Державна регіональна політика в Україні

Саме таку позицію слід покласти в основу кадрового аспекту регіональної політики і через її призму розглядати проблеми, що пов'язані з кадровою політикою в регіоні.

Одне з пріоритетних завдань - забезпечити стабілізацію керівного складу регіональних органів влади. Адже саме по їх роботі люди оцінюють владу, саме вони мають нести повну відповідальність за стан справ на підвідомчих територіях. Неприпустимо, коли перша особа в регіоні нехтує довірою вищих органів влади, неспроможна виконувати покладені на неї функції чи зловживає службовим становищем.

Для відтворення якісного кадрового потенціалу місцевих органів влади слід кардинально посилити організаційне забезпечення кадрової роботи. Важливо знайти оптимальне співвідношення завдань та обов'язків кадрових служб, надавши їм більше повноважень і визначивши більшу міру відповідальності. Значним фактором у покращенні роботи кадрових служб має стати підвищення рівня надання цим службам науково-методичного, інформаційного, правового забезпечення з боку центральних органів.

До речі, у вересні цього року вперше було організовано навчання керівників кадрових служб центральних органів виконавчої влади в Інституті підвищення кваліфікації Української Академії державного управління при Президентові України.

Доцільно передбачити механізм просування по службі здібних керівників нової генерації як по вертикалі, так і по горизонталі. Нагальним є також вирішення проблеми стабільності перебування на посаді працівників органів влади за умови зміни їх керівників, а також зняття відмінностей у фінансовому забезпеченні державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Не є нормальною ситуація, коли, наприклад, у Вінницькій області середньомісячний фонд на одну одиницю в апараті обласної держадміністрації на 20 відсотків менший, ніж в обласній раді. У Рівненській області така різниця складає 38 відсотків, Київській - 42, Луганській - 66 відсотків. Як кажуть, коментарі тут зайві.

Особливу увагу слід приділити питанню підвищення професіоналізму державних службовців місцевих органів. Для цього слід більш ефективно використовувати систему конкурсного прийому на державну службу, а також акцентувати увагу на підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації управлінських кадрів. Проходження, перепідготовку та підвищення кваліфікації державними службовцями необхідно безпосередньо пов'язувати з їх просуванням по службі.

У цілому ще раз необхідно наголосити, що проблема кадрового забезпечення місцевих органів влади має стати однією з пріоритетних у формуванні регіональної політики. Це не самоціль, а засіб підвищення загального рівня функціонування владних структур.

Нині однією з найважливіших проблем є розробка і прийняття пакету законодавчих актів, які регламентуватимуть регіональну політику у нашій державі.

Законодавчу основу забезпечення реалізації Концепції державної регіональної політики, виходячи з положень Конституції України, мають скласти акти, спрямовані на впровадження концептуальних засад адміністративної реформи, реформування адміністративно-територіального устрою, міжбюджетних взаємовідносин, програм підтримки і розвитку місцевого самоврядування.

Крім того, регіональні аспекти мають знайти відображення у законодавстві: про двопалатний парламент; про вибори народних депутатів України; про Кабінет Міністрів України; про центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом з питань регіональної політики; про соціально-економічне планування в Україні; про місцеві податки і збори; про органи самоорганізації населення; про службу в органах місцевого самоврядування; про стимулювання розвитку регіонів та депресивних територій; про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії та ін.

Політика держави відносно регіонів має бути гнучкою і динамічною, зрозумілою і конструктивною. Вона повинна враховувати місцеві та регіональні особливості, специфіку наявних в регіонах соціально-економічних проблем. В основі державної регіональної політики має бути підхід до регіону як до соціально-економічної цілісності, здатної розвиватися завдяки ефективній роботі всієї загальнонаціональної системи. Тому регіональна політика має спрямовувати розвиток окремих регіонів на соціально-економічне піднесення всієї країни.

Інакше кажучи, державна регіональна політика та державне управління в регіонах не повинні призвести до виникнення багатовладдя, а потім і до можливого протистояння між центральною, регіональною і місцевою владами.

За цих умов через Концепцію державної регіональної політики, яка зараз опрацьовується, червоною ниткою має проходити стратегічний напрям державного управління за активної участі органів влади, які управляють територіями. З урахуванням цього розмежування і закріплення повноважень центральних і регіональних органів влади, місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування є однією з головних передумов посилення керованості економічними процесами в регіонах, розв'язання соціальних проблем.

Продумане, цілеспрямоване управління найважливішими економічними і соціальними процесами з центру, доповнене широкою самостійністю і відповідальністю регіонів, буде гарантією того, що Україна стане міцною, заможною державою.

