Державна регіональна політика в Україні

В ідеології державної регіональної економічної політики переважає нині уявлення, що головним її об'єктом є різноманітні регіональні (просторові) відмінності - відчутна різниця в рівнях розвитку зайнятості, доходів населення, умовах підприємництва тощо. Із цього випливає, що головне завдання державної регіональної політики - мінімізувати нерівності, що уможливлюють виникнення соціальних конфліктів і перешкоджають соціально-економічному розвиткові країни в цілому. Отже, висновок тут один: для того щоб визначити завдання державної регіональної економічної політики і засоби їх розв'язання, необхідно виявити основні нерівномірності та чинники, що їх обумовлюють.

У працях зарубіжних фахівців з цього питання до найбільш поширених чинників регіональних особливостей віднесено:

* різкі розбіжності природно-кліматичних умов життя і підприємництва в окремих регіонах країни;

* масштаби, якість і напрями використання природних ресурсів, що визначають "продуктивність" регіонів. Цей фактор впливає не тільки на сільське господарство, рибальство, видобуток корисних копалин і лісове господарство, а й на умови економічної діяльності та життя людей;

* периферійне або глибинне розміщення регіону, унаслідок чого підвищуються транспортні витрати, звужується ринок збуту;

* застаріла структура виробництва, запізнювання з уведенням інновацій;

* агломераційні переваги (велике перехрестя в регіоні міжгалузевих зв'язків і розвинута інфраструктура) та агломераційні хиби (перенаселення);

* стадія технологічного розвитку, який визначається переважанням певних видів виробництва і виробничо-технологічних станів;

* демографічні розходження (структура населення, динаміка відтворення, у тому числі обумовлена етнічно-релігійними особливостями);

" відмінності в підприємницькому кліматі (податкова система, ступінь адміністративного контролю над фірмами тощо);

* політичні й інституційні чинники (наприклад, ступінь регіональної автономії);

* соціально-культурні фактори (міра урбанізації, освіченість населення, наявність наукових і культурних центрів тощо).

Отже, державна регіональна політика не може не бути багаторівневою, її суб'єктами є законодавчі та виконавчі органи влади центру і регіонів, органи місцевого самоврядування, а також різноманітні міжрегіональні асоціації. Принципи, організація, методи, форми державної регіональної політики в різних країнах істотно різняться.

Аналіз зарубіжних досліджень з проблем територіального розвитку свідчить про багатоманітність методів усунення або скорочення регіональної нерівності в розвинутих країнах. Безперечний інтерес викликає досвід розміщення підприємств високотехнологічних галузей в економічно та соціально відсталих районах з лишками трудових ресурсів, природними обмеженнями цілорічної сільськогосподарської зайнятості (створення технопарків, центрів нововведень, "технополісів".

Одним із методів, які широко практикуються в державній регіональній політиці, є створення "полюсів зростання": обираються пункти, найсприятливіші щодо ресурсів або географічного розташування; у дальшому кожен такий пункт, забезпечений інфраструктури йми спорудами та виробничими підприємствами, перетворюється на "центр розвитку". Таке перетворення стає важливим фактором регіонального економічного розвитку, багато в чому воно пов'язане з тією роллю, яку "полюси" відіграють у вдосконаленні розробок, здійснюваних вищими навчальними закладами, а також у виготовленні нових видів промислової продукції, придатних для реалізації на ринку. Такі "полюси зростання" проблемних регіонів покликані поступово вивести їхню економіку зі стану депресії.

Важливою частиною системи державного управління територіальним розвитком є цільові програми загальнонаціонального, регіонального, місцевого рівнів. Вони, до речі, широко застосовуються у країнах ЄС. Так, у Німеччині за допомогою державних цільових програм розвиваються дві третини земель. Також державні програми стимулюють розвиток 40% територій у Великобританії, 90%- у Норвегії. Програми регіонального розвитку, регіональні бюджетні фонди створено в усіх країнах ЄС.

За сучасних умов регіональні програми мають виконувати роль активного методу регулювання ринкової економіки, інтеграції державних, колективних, приватних інтересів, мобілізації зусиль для проведення активної регіональної політики. Регіональні цільові програми - це інструменти прямого впливу держави на формування ринкових відносин того чи того регіону, забезпечення принципів саморегулювання і цілеспрямованості його розвитку. Такі програми мають ураховувати та спиратися на переваги і можливості геополітичного становища регіону та його матеріальної бази для найраціональнішого використання природно-ресурсного і виробничо-економічного потенціалу регіону. Це має відбуватися на підставі інтенсифікації складників і чинників зростання, а також пріоритетів ринкового реформування відносин власності, поліпшення умов праці та середовища життєдіяльності населення, особливо щодо розв'язання проблеми зайнятості, подолання негативних демографічних тенденцій та поліпшення екологічного стану довкілля.

Відповідно, матеріальна база розвитку та розміщення продуктивних сил регіону, що включає сукупність усіх видів природних ресурсів з урахуванням транспортно-експлуатаційної якості та економічної доцільності господарського використання природних ресурсів, перш за все мінерально-сировинних, визначає спеціалізацію регіональної економіки та є чинником розвитку виробництва регіону.

7. КОНЦЕПЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ

державний регіональний політика економічний

1. Загальні положення

Концепція державної регіональної політики (далі - Концепція) розроблена для того, щоб дати відповідь на виклики, які постали перед Україною, виходячи з національного досвіду та врахування практики інших держав та керівних документів Ради Європи, Конгресу місцевих та регіональних влад Європи, інших європейських організацій.

