Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему: «Государственное регулирование ценообразования естественных монополий»

Содержание

Введение

1. Теоретические основы и принципы регулирования цен в практике естественных монополий РФ

2. Анализ практического применения регулируемых цен

3. Органы регулирования и их полномочия

4. Юридическая ответственность в практике ценового и тарифного регулирования при естественных монополиях

5. Обзор судебной и договорной практики в связи с нарушением антимонопольного законодательства

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность, цели и задачи настоящей работы будут обусловлены следующими теоретическими и практическими положениями. Развитие и поддержка конкуренции -- одно из приоритетных направлений современной экономической политики российского государства. Однако существуют такие отрасли экономики, где конкуренция по объективным причинам (технологические особенности производства, характер спроса и потребления) неэффективна или вообще невозможна. Такие товарные рынки, где присутствует лишь один хозяйствующий субъект -- поставщик товаров (ус луг), в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к естественным монополиям и подле жат государственному регулированию. Оно необходимо для защиты интересов потребителей товаров и услуг субъектов естественных монополий, а также для повышения экономической эффективности их деятельности. В настоящее время в нашей стране прослеживается тенденция усиления регулирующей функции государства в рассматриваемой сфере. Это породило ряд экономических и правовых проблем.

регулирование цена тариф естественная монополия

1. Теоретические основы и принципы регулирования цен в практике естественных монополий РФ

Мировая практика знает несколько подходов к их решению: 1) использование института государственной собственности в соответствующих сферах; 2) приватизация; 3) государственное регулирование. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147--ФЗ «О естественных монополиях» (далее -- Закон о естественных монополиях) основан на концепции государственного регулирования в интересах общества. Исходя из принципиальных положений этой экономической теории, базирующейся на необходимости обеспечить потребителей качественной продукцией в достаточном объеме и по доступным ценам, Закон о естественных монополиях предусматривает исчерпывающий перечень методов воздействия:

- ценовое регулирование;

- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения.

Эти методы (каждый в отдельности или оба одновременно) применяются не автоматически, а в зависимости от конкретной ситуации на товарном рынке и на основании решений государственных органов регулирования.

Состояние российской экономики породило еще и третий способ регулирования, который обозначен не в ст. 6 Закона о конкуренции, а в Указе Президента РФ от 1 августа 1996 г. № 1129 «О дополнительных мерах по обеспечению промышленности и населения электрической и тепловой энергией в 1996 -- 1997 годах» и постановлении Правительства РФ от 28 января 1997 г. № 74 (с изменениями от 26 мая 1997 г.). Речь идет об определении стратегических организаций, обеспечивающих безопасность государства, поставки топливно-энергетических ресурсов которым не подлежат ограничению или прекращению. Отличие этого метода от предусмотренных в ст. 6 Закона о естественных монополиях состоит в том, что он применяется в условиях недостаточности бюджетного финансирования, неплатежей потребителей электрической (тепловой) энергии и носит чрезвычайный характер. Учитывая кризисное состояние в этой сфере, в Законе о естественных монополиях было бы целесообразно предусмотреть возможность и правовой механизм применения данного метода в исключительных случаях.

Практика свидетельствует о приоритете ценового регулирования деятельности субъектов естественных монополий, направленного на прекращение или сдерживание роста цен (тарифов) на их продукцию (услуги) на внутреннем рынке. Так, по данным Государственного комитета РФ по статистике усиление контроля за ценами в отраслях естественных монополий оказывает заметное влияние на общее замедление ценовой динамики в производственном секторе экономики. Впервые во втором полугодии 1997 года было зарегистрировано снижение средних цен (на 0,1%) как у производителей промышленной продукции, так и у ее потребителей.

Ценовое регулирование должно обеспечивать: 1) равно доступность реализуемого монополистом товара (услуги) для потребителей; 2) эффективное функционирование субъектов естественных монополий. Таким образом, законодательство о естественных монополиях регулирует отношения между субъектами естественных монополий и потребителями (граждане или юридические лица ), а также между ними и органами исполнительной власти.

Ценовое регулирование применяется к деятельности субъектов естественных монополий в соответствии со ст. 6 Закона о естественных монополиях. По смыслу данной статьи ценовое регулирование -- это деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по определению (установлению) цен (тарифов) или их предельного уровня. Она должна соответствовать общим основам ценовой политики государства, которые в современном российском законодательстве сводятся к следующему.

Свобода экономической деятельности, провозглашенная в ст. 8 Конституции РФ, предполагает возможность беспрепятственно заниматься законным предпринимательством, конкурировать с другими хозяйствующими субъектами и устанавливать цены по соглашению сторон. Конституция РФ гарантирует свободу хозяйствования, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств и единство экономического пространства в качестве основы конституционного строя. Поэтому свободные (рыночные) цены (тарифы) преобладают в деятельности предпринимателей в России. В исключительных случаях государство ограничивает эту свободу, осуществляя тем самым публичное регулирование ценообразования -- прежде всего в от ношении субъектов естественных монополий.

