Антимонопольная политика за рубежом и в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

на тему «Антимонопольная политика за рубежом и в России»

Введение

Система государственного регулирования экономики, сформировавшаяся во всех индустриально развитых странах, в качестве обязательного элемента предусматривает создание благоприятных условий для развития конкурирующей среды на рынке товаров и услуг. Антимонопольное регулирование - важнейшая составная часть экономической политики государства во всех странах с развитой рыночной экономикой.

Развитие антимонопольного регулирования очень актуально для развития российской экономики, где степень монополизации рынка выше, чем в государствах с исторически сложившимся рыночным хозяйством. Российская экономика унаследовала от советской экономики высокий уровень концентрации производства во многих отраслях хозяйства. В России также большой рыночной властью обладают естественные монополии, функционирующие в базовых сферах экономики - электроэнергетике и транспорте.

Антимонопольное регулирование в сочетании с поддержкой отечественного предпринимательства и организацией защиты прав потребителей служат одним из существенных условий успешного социально-экономического развития России.

Задачи данной работы:

§ определить, что такое антимонопольная политика, как и кем она осуществляется;

§ узнать о законах антимонопольной политики, их сути и назначении;

§ выяснить, в каких странах, как, и какими министерствами проводится антимонопольное регулирование;

§ определить положительные и отрицательные стороны антимонопольной политики.

§ изучить антимонопольную политику России и перспективы ее развития.

Цель работы состоит в том, чтобы, рассмотрев и изучив антимонопольную политику различных стран, полностью вникнуть во всю суть антимонопольного регулирования, и узнать из различных статей и книг о конкретных действиях, проводящихся против появления и развития монополий.

Объектом работы являются экономические отношения, предметом - антимонопольная политика государств.

Выполняя данную курсовую работу бы ли использованы такие источники, как периодические издания, книги ученых, а также учебные пособия и справочники.

1. Антимонопольная политика

1.1 Необходимость антимонопольной политики

Антимонопольное регулирование - это целенаправленная государственная деятельность, осуществляемая на основании и в пределах, допускаемых действующим законодательством, по установлению и реализации правил ведения экономической деятельности на товарных рынках с целью защиты добросовестной конкуренции и обеспечения эффективности рыночных отношений.

Монополия сопряжена с целым букетом резко отрицательных последствий для экономики страны. Недопроизводство, завышенные цены, неэффективное производство при этом составляют лишь вершину айсберга монополистических злоупотреблений. Те же причины, которые вынуждают клиента фирмы-монополиста мириться с высокими ценами, заставляют его соглашаться и с плохим качеством продукции, ее устарелостью (замедлением технического прогресса), отсутствием сервиса и другими проявлениями пренебрежения интересами потребителя. Выбора-то у последнего все равно нет.

Еще более опасно то, что монополия полностью блокирует механизмы саморегуляции рынка. Плохая и дорогая продукция может появиться и в немонополизированной отрасли. Но там подобные эксцессы являются лишь временным эпизодом. Конкуренция быстро расставляет все на свои места. Недобросовестный производитель либо меняет свое отношение к делу, либо вытесняется с рынка конкурентами.

Всевластию же монополиста в силу непреодолимости барьеров на пути в отрасль ничто не грозит даже в длительном плане. Самостоятельно рынок не в силах разрешить эту проблему. В этих условиях улучшить ситуацию может лишь государство, проводящее сознательную антимонопольную политику. Не случайно, в наше время нет ни одной развитой страны (и Россия в этом смысле не составляет исключения), где бы отсутствовало специальное антимонопольное законодательство, и не было бы специального органа власти для надзора за его исполнением.

Вместе с тем проведение антимонопольной политики сопряжено с рядом объективных трудностей. Чтобы понять их происхождение обратимся к графику, расположенному ниже, на котором изображена типичная кривая долгосрочных издержек монополистической отрасли.

Как уже отмечалось, для отраслей, в которых возможно установление монополистической структуры, характерен большой оптимальный размер предприятия, т.е. минимум средних долгосрочных издержек, достигается при очень больших объемах производства (Q_Q).

LATC

Кривая средних долгосрочных издержек монополистической отрасли

Обозначим точку минимума на кривой LATC буквой О, а соответствующий ей уровень издержек р_о. Фирма-монополист, максимизируя свои прибыли, сильно ограничит объем производства - до уровня Q_M. При этом в силу Х-неэффективности издержки монополиста будут лежать не на кривой LATC, а заметно выше (см. точку М и соответствующий ей уровень издержек Р_м). Разумеется, эта ситуация как по объему выпуска, так и по ценам (издержкам) далека от оптимальной и требует государственного вмешательства.

Представим себе, однако, что государственные органы пытаются решить проблему демонополизации, путем принудительного раздробления монополиста на множество мелких фирм. Это будет означать снижение объема выпуска продукции каждой из таких фирм до уровня Q_c. Но в соответствии с кривой LATC столь малый объем выпуска приведет к резкому возрастанию издержек (до Р_с). Известно, что малое производство в потенциально монополистических отраслях крайне неэффективно (собирая автомобили в сарайчике нельзя добиться столь же низких издержек, как на сборочном конвейере АвтоВАЗа).