9. Державна регіональна політика: ПРОБЛЕМИ

формування правової бази

Процеси регіоналізації, які відбуваються у світі в останні десятиліття, вимагають приділення пильної уваги формуванню державної регіональної політики, оскільки саме від відношення держави до територій проміжного щабля управління, яке проявляється у співвідношенні централізації та децентралізації в країні, ступені самостійності регіональної влади в вирішенні питань місцевого значення, ставленні до проблемних територій, можливостей міжрегіонального співробітництва тощо, залежить ресурсне забезпечення регіонів та рівень просторового розвитку у цілому.

Питанням регіональної політики присвячено немало праць вітчизняних та зарубіжних фахівців, таких як Е. Алаєв, З. Варналій, М. Долішній, В. Поповкін, С. Романюк, М. Чумаченко та ін. Разом з тим, не до кінця дослідженими, а тому й невирішеними залишаються проблеми, пов'язані регіональною асиметрією, структурними та іншими диспропорціями в економічній та соціальній сферах регіонального життя, недосконалістю механізмів реалізації та відсутністю чіткої системи інструментів державного впливу на процеси, що відбуваються в регіонах.

Метою даної статті є теоретичне обґрунтування та розробка пропозицій щодо формування правового забезпечення державної регіональної політики, впорядкування нормативно-правових актів, що складають його основу.

Державна регіональна політика, як зазначалося вище, має спрямовуватись на забезпечення збалансованого розвитку територій, для чого необхідно відповідне правове забезпечення. Сьогодні в Україні в основному створено правові засади територіального розвитку, здійснення його планування. Проведене дослідження правової бази, що регламентує територіальний розвиток, дозволило означити ключові позиції встановлених імперативів, виявити недоліки, сформулювати рекомендації подальшого удосконалення.

Як відомо, ще у 2001 р. Указом Президента України від 25.05.2001 р. №341/2001 затверджена Концепція державної регіональної політики, яка визначає головну мету державної регіональної політики, принципи, на яких вона ґрунтується, основні завдання та пріоритетні шляхи їх вирішення.

Так, головна мета державної регіональної політики сформульована як “створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування”.

Визначено основні принципи, на яких ґрунтується державна регіональна політика, серед яких: конституційність і законність; забезпечення унітарності України та цілісності її території; поєднання процесів централізації та децентралізації влади, гармонізація загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів; максимальне наближення послуг, що надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів; диференційованість надання державної підтримки регіонам; стимулювання тісного співробітництва між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у розробці та реалізації заходів щодо регіонального розвитку. Для досягнення головної мети державної регіональної політики передбачається забезпечити вирішення найперше таких основних завдань:

- запровадження більш глибокого вивчення та оцінки внутрішнього природного, економічного, наукового, трудового потенціалу кожного регіону, розроблення комплексних правових, організаційних, економічних та інших механізмів його ефективного використання;

- здійснення на інноваційній основі структурної перебудови економіки регіонів з урахуванням особливостей їх потенціалу;

- поетапне зменшення рівня територіальної диференціації економічного розвитку регіонів та соціального забезпечення громадян;

- широкий розвиток підприємництва як головного фактора соціально-економічного розвитку держави та її регіонів, підвищення зайнятості населення, наповнення місцевих бюджетів;

- зміцнення економічної інтеграції регіонів з використанням переваг територіального поділу і кооперації праці, що є одним з головних чинників підвищення конкурентоспроможності держави на міжнародних ринках;

- забезпечення здатності територіальних громад та органів місцевого самоврядування в межах, визначених законодавством, самостійно та відповідально вирішувати питання соціально-економічного розвитку, створення ефективних механізмів забезпечення їх активної участі у формуванні та проведенні державної регіональної політики;

- удосконалення фінансових міжбюджетних відносин, вироблення чітких критеріїв і ефективних механізмів надання державної підтримки розвитку регіонів;

- досягнення продуктивної зайнятості населення, стабілізації та поліпшення демографічної ситуації в державі;

- подальше вдосконалення державної системи охорони довкілля та використання природних ресурсів, механізмів та інструментів вироблення і реалізації екологічної політики;

- налагодження міжнародного співробітництва у сфері регіональної політики, наближення національного законодавства з цього питання до норм і стандартів Європейського Союзу, а також розвитку транскордонного співробітництва як дійового засобу зміцнення міждержавних відносин та вирішення регіональних проблем.

Пріоритетними шляхами вирішення передбачених завдань стали вдосконалення державного регулювання розвитку регіонів і підвищення ролі та відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в соціально-економічному розвитку регіонів.

