Экономический курс Турецкой республики во время кризиса 2003–2004 гг.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Экономический курс Турецкой республики во время кризиса 2003-2004 гг.

По итогам парламентских выборов, состоявшихся 3 ноября 2002 г., парламентское большинство, достаточное для формирования однопартийного правительства, получила происламская Партия справедливости и развития (ПСР). Несмотря на то, что политические комментаторы и аналитики характеризовали данную партию как шестую в истории Турции, начиная с созданной Эрбаканом в 1970 г. Партии национального порядка, которая следует в русле откровенной исламской риторики, они неизменно подчеркивали и ее важные отличия от политических предшественников.

Об определенном политическом дистанцировании ПСР от возглавлявшейся Н. Эрбаканом партии-предшественницы - Партии благоденствия, в частности, свидетельствовал следующий полукурьезный эпизод, имевший место незадолго до парламентских выборов. В августе 2002 г. Н. Эрбакан, прервав свой отпуск в связи с приближением выборов и вернувшись в Анкару, провел пресс-конференцию в отеле «Билькент». Там на правах патриарха политической жизни Турции он дал характеристики партиям, заявившим о своем участии в предстоящих выборах. По его словам, только 6 из 23 партий являлись партиями с прошлым, имеющими корни. Прочие же, в том числе и ПСР, были охарактеризованы им как неопытные. «Все эти партии утверждают, что спасут Турцию. Но эта работа не для детей. Когда машина движется к пропасти, это дело не оставляется на детей. Когда вы у края пропасти, вам не до экспериментов. Основа спасения - опыт и практика», - резюмировал Эрбакан, косвенно отнеся Партию справедливости и развития к несостоятельным претендентам на власть¹. Отвечая на выпад бывшего лидера своей партии, Реджеп Тайип Эрдоган подчеркнул, что его партия не участвует в личностной полемике. Тем не менее он отметил, что Партия справедливости и развития не будет продолжать неблаговидной политики, проводившейся в Турции 10, 20 или 30 лет назад, так как в основу программы партии положена политика, опирающаяся на доверие².

Прежде чем выявить традиционное и новаторское в экономической политике ПСР, необходимо сформулировать основные проблемы современного экономического развития Турции. В первую очередь, их источником является состояние государственных финансов. Итогом фискальной политики, проводившейся на протяжении значительной части декады 90-х годов, стал чрезвычайно значительный объем государственного долга, отношение которого к ВНП по состоянию на конец 2002 г. оценивалось в 79%. Следствием этого являются воспроизводимые из года в год в силу значительных объемов процентных выплат дефициты бюджета и других звеньев системы госфинансов, а также неизбежное обращение к новым займам наряду с использованием механизма инфляционного дефицитного финансирования, что вынуждает поддерживать высокий уровень инфляции. турция кризис государственный реформирование

Долгосрочное решение охарактеризованной выше главной проблемы экономики Турции МВФ предложил в рамках стабилизационной программы, в основу которой было положено поддержание определенного уровня профицита первичного бюджета и прочих звеньев системы госфинансов, то есть обеспечение такого положения, при котором государственные доходы превышают расходы, не учитывающие процентные выплаты по госдолгу. Такая схема обеспечивает мобилизацию в рамках национальной экономики определенного объема собственных финансовых ресурсов для осуществления процентных выплат. При этом необходимость внешнего финансирования не устраняется, но демонстрирует постепенную тенденцию к снижению объемов. Помимо этого у Турции существуют альтернативные подходы. Первый - дальнейшее, практически неограниченное, использование внешних источников финансирования, необходимых для создания источников экономического роста. Реализация такого плана означала бы продолжение циклического движения экономики от неуклонно укорачивающихся периодов повышения темпов экономического роста или перегрева экономики к финансовым кризисам и девальвации национальной валюты, следующее затем восстановление доверия иностранных инвесторов к национальной валюте на фоне сокращения дефицита по балансу текущих операций. Второй путь предложен экономистами, разделяющими исламские (происламские) соображения о путях экономического развития Турции. Одной из отличительных особенностей их взглядов является болезненно критическое отношение к использованию Турцией предоставляемых Западом внешних источников финансирования, убежденность в субъективном характере причин, которые привели к высокому уровню долговой зависимости национальной экономики. Они настаивают на необходимости поиска и активного использования «новых», «дополнительных» источников, которыми, по их мнению, безусловно, располагает национальное хозяйство. Развивая подобную точку зрения, они призывают к консолидации государственной задолженности Турции и незамедлительному переходу к сбалансированному бюджету. Но на практике реализация данной модели означала бы лишь отсрочку решения проблемы госдолга, резкую дестабилизацию экономики, по- прежнему имеющей слишком значительный оборот операций финансового сектора, падение доверия национальных и иностранных кредиторов и практически полную изоляцию правительства Турции от дополнительных источников финансирования. И действительно, в 2004 г. выплата процентов по госдолгу должна поглотить 40% бюджетных расходов³. Следовательно, переход к сбалансированному бюджету возможен лишь при отказе правительства от выполнения своих финансовых обязательств.

Заявление, сделанное лидером Партии справедливости и развития Р.Т.Эрдоганом еще в предвыборный период по важнейшему вопросу экономического развития Турции - о государственном долге, можно расценивать как пробную попытку оповестить рынок об особой позиции его партии. В октябре 2002 г. турецкая пресса писала о двух тезисах ПСР, которые потрясли финансовый рынок страны. Первый тезис о «перенесении» внутренней задолженности, то есть фактически отсрочке исполнения долговых обязательств государства, был высказан Р.Т. Эрдоганом. Немедленная негативная реакция фондового рынка вынудила представителей партии выступить с многочисленными разъяснениями, в которых они всячески отрицали, что Р.Т. Эрдоган имел в виду консолидацию внутреннего долга. Однако, по всей видимости, суть ситуации состояла не столько в том, что лидер партии был неправильно понят, сколько в том, что сама возможность применения на практике данной схемы, судя по реакции рынка, грозила экономической дестабилизацией, что было весьма опасно в условиях хрупкого равновесия, достигнутого турецкой экономикой к концу 2002 г.