Концепція визначає засади здійснення ефективної сучасної державної регіональної політики і є основою для ухвалення нормативно-правових актів України, необхідних для її реалізації.

За роки незалежності в Україні в основному сформовано організаційно-правові та інші основи реалізації державної політики у цій сфері. У 2001 році указом Президента України затверджено Концепцію державної регіональної політики, прийнято інші акти Глави держави, прийнято низку законів та постанов Кабінету Міністрів України.

Проте в силу численних об'єктивних та суб'єктивних факторів наявні можливості забезпечення збалансованого розвитку України та її регіонів, поліпшення якості життя людей реалізовуються недостатньо.

За сучасних умов перед Україною постали нові виклики та загрози, які суттєво впливають на розвиток держави, реалізацію національних інтересів та стан національної безпеки.

Своєчасне та адекватне реагування на виклики та подолання загроз є необхідною умовою створення нових можливостей для розвитку України та забезпечення підвищення якості життя людей.

Найбільш суттєвими викликами, на які держава має реагувати шляхом вироблення та реалізації нової державної регіональної політики, є:

* глобальні світові цивілізаційні процеси, ускладнення умов розвитку Української держави та погіршення використання нею переваг її геополітичного становища;

* зростаюче відставання України від країн-лідерів за показниками якості життя людей, рівнем інвестиційної привабливості, конкурентоздатності та розвиненості інноваційного середовища;

* збільшення асиметрії розвитку регіонів, деградація села, криза міської поселенської мережі, скорочення кількості та погіршення якості трудового потенціалу та посилення міграції працездатного населення, особливо молоді, з багатьох регіонів України;

* намагання окремих політичних сил та зовнішніх чинників використати проблеми регіонального розвитку, економічні, соціальні, культурні, ментальні та інші відмінності між регіонами, їх сучасну політичну структуризацію для загострення політичного протистояння, що стримує досягнення національної єдності, створює загрози національній безпеці держави;

* несформованість загальнонаціональних цінностей, не стійкість та не однорідність загальнодержавного політичного, економічного, мовного, культурного, інформаційного простору;

* неспроможність більшості територіальних громад самостійно вирішувати питання, віднесені до їх повноважень;

* неадекватність існуючої територіальної організації влади, адміністративно територіального устрою держави новим завданням її розвитку;

* формування сусідніми державами на територіях прилеглих до державного кордону України потужних центрів зростання, що призводить до відтоку трудових, інтелектуальних та інших ресурсів з прикордонних регіонів України, додаткової соціальної напруги у цих регіонах;

* недосконалість системи правового, інституційного, кадрового забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики.

Реалізація Концепції державної регіональної політики мінімізує загрози національній безпеці України та сприяє забезпеченню її національних інтересів.

Регіонами, у розумінні цієї Концепції є визначені законодавством територіальні утворення з системою органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (Автономна республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь). Для цілей планування та регіонального розвитку можуть визначатись макрорегіони у складі декількох регіонів чи їх частин, які характеризуються, специфічністю, цілісністю та спільністю розвитку і визначені законодавством для досягнення особливих цілей розвитку територій.

Державна регіональна політика - це сукупність стратегічних заходів, засобів, механізмів, інструментів та взаємоузгоджених дій органів державної влади та місцевого самоврядування для забезпечення розвитку держави в цілому та сталого збалансованого розвитку її регіонів, відповідно до поставлених цілей: створення повноцінного життєвого середовища для людей на усій території України; забезпечення просторової єдності держави; сталого збалансованого розвитку її регіонів.

Регіональний розвиток - позитивна динаміка процесу соціальних, економічних, екологічних, гуманітарних, етнонаціональних змін у відповідних регіонах, як складова здійснення загальнодержавної стратегії розвитку країни відповідно до сформульованих цілей.

Публічні послуги - управлінські, соціальні, культурні та інші послуги, що надаються юридичним та фізичним особам органами публічної влади.

Органи публічної влади - центральні та місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

2. Мета та принципи державної регіональної політики

Метою державної регіональної політики є забезпечення високого рівня якості життя людини незалежно від місця її проживання, через забезпечення територіально цілісного та збалансованого розвитку України, інтеграції регіонів в єдиному політичному, правовому, інформаційному та культурному просторі, максимально повного використання їх потенціалу з урахуванням природних, економічних, історичних, культурних, соціальних та інших особливостей, підвищення конкурентоздатності регіонів та територіальних громад.

Державна регіональна політика здійснюється на основі таких принципів:

* конституційності та законності - основи державної регіональної політики, механізми її реалізації відповідно до Конституції України визначаються законами. Акти Президента України та Кабінету Міністрів України з цих питань приймаються на основі законів та на їх виконання;

* верховенства прав людини - пріоритетність прав і свобод людини і громадянина у процесі формуванні та реалізації державної регіональної політики;

* єдності - неодмінності забезпечення територіальної, політичної, економічної, інформаційної, соціогуманітарної цілісності території України шляхом більш збалансованого соціального та економічного розвитку регіонів та підвищення їх конкурентоздатності, узгодженості секторальної політики, зокрема грошово-кредитної, податкової, митної, бюджетної;

* комплексності - врахування та просторової узгодженості реалізації усіх складових державної регіональної політики: політичної, соціальної, економічної, екологічної, гуманітарної, етнонаціональної;