Слід відмітити, що окремі положення Концепції з удосконалення державного регулювання у сфері реалізації регіональної політики містять тезу щодо стимулювання розвитку регіонів або їх частин, відповідні показники функціонування яких значно нижчі середніх по країні, тобто депресивних територій, визначення їх статусу, запровадження особливих механізмів подолання депресивності.

Разом з тим, ретельний аналіз Концепції дозволяє зробити висновок про необхідність її удосконалення, зокрема: уточнення головної мети як бажаного стану в майбутньому, окремих принципів, завдань, установлення пріоритетів за напрямами державної регіональної політики. Зокрема, переформулювання потребує принцип стимулювання тісного співробітництва між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в розробленні та реалізації заходів щодо регіонального розвитку, оскільки таке співробітництво є природним і ґрунтується на основі законодавчо встановленого розподілу повноважень, а вимога гармонізації загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів вже закладена в іншій домінанті, та не потребує додаткової мотивації тощо.

У 2008 р. Міністерством регіонального розвитку та будівництва України розроблено нову Концепцію державної регіональної політики, яка відображає новітні тенденції розвитку Української державності. При цьому напрямами державної регіональної політики визначено:

- формування ефективної системи публічної влади в регіонах, спроможної забезпечити сталий розвиток територій;

- сприяння поліпшенню матеріального, фінансового, інформаційного, кадрового та іншого ресурсного забезпечення розвитку регіонів;

- стимулювання міжрегіональної інтеграції, подолання міжрегіонального відчуження та інтеграції регіональних інформаційних, освітніх просторів у єдиний загальноукраїнський простір;

- створення ефективних механізмів представництва на загальнонаціональному рівні інтересів регіонів, а на регіональному - територіальних громад, забезпечення врахування самобутності регіонів та їх конкурентних переваг при формуванні та реалізації державної регіональної політики [8].

Система заходів з реалізації державної регіональної політики охоплює правове, інституційне, фінансово-економічне, кадрове, гуманітарне, інформаційне забезпечення, а також передбачає впровадження міжнародних інструментів регіонального розвитку.

Так, у сфері фінансово-економічного забезпечення буде застосовуватись коротко-, середньо- та довгострокове бюджетне планування та бюджетне вирівнювання; цільові трансферти з державного бюджету - спрямовуватись місцевим бюджетам на вирішення пріоритетних завдань сталого розвитку регіонів; забезпечуватись стабільність джерел надходжень до бюджету розвитку всіх місцевих бюджетів на довгостроковій основі; прямі державні інвестиції - виділятись на реалізацію проектів, спрямованих на розбудову та модернізацію інфраструктури; державна підтримка - на конкурсних засадах програм та проектів регіонального та місцевого розвитку на умовах спільного фінансування тощо.

Проте уведення в дію будь-яких інструментів впливу держави на регіональний розвиток потребує відповідного правового забезпечення, певної легітимізації можливостей їх застосування до конкретних об'єктів територіального управління. Аналіз чинного законодавства показав, що досі не створено систему нормативно-правових актів, які б послідовно та у повному обсязі регламентували діяльність держави у цьому напряму.

Так, Закон України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” від 23.03.2000 р. №1602-ІІІ визначає, що учасниками прогнозування та програмування розвитку території є Кабінет Міністрів України; Міністерство економіки України; інші центральні органи виконавчої влади; Рада міністрів АРК; місцеві державні адміністрації; органи місцевого самоврядування.

Орієнтовна структура програми складається з чотирьох блоків:

1) аналіз розвитку території (містить коротку характеристику території; опис соціально-економічного становища; перспективні тенденції розвитку; мету та завдання програми);

2) система основних показників (охоплює вихідні дані розробки показників програми; принципи розробки основних показників; основні напрямки та пропорції соціально-економічного розвитку; показники: розвитку промисловості, будівництва, сільського господарства, транспорту, зв'язку; розвитку соціальної сфери (чисельність і зайнятість населення, освіта, охорона здоров'я, культура, фізкультура і спорт); науково-технічного розвитку; розвитку підприємництва; використання природних ресурсів та охорони навколишнього середовища; інвестиційної та зовнішньоекономічної діяльності; фінансового забезпечення);

3) комплекс цільових програм та заходів (визначає напрямки розвитку (реформування, підвищення ефективності функціонування) матеріальної бази території (підприємств, галузей); розвитку (реформування) соціальної сфери);

4) механізм реалізації (характеризує механізм управління програмою та організаційну структуру її реалізації).

При цьому система прогнозних і програмних документів базується на комплексному аналізі становища території.