Очевидно поэтому, второй тезис, озвученный заместителем председателя партии А. Гюлем, состоял в намерении ПСР, в случае прихода к власти, снизить рекомендованный МВФ размер профицита первичного бюджета. «Профицит в размере 6,5% ВНП для Турции слишком высок. Мы намерены вступить в переговоры с МВФ для его снижения», - заявил А.Гюль⁴. Намерение пересмотреть один из базовых стабилизационных показателей МВФ, подкрепленное одновременно обещанием в соответствии с программой партии увеличить государственные расходы (имеется в виду их социальная часть), было расценено как попытка оказать сопротивление Фонду. Однако выступление А. Гюля следует рассматривать в тесной связи с прозвучавшим буквально на 1-2 дня раньше «неудачным» тезисом Р.Т. Эрдогана. Поэтому основной акцент в нем - не противостояние МВФ, а признание готовности ПСР следовать предложенной МВФ схеме урегулирования госдолга через обеспечение профицита первичного бюджета. В итоге выступление А. Гюля, а также других лидеров партии, в частности главы экономической команды А. Бабаджана, сформировали ПСР имидж партии, поддерживавшей в целом программу МВФ, но с некоторыми корректировками (смягчениями) в сфере социальной политики. При этом более важна принципиальная поддержка программы МВФ, а не желание ее корректировки, поскольку сама позиция поддержки довольно слабо согласовалась с положениями партийной программы. Очевидно, по мере приближения ПСР к статусу партии власти начала обнаруживаться ее основная особенность - эластичность взглядов и принципов, прагматичная способность к их примирению с экономической реальностью и к замене абстрактных целей задачами более ограниченными, но действительно достижимыми в данное время в данных условиях. «Социальная корректировка» программы МВФ являлась подменой открыто противоречивших ей во многом популистских принципов партийной программы и оказалась мерой, которая была минимально необходима для удержания электората ПСР.

Дополнительную ясность в ответ на вопрос, будет ли экономическая политика нового правительства носить печать популизма происламского толка или же в большей степени будет характеризоваться взвешенностью и реализмом, внесло выступление премьер-министра от Партии справедливости и развития А. Гюля перед парламентом страны 23 ноября 2002 г., в котором он огласил программу своего правительства⁵.

Весьма информативен собственно экономический раздел программы, в котором отмечалось: «В результате реализации ошибочных программ экономического развития и просчетов в руководстве, а также из-за того, что не были проведены необходимые реформы, наша страна находится во власти таких серьезных проблем, как высокая инфляция, большой государственный долг, низкие темпы роста, усиление неравномерности в распределении доходов, высокая безработица.

Наше правительство для снижения годовой инфляции до значений, исчисляющихся однозначной цифрой, в целях снижения государственного долга и обеспечения стабильного и быстрого экономического роста, учтя те положения действующей программы, которые оказались неэффективными и не оправдали себя, будет осуществлять новую экономическую программу». Итак, в данной части программы озвучена идея определенной преемственности экономической политики.

Признавая, что «в Турции невозможно дальнейшее использование модели роста, опирающегося на дефицит госфинансов и приток «горячих» денег, новое правительство обозначило альтернативные источники экономического роста: повышение эффективности, вовлечение в оборот не использовавшихся до сего времени факторов производства, налаживание выпуска конкурентоспособных товаров и услуг, привлечение прямых иностранных инвестиций.

Основными приоритетами финансовой политики объявлялись финансовая дисциплина, устойчивое снижение государственного долга, обеспечение финансовой стабилизации через поддержание профицита первичного бюджета. Размер профицита первичного бюджета предполагалось планировать таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить необратимое сокращение государственного долга, а с другой, - учитывать потребности роста экономики и социальной политики. Твердые предвыборные обещания снижения налогов в программе сменились весьма осторожным обещанием «внимательно рассмотреть» подобную возможность. Кстати, и раздел правительственной программы, посвященный налоговой политике, не содержал каких-либо прямых обещаний снижения налогов. В нем говорилось о проведении налоговой реформы, в основу которой будут положены принципы справедливости и учета платежеспособности налогоплательщика.

Итак, анализ изложенных положений правительственной программы позволяет прийти к следующим выводам. Во-первых, приоритетность профицита первичного бюджета в качестве инструмента урегулирования проблемы госдолга оставалась незыблемой. Иначе говоря, новое правительство в этом принципиальном вопросе в конечном итоге выступило преемником «Программы построения сильной экономики Турции», которая использовалась предыдущим правительством страны как согласованная с МВФ программа выхода из кризиса. Во-вторых, в программе сохранился и важный предвыборный тезис ПСР о стремлении к достижению компромисса между финансовым урегулированием, с одной стороны, и поддержанием на определенном уровне социальных расходов правительства - с другой. В-третьих, концептуальным «новшеством», перешедшим в программу правительства из программы Партии справедливости и развития, являлось намерение найти и использовать дополнительные источники государственных доходов из числа не использовавшихся ранее резервов производства, однако их структура не уточнялась. Правда, в разделе о реформе государственных расходов намечалось «осуществлять больший объем работ при меньшем использовании источников». Однако в данном случае речь шла не столько о создании новых источников, сколько о более рациональном использовании прежних.

Определенная, хотя и не столь уж характерная специфика экономических воззрений партии власти проявилась в первый период взаимоотношений нового правительства с МВФ.