Законодательство о естественных монополиях формируется федеральным законодателем и субъектами Российской Федерации. В соответствии с п. «и» ст. 71 Конституции РФ федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, федеральные транспорт, пути сообщения, ин формация и связь находятся в исключительном ведении Российской федерации и регулируются федеральными за конами. Кроме того, согласно Конституции РФ (ст. 71, п. «ж») установление правовых основ единого рынка и ос новы ценовой политики отнесены к предмету исключительного ведения Российской Федерации. Поэтому не случай но в ст. 4 Закона о естественных монополиях приведен исчерпывающий перечень сфер федерального значения, в которых применяется этот закон.

В качестве основных источников правового регулирования в рассматриваемой области используются следующие нормативные правовые акты: 1) федеральные законы: Гражданский кодекс РФ (ст. 424, 426, 539--548), «О естественных монополиях», «О государственном регулировании та рифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «О федеральном железнодорожном транспорте», «О связи», «О почтовой связи», «06 энергосбережении»; 2) указы Президента РФ: от 29 ноября 1995 г. № 1194 «О Федеральной энергетической комиссии»; от 25 января 1996 г. №96 «О Федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи»; от 26 февраля 1996 г. № 276 «О федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте»; от 19 июня 1997 г. № 628 «О снижении цен на газ для российских потребителей»; от 23 июля 1997 г. № 768 «О мерах по развитию инвестиционных ресурсов в электроэнергетическом комплексе РФ» и другие. Основные положения структур ной реформы в сферах естественных монополий одобрены Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий»; 3) постановления Правительства РФ, принимаемые на основании и во исполнение федеральных законов и указов Президента РФ: от 12 июля 1996 г. № 793 «О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)» (с изменениями от 16 ноября 1996 г. № 1375, 18 ноября 1996 г. № 1358 и 28 августа 1997 г. № 1099); от 24 января 1997 г. №72 «О дополнительных мерах по развитию газификации РФ»; от 3 апреля 1997 г. № 389 «О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в отраслях естественных монополий»; от 3 апреля 1997 г. № 390 «О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием» и другие. Федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий также могут издавать нормативные подзаконные акты в рассматриваемой области. Среди них можно назвать, например, Положение о Реестре субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль.

Особо следует упомянуть международно-правовые документы, в частности вступившие в Российской Федерации в силу с 1 августа 1995 года -- Устав Международного со юза электросвязи и Конвенцию Международного союза электросвязи.

Субъекты Российской федерации вправе самостоятельно регулировать деятельность естественных монополистов в тех сферах, которые не входят в предмет исключительного ведения Российской Федерации или в предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71--72, п. 4 ст. 76 Конституции РФ). Субъекты Российской Федерации также имеют право осуществлять регулирование формирования и применения цен (тарифов) в соответствующих областях экономики. Так, Правительство Москвы, в соответствии с постановлением от 27 октября 1995 г. № 893-ПП «О совершенствовании ценовой и тарифной политики в городе Москве» (с изменениями, внесенными постановлением Правительства Москвы от 25 июня 1996 г. № 552--ПП), утвердило концепцию ценовой политики на территории Москвы и образовало Региональную межведомственную комиссию по ценовой и на логовой политике. Председателю указанной комиссии предоставлено право принимать решения по ценам и тарифам, относящимся к компетенции Правительства Москвы.

Муниципальные образования также могут влиять на деятельность локальных естественных монополистов, поскольку согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154--ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», в их ведении находятся такие вопросы местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; организация транспортно го обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи. К области местно го значения, касающейся естественных монополистов, за конами субъектов Российской Федерации могут быть отнесены иные вопросы их деятельности. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции РФ и п. 1, 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в сфере деятельности субъектов естественных монополий, но исключительно на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Все это не исключает применения единых принципов ценового воздействия на субъектов естественных монополий на всей территории Российской Федерации. Тем более что экономическая сущность естественных монополий универсальна. Поэтому, рассматривая законодательство о ценовом регулировании естественных монополистов, следует констатировать, что назрела необходимость принятия специального федерального закона об основах ценовой поли тики, закрепляющего ключевые принципы государственно го регулирования и порядка формирования цен (тарифов). Предмет регулирования этого закона будет неизбежно пересекаться со сферой применения действующего Закона о естественных монополиях, т.к. основной областью приме нения регулируемых цен являются именно товарные рынки естественных монополий (федеральные, региональные и местные). Поэтому в случае разработки указанного проекта закона предстоит скоординировать его с существующим законодательством о естественных монополиях.