Разом з тим, у законі не згадується про особливості прогнозування розвитку проблемних територій. Йдеться лише про необхідність під час розробки прогнозів і програм економічного і соціального розвитку відображати характеристику головних проблем розвитку (території, галузі або економіки і соціальної сфери в цілому) та шляхи їх розв'язання. Крім того, законом не враховано широке застосування стратегічного планування розвитку територій, яке відбулося в останні роки, що вважаємо суттєвим його недоліком.

Другим законом, на який має спиратися інструментарій державної регіональної політики, має стати Закон України “Про Генеральну схему планування території України” від 07.02.2002 р. №3059-ІІІ, який встановив пріоритети та концептуальні вирішення планування і використання території країни, шляхи вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі [3]. Зокрема, визначено основні напрями використання території України, зокрема, сформульовано завдання перспективного розвитку населених пунктів різного типу з метою вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку, а також визначено території, розвиток яких потребує державної підтримки з метою забезпечення ефективного їх використання, що має особливу господарську, екологічну, наукову, естетичну цінність.

Між тим, ні серед результатів аналізу стану використання території України, ні серед рекомендованих його напрямів у майбутньому не зазначено депресивні території, хоча відмічається, що використання території країни характеризується значними диспропорціями, що, безумовно впливає на роль регіонів у життєдіяльності країни.

Так, частка валового регіонального продукту, який виробляється на відповідних територіях, у загальнодержавному обсязі ВВП у період 2007-2008 рр. коливалась від 0,73 - 0,97% (відповідно м. Севастополь та Чернівецька обл.). до 19,68 - 12,39% (м. Київ та Донецька обл. відповідно), хоча середній відсоток має бути на рівні 3, 7%. При цьому розподіл областей у межах, що розраховано, відбувається нерівномірно: більшість (14 регіонів) тяжіє до 2%, по три регіони (АРК, Київська та Полтавська обл.) - до 3 та 4% (Запорізька, Львівська, Одеська обл.), Харківська обл. - 6,15%, Дніпропетровська - 9,55% (розраховано автором за даними Держкомстату України) [15]. Протягом 2009 р., напевне, ситуація залишилась незмінною.

Вищеназвані та інші положення мають бути враховані в областях під час розробки регіональних стратегій розвитку, які є інструментом узгодження галузевих, державних та територіальних інтересів. Незважаючи на наявність Методичних рекомендацій щодо їх формування, затверджених наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції від 29.07.2002 р. №224, залишаються дискусійними або не до кінця визначеними провідні питання здійснення даного процесу [9].

Зокрема, важко погодитись із твердженням, що регіональна стратегія розвитку є стратегічним планом сталого економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць субнаціонального рівня (п. 4 розділу І), оскільки вони не є ідентичними поняттями, їх основна відмінність полягає у тому, що стратегія є просторовою моделлю, яка відображає бачення майбутнього регіону та пріоритетні напрями його досягнення, а стратегічний план - сценарієм її реалізації, містить кількісні показники та показники якості, які ідентифікують конкретні дії по певних цілях та напрямах діяльності (від стратегічних до поточних по роках реалізації), визначають виконавців, ресурси та строки виконання.

Крім того, з аналогічних міркувань викликає сумнівів положення, що регіональні стратегії розвитку є основою для визначення депресивних територій, адже призначення стратегії зовсім інше - це обґрунтований вибір подальшого розвитку, у тому числі подолання депресивності, якщо останнє має місце.

Слід відзначити, що вищезгадані методичні рекомендації не адаптовані до потенційних можливостей невеликих територій (сіл, селищ, міст районного значення) через те, що вони практично не мають ресурсів для залучення до розробки стратегії розвитку висококваліфікованих фахівців або експертів, які мають професійну підготовку та відповідний досвід, можуть застосовувати квазіекономічний чи математичний апарат під час опрацювання та вибору сценаріїв стратегії.

Постановою Кабінету Міністрів України “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету” від 26.04.2003 р. №621 затверджено:

- порядок розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету;

- структуру прогнозу економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період;

- структуру прогнозу економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період;

- структуру Державної програми економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період;

- типову структуру прогнозу економічного і соціального розвитку АРК, області, району, міста на середньостроковий період;

- типову структуру програми економічного і соціального розвитку АРК, області, району, міста на короткостроковий період;

- типову структуру прогнозу розвитку галузі економіки на середньостроковий період;

- типову структуру програми розвитку галузі економіки;

- типовий перелік галузей економіки, для яких розробляють прогноз на середньостроковий період та програму [12].