В феврале 2002 г. между Международным валютным фондом и Турцией было заключено новое Соглашение о резервных кредитах (Stand-by arrangement) сроком на 3 года, по которому Турции должны быть предоставлены средства в объеме 12,8 млрд. единиц специальных прав заимствования (SDR). Кредиты предоставляются Фондом под выполнение согласованной с ним стабилизационной программы. В качестве программных целей на 2002-2004 гг. провозглашались надежная защита экономики от новых кризисов и создание базы для устойчивого экономического роста, для чего, в первую очередь, планировалось восстановить финансовую и макроэкономическую стабильность и осуществить структурные реформы. В 2003-2004 гг. намечался переход к экономическому росту при продолжении политики дезинфляции и уменьшении госдолга. Для достижения поставленных целей необходимо было решить следующие задачи:

- Обеспечить устойчивый и значительный профицит первичного бюджета госсектора с тем, чтобы разрядить долговую ситуацию и повысить доверие финансового рынка. На 2003 г. профицит предусматривался в объеме 6,5% ВНП, а его снижение в последующие годы планировалось допустить лишь в случае снижения отношения госдолга к ВНП.

- Добиться снижения инфляции в условиях сохранения плавающего курса турецкой лиры.

- Завершить реструктуризацию банковского сектора.

- Повысить роль частного сектора в экономике посредством ускорения приватизации, улучшения предпринимательского климата, поощрения национальных и иностранных инвестиций.

- Провести реформу госуправления в целях оптимизации и повышения эффективности использования государственных ресурсов.

Общая сумма кредита предоставляется определенными долями (траншами). Выделению очередного транша предшествует подготовка так называемого Письма о намерениях за подписью государственного министра экономики и главы Центрального банка Турецкой Республики. Письмо является одновременно отчетом о выполнении ранее согласованных с МВФ в рамках стабилизационной программы параметров макроэкономического развития и изложением дальнейших шагов турецкой стороны по исполнению принятых на себя обязательств. Затем команда специалистов МВФ после консультаций с официальными лицами и представителями делового мира Турции готовит очередной Отчет по соглашению о резервных кредитах. После завершения этой работы становится возможным выделение очередного транша.

Неизбежность нарастания напряжения во взаимоотношениях нового правительства Турции и МВФ следует из основных итогов экономической деятельности правительства к середине апреля 2003 г., то есть к тому моменту, когда представители МВФ начали работу над четвертым Отчетом по соглашению о резервных кредитах. Комментируя эти итоги, турецкий экономист У. Кумджуоглу (Ь.Kumcuoрlu) отмечал: «Приверженность стабилизационной программе МВФ оказалась в действительности довольно слабой, однако усилилась по мере снижения показателей активности финансового рынка»⁶.

Что касается слабой приверженности стабилизационной программе МВФ, то Письмо о намерениях, подготовленное в связи с началом работы над четвертым Отчетом по соглашению о резервных кредитах, действительно признавало отставание в достижении ряда намеченных программой макроэкономических параметров и в проведении структурных реформ. В то же время реализованными оказались пункты «Плана срочных действий», находившиеся в противоречии с установками фонда - объявление налоговой амнистии, начало широкомасштабного инфраструктурного строительства. К тому же текст Письма о намерениях свидетельствует о предпринятых правительством определенных шагах в направлении усиления социальной политики правительства.

Письмо о намерениях было подписано турецкими уполномоченными лицами 5 апреля 2003 г.⁷ В письме следует выделить три основных аспекта:

1. Признание правительством того факта, что не удалось полностью придерживаться основных критериев, в рамках которых, согласно стабилизационной программе МВФ, должно было бы происходить развитие экономики, а также осуществить в намеченные сроки в полном объеме запланированные структурные реформы. В частности, правительство столкнулось с трудностями при проведении сильной (жесткой) фискальной политики: по состоянию на конец декабря 2002 г. не был достигнут намеченный объем профицита первичного бюджета, что объяснялось как повышением расходов, так и сокращением бюджетных доходов в период, предшествовавший досрочным парламентским выборам, то есть до ноября 2002 г. При этом новое правительство не смогло ликвидировать отставание от намеченных показателей в короткий период, остававшийся до окончания года. Некоторые из обязательств по структурным реформам также не удалось выполнить в связи с выборами или из-за задержки разработки соответствующей законодательной базы и чрезмерной ограниченности во времени, в условиях которой пришлось действовать властям. К числу таких обязательств относилось снижение к концу октября на две трети общего числа избыточных рабочих мест на государственных предприятиях. К установленной дате удалось ликвидировать 17 801 рабочее место в основном за счет добровольного выхода людей на пенсию, что было меньше запланированного на 12 727 место. Факторами, которые препятствовали своевременному выполнению обязательств, стали опять же досрочные выборы, нежелание рабочих выходить на пенсию в преддверии ожидавшегося в январе повышения заработной платы, недостаточное финансирование Администрации по приватизации. В итоге правительство Турции просило признать за ним право на отказ от соблюдения обязательств по обеспечению размеров первичного профицита госсектора к декабрю 2002 г. и сокращению избыточной занятости на госпредприятиях к октябрю 2002 г. Данная постановка вопроса должна была подчеркнуть, что правительством не было допущено сознательного пренебрежения согласованными макроэкономическими критериями или же к проведению структурных реформ. Правительство подчеркивало объективный характер возникших препятствий.

В письме признавалось, что не удалось обеспечить своевременное проведение необходимых реформ в банковском секторе, принять план приватизации по телекоммуникационной государственной компании Тюрк Телеком (Tьrk Telekom), принять законодательные акты, определяющие этические нормы поведения (этический кодекс) для государственных служащих и управленцев, а также акты, направленные на улучшение управления государственными предприятиями и некоторые другие.

