Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Ростовской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Ростовской области (далее - Концепция) разработана на основе Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года N 1024, и Концепции экономической политики Ростовской области, утвержденной решением Законодательного Собрания области от 29 сентября 1999 года N 34.

В основу Концепции положены практический опыт и существующая система управления государственным имуществом на территории области с перспективой ее развития и совершенствования.

Концепция ориентирована на реализацию действующих и включение новых механизмов эффективного использования государственного имущества и повышения деловой активности коммерческих и некоммерческих организаций, успешной реализации институциональных преобразований на территории области.

Настоящая Концепция определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики области в сфере управления государственным сектором экономики, под которой понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, основанным на праве хозяйственного ведения, закрепленного за областными государственными унитарными предприятиями (далее - унитарные предприятия), или на праве оперативного управления, закрепленного за государственными учреждениями (далее именуются - учреждения), а также имущественных правах области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством области в бюджетный процесс).

Не являются предметом рассмотрения настоящей Концепции природные ресурсы, принадлежащие области, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты.

Концепция содержит два раздела.

· В первом разделе рассматриваются цели, задачи, принципы и механизмы управления государственным имуществом.

· Во втором разделе рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества, включая систему взаимосвязанных целей, задач, принципов и мер в области приватизации государственного имущества.

I. Управление государственным имуществом

1. Цели, задачи и принципы управления государственным имуществом

Концепция отражает усиление государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

Политика Администрации области, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели:

оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в коммерческий оборот;

увеличение доходов областного бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

повышение конкурентоспособности продукции унитарных предприятий, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Реализация указанных целей органами исполнительной власти области позволит осуществить решение следующих задач:

· разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

· инвентаризация объектов недвижимости и ценных бумаг, находящихся в государственной собственности области;

· повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

· классификация объектов государственной собственности области по признакам, определяющим специфику управления;

· оптимизация количества объектов управления в целях эффективного пообъектного управления;

· обеспечение прав области как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

· обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих (в целях настоящей Концепции под управляющими понимаются руководители унитарных предприятий, учреждений, представители государства в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании);

· расширение полномочий по управлению предприятиями и организациями федеральной собственности, расположенными на территории области.

В основу настоящей Концепции положены следующие принципы управления государственным имуществом, обеспечивающие достижение указанных целей и решение вытекающих из них задач:

1.1 Определение цели и выбор способа ее достижения

Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) постановлением Главы Администрации области о его создании должна быть определена и зафиксирована цель, которую он преследует и достижению которой служит.

Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом управления.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски области при недостижении запланированного качественного результата управления.

1.2 Построение системы управления

государственный имущество приватизация

Система управления представляет собой неразрывное единство следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, систематическое поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

Функционирование системы управления и порядок взаимодействия уполномоченных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

1.3 Обеспечение эффективности и профессионализма управления

Эффективность управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности управляющих государственным имуществом области.

Принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются в настоящей Концепции применительно к таким объектам управления, как унитарные предприятия и учреждения, недвижимость, акции, находящиеся в собственности области, доли области в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, в следующей логической последовательности:

а) оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, положение дел и основные выводы);

б) постановка целей и задач управления;

в) предлагаемый механизм управления (алгоритм достижения целей и решения поставленных задач, перечень правовых актов для обеспечения эффективной реализации механизма управления);

г) контроль эффективности управления.

2. Управление унитарными предприятиями и учреждениями

2.1 Оценка состояния управления унитарными предприятиями

Состояние управления областными государственными унитарными предприятиями характеризуется наличием сложившейся постоянно совершенствующейся системы управления имуществом области.

Существующая система управления имуществом включает:

учет и ведение реестра областного имущества;

установленный порядок назначения руководителей унитарных предприятий, определения размера заработной платы, условий их работы и отчетности по результатам работы предприятия;

утвержденный примерный устав унитарного предприятия и контракт с руководителем;

ежеквартальный анализ хозяйственной деятельности унитарных предприятий;

контроль за использованием и сохранностью государственного имущества.

Указанная система успешно реализуется. Все предприятия и учреждения поставлены на учет. Назначение руководителей производится только в соответствии с установленным порядком. Со всеми руководителями унитарных предприятий заключены контракты. Уставы приведены в соответствие с примерным уставом унитарного предприятия.