2. Анализ практического применения регулируемых цен

Объектом ценового регулирования является деятельность субъектов естественных монополий по формированию и применению цен (тарифов). К субъектам естественных монополий относятся хозяйствующие субъекты (юридические лица), занятые производством (реализацией) то варов в условиях естественной монополии, т.е. в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи. В иных отраслях экономики применение ценового регулирования запрещено.

Однако существует два вида исключений из данного запрета. Ценовое регулирование может применяться: 1) в случаях, прямо установленных федеральными законами; 2) по отношению к сферам естественных монополий, которые не находятся в исключительном ведении Российской Феде рации либо в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (например, водоснабжение).

Типичным примером локальных естественных монополий являются сферы жилищно-коммунального хозяйства. В них органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют контроль за установлением коммунальных тарифов путем введения оценки объективности расчета затрат пред приятий -- естественных монополистов и прибыли для формирования цен, участвуют в работе региональных энергетических комиссий совместно с антимонопольными органами, организациями по защите прав потребителей, орга нов самоуправления жилищным фондом при установлении тарифов для коммунальных организаций. Жесткий контроль со стороны органов местного самоуправления должен гарантировать недопустимость включения в структуру та рифов необоснованных затрат, связанных с монопольным положением жилищно-коммунальных организаций (завышенные административные издержки, потери в сетях, применение неэффективных технологий).

Субъекты естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование, включаются в соответствующий реестр. В соответствии со ст. 3 -- 4, 10 Закона о естественных монополиях, реестр субъектов естественных монополий имеет декларативное (информационное) значение и является открытым информационным средством наблюдения за включенными в него хозяйствующими субъектами и ценообразованием на их продукцию". Основной и единственный критерий для отнесения того или иного субъекта к естественным монополистам -- это наличие совокупности признаков, содержащихся в определении понятий «естественная монополия» и «субъект естественной монополии» (ст. 3 Закона о естественных монополиях), а не формальный факт внесения в реестр. На пример, в соответствии с решением Правления Федеральной энергетической комиссии РФ от 22 августа 1997 г. № 103, утверждено Положение о реестре субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль (далее -- Реестр). Решение о внесении субъектов естественных монополий в Реестр и исключении из него принимается Правлением Федеральной энергетической комиссии России. Основанием для внесения в Реестр и исключения из него указанных предприятий являются анализ соответствующего товарного рынка и деятельности на нем монополиста, а также заявления потребителей его продукции (услуг), других заинтересованных организаций или самого субъекта естественной монополии.

По существу, правовое содержание ценового регулирования субъектов естественных монополий сводится к возложению на них дополнительных обязанностей применять регулируемые уполномоченными органами цены (тарифы). Субъекты естественных монополий используют затратные методы ценообразования, обеспечивающие расчет цены реализации товаров (услуг) посредством прибавления к издержкам конкретной величины (в частности, метод «издержки плюс»). В связи с этим регулирующие органы должны установить такую цену, которая бы обеспечила обоснованную прибыль сверх издержек производства. Учитывая эти обстоятельства, в ст. 6 Закона о естественных монополиях предусмотрено применение двух основных способов ценового регулирования: установление фиксированной величины цены (тарифа); определение (установление) предельного уровня цены (тарифа), максимума надбавок или коэффициентов к фиксированным ценам.

Важной проблемой является государственный контроль за издержками производства субъектов естественных монополий, которые не заинтересованы в их сдерживании, инвестициями этих субъектов и перекрестным субсидированием (финансирование убыточных видов деятельности за счет прибыльных). Поэтому в Закон о естественных монополиях введены особые меры государственного контроля за действиями, которые совершаются с участием или в от ношении субъектов естественных монополий (ст. 7). Конт роль касается финансовых результатов хозяйственной деятельности монополистов и является средством обеспечения эффективности ценового регулирования и интересов потребителей. В этих целях, в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 389 и от 26 сентября 1997 г. № 1231, предполагается, например, устанавливать тарифы на электрическую энергию для населения не ниже расчетной средней себестоимости производства, передачи и распределения электрической энергии в регионе для всех потребителей и проиндексировать тарифы на пассажирские перевозки дальнего следования. Кроме того, согласно постановлению Правительства от 3 апреля 1997 г. № 390 «О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием», изменен порядок формирования состава затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), входящих в себестоимость продукции (работ, услуг) акционерных обществ энергетики и электрификации, тепловых и гидравлических электростанций. В частности, изменения касаются отчислений для формирования целевых инвестиционных средств этих организаций.