2. Отмечалась твердая приверженность власти стабилизационной программе МВФ, несмотря на отмеченные трудности в ее реализации. Как подчеркивалось в письме, «новое правительство исполнено решимости следовать проводимой в Турции политике экономических реформ». В этой связи оно основной задачей декларировало предоставление возможностей для раскрытия потенциала развития, которым обладает Турция, на основе обеспечения макроэкономической стабильности и проведения глубоких структурных реформ. Своей целью правительство ставило проведение политики дезинфляции, снижение государственного долга и обеспечение устойчивого и быстрого экономического роста. Гарантирование в текущем году профицита госфинансов в размере, рекомендованном программой МВФ 6,5% ВНП, объявлялось важнейшей задачей как с точки зрения повышения доверия правительству, так и снижения размеров государственного долга. «В течение 2004 г., а также в среднесрочной перспективе мы будем верны нашей цели - обеспечить первичный профицит в размере 6,5% ВНП. В случае, если возникнет необходимость пересмотреть перспективы снижения государственного долга, мы будем готовы обсудить пути решения этой задачи через посредство активных консультаций с Фондом, исходя из того, что это соответствует нашей цели снизить государственный долг до уровня, допускаемого Маастрихтским договором»⁸, - говорилось в Письме. Таким образом, в документе декларировалось нацеленное, по крайней мере, на среднесрочную перспективу намерение правительства продолжать сотрудничать с МВФ, а значит, и обеспечивать соблюдение предлагаемых им макроэкономических критериев и обязательств по реформированию экономики. Для доказательства своего намерения добиться запланированного размера первичного профицита правительство с учетом того факта, что по итогам 2002 г. первичный профицит достиг всего лишь 2,5% ВНП, подготовило фискальные меры, применение которых должно было обеспечить дополнительные доходы в размере 4,9% ВНП: повышение акцизов на табак и алкоголь, повышение налога на автотранспортные средства и недвижимость, рационализация государственных инвестиционных программ, жесткие ограничения заработной платы в госсекторе и роста расходов при повышении эффективности использования средств в здравоохранении и социальном страховании. В начале марта 2003 г. на рассмотрение парламента был предложен проект бюджета, который предусматривал выход на запланированный уровень первичного профицита. 29 марта парламент проголосовал за предложенный бюджет. Принятие бюджета означало выполнение предварительного условия начала работы над очередным Отчетом по соглашению о резервных кредитах. «Мы принимаем активные меры, направленные на то, чтобы вернуть фискальную политику к намеченной траектории», - резюмировалось в письме.

Исходя из того, что прочие макроэкономические параметры по итогам 2002 г. оказались благоприятными (инфляция на конец года в годовом исчислении составила 29,7% против запланированных 35%, а экономический рост 7,8%, что опережало не только первоначально заложенный уровень в 3%, но и даже вновь установленный рубеж после пересмотра основных макроэкономических параметров на 2002 г. в 6,5%), правительство с оптимизмом оценивало перспективы выхода по итогам 2003 г. на предусмотренный стабилизационной программой уровень соответствующих макроэкономических показателей: уровень инфляции в 20% и экономический рост в 5%.

Что касается проблемы сокращения избыточной занятости на госпредприятиях, правительство брало на себя обязательство произвести первоначально планировавшееся к июню 2003 г. сокращение числа рабочих мест до конца года. Таким образом, должны были быть сокращены все 48 500 рабочих мест, признанных избыточными. С этой целью в марте 2003 г. правительство приняло специальное решение, снимавшее существовавшие ранее ограничения для выхода рабочих государственных предприятий на пенсию.

Твердое следование правительства стабилизационной программе МВФ подтверждалось и определенными достижениями в сфере структурных реформ. В частности, в конце марта 2003 г. на рассмотрение в парламент были направлены предложения по реформе системы прямого налогообложения. Предлагалась гармонизация налогообложения доходов от капиталовложений на стадии их декларирования, сокращение налоговых льгот для инвесторов, отмена двойного налогообложения корпоративных доходов и дивидендов. Кроме того, правительство ручалось продолжить необходимые реформы в банковском секторе страны. К числу структурных реформ правительство отнесло и объявление Советом министров налоговой амнистии, хотя при этом и подчеркивалось, что данный шаг является последним шансом такого рода, предоставляемым налогоплательщикам. «В дальнейшем не будет ни налоговых амнистий, ни реструктуризации налоговых выплат», - было заявлено в письме. Для наведения порядка в налоговой сфере правительство намечало реформировать налоговый аппарат: повысить операционную эффективность Главного управления по налоговым сборам, создать его представительства на местах, выстроить за счет этого вертикали отчетности, усовершенствовать градацию налогоплательщиков. В целях реализации намеченных планов бюджет на 2003 г. предусматривал выделение налоговых средств для дополнительного найма 400 налоговых аудиторов.

3. Намерение правительства придерживаться заявленных ранее социальных ориентиров своей политики. «Оставаясь приверженным политике дезинфляции и стабилизации, оно признает жизненную важность для успешного продолжения реформ социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения», - отмечалось в письме. В этой связи власть намеревалась, оставаясь в рамках бюджета, повышать роль социальных расходов посредством более избирательной целевой направленности программ социальной поддержки и использования основной части имеющихся ресурсов в интересах наиболее нуждающихся групп населения.

«Наша фискальная программа на 2003 г. в полной мере обеспечит запланированные социальные расходы», - гласило письмо. Далее отмечалось, что правительство уже осуществило дополнительные поддерживающие выплаты пенсионерам в размере 0,9% ВНП. Суммарные социальные расходы, включая здравоохранение, образование и социальные выплаты, планировалось повысить до 17,9% ВНП против 17,5% в 2002 г.