И это далеко не частный случай. Можно говорить о невозможности превращения монополизированной отрасли в отрасль совершенной конкуренции как об общем правиле. Преобразованиям такого рода препятствует положительный эффект масштаба. Даже если государство настоит на своем и вопреки росту издержек будет принудительно насаждать мелкое производство, искусственно сформированные карликовые предприятия, они окажутся неконкурентоспособными в международном плане. Рано или поздно их задавят иностранные гиганты.

В силу названных причин прямое дробление фирм-монополистов в развитых рыночных экономиках встречается достаточно редко. Обычная цель антимонопольной политики - не столько борьба с монополистами как таковыми, сколько ограничение монополистических злоупотреблений. На графике выше желаемый результат антимонопольной политики изображен в точке R, приближенной к положению оптимума О как по объему выпуска продукции, так и по ценам. Какими же методами удается «укротить» монополистов.

1.2 Методы антимонопольной политики

антимонопольный искусственный законодательство политика

Ограничительные меры предусмотрены ГК РФ и применяются антимонопольным органом к хозяйствующим субъектам, которые нарушают антимонопольное законодательство. Это запреты на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно сказаться на развитии конкуренции.

Запреты на монополистическую деятельность подразделяются на запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию, и запреты на злоупотребление предприятиями своим доминирующим положением. Такие злоупотребления являются наиболее типичным (более 60%) нарушением антимонопольного законодательства.

Довольно часто встречаются такие нарушения, как навязывание контрагенту невыгодных условий договора, несоблюдение порядка ценообразования, согласованные действия предприятий, направленные на ограничение конкуренции. Мониторинг более 200 цен показал, что свыше трети предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, завышают цены на товары и услуги.

Законодательство запрещает устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены, изымать товар из обращения с тем, чтобы создавать или поддерживать дефицит или повышать цену, навязывать контрагенту условия договора, невыгодные для него или не относящиеся к предмету договора, включать в договор дискриминирующие условия, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими предприятиями, препятствовать выходу на рынок (или уходу с него) другим предприятиям, побуждать контрагента отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями (заказчиками), несмотря на то, что есть возможность произвести или поставить нужный товар.

Также законодательство запрещает ограничивать конкуренцию путем, во-первых, соглашений, которые препятствуют доступу других предприятий на рынок; во-вторых, отказов от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями; в-третьих, соглашений по разделу рынка по территориальному признаку или ассортименту реализуемой продукции, по кругу продавцов или покупателей; в-четвертых, ценовыми соглашениями.

Контроль за усилением экономической концентрации.

Наряду с запретами на заключение вредных для конкуренции соглашений и на злоупотребление доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется контроль за экономической концентрацией. Она возникает:

§ в результате создания, реорганизации или слияния предприятий и объединений;

§ когда появляется возможность для группы организаций проводить на рынке согласованную политику.

Согласно закону «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», если предприятие достигает определенного порога по объему операций, оно обязано получить согласие антимонопольного органа на свои действия (предварительный контроль) или уведомить его о них (последующий контроль).

Предварительно контролируются, во-первых, создание, слияние и присоединение коммерческих организаций, объединений, союзов и ассоциаций, если их активы превышают 100 тыс. МРОТ; во-вторых, ликвидация и разделение (выделение) государственных и муниципальных унитарных предприятий, активы которых превышают 50 тыс. МРОТ, если это приводит к появлению предприятия, доля которого на товарном рынке превышает 35% (за исключением случаев, когда предприятие ликвидируется по решению суда). Кроме этого, предварительное согласие требуется, когда:

§ лицо (группа лиц) приобретает акции (доли) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, если оно (она) получает право распоряжаться более чем 20% таких акций. Это требование не распространяется на учредителей хозяйственного общества при его образовании;

§ одно предприятие (группа лиц) получает в собственность или пользование основные производственные средства либо нематериальные активы другого предприятия и балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки, превышает 10% балансовой стоимости этих средств и активов предприятия, отчуждающего имущество;

§ лицо (группа лиц) приобретает права, позволяющие определять условия ведения предпринимательской деятельности предприятия или функции его исполнительного органа.

В этих трех случаях предварительное согласие нужно, если суммарная балансовая стоимость активов лиц, участвующих в сделках, превышает 100 тыс. МРОТ, или одним из них является предприятие, внесенное в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на рынке определенного товара превышает 35%, или приобретателем является группа лиц, контролирующая деятельность этого предприятия.

При создании нового хозяйствующего субъекта учредители освобождены от предварительного контроля, однако они должны уведомить антимонопольный орган о создании предприятия в 15-дневный срок после регистрации. В случае, если создание новой фирмы ведет к ограничению конкуренции, МАП может потребовать от учредителей восстановить первоначальные условия. Если же они опасаются антиконкурентных последствий своих действий, то могут обратиться в МАП до регистрации и получить соответствующее заключение.

Российское антимонопольное законодательство не разрешает действия или сделки, в результате которых возможно установление или расширение рыночной власти коммерческой организации, если негативные антиконкурентные последствия не компенсируются повышением ее конкурентоспособности на внутреннем и международном рынках. Поэтому контроль не мешает интеграции российских предприятий для конкуренции с зарубежными фирмами.