Проте документ не врахував, що вже були затверджені вищезгадані Методичні рекомендації щодо формування регіональних стратегій розвитку, а також практику розробки регіональних стратегій розвитку, що вже склалася на той час у деяких областях. Ці упущення було усунено лише у 2006 р. прийняттям Розпорядження Кабінету Міністрів України “Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України” від 04.10.2006 р. №504-р., де визначено, що на довгостроковий період розробляються проекти Стратегії економічного та соціального розвитку України, Державної стратегії регіонального розвитку, регіональних стратегій розвитку АРК, областей, мм. Києва і Севастополя, стратегій розвитку галузей економіки (сфер діяльності) (у разі необхідності) [13].

Позитивом вважаємо також визначення, що Стратегія економічного та соціального розвитку України, Державна стратегія регіонального розвитку і регіональні стратегії розвитку АРК, областей, міст Києва і Севастополя коригуються один раз на п'ять років з продовженням строку на наступні п'ять років.

У Законі України “Про державні цільові програми” від 18.03.2004 р. №1621-IV державну цільову програму визначено як комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням. При цьому державні цільові програми поділяються на два види:

1) загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля - до них відносяться програми, які охоплюють всю територію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період виконання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади;

2) усі інші програми, метою яких є розв'язання окремих проблем розвитку не лише економіки та її окремих галузей, а й суспільства у цілому, а також проблем розвитку тих адміністративно-територіальних одиниць, що потребують саме державної підтримки [5].

Зазначається також, що заходи, завдання та показники державних цільових програм мають включатися до відповідних розділів Державної програми економічного і соціального розвитку України на відповідний рік; враховуватись під час складення проекту Державного бюджету України на відповідний рік шляхом визначення головними розпорядниками бюджетних коштів обсягів видатків на їх реалізацію у складі бюджетних програм та включення центральним органом виконавчої влади з питань фінансів відповідних бюджетних запитів до пропозицій проекту Державного бюджету України. А заходи, завдання та показники державних цільових програм, спрямованих на розвиток окремих адміністративно-територіальних одиниць, - до програм економічного і соціального розвитку АРК, областей, районів та міст на відповідний рік.

Разом з тим, незважаючи на те, що метою розроблення державних цільових програм, як зазначається у вищеназваному законі, є сприяння реалізації державної політики, не прописано, яким чином такі програми вписуються (узгоджуються) в арсенал її інструментів, не пригадується про їх роль в реалізації стратегій розвитку регіонів, хоча на той час вже в чотирьох областях були затверджені такі стратегії, а у дев'яти - завершувалась їх розробка.

Вважаємо, що першорядним досягненням Закону України “Про стимулювання розвитку регіонів” від 08.09.2005 р. №2850-ІV (з урахуванням змін від 25.06.2009 №1562) є визначення домінант регіональної політики за двома напрямами: стимулювання розвитку регіонів та підтримка депресивних територій [6].

Так, Закон передбачає узгодження діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері державного стимулювання розвитку регіонів, виконання регіональних стратегій розвитку на основі угод щодо регіонального розвитку, що укладаються між Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими радами. Крім того, у Законі визначається поняття “депресивна територія”, закладаються принципи та основні імперативи надання території статусу депресивної, порядку фінансування програм подолання депресивності та відповідної звітності.

Разом з тим, спірним вважаємо формулювання мети стимулювання розвитку регіонів, одна із складових якої сформульована як подолання депресивного стану окремих територій. На нашу думку, подолати депресивний стан вряд чи можливо за допомогою стимулювання розвитку, тут потрібна державна допомога: фінансова, організаційно-правова, матеріально-технічна, методична, методологічна та ін.

На реалізацію даного закону спрямована постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку здійснення моніторингу показників розвитку регіонів, районів, міст республіканського в Автономній Республіці Крим і обласного значення для визнання територій депресивними” від 24.06.2006 р. №860 [11].

Проведене дослідження дозволило сформулювати такі пропозиції щодо удосконалення порядку проведення моніторингу розвитку регіонів, районів та міст обласного значення для визначення депресивних територій:

а) необхідно чітко сформулювати критерії віднесення території до депресивної, оскільки показники розвитку, за якими території визнаються депресивними, що передбачені у Законі України “Про стимулювання розвитку регіонів”, не можуть одночасно відповідати всім критеріям, встановленим частиною першою статті 9: територія не може бути одночасно регіоном, промисловим, сільським районом та містом обласного значення;

б) передбачити проведення періодичного моніторингу депресивних територій (щорічно) за тими ж показниками, що застосовувались при визначенні території депресивною, з метою відстеження динаміки змін для корегування заходів щодо подолання депресивності;