Субъект естественной монополии, как и любой другой хозяйствующий субъект, может осуществлять виды деятельности, которые не подлежат регулированию, и тем самым применять на выпускаемую продукцию (услуги) свободные цены. В этом случае контроль за тем, чтобы такой субъект не злоупотреблял своим доминирующим положением на рынке и не устанавливал монопольно низкие (высокие) цены, ведется в соответствии с Законом РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

3. Органы регулирования и их полномочия

Для контроля за деятельностью субъектов естественных монополий образуются федеральные органы, исполнитель ной власти по регулированию естественных монополий (далее -- органы регулирования естественных монополий) в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 22 августа и 6 сентября 1996 года) федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий действуют в форме федеральных служб, осуществляющих специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные и регулирующие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы России. Так, в настоящее время образованы и действуют;

1) Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России) -- в соответствии с Указом Президента РФ от 25 января 1996 г. №96 «О Федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи» и постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. № 1343 «Об утверждении Положения о Федеральной службе России по регулированию естественных монополий в области связи». Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий в сфере услуг общедоступной электрической и почтовой связи;

2) Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России) -- в соответствии с Указом Президента РФ от 26 февраля 1996 г. № 276 «О Федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте» и постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1202 «Об утверждении Положения о Федеральной службе России по регулированию естественных монополий на транспорте». Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий в сферах осуществления железнодорожных пере возок и услуг транспортных терминалов, портов и аэропортов;

3) Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации и региональные энергетические комиссии субъектов РФ -- в соответствии с Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. № 41--ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», Указом Президента РФ от 29 ноября 1995 г. № 1194 «О Федеральной энергетической ко миссии Российской Федерации» (с изменениями от 9 июля 1997 года) и постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 960 «06 утверждении Положения о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации».

Органы регулирования естественных монополий вправе создавать территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции.

Органы регулирования естественных монополий наделяются полномочиями, которые позволяют им осуществлять свои организационные, контрольные и репрессивные функции. Они вправе принимать решения об использовании методов регулирования, контролировать их реализцию и применять меры юридической ответственности к нарушителям Закона о естественных монополиях. Перечень полномочий органов регулирования не исчерпывается лишь теми, которые обозначены в ст.-II Закона о естественных монополиях, и может быть дополнен другими федеральными законами. Например, помимо осуществления полномочий, предусмотренных Законом о естественных монополиях, в соответствии сост. II Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» Федеральная энергетическая комиссия вправе устанавливать нормативы формирования средств (размера средств), предназначенных для финансирования деятельности и развития Единой энергетической системы России и организации функционирования федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности), а также разрабатывать и утверждать единую систему классификации и учета за трат энергоснабжающих организаций. Что касается компетенции региональных энергетических комиссий (ст. 12), то перечень их полномочий не является исчерпывающим.

Орган регулирования естественной монополии принимает решение о применении методов регулирования на основе анализа деятельности монополистов с учетом их стимулирующей роли в повышении качества производимых (реализуемых) товаров и в удовлетворении спроса на них. При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание как внутренние (издержки), так и внешние (налоги, характеристики спроса, государственные дотации) факторы хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий (п.1 ст. 12 Закона о естественных монополиях).

Решения по всем вопросам, касающимся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъектов естественных монополий, принимаются большинством голосов членов правления соответствующего органа регулирования естественной монополии.

Вопросы, касающиеся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъекта естественной монополии, могут быть рассмотрены на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов. Для всестороннего рассмотрения во проса о методах регулирования орган, принимающий решение, обязан учитывать доводы субъекта естественной монополии.

Решения о введении, изменении или прекращении регулирования либо об отказе по внесенному предложению принимаются правлением соответствующего органа регулирования естественной монополии не позднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного предложения должен быть мотивирован.

Важной гарантией эффективности деятельности органов регулирования служит их финансовая и организационная независимость. Их организационная независимость основывается на четком определении полномочий. Кроме то го, существует особый порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей рассматриваемых органов -- Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Правление регулирующих служб формируется Правительством РФ сроком не менее чем на четыре года. К организационной независимости следует отнести также исчерпывающий перечень оснований для ликвидации органов регулирования, закрепленный в п. 5 ст. 9 Закона о естественных монополиях.

В соответствии со ст. 26 Закона о естественных монополиях, федеральные органы регулирования естественных монополий формируются в пределах расходов, предусмотренных бюджетом на содержание государственного аппарата. Недостаточное финансирование таких служб может поставить преграды на пути реализации законодательства о естественных монополиях. Выход в том, чтобы средства на содержание служб регулирования предусматривались в федеральном бюджете отдельной строкой, как это имеет место в случае с антимонопольными органами. Тем не ме нее до сих пор финансовая независимость регулирующих органов практически отсутствует.

С целью обеспечения эффективности регулирования и предупреждения коррупции целесообразно законодатель но запретить освобожденным от должности членам правления занимать оплачиваемые должности в органах управления подконтрольных хозяйствующих субъектов. Кроме

того, необходимо предусмотреть правовой механизм, предотвращающий «захват» органов регулирования руководящими работниками субъектов естественных монополий. В настоящее время такие запреты и эффективные механизмы в Законе о естественных монополиях и в Федеральном за коне от 31 июля 1995 г. № 119--ФЗ «Об основах государственной службы РФ» отсутствуют.

