемных».

Участие в Государственной программе дает соотечественникам и членам их семей в приоритетном порядке право на получение разрешения на временное проживание, вида на жительство и на приобретение гражданства Российской Федерации.

По данным ФМС России, на конец января 2008 года в Российскую Федерацию прибыло 890 соотечественников и членов их семей, а более 15 тыс. человек уже приняли решение о добровольном переселении[21].

С этим связаны и те небольшие цифры, которые озвучивают российские регионы, когда говорят о своих планах по приему соотечественников. Ведь переселиться по Программе могут далеко не все соотечественники, а только те, чья специальность будет востребована на конкретных предприятиях и в конкретных учреждениях конкретных российских регионов. А если не будет востребована - то могут соответственно и отказать. А поскольку именно регионы несут основную нагрузку при реализации госпрограммы, то вряд ли они будут сознательно взваливать на свои плечи лишнюю нагрузку. Судя по результатам данной Программы, можно с уверенностью сказать, что она дает откровенные сбои. В 2007 г. предусматривалось переселение в Россию 25 тыс. человек, но, к сожалению, реально на начало декабря переехали 160 семей. В 2008 г. положение не улучшилось, а ухудшилось. Это, прежде всего, касается Дальневосточного региона. Так, по данным управления Федеральной миграционной службы России по Приморскому краю, в первом квартале 2008 г. статус вынужденных переселенцев имели 153 человека (73 семьи). Это на 28,5% меньше, чем на эту же дату 2007 г. Но даже эти люди не подпадают под программу переселения соотечественников из стран СНГ.

На сегодняшний день надо открыто признаться, что соотечественники не смогут существенно повлиять на решение демографической проблемы во многих наиболее проблемных регионах России. Вот лишь некоторые цифры. По плану до 2012 г. в Приморский край должны приехать только 6700 переселенцев. Непонятно, откуда взялась именно эта цифра. При этом только для строительства объектов к саммиту АТЭС, который будет проходить на территории края, придется привлекать 25 - 30 тысяч рабочих[22].

Трудовая миграция

Самыми актуальными для современной миграционной политики можно назвать вопросы трудовой миграции из-за рубежа и проблемы нелегальных мигрантов. Трудовая миграция в настоящее время стала необходимостью для многих европейских государств, нелегальные мигранты также являются проблемой большинства развитых стран.

Особую нишу в современной миграции занимает добровольная трудовая миграция - перемещение с целью найма на работу.

Базовым законом, определяющим порядок въезда, пребывания и работы иностранных граждан на территории России, является Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В него неоднократно вносились изменения, связанные с новшествами в миграционной политике государства и смягчением условий пребывания иностранцев в России.

Так, в 2006 году были внесены изменения в положение о миграционной карте. Новая миграционная карта - документ, не только содержащий данные об иностранном гражданине, въезжающем в Россию, но также служащий для контроля за его временным пребыванием в стране. Теперь миграционная карта содержит сведения о сроке пребывания иностранца в России и подтверждает право на временное пребывание иностранного гражданина или лица без гражданства, въехавшего в страну в порядке, не требующем получения визы.

С 2006 года увеличен перечень причин, по которым временно пребывающий в России иностранный гражданин может не выезжать из страны по истечении срока действия визы или иного срока временного пребывания. Такими причинами могут стать случаи, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо выданы новая виза или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание.

Согласно действующему законодательству, временно пребывающий в России иностранец может осуществлять трудовую деятельность только на территории того субъекта Российской Федерации, который выдал ему разрешение на работу, а временно проживающий - на территории субъекта Российской Федерации, где ему разрешено временное проживание. Порядок получения разрешительных документов для осуществления иностранцами трудовой деятельности регулируется тем же Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации».