* скоординованості - узгодження реформ, відповідних пріоритетів та дій центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, що спрямовані на реалізацію державної регіональної політики і впливають на соціально-економічний розвиток України та її регіонів, загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів, цілей, секторальних політик, транскордонного та міжрегіонального співробітництва;

* децентралізації - перерозподілу владних повноважень на користь органів місцевого самоврядування з передачею їм відповідних ресурсів;

* субсидіарності - надання публічних послуг максимально близько до її безпосереднього споживача з урахуванням можливості якісного їх надання шляхом концентрації для цього матеріальних, фінансових та інших ресурсів на відповідному рівні територіального управління;

* доступності - забезпечення належного та своєчасного надання публічних послуг, простоти та вільного доступу осіб до їх отримання;

* пріоритетності та поетапності - концентрації ресурсів відповідно до встановлених пріоритетів, визначених цілей та етапів реалізації державної регіональної політики;

* програмності - реалізації державної регіональної політики на основі взаємозв'язаних довгострокових стратегій, планів та програм;

* партнерства - забезпечення тісного співробітництва, кооперації та солідарності між органами центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання, інститутами громадянського суспільства в процесі формування та реалізації державної регіональної політики;

* відкритості - прозорості, прогнозованості, передбачуваності діяльності центральних, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у формуванні та реалізації державної регіональної політики;

* відповідальності - центральні, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування всіх рівнів у межах наданих їм повноважень несуть усю повноту відповідальності за формування і реалізацію державної регіональної політики;

* всебічної державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні - формування правової, фінансово-матеріальної та організаційної його самостійності.

Об'єктами державної регіональної політики є територія держави, визначені законодавством її регіони, макрорегіони у складі декількох регіонів чи їх частин, а також інші територіальні утворення, які характеризуються, специфічністю, цілісністю та спільністю розвитку і визначені законодавством для досягнення особливих цілей розвитку територій.

Суб'єктами державної регіональної політики є Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.

У забезпеченні реалізації державної регіональної політики можуть брати участь асоціації та інші об'єднання органів місцевого самоврядування, організації громадянського суспільства, юридичні та фізичні особи.

3. Міжнародні аспекти державної регіональної політики

Розробка цілісної і затвердження законодавчим шляхом концепції регіональної політики, підготовленої відповідно до рекомендацій Ради Європи та Європейської Комісії, є загальною тенденцією для більшості європейських держав. Ефективна реалізація таких концепцій сприяла інтеграції держав Центральної Європи до Європейського Союзу.

Державна регіональна політика України випливає з Конституції України і спирається на нормативно-правові документи Європейських інституцій, зокрема:

* Європейську хартію місцевого самоврядування;

* Європейську конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, а також додаткові протоколи до неї;

* Керівні принципи сталого просторового розвитку Європейського континенту;

* "Нову політику добросусідства";

* спільне рішення Європейського Парламенту та Європейської Ради №1082/2006 від 5 липня 2006 року "Про Європейські групування з метою територіальної кооперації" та інші документи Ради Європи та Європейської Комісії.

Впровадження нових підходів до реалізації державної регіональної політики має забезпечити виконання Україною своїх зобов'язань перед Радою Європи у галузі розвитку регіональної та місцевої демократії, виконання Резолюції 123 (2001) та Рекомендації 102 (2001) Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи щодо України.

Нова державна регіональна політика України передбачає розвиток прикордонного, транскордонного та міжрегіонального співробітництва, активну участь України у виконанні міжнародних проектів та програм, як важливих інноваційних форм міжнародного співробітництва, що сприятиме більш ефективному вирішенню питань соціально-економічного розвитку регіонів, дозволить значно розширити представництво регіонів України в Європейському економічному та політичному просторах.

4. Напрями та пріоритети сучасної державної регіональної політики

Державна регіональна політика в Україні здійснюється у напрямах:

* формування ефективної системи публічної влади в регіонах спроможної забезпечити сталий розвиток територій;

* сприяння поліпшенню матеріального, фінансового, інформаційного, кадрового та іншого ресурсного забезпечення розвитку регіонів;

* стимулювання міжрегіональної інтеграції, подолання міжрегіонального відчуження та інтеграції регіональних інформаційних, освітніх просторів у єдиний загальноукраїнський простір;

* створення ефективних механізмів представництва на загальнонаціональному рівні інтересів регіонів, а на регіональному - територіальних громад, забезпечення врахування самобутності регіонів та їх конкурентних переваг при формуванні та реалізації державної регіональної політики.

Пріоритетами державної регіональної політики є:

* оптимізація територіальної основи публічної влади з впорядкуванням меж адміністративно-територіальних одиниць, чітким розподілом сфери повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

* створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, підвищення якості життя людей, зменшення територіальної диференціації за індексом людського розвитку, формування поліцентричної системи розвитку території держави;

* запровадження критеріїв визначення "проблемних" територій у регіонах та впровадження заходів державного реагування на ситуації що склалися у них;

* запровадження дієвих механізмів державної підтримки міжрегіональної інтеграції, виконання міжрегіональних проектів та програм ефективного використання місцевих ресурсів.

Гармонізація загальнодержавних та регіональних інтересів при формуванні та реалізації державної регіональної політики має здійснюватися через:

* чіткий розподіл компетенції центральних, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

* прозорий і сталий розподіл податкових ресурсів між державним та місцевими бюджетами;

* врахування органами місцевого самоврядування загальнонаціональних інтересів при вирішенні питань місцевого значення;

* запровадження державного контролю за конституційністю та законністю рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

5. Територіальна організація публічної влади.