Федеральные органы регулирования вправе издавать нормативные акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009). Запрещено издание этих актов в виде писем и телеграмм, а также структурными подразделениями и территориальными органа ми. Подлежащие государственной регистрации нормативные акты не применяются до их регистрации и официального опубликования.

Специальные регулирующие структуры создаются так же в субъектах Российской Федерации. Например, в Москве государственный контроль за соблюдением порядка применения цен и тарифов субъектов естественной монополии обеспечивается в соответствии с Законом города Москвы от 26 февраля 1997 года №3 «О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии» и Положением о порядке применения экономических санкций за нарушение порядка применения цен и тарифов и условий, их ограничивающих (утверждено по становлением Правительства Москвы от 26 августа 1997 го да №651 «О совершенствовании контроля за соблюдением дисциплины цен»). Контролирующим органом выступает Государственная инспекция цен Москвы и ее территориальные подразделения, которые имеют право проверять субъекты предпринимательской деятельности, давать им обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений порядка применения цен и тарифов, принимать и исполнять решения о применении предусмотренных законодательством мер государственного принуждения и осуществлять иные полномочия согласно федеральным законам и законам города Москвы. В свою очередь, предприниматели обязаны предоставлять органам ценового контроля необходимую информацию и выполнять их законные предписания в срок. Упомянутые нормативные правовые акты устанавливают порядок исчисления сумм, полученных в результате нарушения дисциплины цен, и порядок применения санкций за эти нарушения.

4. Юридическая ответственность в практике ценового и тарифного регулирования при естественных монополиях

Закон о естественных монополиях предусматривает раз личные санкции за нарушение его запретов. Нарушитель в соответствии с решениями (предписаниями) органов регулирования обязан: 1) прекратить нарушения Закона о естественных монополиях и (или) устранить их последствия; 2) восстановить первоначальное положение или совершить иные действия, указанные в решении (предписании); 3) отменить или изменить акт, не соответствующий Федеральному закону о естественных монополиях; 4) заключить договор с потребителем, подлежащим обязательному обслуживанию; 5) внести изменения в договор с потребителем; 6) уплатить штраф; 7) возместить причиненные убытки; 8) перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную им в результате нарушения, в срок, установленный решением органа регулирования естественной монополии.

Традиционной и универсальной гражданско-правовой санкцией является возмещение потерпевшему лицу убытков, причиненных в результате нарушения Закона о естественных монополиях (в том числе от завышения цен). Убытки возмещаются в соответствии со ст. 15--16 ГК РФ, ст. 17, 20 Закона о естественных монополиях: 1) субъектом естественной монополии; 2) органом регулирования естественной монополии. При этом потерпевший вправе требовать возмещения не только фактически понесенных расходов, но и тех расходов, которые он должен будет произвести для восстановления нарушенного права, В соответствии с п. 4 ст. 445 ГК РФ причиненные убытки подлежат возмещению также в том случае, если субъект естественной монополии необоснованно уклоняется от заключения договора. Возмещение убытков осуществляется исключительно в судебном порядке. В таком же порядке рассматриваются требования о понуждении заключить договор или разногласия по условиям договора (ст. 445-446 ГК РФ).

Судебный контроль является одним из важнейших способов обеспечения законности в сфере естественных монополий. Однако органы регулирования, осуществляющие административный контроль, не являются пассивными наблюдателями, и для пресечения нарушений Закона о естественных монополиях им предоставлены важные полномочия. Во-первых, они наделены правом обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с применением или нарушением Закона о естественных монополиях. Во-вторых, эти органы направляют субъектам естественных монополий, органам исполнитель ной власти и местного самоуправления обязательные для исполнения предписания. Естественным монополистам адресуются предписания, содержащие требования о прекращении нарушений Закона о естественных монополиях, в том числе об устранении их последствий, о заключении до говоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключенные договоры изменений, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, по лученной ими в результате противоправных действий. Органам исполнительной власти и местного самоуправления направляются предписания об отмене или об изменении принятых ими актов (ненормативных и в случаях, предусмотренных федеральным законом, -- нормативных), не соответствующих Закону о естественных монополиях, и (или) о прекращении его нарушений. Однако регулирующие органы не могут признать такие акты недействительными, т.к. этот вопрос входит в компетенцию суда (ст. 12--13 ГК РФ). Как разъяснили Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ», если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает права и законные интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии с ГК РФ он может при знать такой акт недействительным.

В виде штрафа субъекты естественных монополий несут ответственность за следующие нарушения:

1) завышение цен (тарифов), установленных органом регулирования естественной монополии;

2) неисполнение решения (предписания), выданного органом регулирования естественной монополии в соответствии со статьей II Закона о естественных монополиях;

3) представление органу регулирования естественной монополии недостоверных сведений;

4) непредставление органу регулирования естественной монополии уведомления, предусмотренного Законом о естественных монополиях;

5) непредставление в срок по требованию органа регулирования естественной монополии документов или иной информации, необходимой для осуществления его деятельности.