Основная нагрузка по оформлению иностранной рабочей силы ложится на работодателя, а не на самих рабочих. Работодателю для трудоустройства иностранцев нужно получить разрешение на привлечение и использование иностранных работников, для чего необходимо иметь заключение органа государственной службы занятости населения региона о целесообразности привлечения и использования иностранных работников. Орган государственной службы занятости населения выдает заключение, основываясь на имеющихся сведениях о положении на рынке труда в регионе, городе, районе, где предполагается привлечение и использование иностранных работников. С 1 января 2007 года данное заключение выдается сроком на один год. Работодатель не может передать полученное разрешение на привлечение и использование иностранных работников другому работодателю. Привлекаемые на основе этого разрешения иностранные работники не могут перейти на работу к другому работодателю. Кроме того, использовать иностранных работников можно только по профессиям и в регионах, которые указаны в разрешении.

Работодатели имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии соответствующего разрешения. Оформление остальных документов зависит от статуса иностранного работника. Работодателям, которые принимают на работу временно пребывающего иностранного работника, необходимо не только разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы, но и именные разрешения на работу, а также приглашения на въезд.

Разрешение на работу выдается только в том случае, если работодатель внесет средства, необходимые для обеспечения выезда иностранца из России. После выезда иностранного работника из Российской Федерации эти средства возвращаются работодателю по истечении срока договора. Кроме того, при получении разрешения на работу работодатель обязан представить медицинские справки, которые подтверждают, что работник не болен наркоманией, ВИЧ, инфекционными заболеваниями.

Трудоустройство иностранных граждан, прибывающих в Россию в порядке, не требующем получения визы, проще. Им не нужно оформлять приглашение на въезд. Для того чтобы принять их на работу, не требуется разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Работодатель должен уведомить об их привлечении к работе территориальный орган миграционной службы и региональное ведомство, которое занимается вопросами занятости населения, в течение десяти дней с даты заключения трудового договора. Они могут получить разрешение на работу, минуя работодателя, но наличие разрешения является обязательным. Кроме того, если разрешение на работу иностранному гражданину выдано на срок более 90 суток, он обязан в течение 30 суток со дня, когда получено это разрешение, представить в орган миграционной службы документы, подтверждающие, что он не болен наркоманией, инфекционными заболеваниями, ВИЧ.

Ужесточилась ответственность для работодателей, которые не оформили иностранных работников надлежащим образом. С ноября 2006 года (за исключением отдельных положений, которые вступили в силу 15 января 2007 года) действует новая редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которая существенно усилила ответственность за несоблюдение правил трудоустройства иностранных граждан. Так, например, без получения в установленном порядке разрешения на привлечение и использование иностранных работников, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток[23].

Ответственность наступает за нарушение правил в отношении каждого иностранного работника в отдельности. В настоящее время в Государственной Думе ФС РФ проходит предварительное рассмотрение проект федерального закона № 373440-5 «О внесении изменений в статью 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»,предусматривающий введение штрафных санкций для принимающей стороны в случае непредоставления материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина, прибывшего в целях осуществления трудовой деятельности, в период его пребывания в Российской Федерации. Также планируется внесение изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в виде дополнения его понятием «приглашающая сторона».

Вопросы приобретения гражданства

Особое значение в миграционной политике государства имеет правовое регулирование вопросов гражданства, условий его приобретения или прекращения.

Основным документом, регламентирующим эту проблематику, является Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Редакциями от 11 ноября 2003 года, от 18 июля 2006 года, 1 декабря 2007 года и от 28 июня 2009 года в закон внесены изменения. В частности, максимально упрощены условия принятия гражданства России для ветеранов Великой Отечественной войны, имевших гражданство СССР и проживающих на территории России. Добавлены также нормы для иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, которые в праве обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания.

Упрощенный порядок приобретения гражданства, в соответствии со статьей 13 Договора между Россией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года гарантируется гражданам указанных государств, постоянно проживающим на территории России.

Для лиц, состоящих в браке с гражданином России не менее трех лет, не предусмотрен упрощенный порядок приобретения гражданства, но установлен сокращенный срок проживания, необходимый для приема в гражданство Российской Федерации, - один год.