Заработная плата госслужащих была повышена незначительно в январе. Ее дальнейший рост в течение года предполагалось осуществлять в соответствии с бюджетными наметками. Что касается государственных рабочих, то правительство намеревалось продолжить переговоры с тем, чтобы снизить разницу в оплате государственных рабочих и служащих, составлявшую почти 100%. Однако при этом предполагалось прекратить практику индексации заработной платы в госсекторе, исходя из уровня роста цен за период, прошедший со времени последней индексации, так как подобная практика давала инфляционный эффект.

Таким образом, в экономической политике нового правительства на первых этапах проявлялась наметившаяся еще в период предвыборной борьбы ограниченная попытка противостояния требованиям МВФ, особенно по вопросам социальной политики, что привело, по общему признанию, к сложностям в ходе подготовки очередного четвертого Отчета по соглашению о резервных кредитах. Показательно, что турецкие власти высказались против того, чтобы четвертый Отчет МВФ был опубликован в Турции, принимая во внимание возможную «чувствительность», а проще говоря - негативную реакцию рынка на его содержание. Данное обстоятельство указывает на серьезные противоречия в интерпретации хода стабилизационных мероприятий правительством Турции и МВФ.

Проанализированное выше письмо о намерениях не является его первым и единственным вариантом. Работы по письму и Отчету велись уже в феврале 2003 г., в ходе чего пересматривался и сам текст письма. Одно из важных изменений - снижение суммы кредита, запрашиваемого турецкой стороной с 1,6 млрд. долл. до 700 млн. долл. и около 500 млн. долл. - после завершения работы представителей МВФ над каждым из следующих оставшихся семи отчетов. В заявлении МВФ в связи с подписанием четвертого письма о намерениях изменение схемы предоставления кредитов расценивалось положительно, так как в этой просьбе турецкой стороны одновременно усматривалось еще одно подтверждение ее намерения следовать и в последующие 20 месяцев стабилизационной программе. Однако это же самое обстоятельство может рассматриваться и как своего рода попытка турецкого руководства вступить в торг с МВФ, в котором снижение очередной порции кредита обменивалось на определенные «вольности» в исполнении программы. Но видимо, уже в ходе работы над четвертым Отчетом уровень оппозиционности турецкой стороны несколько снизился, чему способствовала как сама динамика финансового рынка в Турции, так и неясные перспективы получения финансовой поддержки от США.

В июле 2003 г. турецкая сторона направила руководству МВФ пятое письмо о намерениях⁹. Его структура, равно как и содержание позволяют судить об известном сближении позиций сторон. Анализируя текст, следует обратить внимание на следующие основные моменты:

1. Значительные достижения турецкой стороны в применении стабилизационной программы, что позволило ей заметно сократить заверения о своей приверженности этому документу. В числе наиболее важных результатов фигурировали, во-пер-вых, соблюдение намеченных критериев кредитно-денежной политики по состоянию на конец апреля и середину июня. Несмотря на то, что рост цен на продукты питания в начале года привел к тому, что цены потребительского рынка выросли заметнее, чем ожидалось, снижение цен на нефть, укрепление турецкой лиры и избыток предложения позволили снизить инфляцию, а также инфляционные ожидания частного сектора. В результате ЦБТР удалось произвести последовательное снижение процентной ставки в апреле, июне и середине июля. Подобное развитие событий дало основания полагать, что к концу года инфляция не превысит запланированных 20%.

Во-вторых, быстрое завершение войны в Ираке, активный рост производства и экспорта в первые пять месяцев года, отмеченное начало замещения роста запасов потребительским и инвестиционным спросом, укрепление доверия потребителей и инвесторов к правительству по мере жесткого проведения им стабилизационной программы давали основания для благоприятного прогноза экономического роста по итогам года, который должен был составить 5%.

Значительного прогресса удалось достигнуть в осуществлении структурных реформ: парламент страны одобрил предложенный правительством первый этап реформы системы прямого налогообложения, в правительственных структурах начала действовать система мониторинга занятости на государственных предприятиях, был принят новый закон о прямых иностранных инвестициях, подготовлен проект закона о повышении эффективности работы Совета по контролю и упорядочению деятельности банков (Bankacэlэk Dьzenleme ve Denetleme Kurumu).

В соответствии с ранее объявленным графиком были проведены тендеры по продаже государственных предприятий, хотя это и не привело к завершению сделок по продаже большинства крупных объектов.

2. К числу неудач в макроэкономической сфере следовало отнести, во- первых то, что хотя наметки по обеспечению профицита первичного бюджета были выполнены по состоянию на конец апреля 2003 г., к концу июня наблюдалось незначительное отставание от промежуточного критерия, соблюдение которого было необходимо для выхода в конце года на итоговый объем в 6,5% ВНП. Это было связано с промедлением в осуществлении некоторых реформ, с более значительным против ожидавшегося возвратом налогов, снижением социальных отчислений и повышением зарплат, выделением более объемных субсидий сельскому хозяйству.

За период с января по июнь правительству не удалось снизить избыточную занятость на госпредприятиях на 9900 вакансий. Отставание от запланированного показателя составило 2500 вакансий. Основным фактором замедления сокращения избыточной занятости, как уже отмечалось, стало ожидание потенциальными пенсионерами результатов переговоров о заработной плате, что означало для последних перспективы получения более высокой пенсии. В итоге Турция вновь была вынуждена просить о снятии с нее обязательств по соблюдению профицита первичного бюджета госсектора и сокращению избыточной занятости в масштабах, предусмотренных на конец июня 2003 г.