Територіальна організація влади в Україні має забезпечувати проведення ефективної державної регіональної політики відповідно до поставленої мети та завдань, що вимагає:

* законодавчого врегулювання порядку вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою, внесення відповідних змін до чинного законодавства;

* здійснення перерозподілу повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на основі принципу субсидіарності;

* забезпечення повноти та виключності повноважень органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування з питань місцевого значення для кожного рівня адміністративно-територіального устрою;

* забезпечення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування необхідними для виконання повноважень ресурсами;

* запровадження ефективних механізмів співробітництва між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у виконанні покладених на них повноважень;

* посилення відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, посадових осіб за дотримання Конституції та законів України, реалізацію наданих ним повноважень.

Вирішення завдань удосконалення територіальної організації влади в Україні забезпечується шляхом оптимізації адміністративно-територіального устрою.

Територія України поділяється на окремі частини - адміністративно-територіальні одиниці трьох рівнів: базового, субрегіонального, регіонального.

Органи виконавчої влади функціонують на регіональному та субрегіональному рівнях.

На трьох рівнях адміністративно-територіального устрою діють органи місцевого самоврядування.

Передача повноважень від держави до органів місцевого самоврядування здійснюється на основі принципу субсидіарності у разі, якщо:

* повноваження стосуються питань місцевого значення;

* повноваження неможливо чи недоцільно виконувати центральними та місцевими органами виконавчої влади, а органи місцевого самоврядування спроможні забезпечити їх виконання у повному обсязі;

* повноваження, що передаються, можуть бути стандартизовані, вироблені чіткі вимоги до якості відповідних публічних послуг, встановлені критерії оцінки, індикатори успішності виконання повноважень;

* повноваження передаються на максимально низький рівень, на якому можливо і доцільно здійснювати ці повноваження з огляду на кадровий, фінансовий, інфраструктурний потенціал та ресурси, необхідні для реалізації повноважень на такому рівні;

* забезпечений належний рівень фінансування повноважень у вигляді закріплення частини податків та інших форм підтримки державою органів місцевого самоврядування, що ґрунтується на чітких, об'єктивних критеріях;

* забезпечений ефективний механізм державного контролю за відповідністю актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування Конституції чи законам України.

Територіальна організація органів виконавчої влади повинна забезпечувати:

* універсальність та адекватність реалізації державної політики, - певний рівень автономії в засобах її реалізації;

* координацію діяльності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

* дієвий зворотній зв'язок при здійсненні контролю та координації діяльності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

6. Інструменти реалізації державної регіональної політики

Ефективна реалізація державної регіональної політики визначається системою заходів правового, економічного, фінансового, організаційного, інформаційного, освітнього та іншого характеру.

Система заходів з реалізації державної регіональної політики базується на оцінці та якісному прогнозуванні та програмуванні розвитку регіонів, основною ціллю яких є визначення пріоритетів регіонального розвитку, забезпечення максимального використання конкурентних переваг та мінімізації негативних факторів, а також узгодження загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів.

Для цього застосовується:

1) у сфері фінансово-економічного забезпечення

* бюджетне планування - коротко-, середньо- та довгострокове;

* бюджетне вирівнювання, що надає можливість гарантування державою соціальних стандартів;

* спрямування цільових трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам на вирішення пріоритетних завдань сталого розвитку регіонів;

* забезпечення стабільних джерел надходжень до бюджету розвитку всіх місцевих бюджетів на довгостроковій основі;

* прямі державні інвестиції на реалізацію проектів, спрямованих на розбудову та модернізацію інфраструктури;

* окремі бюджетні програми стимулювання розвитку регіонів;

* державна підтримка на конкурсних засадах програм та проектів регіонального та місцевого розвитку на умовах спільного фінансування;

2) у сфері підвищення конкурентоспроможності територій та сприяння інноваційному розвитку

* удосконалення регіонального стратегічного планування та робіт з планування територій, узгодження регіональних стратегій розвитку з цими роботами та цілями державної регіональної політики, здійснення бюджетного планування відповідно до стратегічних пріоритетів;

* підтримка проектів підвищення конкурентоспроможності регіонів;

* створення сприятливих умов для проривного зростання найбільш інвестиційно привабливих територій при недопущенні подальшого зростання міжрегіональних диспропорцій;

* сприяння формуванню в регіонах кластерів - об'єднань споріднених підприємств, виробництв, організацій - з метою системного підвищення їхньої сукупної ефективності;

* сприяння залученню зовнішніх та внутрішніх інвестицій;

* сприяння створенню та забезпечення державної підтримки технопарків, технополісів, центрів трансферу технологій, розвитку інноваційної інфраструктури;

* виділення відповідно до законодавства та інфраструктурне облаштування земельних ділянок за рахунок спільного фінансування місцевого та державного бюджетів для розміщення на конкурсній основі інвестиційних проектів;

* стимулювання інноваційної спрямованості розвитку підприємництва, венчурного бізнесу, запровадження ефективного механізму правової, фінансової, організаційної, кадрової та освітньої підтримки перспективних інноваційних проектів;

* підтримка інфраструктури розвитку малого і середнього підприємництва, особливо у сільській місцевості;

* кредитно-гарантійні механізми підтримки суб'єктів підприємництва;