В последнее время широко обсуждается вопрос миграционных преимуществ и получения гражданства в зависимости от уровня образования мигрантов, востребованности в России их специальности, возраста, степени знания русского языка.

Борьба с нелегальной миграцией

Необходимость расширения легальных каналов въезда и занятости, а также устранения административных барьеров, стимулирующих нелегальную миграцию и коррупцию, стала очевидна уже давно. Пакет федеральных законов 2006 года, существенно упростивший процедуры легализации для мигрантов из стран СНГ - в первую очередь для приезжающих на временную работу - вступил в силу с 15 января 2007 года. Теперь сам мигрант, а не работодатель, как раньше, получает разрешение на работу. Таким образом, ликвидирована «крепостная зависимость» мигранта от работодателя. Существенно упростилась процедура регистрации, которая теперь для краткосрочных мигрантов (срок пребывания до 90 дней) может осуществляться по почте. В результате смены приоритетов миграционной политики уже в 2006 году контролируемая составляющая миграции составила около 20% (а не 5%, как раньше). В 2007 году эта тенденция сохранялась: за первые четыре месяца разрешение на работу получили примерно столько же мигрантов, сколько за весь 2006 год.

По согласованию с ФМС России и при ее участии, а также в сотрудничестве с Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ исследовательская программа Бюро МОМ (Международной организации по миграции) в России начала работу по мониторингу практики применения нового российского иммиграционного законодательства в мае 2007 года в четырех субъектах Российской Федерации (Астраханской, Пензенской, Свердловской областях и Москве) с привлечением в качестве партнеров местных НПО и научных центров. Перед участниками мониторинга стояла задача выяснить, какие трудности правоприменения связаны с пробелами или недоработками в самом законодательстве, а какие - с недостатками механизмов его реализации. Для осуществления мониторинга исследовательская программа Бюро МОМ в России разработала семь стандартизованных анкет для разных групп респондентов (60-90 вопросов по 10 тематических блокам), по которым были опрошены территориальные управления ФМС России в более чем 50 субъектах Российской Федерации, а также в четырех пилотных регионах - около 100 экспертов (представителей других государственных структур кроме ФМС, работодателей, посреднических фирм и квалифицированных аналитиков в сфере миграции) и 600 трудовых мигрантов, приехавших до и после введения в действие нового законодательства.

Предварительные результаты проведенного мониторинга, в частности, позволили констатировать, что в целом новое иммиграционное законодательство Российской Федерации значительно улучшило условия и процедуры регистрации временного пребывания и получения разрешений на работу для рабочих мигрантов из стран с безвизовым режимом с Россией. Стала очевидна направленность новой миграционной политики на развитие сотрудничества и создание общего рынка труда в рамках СНГ. Это прослеживается в предоставлении значительных преимуществ для временных трудовых мигрантов из стран с безвизовым режимом пересечения российской границы - Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдовы, Таджикистана, Узбекистана и Украины, которые заключаются в упрощенных процедурах получения разрешений на работу и разрешений на временное проживание. Кроме того, работодатели, нанимающие временных рабочих мигрантов из этих стран, освобождены от необходимости получать разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы.

Следует признать революционными положения нового иммиграционного законодательства Российской Федерации, обеспечивающие уведомительный характер легализации трудовыми мигрантами своего пребывания на территории России посредством постановки на миграционный учет. Эта мера значительно повысила уровень легализации пребывания временных трудовых мигрантов, что, в свою очередь, способствовало улучшению защиты их прав человека и трудовых прав. Так, раньше наличие регистрации у мигрантов присутствовало у 54%, а после принятия нового миграционного законодательства - у 85%. Благодаря введению процедуры уведомления о временном пребывании иммигранта было также успешно начато решение задачи создания системы миграционного учета как основы государственной статистики иммиграции. Положением нового законодательства об уведомительном характере временного пребывания (в отличие от разрешительного характера временного или постоянного проживания иностранных граждан) решается еще одна важная и фундаментальная задача - сохранение сложившегося благоприятного для страны режима преимущественно цикличной или временной трудовой иммиграции.