Что касается структурных реформ, то правительству пришлось отложить принятие плана приватизации по компании Тюрк Телеком (Tьrk Telekom), проведение через парламент второй части налоговой реформы, Закона о государственном финансовом управлении и контроле, а также законодательства по совершенствованию управления госпредприятиями и некоторые другие.

3. Правительство выражало твердое намерение ликвидировать отставание как в выполнении макроэкономических критериев, так и проведении структурных реформ. При этом обязательства имели жесткую временную привязку и размерную определенность. В качестве предварительного условия завершения работы над пятым Отчетом по соглашению о резервных кредитах турецкая сторона, во-первых, информировала о мерах, предпринятых ею для того, чтобы по итогам года обеспечить запланированный размер профицита госфинансов в размере 6,5% ВНП: сокращении текущих, трансфертных и инвестиционных расходов на 1200 трлн. тур. лир, но при сохранении неизменными объемов расходов на здравоохранение и образование; повышении цен на алкоголь и табачные изделия с тем, чтобы получить дополнительные доходы; привлечении в бюджет специальных доходов в объеме 500 трлн. лир. Правительство заверяло в готовности принять в случае необходимости дополнительные меры по обеспечению профицита первичного бюджета. «Благодаря новым фискальным мерам мы верим, что в ближайшем будущем мы будем способны продемонстрировать рекорд в достижении профицита первичного бюджета и создать себе репутацию правительства, соблюдающего фискальную дисциплину», - подчеркивалось в письме.

Одновременно правительство заявило о соблюдении аналогичных фискальных критериев в 2004 г. При этом для того, чтобы избежать дальнейшего роста налоговой нагрузки, основной акцент предполагалось сместить на сокращение расходов. Поэтому предложения по бюджету на 2004 г. исходили из того, что реальный рост всех расходных статей, за исключением процентных расходов, составит 0%. Предлагалось также отказаться за небольшим исключением от осуществления новых инвестиционных проектов.

Во-вторых, сокращение избыточной занятости на госпредприятиях должно было начать осуществляться более высокими темпами после завершения переговоров о заработной плате и увеличения численности работников, готовых к добровольному выходу на досрочную пенсию.

В-третьих, правительство объявило о продолжении работы по достижению консенсуса по законам в рамках второго этапа налоговой реформы, в том числе, о прогрессивном снижении налоговых льгот в свободных зонах и минимизации географических, отраслевых и иных налоговых льгот на инвестиции. Подготовка соответствующего законодательства объявлялась правительством непременным условием завершения работы над шестым Отчетом, а его проведение через парламент - предварительным условием завершения подготовки седьмого.

В-четвертых, по состоянию на конец июня 2003 г. была завершена работа над проектом Закона о государственном финансовом управлении и контроле. Данный закон предусматривал современную процедуру подготовки и исполнения бюджета, а также контроля за его исполнением. Основываясь на общепринятых в международной практике классификационных подходах, он предполагал включение в бюджет центрального правительства средств организаций с оборотным капиталом, а также внебюджетных фондов и присоединенных бюджетов и всех регулирующих институтов, что должно было обеспечить контроль парламента за их деятельностью при сохранении собственной финансовой и административной автономии. Закон более четко определял полномочия Министерства финансов: оно являлось ответственным за бюджет, устанавливал стандарты отчетности, финансовый контроль и обязывал информировать правительство об его итогах. Закон также предоставлял право проведения внешнего аудита во всех структурах центрального правительства в соответствии со стандартами ЕС. Проведение закона через парламент планировалось на октябрь 2003 г.

В-пятых, правительство предприняло дальнейшие шаги, направленные на укрепление доходной базы государственных финансов. Ожидалось принятие парламентом закона об административной реформе государственных организаций социального страхования. Этот закон должен был усовершенствовать систему сбора социальных отчислений посредством введения нового набора штрафных и поощрительных санкций, успешно применяемых в мировой практике. Правительство также ожидало проведения через парламент законов, принятие которых в дополнение ко второму этапу налоговой реформы обеспечило бы реформирование системы налоговых органов. В результате должен был повыситься статус Генерального управления доходов, входящего в структуру Министерства финансов. Одновременно предполагалось установить четкие вертикальные линии отчетности внутри данного управления. Для того чтобы подтвердить свою решимость впредь не прибегать к налоговой амнистии, правительство предлагало объявить ее недопустимость.

В-шестых, основными направлениями реформы в банковской сфере объявлялись усиление финансовой и операционной независимости Совета по контролю и упорядочению деятельности банков, прекращение государственного вмешательства в коммерческую деятельность государственных банков и подготовка их приватизации.

Наиболее существенными особенностями пятого письма, стало, во-первых, значительное сокращение числа обращений по тексту к проблемам социальной политики. Существо дела ограничилось лишь мимолетным упоминанием намерения правительства защитить объем расходов на здравоохранение и образование в ходе сокращения бюджетных расходов для выхода на запланированный объем профицита первичного бюджета системы государственных финансов. Также среди причин неудач бюджетной политики по состоянию на июнь упоминается повышение заработной платы. Во-вторых, разделы как четвертого, так и пятого писем, посвященные фискальной политике, не содержали каких-либо упоминаний о новых или альтернативных источниках государственных доходов. Получение дополнительных доходов связывалось лишь с такими традиционными факторами, как снижение расходов и повышение налогов через пересмотр акцизов на алкоголь и табачные изделия, введение дополнительных налогов. Готовность принять дополнительные меры для соблюдения запланированных размеров профицита означала готовность к дальнейшему повышению налогов. Таким образом, из сказанного выше следует и отказ правительства от снижения налогов как меры, не сочетаемой с нынешним состоянием государственных финансов. Отказ от использования в дальнейшем налоговых амнистий означал, в дополнение к отказу от концептуального снижения налогов, отход от тактики налогового маневрирования, которая, по всей видимости, наряду с решением фискальных задач должна была заменить долговременные налоговые послабления.