* сприяння широкому впровадженню енергозберігаючих технологій та використання місцевих відновлювальних джерел енергії, в першу чергу біопалива, рослинної сировини, теплових насосів, інших сучасних технологій шляхом державної підтримки відповідних програм;

* розроблення та реалізація державних та регіональних програм відновлення родючості та охорони земель, насамперед через використання сучасних протиерозійних заходів, збільшення виробництва та внесення у ґрунт органічних добрив;

* соціальна, економічна та екологічна реабілітація проблемних територій, поступова реструктуризація економіки з пріоритетним розвитком малоресурсоємних, високотехнологічних, екофільних видів діяльності у цих територіях;

* збереження та ефективне використання природної і культурної самобутності території;

3) у сфері інституційного забезпечення

* запровадження електронного урядування;

* публічно-приватне партнерство;

* формування та підтримка мережі інституцій регіонального розвитку, законодавче визначення статусу та напрямів діяльності агенцій регіонального розвитку на засадах публічно-приватного партнерства;

* реалізація державної регіональної політики на основі партнерських взаємовідносин між центром та регіонами з метою концентрації зусиль та ресурсів для вирішення проблем розвитку регіонів через узгодження державних та регіональних стратегічних пріоритетів на довгострокову перспективу на основі угод щодо регіонального розвитку, програм подолання депресивності регіонів та інших інструментів, що сприяють регіональному розвитку;

4) у сфері інтеграції регіонів та партнерства

* державна підтримка міжрегіональних проектів, спрямованих на вирішення спільних проблем соціально-економічного розвитку регіонів;

* стимулювання міжнародної співпраці, забезпечення пайового державного фінансування програм та проектів розвитку транскордонного співробітництва;

* сприяння розвитку співробітництва в межах європейських регіональних структур;

* сприяння розвитку внутрішнього туризму, культурних обмінів між регіонами, обмінів студентами між навчальними закладами, розташованими у різних регіонах;

* запровадження в навчальні плани загальної середньої освіти програми відвідування школярами різних регіонів України;

* запровадження у системі підготовки та перепідготовки кадрів державних службовців їх обов'язкового стажування в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування в різних регіонах України;

* запровадження в практику міжрегіональної ротації кадрів;

* створення системи підготовки та перепідготовки кадрів для органів місцевого самоврядування на основі загальнодержавних програм;

* забезпечення в навчальних програмах, підручниках та в учбовому процесі гармонійного поєднання завдань з формування місцевого та загальнонаціонального патріотизму;

* підтримка міжрегіональних, культурологічних, етнічних фестивалів, виставок, свят, інших масових заходів, спрямованих на зближення та порозуміння регіональних спільнот;

* підтримка організацій громадянського суспільства, діяльність яких спрямована на забезпечення місцевого та регіонального розвитку та сприяє залученню громадян до процесу міжрегіонального співробітництва та міжрегіональних обмінів;

* співпраця з міжнародними та іноземними організаціями, програмами та фондами, що сприяють регіональному розвитку.

7. Моніторинг регіонального розвитку та державне реагування

Моніторинг державної регіональної політики, регіонального розвитку, виконання державних регіональних програм здійснюється шляхом встановлення відповідних індикаторів, визначення уповноважених на його проведення інституцій, системи оприлюднення результатів такого моніторингу.

Система моніторингу державної регіональної політики включає відстежування:

* стану та тенденцій соціально-економічного розвитку України з аналізом їх відповідності цілям державної регіональної політики;

* стану та тенденцій соціально-економічного розвитку кожного регіону;

* досягнення цілей, визначених у нормативно-правових актах та інших документах, що стосуються регіонального розвитку (стратегій, угод, програм, проектів).

З метою забезпечення такого моніторингу кожний нормативно-правовий акт, що ухвалюється у сфері державної регіональної політики, має містити відповідні рівні цілей, досягнення яких можна оцінити: виконання чи не виконання запланованих заходів; безпосередній ефект від реалізації акту; вплив - середньо чи довгостроковий наслідок для певної сфери, на яку спрямований акт.

Оцінка розвитку регіонів формується на основі показників, що дають можливість здійснити кількісний та якісний аналіз соціально-економічного розвитку регіонів, тенденцій та загроз, що виникають.

На основі об'єктивних показників та критеріїв, встановлених для визначення проблемних територій та регіонів, держава приймає відповідні заходи для припинення загроз та приймає державні програми, направлені на усунення причин, що стали підставою для реагування.

Моніторинг здійснення державної регіональної політики забезпечується поєднанням статистичного обліку, іншої звітності, проведення аналітичних досліджень та аналізів, звітів, доповідей державних органів та незалежних організацій.

Основними індикаторами, що застосовуються для оцінки регіонального розвитку, є показники, які характеризують динаміку зростання якості життя, вартості робочої сили, землі, об'єктів нерухомості, міграцію населення, рівень злочинності, індекс людського розвитку в порівнянні з середньо українськими показниками.

Основними індикаторами досягнення позитивних результатів у забезпеченні єдності України є показники, що характеризують тенденцію зростання міжрегіональної толерантності (громадянської солідарності), що оцінюється за результатами періодичних соціологічних досліджень, зменшення регіональних акцентів виборчих симпатій за результатами парламентських виборів, динаміка міжрегіональної міграції, міжрегіональних культурних обмінів.

Оцінка діяльності керівників органів виконавчої влади в регіонах здійснюється за індикаторами, що випливають із завдань державної регіональної політики, та визначаються повноваженнями керівника.