В целом контрольная деятельность антимонопольного ведомства пока недостаточно эффективна. Оно не привлекает отраслевые министерства к проведению конкурентной политики в отраслях, не имеет следственных полномочий (в отличие, например, от японской Комиссии по добросовестной торговле), ему трудно получать требуемые сведения. Соглашение между ГАК и Госналогслужбой об обмене информацией и содействии друг другу практически не выполняется.

Запрет на недобросовестную конкуренцию.

Под ней понимаются действия, направленные на приобретение преимуществ, которые противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и которые причинили (могут причинить) убытки конкурентам или нанесли ущерб их деловой репутации. Речь идет о распространении ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки либо нанести ущерб, введении потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления, потребительских свойств и качества товара, а также о некорректном сравнении собственного товара с аналогичной продукцией конкурентов. К недобросовестной конкуренции также относится получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации или коммерческой тайны без согласия владельца.

Запреты на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно повлиять на конкуренцию.

Развитие рыночных отношений предполагает устранение прямого вмешательства государственных органов власти в деятельность предприятий. Законом запрещено принимать нормативные акты и совершать действия, которые ограничивают самостоятельность предприятий, создают дискриминирующие или благоприятные условия для одних в ущерб другим и тем самым ограничивают конкуренцию, ущемляют интересы предприятий или граждан.

Однако власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления допускают многочисленные нарушения, в частности необоснованно предоставляют льготы, ограничивают создание предприятий, вводят запреты на их деятельность, продажу или покупку товаров, указывают на приоритетность некоторых договоров, произвольно устанавливают размеры регистрационного сбора, препятствуют выходу на рынок товаров и услуг «иногородних» предприятий и т.п.

Между тем законодательство запрещает должностным лицам государственной власти и управления, во-первых, заниматься предпринимательской деятельностью, иметь в собственности предприятия; во-вторых, самостоятельно или через представителей голосовать посредством принадлежащих им акций (вкладов, паев, долей) на общих собраниях акционеров; в-третьих, совмещать функции органов исполнительной власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделять их функциями и правами этих органов.

Кроме того, не разрешается создавать министерства, госкомитеты и т.п. для монополизации производства или реализации товаров, а также наделять уже существующие органы полномочиями, способными ограничить конкуренцию.

Поэтому решения исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации предприятий или предоставления льгот должны согласовываться с антимонопольным ведомством.

Реестр как инструмент антимонопольного контроля.

По результатам анализа состояния товарного рынка и доли предприятий на нем (более или менее 35%) они включаются либо исключаются из государственного реестра. Делает это МАП, если речь идет о российском рынке в целом, или его территориальные управления в случае региональных рынков. Реестр составляется для того, чтобы иметь информационную базу о крупнейших субъектах рынка и контролировать соблюдение ими антимонопольного законодательства.

В реестр обязательно попадают предприятия, являющиеся единственными производителями в России отдельных видов продукции. В него включены, например, Брянский машиностроительный завод (вагоны изотермические), «Калугапутьмаш» (машины рельсосварочные, краны укладочные), Новосибирский металлургический завод (листовая инструментальная холоднокатаная сталь), Магнитогорский металлургический комбинат (штрипсы сортовые качественные), «Уфанефтехим» (каучуки этиленпропиленовые), «Волжское химволокно» (нити полиуретановые текстильные) и др.

Количество включенных в реестр предприятий зависит от границ товарного рынка, на котором определяется их доля. Чем детальнее рассматривается номенклатура продукции, тем больше предприятий может быть включено в реестр. Антимонопольные органы выявляют предприятия, имеющие значительную долю лишь в производстве наиболее важной для экономики, структурообразующей и социально значимой продукции.

Но внесение предприятия в реестр еще не говорит о том, что оно является монополистом и к нему следует применить ограничительные меры - скажем, по ценам, ибо само наличие крупных предприятий не означает, что они злоупотребляют своим доминирующим положением. Более того, их монополистическая деятельность невозможна, если на рынке ограничен платежеспособный спрос или ресурсы для развития производства. Монопольное поведение предприятия и меры по пресечению злоупотреблений доминирующим положением строго регламентированы статьями 5-8 закона «О конкуренции», причем расширительное применение термина «монополист» не допускается [12].

1.3 Антимонопольная политика в отношении естественных и искусственных монополий

Россия не избежала негативного воздействия отраслей - естественных монополий в условиях рынка. В российской промышленности на данный момент существуют четыре тысячи предприятий - монополистов и их продукция составляет 7% от общего числа. Из них естественных монополий - 500 [13].

Примером естественных монополистов в России можно уверено считать, прежде всего, РАО «ЕЭС России», «Газпром» и Министерство путей сообщения. Их судьба вызывает очень острые и важные дискуссии.

С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и услуги отраслей - естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате росла доля постоянных издержек в цене единицы продукции. Кроме того, до последнего времени субъекты естественных монополий финансировали инвестиции в значительной мере за счет внутренних источников (инвестиционные и стабилизационные фонды, формируемые за счет себестоимости и прибыль), что определило чрезмерную нагрузку на тарифы.