Взыскание штрафа применяется наряду с другими мерами реагирования, указанными в ст. 15 Закона о естественных монополиях.

Руководители субъектов естественных монополий, должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления несут административную ответственность в виде предупреждения или штрафа за:

1) неисполнение в срок решения (предписания) органа регулирования естественной монополии;

2) непредставление документов или иной информации, затребованных органом регулирования естественной монополии, либо представление заведомо недостоверных сведений.

В связи с анализом административной ответственности необходимо также упомянуть ст. 146 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, предусматривающую взыскание штрафа за завышение государственных регулируемых цен (тарифов) на продукцию (товары, услуги), предельных цен (тарифов), установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам) или иное нарушение государственной дисциплины цен.

Административную ответственность в виде штрафа несут также должностные лица органов регулирования естественных монополий за нарушение Закона о естественных монополиях, в том числе за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну.

Сложнее обстоит дело с применением мер уголовной ответственности. Дело в том, что субъекты естественной монополии по регулируемым видам деятельности не при меняют свободные цены, и, следовательно, их руководите ли не могут нести уголовную ответственность за установление и поддержание монопольно высоких (низких) тарифов. Но именно за это деяние предусмотрена ответственность в ст. 178 УК России. Данное обстоятельство обоснованно порождает вопрос: почему законодатель объявляет общественно опасным и уголовно наказуемым установление монопольных цен и не делает этого в отношении завышения цен (тарифов), установленных для субъектов естественной монополии? Думается, что естественным монополиям также необходимо уделить внимание в Уголовном кодексе России и включить в него статью об уголовной ответственности за завышение цен (тарифов), установленных органами регулирования естественных монополий, и другие общественно опасные нарушения законодательства о естественных монополиях, причинившие крупный ущерб.

Следует также отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» к предприятиям и организациям, нарушившим нор мы законодательства о государственном регулировании цен (тарифов), применяются санкции в виде взыскания всей суммы излишне полученной выручки и штрафа в та ком же размере, а при повторном нарушении -- штрафа в двойном размере. Но применительно к субъектам естественных монополий, действующим на федеральных товарных рынках, приоритет имеют нормы Закона о естественных монополиях.

За установление монопольно высоких (низких) цен хозяйствующими субъектами (группами лиц), занимающими доминирующее положение на рынке, а также за иное противоправное манипулирование ценами, т.е. за осуществление монополистической деятельности (ст. 5 -- 6 Закона о конкуренции) нарушители несут ответственность в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации (ст. 22 -- 26 Закона о конкуренции).

Обзор мер юридической ответственности в сфере деятельности субъектов естественных монополий будет неполным без упоминания о законодательстве субъектов Российской Федерации.

Например, в Москве соблюдение порядка применения регулируемых цен и тарифов субъектов естественной монополии, признанных таковыми законодательством Российской Федерации и города Москвы, контролируется на основе Закона города Москвы от 26 февраля 1997 г. № 3, постановления Правительства Москвы от 27 октября 1995 г. № 893 --ПП «О совершенствовании ценовой и тарифной политики в городе Москве» и постановления Правительства Москвы от 26 августа 1997 г. №651 «О совершенствовании контроля за соблюдением дисциплины цен».

В соответствии с Законом от 26 февраля 1997 г. конституируются различные меры государственного принуждения, применяемые за нарушение порядка установления и применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественных монополий.

Во-первых, в процессе государственного ценового регулирования применяется такое правовое средство, как предписание. Основаниями для выдачи предписаний являются непредставление в срок надлежащей информации или предоставление заведомо ложной информации и невыполнение требований органов контроля цен о прекращении нарушений порядка применения цен и тарифов. Предписания уполномоченных органов исполняются нарушителями в срок, предусмотренный предписаниями, но не позднее 30 дней со дня их получения.

Во-вторых, в рассматриваемом Законе города Москвы устанавливаются специальные меры ответственности за на рушение порядка применения цен и тарифов.

Нарушения порядка применения регулируемых цен и тарифов, запрещенные упомянутым выше Законом города Москвы, можно классифицировать следующим образом:

1) несоблюдение установленных цен (тарифов) или их предельных величин, а также размеров надбавок (наценок) к ценам и скидок (например, завышение регулируемых уполномоченными государственными органами цен);

2) нарушение порядка формирования стоимости продукции (например, включение предпринимателями цены на продукцию, товары и услуги которых регулируются государством, в себестоимость продукции отчислений, не предусмотренных законодательством );

3) ценовая дискриминация (установление разного уровня цен и тарифов на однородную продукцию организациями, противоречащее правилам о публичном договоре (ст. 426 ГК РФ);

4) нецелевое использование финансовых средств, пред назначенных для формирования цен и тарифов (например, нецелевое применение налоговых кредитов).