В установленные сроки проводится анализ хозяйственной деятельности с направлением результатов в соответствующие отраслевые областные министерства для принятия мер. Осуществляется постоянный контроль за использованием государственного имущества.

В настоящее время в области имеется 419 областных государственных организаций, в т. ч. 185 областных государственных унитарных предприятий и 234 областных государственных учреждения. На предприятиях областной собственности занято 13,0 тысяч человек.

В областной собственности находится 115 областных государственных унитарных аптечных предприятий, 19 предприятий электрических сетей, 7 предприятий кинофикации, 5 дорожно-строительных предприятий и 39 предприятий других отраслей.

Анализ хозяйственно-финансовой деятельности показывает, что наметилась тенденция улучшения финансово-экономических показателей деятельности государственных предприятий.

В 1999 году процент рентабельно работающих государственных унитарных предприятий, находящихся в собственности области, по сравнению с 1998 годом увеличился с 70 до 82 процентов.

Средняя заработная плата выросла по сравнению с прошлым годом в 1,3 раза. Прибыль за отчетный период составила 77072 тыс. руб., что в 1,4 раза выше уровня 1998 года. Соответственно увеличились налоговые поступления в бюджет.

Вместе с тем следует отметить, что в собственности области имеются предприятия с малым по составу и стоимости имуществом, а также предприятия, деятельность которых общественно необходима, но не решены вопросы финансирования этой деятельности, что ставит их на грань фактической ликвидации.

Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.

Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются гражданским законодательством. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, узок и однозначен. Вмешательство государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным.

В частности, руководители унитарных предприятий самостоятельно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Действующее законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции.

Отсутствует порядок и практика получения собственником части прибыли унитарного предприятия как в России, так и в области, хотя в уставах унитарных предприятий это предусмотрено.

Следовательно, для того чтобы деятельность унитарных предприятий имела большую эффективность, существующая система управления унитарными предприятиями должна постоянно совершенствоваться с учетом изменения структуры областного имущества и состава государственных унитарных предприятий.

2.2 Оценка состояния управления государственными учреждениями

На территории области находится 234 областных государственных учреждения, в том числе 84 учреждения здравоохранения, 31 - образования, 39 - социального развития, 28 - физкультуры, 25 - культуры, 27 - других отраслей.

Учреждения созданы для осуществления управленческих, социально-культурных и других функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств областного бюджета.

Отраслевые областные органы исполнительной власти осуществляют контроль за исполнением сметы бюджетных расходов, реализацией уставной деятельности, а также утверждают уставы и контракты с руководителями указанных учреждений.

Однако до сих пор отсутствуют примерный устав учреждения и примерный контракт с руководителем, утвержденные в установленном порядке.

Поэтому необходимо утвердить постановлением Главы Администрации области примерные уставы областных государственных учреждений культуры, образования, социальной защиты и т. д.; привести уставы областных государственных учреждений в соответствие примерным, принятым в указанном порядке; а также принять правовые акты по контролю за хозяйственными операциями областных государственных учреждений.

2.3 Цель и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями

Цель и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в стимулировании региональной экономики в направлении увеличения доходности производства и эффективности использования государственного имущества, а также в наиболее полной реализации государственных функций управленческого, социального, культурного, образовательного и прочего некоммерческого характера при оптимизации расходов бюджета на содержание государственных учреждений.

2.4 Механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями

Эффективность управления унитарными предприятиями и учреждениями связана с построением системы взаимоотношений органов государственного управления с руководителями унитарных предприятий и учреждений, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника.

Реализация системы управления предполагает:

а) разработку нормативно-правовой базы распоряжения государственным имуществом области;

б) определение круга и количества унитарных предприятий и учреждений, необходимых для выполнения государственных функций.

Для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.

Использование указанной организационно-правовой формы обосновано исключительно в следующих случаях:

использование имущества, приватизация которого запрещена;

осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач;

осуществление деятельности, предусмотренной действующим законодательством исключительно для государственных унитарных предприятий;

осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств.