В 1993-1996 гг. отраслевые цены российских естественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Они приблизились к уровню мировых, а в некоторых случаях (например, международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребители стали оказывать давление на правительство вплоть до выдвижения требования замораживания цен.

Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте обусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходы на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о соответствии качества предлагаемых продукции и услуг уровню цен. Во всех отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата превышала среднюю по экономике, и их работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями.

Но при всей явной критичности ситуации проблема необходимости государственного регулирования естественных монополий была осознана властью лишь к 1994 г., когда рост цен на производимую ими продукцию уже оказал существенное влияние на подрыв экономики.

По Закону «О естественных монополиях», сфера регулирования включает транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной и почтовой связи.

Основными методами регулирования выступили:

§ ценовое регулирование, то есть прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельного уровня;

§ определение потребителей для обязательного обслуживания и / или установление минимального уровня их обеспечения.

Органам регулирования также вменяется в обязанность контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу и сдачу в аренду имущества.

Зарубежные опыт регулирования показывает, что главным в такого деятельности является максимальная независимость регулирующих органов, как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных субъектов, а также согласованность интересов и направлений работы регулирующих органов, что предоставит им возможность принимать политически непопулярные решения.

К 1995 г. была сформирована только одна система регулирующих органов, действовавшая вне рамок отраслевых министерств. Это Федеральная и региональные энергетические комиссии, созданные в 1992 г. для регулирования тарифов на электро- и тепло-энергию. Контроль над другими естественными монополиями осуществлялся соответствующими министерствами (Минэкономики, Минтопэнерго, Министерство путей сообщения, Минсвязи).

Тем не менее, даже в электроэнергетике до 1995 г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный контроль за хозяйственной деятельностью естественных монополий был значительно ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий в акционерные общества, где начали доминировать отраслевые интересы. При этом федеральное правительство, сохранив контрольные пакеты акций в своих руках, недостаточно активно включилось в механизм корпоративно-акционерного управления.

К январю 1996 г. были приняты три указа Президента о создании государственных служб по регулированию естественных монополий в ТЭК, связи и транспорте.

Как уже отмечалось, в первой половине 1996 г. в отраслях - естественных монополиях (электроэнергетика, газовая промышленность, нефтепроводный транспорт, железнодорожный транспорт, отрасли связи) рост цен несколько замедлился по сравнению с предшествующими годами реформы. Это в значительной мере объясняется популистской политикой перед президентскими выборами, что подтверждается обострением проблемы неплатежей в связи с принятием правительственного постановления, запрещающего отключение потребителей энергоресурсов до середины мая 1996 г. Кроме того, под давлением МВФ постановлением правительства от 21 марта 1996 года были ликвидированы внебюджетные фонды в отраслях ТЭК и от 1 апреля - стабилизационный фонд РАО «Газпром», тем самым «Газпром» был лишен основных налоговых льгот.

Однако и после выборов был предпринят ряд мер по жесткому ограничению роста цен естественных монополий. Так Указом Президента от 17 октября 1996 г. цены на электроэнергию, отпускаемую с оптового рынка, были снижены на 10%; Постановлением Правительства от 3 апреля 1997 г. из состава себестоимости производства энергии были исключены целевые инвестиционные фонды.

Уже сейчас видно, что процесс формирования органов регулирования будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать соответствующие полномочия. Остро стоит проблема финансирования, довольно сложно привлечь квалифицированных сотрудников, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы работников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие из лучших отраслевых специалистов, которые могли бы выполнять подобную работу, занимают высокооплачиваемые должности в организациях, которые должны подвергаться регулированию.

Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоят проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.

Таким образом, в области создания законодательной и институциональной основы регулирования естественных монополий были предприняты некоторые важные и необходимые меры, но многое еще предстоит сделать как в отношении построения эффективной системы регулирования, так и с точки зрения реструктурирования отраслей, что позволит сформировать более компактную и управляемую сферу регулирования.

В отличие от естественной, искусственная (или предпринимательская) монополия складывается в тех отраслях, где единственный производитель не обладает повышенной эффективностью по сравнению с несколькими конкурирующими фирмами. Установление монополистического типа рынка поэтому не является неизбежным для такой отрасли, хотя на практике может и сложиться, если будущему монополисту удастся устранить конкурентов.

Употребление термина «искусственная (предпринимательская) монополия» в экономической и правовой литературе отличается еще одной особенностью: этим понятием объединяют и достаточно редко встречающееся на рынке господство единственного монополиста, и более распространенную ситуацию преобладания на нем нескольких в той или иной форме сотрудничающих фирм, т.е., речь сразу идет о чистой монополии и двух разновидностях олигополии - картеле и картеле-подобной структуре рынка. Такое расширительное толкование термина монополия оправдано тем, что во всех перечисленных случаях доминирующие на рынке фирмы в той или иной мере способны действовать как единое целое, т.е. проявляют признаки монополистического господства на рынке.