в) установити, що межі території, якій надається статус депресивної, співпадають з межами даної адміністративно-територіальної одиниці, оскільки п. 1 частини третьої статті 10 констатує, що такі межі визначає Кабінет Міністрів України, адже, по-перше, при встановленні меж депресивних територій, відмінних від існуючих кордонів адміністративно-територіальних одиниць, виникає побоювання щодо територіального переділу; по-друге, розробку та реалізацію програм подолання депресивності мають здійснювати місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, тобто ті органи управління, що вбудовані у систему територіальної організації влади в Україні;

г) визначити критерії оцінки співвідношення державних, регіональних та інших фінансових ресурсів, що спрямовуються на виконання програми подолання стану депресивності території (п. 4 частини третьої статті 10 Закону та п. 10 Постанови) для прийняття рішень щодо зміни обсягів державних або регіональних чи інших фінансових ресурсів;

д) привести строки за етапами визнання територій депресивними, що встановлені Постановою, у відповідність до етапів бюджетного процесу, визначених Бюджетним кодексом України, оскільки це пов'язано з формуванням нормативно-правової бази державної підтримки депресивних територій (встановлення пільгових режимів - податкового, митного, кредитного, інвестиційного тощо), передбаченням коштів на подолання депресивності в державному та місцевих бюджетах.

Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2015 року, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2006 р. №1001, визначила, що політика регіонального розвитку в Україні на сучасному етапі базуватиметься за такими основними принципами: програмування; концентрації; синхронізації дій („синергії”); додатковості; субсидіарності; збалансованого розвитку; партнерства, єдності [10]. Як видно, вони відрізняються від принципів, задекларованих Концепцією державної регіональної політики від 25.05.2001 р.

Сформульовано мету та визначено стратегічні завдання регіональної політики до 2015 р., що є позитивним. Але звертаємо увагу на те, що мета наводиться у трьох частинах Стратегії (загальній, четвертій та сьомій), причому усюди - по-різному. Так, у Загальній частині викладено, що “мета цієї Стратегії полягає у визначенні ключових проблем регіонального розвитку, пріоритетів державної регіональної політики з точки зору загальнонаціональних потреб та інтересів на період до 2015 року”. У частині IV подано, що “основною метою Стратегії є створення умов для підвищення конкурентоспроможності регіонів, забезпечення їх сталого розвитку на сучасній технологічній основі, високої продуктивності виробництва та зайнятості населення”. У частині VII («Очікувані результати») розкрито, що “стратегія ставить за мету: зниження диспропорцій у соціальних показниках, у тому числі заробітній платі та забезпеченні додержання державних соціальних гарантій; збільшення обсягу інвестицій в основний капітал при одночасному зниженні диспропорції за цим показником; створення умов для сталого розвитку регіонів в інтересах усієї країни, підвищення рівня життя населення, подолання бідності та безробіття, формування середнього класу; забезпечення додержання визначених державних соціальних гарантій стосовно кожного громадянина незалежно від місця його проживання; подолання депресивного стану окремих територій, своєчасне і комплексне розв'язання проблем охорони довкілля”. У зв'язку з цим, можна рекомендувати Уряду з метою вдосконалення розробленої Державної стратегії уточнити названі позиції, оскільки від цього залежить встановлення завдань для досягнення цілей, їх відображення в регіональних стратегіях розвитку.

Безперечним позитивом Державної стратегії вважаємо наведення механізмів її реалізації (нормативно-правового та інституційного, організаційного, фінансового та науково-методичного забезпечення), а також встановлення основних вимог до моніторингу та оцінці реалізації Державної стратегії, визначення відповідних показників як загальних, так і по кожному стратегічному завданню. При цьому серед індикаторів оцінки реалізації стратегії - загальний індекс депресивності регіонів, державні капітальні інвестиції у розвиток депресивних територій, обсяг державної фінансової підтримки для розвитку підприємництва на депресивних територіях, обсяг міжнародної технічної допомоги, що спрямовується на подолання депресивності територій. Аналогічний підхід можна рекомендувати для застосування під час розробки або корегування вже схвалених регіональних стратегій розвитку.

Крім того, фактично порадником до дій є перелік пріоритетних напрямів розвитку регіонів на період до 2015 р., наведений у додатку 1 до Державної стратегії, що є дуже важливим, оскільки саме на виконання спільних заходів щодо реалізації державних пріоритетів в регіонах укладається угода щодо регіонального розвитку між Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою АРК, відповідною обласною, Київською або Севастопольською міськими радами згідно до Закону України “Про стимулювання розвитку регіонів” та постанові Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку підготовки, укладення та виконання угоди щодо регіонального розвитку і відповідної типової угоди” від 23.05.2007 р. №751.