В случае принятия решений о несоответствии деятельности унитарных предприятий и учреждений определенным задачам осуществляется:

преобразование унитарных предприятий в акционерные общества, приватизация соответствующего государственного имущества иным способом;

передача унитарных предприятий и учреждений в муниципальную собственность;

ликвидация унитарных предприятий и учреждений;

в) определение цели области применительно к каждому унитарному предприятию и учреждению, которое состоит в следующем:

установление обязательных требований к представлению руководителями унитарных предприятий и учреждений в министерство (департамент) области, осуществляющее координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), а в случае его отсутствия - заместителю Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений, предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности унитарных предприятий и учреждений;

установление министерством (департаментом) области, осуществляющим координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), а в случае его отсутствия - заместителем Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений обязательных требований к форме, содержанию и периодичности представления указанных предложений, правил и порядка их оценки;

установление министерствами (департаментами) области, осуществляющими координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителями Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений требований к показателям деятельности унитарных предприятий, а также порядка их оценки;

проведение министерствами (департаментами) области, осуществляющими координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителями Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений аттестации руководителей унитарных предприятий с использованием современных методов оценки качества менеджмента. При этом в состав аттестационных комиссий в обязательном порядке включаются с правом решающего голоса представители муниципальных образований, на территории которых находятся соответствующие унитарные предприятия;

установление министерствами (департаментами) области, осуществляющими координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителями Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений порядка принятия решений о применении мер ответственности к руководителям предприятий (вплоть до расторжения контракта) за невыполнение установленных обязательных требований при подготовке предложений о способе достижения целей и задач управления унитарными предприятиями и несоответствие результатов деятельности предприятий утвержденным в установленном порядке основным экономическим показателям;

утверждение министерствами (департаментами) области, осуществляющими координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителями Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений цели деятельности унитарного предприятия (учреждения), программы (плана, бизнес-плана) его деятельности, конкретизирующей способ достижения цели, что является основой взаимодействия между государством и руководителем (управляющим государственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении). Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) является основанием для привлечения к ответственности руководителя;

г) установление порядка отчетности руководителей унитарных предприятий и учреждений о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана), который предусматривает требования к форме, полноте отчетов, порядку их рассмотрения и утверждения. Непредставление отчетов влечет те же последствия, что и непредставление программы (плана, бизнес-плана);

д) установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели государства, невыполнении программы (плана, бизнес-плана).

При обосновании невозможности достижения цели, выполнения программы (плана, бизнес-плана) могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации унитарного предприятия или учреждения, о приватизации государственного имущества, об изменении программы (плана, бизнес-плана). В противном случае министерствами (департаментами) области, осуществляющими координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителями Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений применяются меры ответственности к руководителям унитарных предприятий и учреждений.

Назначение руководителя должно производиться, как правило, на альтернативной основе;

е) усиление контроля за работой унитарных предприятий, учреждений и их руководителей, для чего необходимо:

подготовить и внести изменения в постановление Главы Администрации области от 27.04.98 N 155 "О порядке согласования, утверждения и внесения изменений в уставы государственных областных унитарных предприятий", а также в постановление Главы Администрации области от 09.07.97 N 236 "О порядке заключения, расторжения и внесения изменений в контракты с руководителями государственных унитарных предприятий, находящихся в собственности области", предусмотрев в них утверждение уставов унитарных предприятий, а также заключение контрактов с их руководителями, министерствами, осуществляющими координацию деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителями Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений по согласованию полноты и правильности подготовки уставов и контрактов с комитетом по управлению государственным имуществом области, а также приведение примерных уставов унитарных предприятий и контрактов с их руководителями в соответствие с вышеизложенной схемой их утверждения (заключения);

осуществлять учет уставов унитарных предприятий и учреждений, а также контрактов с руководителями предприятий в комитете по управлению государственным имуществом области в рамках ведения реестра областного имущества;

подготовить постановления Главы Администрация области, которыми утвердить формы примерных уставов государственных учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты, музеев, театров и др. областной формы собственности, контрактов с их руководителями, а также схему согласования, утверждения и внесения изменений в уставы государственных учреждений и порядок заключения, расторжения и изменения контрактов с их руководителями;

министерствам (департаментам) области, осуществляющим координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителям Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений провести проверки учредительных документов унитарных предприятий и привести их в соответствие с примерным уставом;

министерствам (департаментам) области, осуществляющим координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителям Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений привести организационно-правовую форму всех унитарных предприятий и учреждений в соответствие с требованиями законодательства;

министерствам (департаментам) области, осуществляющим координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителям Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений привести контракты с руководителями унитарных предприятий в соответствие с примерным контрактом;

создать и поддерживать единую информационную систему, содержащую сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии унитарных предприятий и учреждений;

министерствам (департаментам) области, осуществляющим координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителям Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений устанавливать по согласованию с министерством экономики, международных и внешнеэкономических связей области основные экономические и иные качественные показатели работы унитарных предприятий и учреждений, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности;

министерствам (департаментам) области, осуществляющим координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителям Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений проводить периодический анализ финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий и учреждений, достигнутых ими основных экономических показателей по результатам отчетов и данным проверок контролирующих органов.