Главной целью всякой антимонопольной политики является пресечение монополистических злоупотреблений. Как мы убедились раньше, по отношению к естественным монополиям эти цели достигаются путем прямого вмешательства государства в их деятельность, в частности, путем принудительного установления цен. В случае искусственного монополизма основным направлением регулирования является противодействие формированию таких монополий, а порой и разрушение уже сложившихся. Для этого государство использует широкий спектр санкций: это и предупредительные меры (скажем, запрет слияний крупных фирм), и разнообразные, причем часто очень крупные штрафы за ненадлежащее поведение на рынке (например, за попытку сговора с конкурентами), и прямая демонополизация, т.е. принудительное раздробление монополиста на несколько независимых фирм. В каких же случаях государство прибегает ко всем этим мерам? Основанием для приведения в действие антимонопольной политики является наличие любого из двух основных признаков монополизации рынка, а именно:

§ либо концентрации очень большой доли рынка в руках одной фирмы

§ либо переплетения ведущей фирмы с конкурентами.

При определении степени концентрации в той или иной отрасли государство обычно ориентируется на три показателя деятельности крупнейших компаний: размеры оборота, число занятых и величину капитала. Наиболее важным из них с точки зрения антимонопольной политики является доля оборота фирмы на конкретном рынке, поскольку именно она показывает, какую часть общего предложения товара концентрирует данная фирма.

Для измерения рыночной доли ведущих фирм экономистами предложен ряд индексов. Самым распространенным из них является индекс Херфиндаля-Хиршмана (I_HH):

, где I_HH - Херфиндаля - Хиршмана;

S₁ - удельный вес самой крупной компании; S₂ - удельный вес следующей по величине компании; S_n - удельный вес наименьшей компании

Обычно рынок считается безопасным с точки зрения монополизации, когда I_HH < 1000 (в США - при I_HH < 1400). По формуле легко подсчитать, что это условие выполняется, если доля крупнейшей из фирм меньше 31%, двух крупнейших - 44%, трех - 54%.

Переплетение ведущей фирмы с конкурентами чаще всего реализуется в трех формах: создании картеля, системе участий, личной унии. Все формы переплетения фирм-конкурентов фактически имеют характер сговора, когда внешне соперничающие друг с другом компании в действительности действуют заодно, как правило, нанося этим ущерб потребителю. Именно поэтому они запрещены законами большинства развитых рыночных стран и России. Причем за ряд нарушений, связанных с созданием картелей, во многих странах предусмотрена даже уголовная ответственность.

Сложнее обстоит дело с государственным к регулированию регулированием степени существующей концентрации I_HH на рынке концентрации и, следовательно, размера фирм. С одной стороны, высокая концентрация доли рынка в руках одной фирмы, бесспорно, способствует его монополизации. Исходя из этого, государство должно стремиться к недопущению слишком большой концентрации и препятствовать формированию фирм-гигантов. С другой стороны, только крупные предприятия могут полноценно использовать положительные стороны экономии на масштабах производства и другие преимущества гигантов. С этих позиций крупные размеры национальных компаний, напротив, способствуют их высокой эффективности и потому должны поддерживаться государством.

В связи с описанным противоречием в практике проведения антимонопольной политики постоянно сосуществуют (и вместе с тем конкурируют) два подхода:

§ поведенческий критерий применения санкций (государство применяет антимонопольные меры только в случае наличия доказанных монополистических злоупотреблений);

§ структурный критерий применения санкций (государство автоматически вмешивается в случае превышения фирмой некой определенной законом доли рынка).

Оба подхода имеют свои достоинства и недостатки.

Поведенческий подход в принципе точно подходит, I_HH у нее соответствует целям антимонопольной политики, поскольку направлен против реальных, а не потенциально возможных монополистических злоупотреблений. При его применении понижаются шансы необоснованного наказания крупного предприятия, не допускающего в своей практике таких нарушений. Недостатком же этого подхода является трудность его осуществления на практике.

Доказать, скажем, необоснованное монополистическое завышение цен всегда очень сложно. Ведь для этого нужно установить, что цена очень сильно превышает издержки. А издержки у монополиста:

§ могут быть исходно весьма велики в силу Х-неэффективности,

§ искусственно показаны выше фактического уровня с помощью труднопроверяемых бухгалтерских ухищрений.

Поэтому юридически, на бумаге монопольная цена, скорее всего не будет выглядеть как завышенная по сравнению с затратами. К тому же, даже если завышение цен будет доказано, как отделить нормальное повышение цен в силу благоприятной рыночной конъюнктуры от их искусственного вздувания самим монополистом?

Структурный подход, в свою очередь, более прост в применении: достаточно установить долю рынка, приходящуюся на ту или иную фирму, и автоматически становится ясно, следует ли против нее применять антимонопольные меры.

Зато недостатком структурного подхода является неопределенность последствий его применения. Таким механическим образом легко разрушить не только компании, злоупотребляющие своим монопольным положением, но и эффективно действующие крупные фирмы, являющиеся ядром национальной экономики.