На реалізацію нової Концепції державної регіональної політики у січні 2009 р. Розпорядженням Кабінету Міністрів України створено робочу групу з розробки проекту Закону України “Про засади державної регіональної політики”, до складу якої ввійшла автор. Крім того, за ініціативою Міністерства економіки України розроблено проект Закону України “Про державне прогнозування та стратегічне планування в Україні”. Проте названі законопроекти потребують окремої розвідки, спрямованої на з'ясування використаних в них дефініцій понятійного апарату, аналіз обґрунтованості встановлених норм та узгодженості конкретних положень.

Таким чином, проведене дослідження дозволило дійти висновку, що існуюча на сьогодні правова база державної регіональної політики включає законодавчі акти, які охоплюють не усі напрями та механізми її формування і реалізації, не узгоджені між собою, не складають систему нормативно-правових актів з питань регулювання даної сфери, що вимагає впорядкування, наукового мотивування та застосування системного підходу щодо вдосконалення правового забезпечення державної регіональної політики.

Висновки

1. Особливістю формування державної регіональної політики в Україні з моменту набуття незалежності є недостатня увага до цієї проблеми з боку владних структур в перші роки становлення держави та несистемність та фрагментарність здійснення державної політики в цій сфері в подальшому. Несистемність державної регіональної політики стала однією з важливих причин стримування комплексного соціально-економічного розвитку та стабільності в державі, ускладнення умов для зміцнення позицій України у міжнародному економічному співробітництві, повільного здійснення ринкових перетворень на місцях, виникнення та загострення багатьох соціальних, економічних, екологічних та інших проблем.

2. Формування державної системи регулювання територіального аспекту соціально-економічного розвитку вимагає:

по-перше, визнання необхідності врахування регіональної специфіки при розробці економічної, соціальної, фінансової політики держави;

по-друге, визначення стратегії територіального розвитку України, послідовна реалізація якої має стати одним з основних завдань регіональної політики;

по-третє, відмову від індивідуальних пільг регіонам і перехід до прийняття обґрунтованих заходів державної підтримки регіонів різних типів, що мають суттєві особливості, які безпосередньо впливають на характер і результати господарської діяльності;

по-четверте, формування для кожної адміністративно-територіальної одиниці власного комплексного господарського механізму, що охопив би всі сфери економічного і соціального розвитку та був побудований на базі загальноукраїнських принципів та законів з урахуванням місцевих особливостей і інтересів свого населення.

3. В рамках вирішення проблеми законодавчого забезпечення регіональної політики в Україні доцільно розглянути такі питання:

* Загальні принципи регіональної політики (включаючи питання визначення змісту та узгодження цілей і завдань, переліку і сфер застосування методів регулювання, джерел фінансування і методів контролю за використанням коштів державного та місцевих бюджетів).

* Типологізація регіонів для цілей державного регулювання.

* Принципи і методи державної підтримки регіонів різних типів: слаборозвинуті, депресивні, прикордонні, особливі зони.

* Порядок розробки і реалізації державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій розвитку.

4. Формування механізму державного регулювання регіонального розвитку потребує створення відповідної нормативно-правової бази щодо:

* переходу на державне стратегічне програмування регіонального розвитку та запровадження розробки стратегій розвитку регіонів органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади;

* розмежування функцій і повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

* визначення правового режиму комунальної власності, завершення роботи з передачі державного майна (насамперед об'єктів соціальної сфери) у комунальну власність, розмежування об'єктів спільної власності територіальних громад, що перебувають в управлінні районних та обласних рад;

* удосконалення механізмів системи загальнодержавного і регіонального прогнозування та планування соціально-економічного розвитку;

* впровадження механізму концентрації та оптимізації потоків державних ресурсів, що спрямовуються у регіони у вигляді поточного фінансування державних установ, капітальних вкладень головними розпорядниками коштів державного бюджету з метою досягнення найбільш ефективного їх використання при вирішенні проблем регіонального розвитку;

* застосування договірних засад при визначенні спільних дій центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо стимулювання регіонального розвитку;

* впровадження механізмів подолання депресивності територій;

* оптимізації мережі та створення умов для підвищення ефективності функціонування спеціальних економічних зон та територій пріоритетного розвитку;

* розвитку інфраструктури регіональних та міжрегіональних аграрних ринків;

* посилення ролі місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування по консолідації зусиль щодо створення в регіонах сприятливого інвестиційного та підприємницького клімату, розв'язання проблем зайнятості населення;

* розвитку інфраструктури підтримки регіонального розвитку;

* підвищення спроможності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади щодо розвитку міжрегіонального та прикордонного співробітництва

Використані джерела

1. Дорогунцов С.І., Федорищева А.М. Усталеність розвитку еколого-економічного потенціалу України та її регіонів // Економіка України. - 1996. - №7. - С. 4-11.