Знаменательно, что в июле 2003 г. председатель Общества защиты потребителей М. Севим призвал через средства массовой информации граждан Турции обращаться в суды в связи с введением дополнительных налогов. По его словам, действия правительства ПСР шли вразрез как со словом «справедливость», содержащимся в названии правящей партии, так и с предвыборными обещаниями действовать в соответствии с нормами права. «Правительства меняются, но не меняется их отношение к программам МВФ. Каждое вновь приходящее правительство для того, чтобы закрыть бюджетный дефицит, вводит дополнительные налоги, обещая, что они будут иметь временный характер», - подчеркнул М. Севим. Он также отметил, что в своих предвыборных обещаниях ПСР дала слово снизить налоги на потребление, однако, придя к власти, партия забыла об этом и не только не ограничилась повышением существующих налогов, но и ввела дополнительные, доведя потребителей до истощения¹⁰.

Позиция представителей МВФ как в отношении экономической политики правительства ПСР, так и положений подготовленного им пятого письма о намерениях изложена в Отчете по соглашению о резервных кредитах от 25 июля 2003 года¹¹. Анализ отчета позволяет отметить наличие определенных противоречий во взаимоотношениях правительства и Фонда, как уже упомянутых в Письме о намерениях, так и некоторых дополнительных. В начале отчета выражалось сожаление по поводу того факта, что «внимание правительства к последовательному исполнению программы ослабло после завершения работы над четвертым Отчетом, и работа над пятым Отчетом не смогла быть завершена в мае, как это планировалось. В последние недели правительство проявило бульшую решимость выполнить свои обязательства, и в июле миссии МВФ удалось достичь согласия по тем мерам, которые следовало принять для завершения работы над Пятым отчетом». С учетом имевших место «отклонений от программы» в ходе работы над пятым отчетом представители Фонда сделали основной акцент на необходимость четкого следования предусмотренному ею экономическому курсу. Как они подчеркнули, работа над четвертым и пятым отчетами проходила в условиях увеличивающегося отрыва от соблюдения намеченных фискальных параметров и промедления в осуществлении ряда структурных реформ. Правительство привело несколько причин в оправдание имевших место задержек, как-то смещение акцента в своей деятельности в пользу приведения законодательства в соответствие с требованиями ЕС, необходимость достижения в обществе политического консенсуса. Несмотря на отмеченные сложности в исполнении программы, представители Фонда с удовлетворением констатировали, что правительство не ставит под вопрос необходимость достижения программных целей, равно как и предусмотренных структурных реформ и подтверждает свою решимость обеспечить их реализацию. Но в Отчете подчеркивалось, что для того, чтобы вернуть программу в русло реального исполнения, потребовались значительные усилия.

Представители МВФ изложили свою версию того факта, что при запланированных объемах первичного профицита системы госфинансов по итогам года в 6,5% ВНП в период работы миссии МВФ в мае этот показатель составил, по приблизительным оценкам, 6,07% ВНП, а в июле - уже в 5,85% ВНП. Хотя основные объяснения увеличившегося отрыва от запланированного показателя, перечисленные в Письме о намерениях, были приняты Фондом, его специалисты связали значительное сокращение налоговых поступлений с убеждением, укоренившимся в обществе благодаря заявлениям официальных лиц, что в будущем практически неминуемо будут объявлены новые амнистии по уплате налогов. И если в мае правительство имело основания для оптимизма в связи с ростом налоговых поступлений после ранее объявленной налоговой амнистии, то в июле, по мнению специалистов Фонда, более очевидным стало негативное среднесрочное воздействие амнистий на динамику государственных доходов.

Беспокойство специалистов Фонда вызывала недостаточная ясность в вопросе о динамике заработной платы рабочих государственного сектора. В Отчете пояснялось, что правительство сделало свои окончательные предложения по заработной плате как госслужащим, так и рабочим государственных предприятий - 5%-я надбавка в первой половине года и 9%-я надбавка во второй. Но если в отношении госслужащих объявленная политика по заработной плате уже проводилась на практике, то рабочие госпредприятий отказались принять эти цифры. Хотя правительство было уверено, что это его предложение не будет пересмотрено в сторону повышения, оно выразило готовность принять в случае необходимости дополнительные меры для компенсации повышения заработной платы сверх намеченного уровня. В связи с этим была рассмотрена возможность включения в бюджет некоторых дополнительных доходов и запрошено мнение по этому вопросу представителей фонда. За время работы миссии МВФ правительству удалось достичь соглашения с представителями профсоюзов госпредприятий о повышении заработной платы в первой половине года на 5,5%. «Воздействие этого фактора на бюджет будет незначительным и допустимым с учетом предусмотренных дополнительных доходов», - резюмировали специалисты Фонда.

В материалах Отчета отмечалось, что правительство осознавало, что для того, чтобы в 2004 г. избежать увеличения разрыва с запланированным уровнем первичного профицита госфинансов, ему потребуется принять дополнительные меры. Потребность в этом объяснялась как большим количеством предпринятых в 2003 г. разовых акций по обеспечению доходов госсектора, так и более значительным, чем предполагалось, увеличением зарплаты в госсекторе. Однако при этом позиция Фонда состояла в ограничении роста налогов и введении жестких лимитов на расходы. Турецкая сторона согласилась с необходимостью ограничения расходов посредством недопущения их реального роста, но опасалась, что данная задача окажется сложной с учетом предполагавшегося значительного роста недискреционных расходов, в частности, по оказанию прямой поддержки сельскохозяйственным производителям. При этом мнения Фонда и правительства о необходимости расширения налоговой базы совпали.