Обов'язковими індикаторами діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування їх посадових осіб в регіонах є відкритість їх діяльності, доступність для юридичних та фізичних осіб, чому має сприяти впровадження системи електронного урядування, інших сучасних інформаційних технологій.

8. Ресурсне забезпечення реалізації державної регіональної політики

Для реалізації Концепції державної регіональної політики передбачається здійснення її правового, інституційного, інформаційного, наукового, кадрового та іншого забезпечення.

Правове забезпечення передбачає:

* формування належного правового середовища необхідного для реалізації цієї Концепції з урахуванням національного та міжнародного досвіду, міжнародних зобов'язань України, керівних документів Ради Європи і Європейської Комісії, а також особливої, координуючої ролі державної регіональної політики у забезпеченні сталого розвитку України та її регіонів, визначенні секторальних політик;

* прийняття нових законів, спрямованих на забезпечення реалізації державної регіональної політики, внесення відповідних змін до законодавства, насамперед у бюджетній, земельній, податковій сферах, з питань діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, реформи адміністративно-територіального устрою;

* проведення інвентаризації та аналізу раніше прийнятих державних програм з питань регіонального розвитку, розроблення з урахуванням фінансових, інституційних та інших можливостей пропозицій щодо перегляду, системного узгодження, об'єднання таких програм для забезпечення комплексної й ефективної реалізації Концепції, удосконалення механізмів формування та реалізації таких програм;

* аналіз та узгодження нормативно-методичного забезпечення прогнозування та планування соціально-економічного розвитку, просторового планування територій, земле та лісоустрою, інших інструментів реалізації державної регіональної політики для їх системного, інтегрованого використання;

* розмежування повноважень центральних органів виконавчої влади у сфері формування та реалізації державної регіональної політики з визначенням ефективних правових механізмів реалізації повноважень головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної регіональної політики.

Інституційне забезпечення передбачає:

* функціонування діяльності консультативно-дорадчого органу з питань державної регіональної політики при Кабінетові Міністрів України;

* створення координаційних рад з питань регіональної політики в регіонах України;

* введення у структуру центрального органу виконавчої влади з питань регіонального розвитку територіальних органів у складі обласних державних адміністрацій;

* створення при центральному органі виконавчої влади з питань регіонального розвитку наукового центру для розроблення наукових основ державної регіональної політики, здійснення методологічного, аналітичного, правового, інформаційного забезпечення та моніторингу реалізації Концепції;

* створення на засадах публічно-приватного партнерства агенцій регіонального розвитку в регіонах України.

Інформаційне забезпечення передбачає:

* удосконалення з урахуванням міжнародних вимог системи збору, систематизації, аналізу та поширення даних державної статистики та іншої інформації про стан та тенденції розвитку України та її регіонів, перспективи реалізації державної регіональної політики, забезпечення повноти, об'єктивності, постійної актуалізації такої інформації, можливості її використання для обґрунтування управлінських рішень, безперешкодного доступу до неї заінтересованих громадян;

* підготовку центральним органом виконавчої влади з питань регіональної політики кожні три роки Національної доповіді про стан регіонального розвитку, яка має містити узагальнені результати проведеного аналізу, оцінку тенденцій розвитку, ефективності здійснених заходів, пропозиції щодо пріоритетних напрямків роботи, визначення проблемних територій та територій пріоритетного розвитку; аналогічні доповіді мають готуватися у регіонах; на підставі таких доповідей відповідні органи державної влади, органи місцевого самоврядування приймають рішення, спрямовані на розв'язання виявлених проблем, щодо розподілу бюджетних коштів, внесення змін до законодавства, інші рішення;

* створення у кожному регіоні інформаційно-комунікаційної інфраструктури системи електронного врядування в сфері регіональної політики, яка має забезпечити для будь-якої фізичної чи юридичної особи можливість, використовуючи електронні інформаційні технології, звертатися із запитами до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування для одержання інформації та публічних послуг;

* розвиток механізмів забезпечення взаємодії інформаційних підрозділів центральних, регіональних та місцевих органів виконавчої влади із засобами масової інформації, встановлення відповідних взаємоприйнятних стандартів та етичних норм професійної поведінки учасників таких взаємовідносин.

Кадрове забезпечення передбачає:

* розробку комплексу заходів з відповідного кадрового забезпечення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

* визначення критеріїв відбору кадрів, їх просування по службі, ротації на посадах у різних регіонах України, оцінки праці;

* формування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, у тому числі через короткотермінові спеціалізовані курси, що готуються з урахуванням нових викликів;

* створення кадрового резерву керівних працівників органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та забезпечення систематичної роботи з особами включеними до такого резерву у тому числі проведення їх стажувань та навчань у різних регіонах України.

Фінансове забезпечення передбачає:

* створення системи фондів для фінансування інструментів реалізації державної регіональної політики, передбачених Концепцією;

* удосконалення податкової системи держави, для забезпечення прогнозованого та стабільного фінансування адміністративно-територіальних одиниць усіх рівнів адміністративно-територіального устрою.

Концепція державної регіональної політики є основою для підготовки проектів нормативно-правових актів та реалізації політики органами виконавчої влади при реалізації ними наданих законодавством повноважень.

8. Державна регіональна політика як складова

адміністративної реформи

Державна регіональна політика покликана передбачати створення ефективно діючої системи влади та управління в центрі і в регіонах, фінансово-економічне та нормативно-правове забезпечення останніх на основі оптимального поєднання загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів.