2. Долішній М.І., Злупко С.М. Концептуальні засади регіональної соціально-економічної політики та її компоненти // Регіональна економіка. - 1997. - №3. - С. 5-22.

3. Закон України «Про концепцію державної регіональної економічної політики» (проект) №57 - 2135 / 4 від 8 липня 1998 р. - 20 с.

4. Заяць Т.А. Регіональна політика ринку праці та зайнятості населення: механізм формування і реалізації // Регіональна економіка. - 1997. - №3. - С.83-89.

5. Економічний словник-довідник / За ред. С.В. Мочерного. - К.: Femina, 1995. - С. 249, 282-283, 318.

6. Паламарчук М.М., Паламарчук О.М. Економічна і соціальна географія України з основами теорії. - К.: Знання, 1998. - 416 с.

7. Поповкін В.Н. Регіонально-цілісний підхід в економіці. - К.: Наукова думка, 1993. - 210 с.

8. Розміщення продуктивних сил: Підручник / В.В. Ковалевський, О.Л. Михайлюк, В.Ф. Семенов та ін. - К.: Знання, КОО, 1998. - С. 451-458.

9. Симоненко В. Регіональна політика: системний підхід // Економіка України. - 1996. - №6. - С. 31-38.

10. Україна: прогноз розвитку продуктивних сил / С.І. Дорогунцов, Б.М. Данилишин, Л.Г. Чернюк та ін. - К.: РВПС України НАН України, 1998. - Т. 1. - 163 с.

11. Україна: прогноз розвитку продуктивних сил / С.І. Дорогунцов, Б.М. Данилишин, Л.Г. Чернюк та ін. - К.: РВПС України НАН України, 1998. - Т. 2. - 117 с.

12. Державна регіональна політика України: особливості та стратегічні пріоритети: монографія / [З.С. Варналій, В.Є. Воротін, В.С. Куйбіда та ін.] ; за ред. З.С. Варналія. - К.: НІСД, 2007. - 768 с.

13. Долішній М.І. Регіональна політика на рубежі ХХ-ХХІ століть: нові пріоритети : монографія / М.І. Долішній. - К. : Наукова думка, 2006. - 512 с.

14. Закон України “Про Генеральну схему планування території України” від 07.02.2002 р. №3059-ІІІ // Офіційний вісник України. - 2002. - №10. - Ст. 466.

15. Закон України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” від 23.03.2000 р. №1602-ІІІ // Офіційний вісник України. - 2000. - №16. - Ст. 657.

16. Закон України “Про державні цільові програми” від 18.03.2004 р. №1621-ІV // Офіційний вісник України. - 2004. - №14. - Ст. 956.

17. Закон України “Про стимулювання розвитку регіонів” від 08.09.2005 р. №2850-ІV // Офіційний вісник України. - 2005. - №40. - Ст. 2529.

18. Концепція державної регіональної політики: затв. Указ Президента України від 25.05.2001 р. №341/2001 // Офіційний вісник України. - 2001. - №22. - Ст. 983.

19. Концепція державної регіональної політики України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www. minregionbud.gov.ua

20. Методичні рекомендації щодо формування регіональних стратегій розвитку. - К.: Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, 2002. - 22 с.

21. Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року” 21.07.2006 р. №1001 // Офіційний вісник України. - 2006. - №30. - Ст. 2132.

22. Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку здійснення моніторингу показників розвитку регіонів, районів, міст республіканського в Автономній Республіці Крим і обласного значення для визнання територій депресивними” від 24.06.2006 р. №860. // Офіційний вісник України. - 2006. - №26. - Ст. 1881.

23. Постанова Кабінету Міністрів України “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету” від 26.04.2003 р. №621 // Офіційний вісник України. - 2003. - №18. - Ст. 834.

24. Розпорядження Кабінету Міністрів України “Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України” від 04.10.2006 р. №504-р. // Офіційний вісник України. - 2006. - №40. - Ст. 2692.

25. Романюк С.А. Політика регіонального розвитку в Україні: сучасний стан і можливості: Регіональні дослідження : монографія / С.А. Романюк. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - 112 с.

Размещено на Allbest.ru