В Отчете были отмечены значительные расхождения позиций сторон относительно способов урегулирования проблем социального страхования (речь шла о государственных организациях социального страхования, занятых обслуживанием частного сектора). Поначалу правительство предприняло попытку решить проблему посредством объявления всеобщей амнистии, полагая, что таким образом ему удастся стимулировать легализацию значительной части теневой экономики. Однако Фонд жестко воспротивился проведению очередной амнистии, полагая, что, возможно, данная акция и сможет стимулировать краткосрочный приток поступлений, но в целом она приведет к ослаблению налоговой дисциплины и окажется в прямом противоречии с четким обязательством турецкой стороны отказаться от налоговых амнистий, которое было включено в последнее Письмо о намерениях. «В заключение дискуссии турецкая сторона подтвердила свою решимость не предоставлять новых амнистий в отношении уплаты государственных доходов», - с удовлетворением констатировали представители Фонда.

Специалисты Фонда выразили удовлетворение в связи с тем обстоятельством, что большая часть их замечаний, равно как и замечаний специалистов Всемирного банка, была учтена в проекте Закона о государственном финансовом управлении и контроле. Особое удовлетворение Фонда вызвал тот факт, что новый закон будет обеспечивать функциональную независимость регулирующих органов. Кроме того, положительно оценивалось намерение турецкой стороны ввести его в действие не в 2006, а в 2005 году, перейти к составлению бюджетов на среднесрочной основе, включить фонды с оборотным капиталом в финансовую структуру центрального правительства, а также более четко регламентировать использование бюджетных средств. Тем не менее, как отмечалось в Отчете, турецкая сторона оказалась не готова обеспечить окончательное единство для остающейся фрагментированной процедуры исполнения бюджета, отказавшись переложить ответственность за бюджетные инвестиции с Государственной плановой организации на Министерство финансов. Последнее обстоятельство вызвало сожаление специалистов Фонда.

Что касается проекта второй части налоговой реформы, то его основной целью должно было стать расширение налоговой базы. Однако, как отмечалось в Отчете, предпринимательские круги настойчиво требовали расширения налоговых льгот и сохранения налоговых преимуществ, действовавших в зонах свободной торговли. «Хотя изначально законодательство разрабатывалось с целью сокращения злоупотреблений в рамках действующих налоговых льгот, его последний вариант предусматривал расширение некоторых льгот и освобождений», - констатировали специалисты Фонда. Поэтому было решено отложить рассмотрение соответствующих законодательных актов на некоторое время, в течение которого правительство должно было провести консультации с общественностью и изучить соответствующий мировой опыт.

Специалисты Фонда отметили достижения турецкой стороны в реструктуризации банковского сектора и ее приближение к завершению. В связи с этим основной темой дискуссии в ходе работы над пятым Отчетом стала проблема приватизации государственных банков. При этом турецкая сторона отказалась от предложенного специалистами Всемирного банка проекта совместной приватизации Сельскохозяйственного и Народного банков. Другим важным направлением реформы финансового сектора, которое оказалось в центре внимания в период работы над пятым Отчетом, стало укрепление независимого статуса Совета по контролю и упорядочению деятельности банков. Проект Закона о государственном финансовом управлении и контроле предусматривал, что бюджет Совета, так же как и других независимых агентств, должен быть согласован до вынесения на одобрение парламента с соответствующим министерством. Специалисты Фонда выразили сомнение в целесообразности данной меры, полагая, что на практике это создаст риск неоправданного вмешательства в деятельность Совета посредством блокирования неожиданно возникших и непредусмотренных заранее расходных статей, а также пересмотра приоритетов в его деятельности. Как с удовлетворением отметили специалисты Фонда, «окончательный вариант проекта учел выраженные ими опасения и предусматривает непосредственное вынесение на одобрение парламента бюджетов независимых контролирующих агентств. Однако при этом важно, чтобы парламент не использовал свое право вето в отношении каждой строки их бюджета».

Специалисты Фонда с одобрением отнеслись к принятию нового Закона о прямых иностранных инвестициях, основная цель которого состояла в том, чтобы отменить их разрешительный характер. «Однако, - подчеркивалось в Отчете Фонда, - основным тестом на успех нового закона станет соответствие практики его применения объявленной цели».

Резюмируя сказанное, специалисты фонда выделили следующие предварительные условия, выполнение которых турецкой стороной явилось достаточным основанием для завершения работы над пятым Отчетом:

- Применение фискальных мер, направленных на мобилизацию дополнительных доходов в размере 0,7% ВНП, что должно обеспечить выполнение итоговой задачи 2003 г. по достижению первичного профицита госсектора в объеме 6,5% ВНП;

- Введение в действие законодательства по активизации реформ в системе социального страхования, исключающего возможность применения амнистий в отношении социальных отчислений;

- Подготовка к вынесению на обсуждение парламента проекта Закона о государственном финансовом управлении и контроле, в котором учтены поправки, предложенные представителями ВБ и Фонда.

Шестой, заключительный, параграф Отчета «Оценка представителей Фонда» содержал рекомендацию завершить работу «с учетом последних действий (правительства - Н.У.), направленных на достижение фискальных критериев и ускорение структурных реформ». Тем не менее в начале данного параграфа вторично указывалось, что турецкая сторона проявила медлительность в принятии мер, необходимых для завершения работы над Пятым отчетом. «Объявление неожиданных инициатив в налоговой сфере и в вопросах использования государственных средств, обсуждение возможности амнистии в отношении задолженности по социальным отчислениям, а также официальные заявления, в которых говорилось об отсутствии стремления правительства выступить преемником программы, поддерживаемой Фондом, - все это привело к тому, что приверженность властей программе по временам представлялась далекой от всецелой», - констатировали представители Фонда.