На этапе согласования комитетом по управлению государственным имуществом области уставов унитарных предприятий и контрактов, заключаемых с их руководителями, подлежит анализу:

соответствие устава унитарного предприятия примерному уставу, в том числе в части порядка владения, распоряжения и пользования имуществом предприятия, перечисления в областной бюджет части прибыли предприятия, ежегодного утверждения основных экономических показателей деятельности предприятия и осуществления контроля за их выполнением, ежегодного проведения анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятия с привлечением при необходимости независимых аудиторов;

соответствие контракта с руководителем унитарного предприятия примерному контракту, в том числе в части компетенции и прав руководителя, обязанностей сторон, ответственности руководителя за результаты финансово-хозяйственной деятельности и стимулирования его эффективной работы, условий изменения и расторжения контракта;

наличие в реестре объектов собственности области имущества, закрепленного за унитарным предприятием.

В случае несоответствия устава унитарного предприятия и контракта с его руководителем примерному уставу и примерному контракту комитетом по управлению государственным имуществом области может быть отказано в их согласовании.

В случае согласования комитетом по управлению государственным имуществом области устава унитарного предприятия и контракта с его руководителем соответствующие данные заносятся в реестр объектов собственности области;

ж) установление министерствами (департаментами) области, осуществляющими координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), а в случае их отсутствия - заместителями Главы Администрации (Губернатора) области в соответствии с утвержденными распределением обязанностей и закреплением предприятий и учреждений принципов определения части прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в областной бюджет в виде дохода собственника от использования имущества, и порядка такого перечисления.

Практическая реализация изложенных доходов предполагает создание соответствующей им правовой основы.

Перечень нормативных правовых актов, которые предполагается принять, указан в приложении 2 к данному постановлению.

2.5 Контроль эффективности управления унитарными предприятиями и учреждениями

Реализация предложенных мероприятий должна привести к следующим результатам:

приведение количества унитарных предприятий и учреждений в соответствие с объемом и содержанием государственных функций;

оптимизация расходов бюджета на содержание государственных учреждений;

улучшение финансово-экономических результатов деятельности оставшихся унитарных предприятий и учреждений;

увеличение доходов бюджета от коммерческого использования имущества области;

относительное снижение цен на определенные виды товаров и услуг.

3. Управление недвижимым имуществом области

3.1 Оценка состояния управления объектами недвижимости

Существующая система управления недвижимостью в области позволила сформировать полную информационную базу государственной недвижимости, провести четкое разграничение собственности и осуществлять действенный контроль за реальными денежными потоками, также проводить достоверный анализ эффективности использования недвижимости и составлять прогноз поступления средств в областной бюджет.

На территории области находится 275 организаций, являющихся балансодержателями 2276 объектов недвижимого имущества, относящихся к областной собственности. Общая площадь указанных объектов составляет 1044 тыс. кв. метров.

Производственные объекты составляют 22% от общего количества объектов недвижимости, складские - 12%, жилые - 11%, административные и лечебные - по 8%.

Памятники истории, архитектуры и культуры составляют 1,6% общей площади объектов областной собственности, расположенных на территории области.

Средний физический износ зданий и сооружений составляет 68%.

Из общего количества объектов 7% объектов площадью 101 тыс. кв. метров полностью проамортизированы и практически не пригодны к эксплуатации.

Здания и сооружения, содержащиеся на балансах учреждений (средний износ - 69%), находятся в менее пригодном состоянии, чем находящиеся в хозяйственном ведении предприятий (средний износ - 59%).

Несмотря на то, что из областного бюджета выделяются средства на текущий и капитальный ремонт зданий, содержание зданий требует больших финансовых затрат, отсутствие которых у государственных организаций не позволяет поддерживать нежилой фонд области в нормальном техническом состоянии. Это ухудшает состояние указанных объектов и, в конечном счете, снижает их конкурентоспособность на рынке недвижимости, что влияет на объемы поступлений в областной бюджет.