Субъекты предпринимательской деятельности и организации, допустившие указанные выше нарушения Закона го рода Москвы от 26 февраля 1997 г. № 3, обязаны, согласно решению уполномоченных органов, перечислить в до ход бюджета неосновательно полученные или сбереженные за счет другого лица денежные средства и суммы штрафа в таком же размере. При повторном нарушении взысканию в бесспорном порядке подлежат суммы штрафа в двойном размере. Суммы неосновательно полученных или сбереженных денежных средств и штрафов зачисляются равными долями в доход федерального бюджета и бюджета города Москвы.

5. Обзор судебной и договорной практики в связи с нарушением антимонопольного законодательства

Анализ дел в связи с нарушением антимонопольного законодательства, показывал, что 30--40, а то и все 50 процентов дел в разные периоды и в разных регионах приходилось именно на те субъекты, подразделения которых сейчас отнесены к сфере естественных монополий: транспорт, связь, энергетика.

Эти нарушения сводились к двум; злоупотребление своим монопольным положением в виде установления высоких цен на свою продукцию или услуги и нарушения, связанные с заключением и исполнением договоров. Есть много других вариантов нарушения антимонопольного законодательства, но значительная часть их приходилась именно на вышеназванные отрасли.

Начиная с 1992 года, когда произошла либерализация цен, в этом секторе цены стали расти быстрее, чем в других. Правительство озаботилось проблемой регулирования этих секторов и начало вводить такие меры, как ограничение уровня рентабельности, установление неких предельных цен, то есть меры государственного регулирования. Но в том виде, в каком это регулирование осуществлялось, как показала практика, оно было малоэффективным.

Что значит «установить предельный уровень рентабельности», что значит «предприятие не может получать более 25 процентов прибыли от затрат»? Все просто: предприятие, чтобы получить большую прибыль, будет увеличивать затраты. Так все и поступали, то есть включали в себестоимость продукции все, что действующее законодательство позволяло и не позволяло. И уже к этому объему затрат добавляли 25 процентов.

Это и стало причиной того, что Антимонопольным комитетом был разработан проект Федерального закона «О естественных монополиях». Он достаточно тяжело проходил в Правительстве и Государственной Думе. Столкнулись интересы тех отраслей, которые, в соответствии с этим Законом, должны контролироваться и самим государством. Стандартный конфликт.

И все-таки в результате сложных подготовительных работ в 1995 году Федеральный закон «О естественных монополиях» был принят.

Федеральным законом монополия определена как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствии конкуренции. То есть это те сферы, где само государство признало, что конкуренция не может быть основой для развития этих секторов в силу технологических особенностей производства. И второе: межотраслевая конкуренция не может быть в той сфере, где нет товаров-заменителей, а спрос неэластичен. Например, предприятию нужна электроэнергия, оно не может ее заменить транспортными услугами или продуктами питания. Получить электроэнергию можно только у естественного монополиста.

Как законодатель понимает сферу естественных монополий? К этой сфере отнесен достаточно узкий перечень видов деятельности. Здесь нужно избегать таких ошибок, как утверждение: «Газпром» -- естественная монополия». Естественной монополией является только транспортировка газа по трубопроводам. Не является естественной монополией добыча газа, оптовая и розничная его реализация. Является естественной монополией не нефтяной комплекс, а только транспортировка нефти и нефтепродуктов по трубопроводам.

К сфере естественных монополий относятся железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов портов и аэропортов, а также услуги, так называемой общедоступной электрической почтовой связи. Это весь перечень субъектов естественных монополий, которые должны регулироваться на федеральном уровне специально созданными государственными органами.

Каковы методы регулирования естественных монополий? Это установлено законом. Например, ценообразование. В статье 6 Закона написано, что для данного вида деятельности может быть установлена фиксированная цена либо предельный уровень цен. Сейчас в разных секторах это делается по-разному. По электроэнергии есть предельный уровень, в других отраслях устанавливают достаточно жесткие тарифы.

К. кому могут применяться эти нормы? В соответствии с законом, к тем организациям, которые включены в реестры субъектов естественных монополий. То есть, каждый из органов естественных монополий ведет реестр, включает в него те организации, которые действительно являются естественными монополиями в соответствии с тем определением, которое дано в Законе, и именно к ним он имеет право применять меры по контролю и регулированию. Положение о реестре утверждается Правительством, а сами реестры ведут эти органы.

Очень сложно отделить конкурентный сектор от монопольного. Возьмем то же РАО «Газпром». Там большой конкурентный сектор -- добыча газа, реализация, ремонт, обслуживание, восстановление скважин, производство отдельных видов оборудования для добычи, транспортировки и реализации газа. Но внутри этой группы существует тот вид деятельности, который называется транспортировкой газа по газопроводу, а это -- естественная монополия.