Разом з тим державна регіональна політика має надати динамізму регіональному соціально-економічному розвитку через більш повне залучення ресурсного потенціалу регіонів, використання переваг територіального поділу і кооперації праці. Це, у свою чергу, передбачає підвищення відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за вирішення поточних і перспективних проблем територій.

У своєму посланні до Верховної Ради "Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки" Президент України Л. Кучма серед ключових завдань регіональної політики виділив такі:

1. Запровадження механізмів стимулювання соціального та економічного розвитку депресивних територій. Ця проблема останнім часом загострилася.

Якщо у 1991 році диференціація між максимальним і мінімальним значенням показника випуску промислової продукції на душу населення у регіонах складала 2,2 рази, то у 1999 році - вже 12 разів. Частка п'яти найменш промислово розвинених регіонів в загальному обсязі виробництва скоротилася відповідно з 7,7 до 3,2 відсотка. Співвідношення між доходами на душу населення становить 6,5 рази, між надходженнями податків - 9 разів.

2. Делегування значної частини управлінських функцій у регіони, істотне посилення їх ролі та відповідальності у вирішенні всього комплексу завдань ринкових перетворень, проблем соціальної політики, економічного та науково-технічного розвитку, розвитку духовної сфери.

Особливого значення тут набувають питання реформування міжбюджетних відносин, забезпечення гарантованої мінімальної доходної бази місцевих бюджетів, запровадження механізмів зацікавленості органів регіонального управління та місцевого самоврядування у зміцненні місцевих фінансів шляхом закріплення за місцевими бюджетами на довгостроковій основі часток загальнодержавних податків і трансфертів.

3. Запровадження єдиних мінімальних соціальних стандартів та дієвих механізмів соціального захисту населення незалежно від економічних можливостей регіонів. Йдеться про те, що в умовах територіальної поляризації розвитку регіонів необхідно визначити такі механізми, що забезпечать гарантований державою соціальний захист наших громадян, незалежно від місця їх проживання.

4. З цією проблемою тісно пов'язане завдання реалізації у регіонах комплексних програм досягнення продуктивної зайнятості населення.

5. Важливим заходом у контексті державної регіональної політики має стати визначення організаційно-правових засад запровадження в Україні двопалатного парламенту аби реалізувати результати всенародного референдуму, який "дав на це добро".

Таким чином, з урахуванням вищезазначених завдань, державну регіональну політику слід розглядати як систему заходів органів державної влади та місцевого самоврядування, покликану забезпечити ефективне управління економічними та соціальними процесами у державі в цілому і її складових - регіонах.

Сьогодні особливості взаємовідносин центру і регіонів визначаються помітною активізацією місцевих інтересів. Для їх захисту використовуються як механізми представницької демократії, так і відкрите чи приховане лобіювання в структурах державної влади. За цих обставин особливого значення набуває завдання забезпечення загальнодержавних інтересів, вирішення якого неможливе без напрацювання відповідних теоретичних та практичних засобів і механізмів. Відтак останніх помітно бракує.

Зокрема, з обранням половини депутатського корпусу Верховної Ради за партійними списками певною мірою послабилося легальне представництво регіональних інтересів у парламенті і, опосередковано, в центральних органах виконавчої влади.

Якщо говорити про вдосконалення територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування, то воно має відбуватися з урахуванням особливостей здійснення адміністративної реформи. Це, у свою чергу, передбачає:

1. децентралізацію і деконцентрацію повноважень центральних органів виконавчої влади;

2. розмежування та збалансування з метою уникнення дублювання повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Взаємовідносини між центром і регіонами щодо регіонального розвитку мають будуватися на довгостроковій основі, із законодавчим визначенням засад державної підтримки регіонів. Процес децентралізації влади у сфері відповідальності і повноважень повинен супроводжуватися процесом розподілу фінансових ресурсів між державним та місцевими бюджетами. Йдеться про надання місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування таких доходних джерел, які дозволять їм самостійно фінансувати виконання покладених на них функцій та завдань.

Як відомо, Конституцією України та Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування наділено повноваженнями органів виконавчої влади. Це означає, що здійснення таких повноважень має фінансуватися у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету. Однак на практиці такого фінансування немає, не передбачене воно і в проекті Державного бюджету на 2001 рік.

У цьому зв'язку окремо слід виділити і таке питання. Виконавча влада в особі місцевих державних адміністрацій і місцеве самоврядування не є протилежними за своєю правовою природою системами влади, як це інколи намагаються подати окремі політики і науковці, хоча співвідношення цих систем влади не є простим. У науці склалися три підходи до теорії місцевого самоврядування з точки зору його правової природи: громадівська, державницька та дуалістична. В основі першої теорії лежить уявлення про місцеве самоврядування як повністю незалежну від держави муніципальну владу, друга теорія розглядає самоврядування як децентралізацію державної влади на рівень територіальних громад та обраних ними органів, третя є змішаною теорією, що поєднує елементи державницької і громадівської теорій.

Ми підтримуємо погляд на місцеве самоврядування, який поширений у країнах Європейського Союзу: місцеве самоврядування користується лише правовою, організаційною та фінансовою автономією відносно державної влади, а не є її різновидом.

Зміцнення місцевої влади та поліпшення її ефективності передбачає подальше впровадження конституційних засад місцевого самоврядування.