В результате проведенной работы по инвентаризации и выявлению неэффективно используемых объектов недвижимого имущества сумма площадей, переданная в аренду, увеличилась на 3 тыс. кв. метров.

Фактические поступления арендных платежей в 1999 году за пользование объектами, относящимися к областной собственности по договорам аренды, заключенным комитетом по управлению государственным имуществом области, составили 2679,5 тыс. рублей. Темп роста этих поступлений по сравнению с 1998 годом составил 329,3%.

Льготы по арендной плате не предусмотрены. Вместе с тем расчет арендной платы для бюджетных организаций осуществляется на уровне амортизационных отчислений.

3.2 Цели и задачи управления объектами недвижимости

Система управления недвижимостью должна обеспечить достижение следующих целей:

максимально возможное повышение доходности объектов недвижимости, находящихся в собственности области;

наиболее эффективное выполнение областью своих социальных функций в процессе использования областной недвижимости;

стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, обеспечение максимально простого и удобного доступа предпринимателей к объектам недвижимости;

исключение возможности для коррупции в процессе управления недвижимостью;

вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.

Для достижения указанных целей необходимо:

а) сформировать информационную базу и вести учет областной недвижимости, содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающей объекты незавершенного строительства;

б) четко разграничить и скоординировать полномочия всех областных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;

в) обеспечить применение механизма рыночной оценки при распоряжении объектами недвижимости и пакетами ценных бумаг;

г) создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения областным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал);

д) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот;

е) установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления;

ж) выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение);

з) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление областной недвижимостью.

3.3 Механизм управления объектами недвижимости

Достижение целей управления объектами недвижимости возможно, если объектом управления становится комплексный объект, состоящий из земельного участка (или его доли) и всех связанных с ним зданий, сооружений (или их частей).

Первым шагом в этом направлении является сплошная инвентаризация объектов недвижимости и внесение их в реестр областного имущества в установленном порядке.

С учетом данных реестра областной собственности должна быть проведена регистрация прав на указанные объекты недвижимости.

Следующим шагом должна стать выработка единых правил и процедур по распоряжению объектами недвижимости. Они должны основываться на следующих принципах:

безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;

использование высокодоходной недвижимости в коммерческих целях;

предоставление в аренду объектов недвижимости путем проведения торгов при наличии двух и более заявителей;

запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;

продажа объектов незавершенного строительства на инвестиционных условиях, исходя из их рыночной стоимости;

доходы от использования имущества, находящегося в собственности области, его продажи или иного возмездного отчуждения относятся к неналоговым доходам областного бюджета.

3.4 Контроль эффективности управления объектами недвижимости

Достижение целей управления может характеризоваться следующими показателями:

обеспечение полноты учета объектов недвижимого имущества;

своевременная разработка и принятие соответствующей нормативной правовой базы;

сближение ставок за аренду государственного имущества и рыночных ставок арендной платы;

увеличение доходов бюджета от использования областного имущества.

4. Управление акциями, долями в уставных капиталах хозяйственных обществ

4.1 Оценка состояния управления акциями (долями)

В настоящее время в 13 акционерных обществах области имеются закрепленные пакеты акций, в 5 из них доля областной собственности составляет менее 25 процентов уставного капитала, а в 8 - от 25 до 50 процентов. В отношении 1 акционерного общества принято решение об использовании специального права ("золотая акция") на участие области в его управлении.

Деятельность по управлению акциями, находящимися в областной собственности, регулируется следующим образом:

а) Глава Администрации (Губернатор) области по представлению комитета по управлению государственным имуществом дает разрешение на передачу в залог, в доверительное управление, в уставные капиталы хозяйственных обществ и иное распоряжение акциями, находящимися в областной собственности, определяет порядок назначения (избрания) представителей области в органы управления и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности или в отношении которых используется специальное право ("золотая акция");

б) комитет по управлению государственным имуществом области по поручению Главы Администрации (Губернатора) области выступает учредителем акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (паев) которых закреплена в областной собственности, от имени области осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, дает представителям области в письменной форме поручения на голосование по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, контролирует их деятельность, проводит сбор и анализ отчетов о проделанной работе, заключает контракты с физическими лицами, не являющимися государственными служащими, на представление интересов области в акционерных обществах, организует учет акций, находящихся в областной собственности;

в) Фонд имущества области от имени области владеет переданными ему акциями до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия области как акционера в указанных акционерных обществах, ведет учет обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи акций, осуществляет контроль за выполнением инвестиционных и (или) социальных условий коммерческих конкурсов;

г) отраслевые министерства ведут анализ финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, представляют в комитет по управлению государственным имуществом области кандидатуры для назначения представителей области в их органы управления, а также предложения по голосованию представителей области по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, участвуют в принятии решений о закреплении акций, их продаже и ином распоряжении этими акциями.