2. Антимонопольная деятельность в России

2.1 Модернизация антимонопольной политики в России

На наш взгляд, нынешняя российская система антимонопольного регулирования была построена без учета мирового исторического опыта и глубокого понимания смысла и специфики этого инструмента реализации государственной власти. Как сама идея, так и ее первоначальная реализация возникли в США в период формирования корпоративного капитализма. В это время шел естественным образом процесс укрупнения американских компаний, и столь же естественными выглядели попытки сохранить старую, классическую систему свободной конкуренции. И разумеется, первые американские монополисты, такие как Дж. Рокфеллер, Дж.П. Морган и Э. Карнеги, не вызывали любви ни населения, ни правительства. Однако сейчас совершенно ясно, что одним из источников экономической мощи США является деятельность этих самых первых американских «королей» деловых кругов. Уже только этот факт заставляет переосмысливать саму необходимость и уж тем более формы антимонопольного регулирования в России. Был упущен тот факт, что антимонопольное законодательство, строго говоря, является неэффективным инструментом государственного регулирования. Это связано по крайней мере с четырьмя причинами.

Во-первых, слишком активное применение антимонопольного законодательства с соответствующими рестрикциями, запретами и санкциями противоречит всем основополагающим нормам частного права. Нельзя указывать свободному производителю, что и как ему производить, по каким ценам продавать, и навязывать нежелательные для него контракты, сделки и стратегии. Нельзя что-либо сделать с имуществом предприятия, так как оно принадлежит частным лицам. Наконец, нельзя и закрыть предприятие, если оно не нарушает какие-то явные нормы хозяйственной жизни (разумеется, не включая антимонопольные).

Во-вторых, практически любая конструкция нормативно-правовых документов системы антимонопольного регулирования допускает неоднозначность толкования разных явлений и дает в руки органов государственной власти бесконечные зацепки, которые могут неправомерно, волюнтарно использоваться против успешно действующих предприятий. Подобные размытые хозяйственные рамки очень часто используются как дополнительное средство недобросовестной конкуренции.

В-третьих, исторический опыт недвусмысленно свидетельствует, что все антимонопольные преследования заканчивались провалом, по крайней мере, в том смысле, что к улучшению состояния рынка они не приводили. Об этом свидетельствует случай с Дж. Рокфеллером, нефтяным «королем» США конца XVIII-XIX в., которого хотя и вызывали в суд, но так это дело ничем серьезным и не закончилось. Аналогичная история произошла с Дж.П. Морганом, банковским «королем» США того времени. История с Б. Гейцем, точно так же «захлебнулась» на определенном этапе судебного разбирательства. Кстати говоря, сейчас уже ни для кого не секрет, что помощь в «закрытии» дела фирмы Microsoft шла, хотя и в очень завуалированной форме, именно от правительства США. Это было сделано по очень простой причине: компания Microsoft является гордостью и силой Америки, и было бы преступлением разрушать с таким трудом созданную империю программного продукта. В данном случае продемонстрирована нежелательность бездумного применения инструментов антимонопольного регулирования.

В-четвертых, даже если используется некий компромиссный вариант действия антимонопольного законодательства, предполагающий дробление исходной компании-монополиста, то и в этом случае контроль за вновь образованными компаниями остается, как правило, в руках прежнего собственника и нет никакой гарантии, что это изменит ситуацию на рынке. Отнять же собственность или передать контроль над ней в другие руки не представляется возможным из-за ограничений норм гражданского права.

Сказанное свидетельствует о том, что антимонопольные преследования всегда носили декларативный характер и истинной целью их являлось официальное объявление государством (правительством) своего протеста против излишней власти, сосредоточенной в руках отдельных персоналий. Выбор подобной формы протеста в основном обусловлен историческими особенностями развития экономики США и вряд ли может быть перенесен на российскую почву.

Экономическое развитие обусловлено определенной структурой стимулов участников экономического обмена, так же, как и их способностью к адаптации к непредвиденным обстоятельствам. В свою очередь, стимулы и способности к адаптации определяются структурой существующих институтов - формальных и неформальных правил, созданных людьми и выполняющих функцию ограничений в ситуациях выбора, а также механизмов, обеспечивающих соблюдение данных правил. Один из важнейших компонентов формализованных институциональных рамок обширного множества экономических обменов - антимонопольное законодательство, устанавливающее рамки дозволенной хозяйственной деятельности в сферах, которые принято считать рынками.

В течение почти пятнадцати лет в России действует закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в который многократно вносились изменения и дополнения. В профессиональном сообществе недостатки этого закона обсуждаются вот уже десять лет, и последние пять все чаще звучат мнения о необходимости коренной модернизации конкурентного законодательства. В начале 2005 года был вынесен на обсуждение проект нового федерального закона «О защите конкуренции», дополненный проектом закона с предложениями об изменениях и дополнениях в Кодекс об административных правонарушениях.

Цель данного подпункта состоит в критическом анализе предложенного законопроекта. Мы исходим из того, что основные требования, предъявляемые к правовому акту, связаны с адекватным решением следующих вопросов:

§ вычленение сфер и субъектов, на которых распространяются правовые нормы,

§ определение прав тех, чьи интересы призван защищать закон,

§ выделение запрещенных действий,

§ фиксация санкций и механизма их применения, способных воспрепятствовать потенциальным нарушителям совершать запрещенные действия.

Предлагаемые нововведения

Проекты законов «О защите конкуренции» и «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» предполагают существенные изменения правовой базы антимонопольной политики, включая понятийный аппарат, определение антиконкурентной практики, инструменты государственной поддержки конкуренции и систему санкций за нарушение законодательства. Наша цель - критический анализ предложенных новшеств, среди которых величина и критерии применения санкций за нарушение антимонопольного законодательства, проблемы квалификации группы лиц как объекта антимонопольного регулирования, определение доминирования и вопросы воздействия государства на условия конкуренции на рынках.