В средствах массовой информации было много выступлений о том, как поступать с «Газпромом». Одна сторона считала, что нужно оставить все как есть, что он со всем справится сам, другая говорила, что его не обходимо организационно разделить, создать несколько юридических лиц, в том числе самостоятельную компанию, которая будет заниматься транспортировкой га за, и вот эту компанию контролировать со стороны государства. Лично я думаю, что истина лежит где-то посередине. И это подтверждается теми указами Президента и решениями Правительства, которые сейчас приняты по регулированию естественных монополий. Это Указ Президента № 426 от 26 апреля 1997 года «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий». Он представляет собой программу мер по реформированию естественных монополий до 2000 года. В нем все четко расписано по секторам: электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожный транспорт и связь.

Отдельные отрасли в этот Указ не попали. Напри мер, такой монопольный вид деятельности, как транспортировка нефти; ничего не сказано и про аэропорты. Транспортировка нефти организационно отделена от добычи нефти и от ее реализации, и поэтому контролировать эту сферу гораздо удобнее, чем в электроэнергетике или в газовой промышленности.

После выхода Указа Президента Правительство Российской Федерации 7 августа 1997 года приняло постановление № 987 «Об утверждении программы мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий». Оно утвердило программу мер по структурной перестройке, конкретизировало те положения, которые содержатся в Указе Президента.

Закон «О естественных монополиях» относит к ним железнодорожные перевозки. Где граница таких пере возок, как быть с малодеятельными линиями: естественные они монополии или нет? Может, их попросту продать? А перевозка пассажиров в пригородном транспорте? Путь должен остаться естественной монополией, а компании, занимающиеся перевозками, пусть конкурируют друг с другом. Здесь МПС разработало свою программу по структурной перестройке.

Вторая очень важная проблема. Каждая из сфер естественных монополий имеет сетевую природу, то есть определенный объект, которым кто-то со стороны пользуется. При транспортировке газа газодобывающая организация закачивает в газопровод свой газ, чтобы кто-то его получил за несколько тысяч километров. В электроэнергетике то же самое. В связи точно та же ситуация -- есть те, кто закачивает в канал связи информацию, и те, кто эту информацию получает. Нефть и железные дороги -- то же самое. Поэтому в этих секторах очень важная проблема так называемого недискриминационного доступа к сети. Надо сделать так, чтобы связисты, газотранспортники и железнодорожники не говорили: «этот клиент наш, мы его обслуживаем в первую очередь, а ты -- чужой, вставай в очередь и жди, когда у нас до тебя руки дойдут».

Если брать электроэнергетику, то в ней формируется федеральный оптовый рынок электрической энергии. В идеале очень хорошо, когда существует единый рынок за счет перетоков в рамках единой сети.

В отрасли электроэнергетики действует ФОРЭН -- Федеральный оптовый рынок электроэнергии. Туда производители электроэнергии поставляют энергию по определенной цене, которая на этом рынке формируется. Потребители электроэнергии ее покупают. Цена поставки происходит от нормальной биржевой котировки. Если брать транспортировку нефти и газа, то там ситуация решается путем создания специальных комиссий.

30 сентября 1997 года принято постановление Правительства Российской Федерации № 1269 «О межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с доступом независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества «Газпром» (в нефтяной отрасли такая комиссия работает уже давно). В состав комиссии входят представители Минтопэнерго РФ, Федеральной энергетической комиссии, Министерства экономики РФ и Антимонопольного комитета. Ее задачи -- на межведомственной основе рассматривать те спорные вопросы, которые возникают у независимых производителей газа. Газ производит не только «Газпром», и надо сделать так, чтобы любой производитель газа имел возможность пользоваться сетями, которыми владеет «Газпром», на недискриминационной основе, по четко установленным и контролируемым тарифам, по единой процедуре доступа, потому что сеть имеет определенный ресурс, может, придется и в очереди постоять. Но чтобы производитель знал, когда его очередь подойдет, почему его поставили на это место, а не на четыре места вперед. Чтобы он знал, почему ему отказали: потому что мало заплатил или потому что его газ не подходит для транспортировки по этому газопроводу своим качеством -- не очищен, много примесей в нем. Вот для этого создается такая комиссия.

Любая организация может апеллировать к этой комиссии, а она принимает решение. Участие Федеральной энергетической комиссии в составе этой межведомственной комиссии говорит о том, что по отношению к «Газпрому» могут быть применены все те санкции, которые предусмотрены законом о естественных монополиях: его могут оштрафовать, наказать другим способом.

Третий вопрос, -- какой уровень концентрации производства и капитала допустим. Это старый спор между сторонниками государственного вмешательства в экономику и сторонниками свободного рынка. В разных исторических условиях, в разных отраслях, с разными технологическими укладами, с разным состоянием на мировом рынке ответы могли быть прямо противоположными.