У зв'язку з цим потребують законодавчого врегулювання питання:

1. розмежування власності окремих територіальних громад і спільної власності районних та обласних рад;

2. розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування щодо надання державних та громадських послуг населенню за принципом субсидіарності;

3. врегулювання міжбюджетних відносин між органами місцевого самоврядування різних рівнів.

Вирішення цих питань дасть змогу врегулювати взаємовідносини між органами державного управління і місцевим самоврядуванням, які у багатьох випадках є досить напруженими. В основі багатьох конфліктів, що виникали упродовж останніх років, лежать причини суб'єктивного характеру - надмірна амбіційність окремих керівників, боротьба за владу і контроль над власністю. Не секрет також, що окремі посадові особи місцевого самоврядування не змогли належним чином задіяти ресурси публічної влади, що ускладнило соціально-економічну та суспільно-політичну ситуацію в окремих населених пунктах. Для недопущення неконтрольованого розвитку подій доводилося йти на відповідне втручання з боку державних органів, як це було, наприклад, у Ялті, Одесі, Василькові. На жаль, сьогодні у багатьох випадках громадянська активність населення, його обізнаність щодо стану місцевого управління, використання коштів громади явно недостатні для ефективного і своєчасного впливу на діяльність обраних посадових осіб. Це об'єктивно потребує зміцнення контрольно-наглядових функцій держави. До речі, у законодавстві багатьох демократичних країн, як правило, передбачене і детально регламентоване право втручання центру у місцеві справи.

Разом з тим слід визнати, що значна частина конфліктів і протистоянь між керівниками органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування викликана недосконалістю законів, що регулюють їх діяльність. З урахуванням цього, за дорученням Президента України розробляються проекти законів України "Про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та "Про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Вони покликані сприяти вирішенню питань перерозподілу повноважень між центром і регіонами, а також між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Розробка і реалізація ефективної державної регіональної політики безпосередньо залежать від реального вирішення проблеми зміцнення кадрової основи місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Нині - це одна з найгостріших проблем. Мають місце негативні тенденції, помилки при доборі і формуванні керівного складу місцевих органів виконавчої влади.

Президент України, з урахуванням стану справ на місцях, змушений здійснювати кадрові зміни, зумовлені насамперед неспроможністю окремих керівників впливати на соціально-економічну ситуацію, а подекуди й порушенням законодавства та зловживанням службовим становищем.

У минулому році звільнено голів обласних державних адміністрацій у 14 областях та 61 їх заступника, замінено 144 голови райдержадміністрацій, або 28,5 відсотка від загальної їх кількості. При цьому понад 11 відсотків від загального числа керівників було звільнено за серйозні недоліки в роботі.

Йдеться про ту частину керівників, чиї ділові та моральні якості не відповідають вимогам сьогодення, які не розуміють сутності процесів, що відбуваються у державі, а в ряді випадків - людей просто некомпетентних.

Сьогодні Глава держави ставить головною вимогою до керівників органів виконавчої влади їх персональну відповідальність за ситуацію на місцях. Саме вони мають нести повну відповідальність за все на підвідомчих територіях - за умови життя людей, за своєчасну виплату зарплати і пенсій, забезпечення товарами першої необхідності тощо.

Актуальним регіональним аспектом роботи з кадрами є формування дійового кадрового резерву. Ось лише деякі цифри, які свідчать, що ця робота часто-густо носить формальний характер.

Серед голів районних державних адміністрацій особи віком від 30 до 40 років складають лише 10 відсотків. У той же час кожен третій заступник голів обласних та районних держадміністрацій - передпенсійного віку. Це є свідченням того, що у кадровому корпусі намітився небезпечний розрив між поколіннями.

Наслідком такого підходу до формування кадрового резерву є його низька дієвість. Не випадково у нинішньому році із 107 призначених керівників місцевих державних адміністрацій у кадровому резерві перебували лише 28 відсотків.

Недостатньо активно використовується система конкурсного прийому на державну службу. Причин цьому чимало, починаючи від незадовільного стану соціального захисту державних службовців, невисокого престижу державної служби. А результат один - велика плинність кадрів державних службовців. При цьому кількість вибулих з державної служби у зв'язку з досягненням граничного віку, за скороченням штатів чи у зв'язку з ліквідацією установ складає лише третину, решта вибуває з інших причин, у тому числі й через усвідомлення своєї професійної непридатності.

Нове поповнення державної служби складає щорічно понад 20 відсотків. Особливо висока плинність кадрів відзначається на посадах 7 категорії. Значна частина новопризначених службовців перебуває на державній службі лише 2-3 роки. За останні 5 років у центральні і місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування прийшло близько 1,2 тисячі висококваліфікованих працівників - магістрів державного управління. Разом з тим 204 випускники Української Академії державного управління (понад 17 відсотків магістрів держуправління) не працюють на державній службі.

Висновок з вищенаведеного один: слід кардинально поліпшити роботу по формуванню кадрового резерву державних службовців. Зусилля мають бути спрямовані насамперед на підбір і підготовку кадрів з новим мисленням, людей сміливих, здатних брати на себе відповідальність за ситуацію в регіоні, вміло вирішувати соціально-політичні проблеми.

У загальному контексті вдосконалення державної служби цей підхід переплітається з проблемами децентралізації, наближення до громадян рівня прийняття рішень, які безпосередньо зачіпають їх інтереси. У цілому це означає поворот державної служби до наших громадян.