Однако в первую очередь следует отметить очевидные достоинства разработанных проектов.

Во-первых, принятие закона «О защите конкуренции» позволит объединить нормы, посвященные конкуренции на товарных и на финансовых рынках. Подобное объединение оправдано тем, что принципы конкурентной политики едины вне зависимости от типов рынков ввиду того, что относятся к определенным действиям и соглашениям участников экономического обмена и органов власти. Безусловно, есть особенности организации экономических обменов на товарных и финансовых рынках, так же, как и между различными типами товарных рынков. Однако эти различия должны быть предусмотрены на уровне подзаконных актов (включая методические рекомендации), но не законов.

Во-вторых, существенно расширены нормы, посвященные ограничению конкуренции со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления. В принципе включение таких норм в антимонопольное законодательство представляет собой особенность российской системы конкурентного права, существенно отличающую его от конкурентного права зарубежных стран с развитой экономикой. В то лее время, согласно результатам многих исследований, именно действия органов власти являются главным источником и ограничения конкуренции, и нарушения прав хозяйствующих субъектов. Давно назрела модернизация законодательства о государственных закупках и государственной помощи» с целью предотвращения их разрушительного воздействия на конкуренцию. Не все нормы законопроекта выглядят в данном контексте безупречными, к этому вопросу мы вернемся ниже.

В-третьих, законопроект меняет критерии и повышает минимальную границу антимонопольного анализа сделок экономической концентрации, устраняя значительную часть избыточного предварительного контроля. Именно в связи с этим направлением антимонопольного регулирования российский антимонопольный орган выступал объектом критики. Увеличивается минимальный размер участника сделки, требующий предварительного согласования с антимонопольным органом, а также изменяется сам показатель, используемый для применения этого критерия. Определение сделок, подлежащих антимонопольному регулированию, сближается с понятием «перераспределение контроля», например, устраняются анекдотичные положения о необходимости согласовывать приобретение каждого дополнительного пакета акций. Ведь важно не то, какое именно количество акций у того или иного собственника, а то, каким образом меняется набор прав в результате приобретения пакета акций. Более того, законопроект создает основания для выведения из-под антимонопольного контроля перераспределение пакетов акций внутри группы лиц, что в принципе нельзя не поддержать, правда, с оговорками в отношении квалификации группы лиц как таковой.

В-четвертых, законопроект более четко разграничивает обстоятельства, в которых антимонопольное законодательство, запрещающее определенные действия, применяется «по букве», и где оно применяется на основании «взвешенного подхода». Действующий закон слишком широко трактует область применения «взвешенного подхода», в этом смысле слишком мягко относясь к наиболее опасным антиконкурентным действиям.

В-пятых, это, конечно, изменение системы санкций.

Санкции

В рамках существующей системы антимонопольного регулирования действенность санкций как компонента механизма, обеспечивающего соблюдение правил конкуренции, в значительной мере ослаблена. Это связано с целым рядом обстоятельств:

§ низкие значения штрафных санкций, максимальная величина которых не превышает 5000 МРОТ;

§ исчисление штрафов в единицах, которые никак не сопряжены с масштабами незаконно полученного дохода (неадекватность базы исчисления);

§ отсутствие весомых стимулов у участников хозяйственного оборота участвовать в обеспечении соблюдения установленных правил (в том числе посредством раскрытия информации о фактах / признаках нарушения), что снижает вероятность выявления нарушений и соответственно применения санкций;

Экономический анализ правоприменения предполагает понимание того, что один из его ключевых моментов - это ожидания действующих на рынке лиц, а также субъектов правоприменения (в число которых не обязательно входят исключительно участники рынка). Настройка ожиданий происходит через формирование достоверных обещаний (достоверных угроз) применения санкций в случае нарушения правил. Достоверность может достигаться не только через непосредственное применение санкций (то есть опыт субъектов - как собственный, так и других участников рынка), но и через другие сигналы (разъяснительные компании - в рамках политики по развитию конкуренции, повышение общего уровня доверия к системе государственного управления, обеспечивающей правоустановление и правоприменение).

Доминирование на рынке.

Законопроект меняет критерии определения доминирующего положения хозяйствующих субъектов на рынке. Необходимо напомнить, что доминирование само по себе не является нарушением антимонопольного законодательства. Квалификация доминирования служит необходимым условием для оценки конкретной хозяйственной практики в качестве злоупотребления доминирующим положением, которое, в свою очередь, является нарушением антимонопольного законодательства.

Действующее на настоящий момент законодательство предусматривает, что доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, занимающего на рынке определенного товара свыше 65% (если субъект не докажет обратное), и может быть признано положение хозяйствующего субъекта, занимающего на рынке определенного товара свыше 35%, если антимонопольный орган сможет это доказать. Иначе говоря, издержки доказательства отсутствия доминирующего положения крупного участника рынка возлагаются на него, а издержки доказательства наличия доминирования хозяйствующего субъекта среднего размера - на антимонопольный орган.

Сравнивая критерии доминирования с принятыми в зарубежном законодательстве, прежде всего европейских стран, необходимо отметить, что действующее законодательство на уровне ЕС вообще не применяет количественные критерии доминирования. Доминирование связывается исключительно с «возможностью в одностороннем порядке влиять на параметры рынка». Однако использование количественных критериев в российском законодательстве нельзя на этом основании оценивать отрицательно, учитывая необходимость экономии на издержках правоприменения.

Законопроект снижает границу, до наступления которой издержки квалификации доминирования возлагаются на антимонопольный орган, - до 50%. Этот шаг выглядит вполне обоснованным. В частности, в странах ЕС рыночная доля, превышающая 50%, является достаточным основанием для возникновения гипотезы о доминировании. Разумным выглядит и отнесение к доминирующим субъектов естественных монополий, что соответствует условиям их функционирования и возможностям воздействовать на параметры рынков.

Гораздо более спорным выглядит введение в закон понятия «коллективное доминирование» ' как рынка, на котором действуют несколько крупных участников (суммарная доля трех участников превышает 50% или доля пяти участников превышает 70%, при том, что доля каждого из них составляет более 5%). Конкурентная политика ЕС также использует доктрину коллективного доминирования, однако несколько по-иному, чем предполагает законопроект «О защите конкуренции».

Можно говорить, по крайней мере, о трех группах факторов, наличие которых является основанием для вывода о наличии коллективного доминирования,

К первой группе относятся барьеры входа, частота взаимодействий и роль инноваций на рынке. Независимо от всех остальных наборов характеристик невозможно поддерживать соглашение о высоких ценах на рынке, где отсутствуют барьеры входа или где продавцы могут пересматривать условия продаж (в зависимости от решений других компаний) крайне редко, или на инновационном рынке. Если рынок демонстрирует хотя бы одну из названных характеристик, можно делать вывод о том, что соглашения и согласованные действия на рынке маловероятны. Совокупность высоких барьеров входа, постоянного взаимодействия компаний на рынке, низкой роли инноваций может рассматриваться как необходимое условие заключения и поддержания картельного соглашения.

Ко второй группе относятся число участников рынка, равномерность распределения рыночных долей между ними, подобие организационной структуры продавцов (в той степени, в какой оно воздействует на подобие структуры издержек), структурные связи и соглашения о кооперации. Если анализ первой группы структурных характеристик привел к выводу о возможности согласованных действий, исследование характеристик второй группы позволяет уточнить силу стимулов к ним. Важно, что структурные характеристики второй группы изменяются в результате слияний.

К третьей группе относятся такие факторы, которые в меньшей степени (или более неоднозначно) влияют на стимулы к соглашениям и согласованным действиям, с одной стороны, и в меньшей степени зависят от сделок экономической концентрации. Это степень прозрачности рынка, дифференциация продукта, направление изменения и масштабы колебаний спроса, эластичность спроса, рыночная власть покупателя, взаимодействия на многих рынках. Характеристики третьей группы необходимо учитывать при анализе конкретного рынка в том случае, когда анализ первых двух групп факторов не в состоянии дать точного ответа на вопрос о вероятности согласованных действий на данном рынке.

Разработанный законопроект не содержит указаний, обязывающих осуществлять подобный комплексный анализ структуры рынка. При этом законопроектом предусмотренны даже более «строгие» количественные критерии квалификации рынка коллективного доминирования по сравнению с практикой ЕС, где обычно требуется соблюдение следующих условий:

§ совокупная доля не ниже 50% для двух, а не для трех участников рынка;

§ стабильная рыночная доля участников рынка (что указывает, в том числе на наличие барьеров входа);

§ незначительная рыночная доля крупнейшего из участников, не относимых к кругу «коллективно доминирующих».

В результате данный законопроект был введен в обращение и вскоре обнародован. Впоследствии в него вносились некоторые поправки.

2.2 Министерство антимонопольной политики России (МАП), его функции и задачи

Антимонопольная политика - запрещение действий предприятия (группы предприятий), занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других предприятий или граждан, в том числе такие действия, как:

§ изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или поддержание дефицита на рынке либо повышение цен;

§ навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, имущественных прав, рабочей силы контрагента и др.);

§ включение в договор дискриминирующих условий, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами;

§ согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент (потребитель) не заинтересован;

§ создание препятствий доступу на рынок (выходу с рынка) другим предприятиям;

§ установление монопольно высоких (низких) цен;

§ иные действия, ущемляющие интересы других предприятий и предпринимателей на рынке.

Все перечисленные действия предприятий частных предпринимателей являются нарушением законодательства Российской Федерации, подлежат выявлению и пресечению органами МАП России.

В своей деятельности МАП России руководствуется следующими нормативными актами:

§ Кодексом об административных правоотношениях, введенным в действие Федеральным ном от 30.12.2001 г. №195-ФЗ (вступил в о 1 июля 2002 г.);

§ Уголовным кодексом РФ, введенным в действие Федеральным законом от 13.06.96 г. №63-Ф;

§ Законом РСФСР от 22.03.91 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»;

§ Федеральным законом от 18.07.95 г. №108-M «О рекламе»;

§ другими актами, не противоречащими федеральному законодательству.