Ростовская область осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах и обществах, а также контролирует обязательность аудиторских проверок деятельности акционерных обществ через своих представителей в их органах управления.

По пакетам акций, закрепленным в областной собственности, в соответствии с постановлением Главы Администрации области представители назначаются решением комитета по управлению государственным имуществом. Представители назначаются в основном из числа работников отраслевых министерств, органов исполнительной власти области и муниципальных образований.

4.2 Цели управления акциями (долями)

Целями управления акциями (долями) являются:

- увеличение неналоговых доходов областного бюджета;

- обеспечение выполнения хозяйственными товариществами и обществами общегосударственных функций (социальные программы, регулирование естественных монополий), а также достижения иных целей, определенных в соответствии с настоящей Концепцией;

- стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных товариществ и обществ, привлечение инвестиций;

- оптимизация управленческих затрат (оптимизация количества хозяйственных товариществ и обществ, в уставном капитале которых имеется доля государства, сокращение расходов, связанных с управлением).

4.3 Механизм управления акциями (долями)

Применительно к каждому случаю участия области в хозяйственных товариществах и обществах должна быть определена и зафиксирована цель участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве представителей государства в их органах управления. Способы достижения цели для представителей государства определяются комитетом по управлению государственным имуществом совместно с отраслевыми министерствами области, в иных случаях способы должны быть разработаны представителем государства в программе, прилагаемой к договору на представление интересов государства.

Утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) становятся неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющего.

Цели и задачи управления акциями (долями), находящимися в областной собственности, предполагают осуществление следующих мероприятий.

1. Классификация хозяйственных товариществ и обществ по количественным и качественным показателям. Целью классификации является определение основных групп, находящихся в государственной собственности акций, долей области, по отношению к которым необходимо применять различные механизмы управления.

Хозяйственные товарищества и общества классифицируются:

а) в зависимости от степени ликвидности акций, в том числе:

- реализуемых с быстрым значительным поступлением средств в бюджет;

- продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет;

- реализация которых в порядке, предусмотренном действующим законодательством, невозможна или экономически нецелесообразна;

б) в зависимости от отраслевой принадлежности организаций;

в) в зависимости от целей, которые преследует область в деятельности хозяйственных товариществ и обществ, в том числе:

- имеющих стратегическое значение для обеспечения определенных государственных задач (оборона, безопасность);

- включенных в социальные программы;

- реализующих перспективные проекты;

- являющихся естественными монополиями;

г) в зависимости от возможности влияния на деятельность хозяйственных товариществ и обществ, обусловленной количеством акций, размером долей (количеством голосов в органах управления организацией);

д) в зависимости от финансового состояния организации, в которой участвует область:

- имеющие стабильное финансовое состояние;

- с риском банкротства (имеется просроченная более 3 месяцев задолженность, имеется задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами или по заработной плате);

- в отношении которых возбуждено дело о банкротстве;

е) в зависимости от численности работников и величины основных фондов организации.

2. Осуществление общегосударственных функций при управлении акциями (долями), закрепленными в областной собственности, в том числе:

- координация работы министерств и ведомств в процессе управления пакетами акций комитетом по управлению государственным имуществом;

- установление порядка и проведение аттестации специалистов в области управления хозяйственными товариществами и обществами;

- назначение представителей государства в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, из числа специалистов отраслевых областных органов исполнительной власти, комитета по управлению государственным имуществом области, органов исполнительной власти муниципальных образований, на территории которых находятся открытые акционерные общества, а также, в необходимых случаях, лиц, не являющихся государственными служащими;

- выдача комитетом по управлению государственным имуществом области письменных указаний для голосования представителям государства в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, по согласованию с отраслевыми министерствами и ведомствами;

- установление порядка использования пакетов акций в качестве гарантий от имени области с отнесением этих гарантий на государственный долг, обеспеченный имуществом, а не доходами областного бюджета;

- консолидация пакетов акций акционерных обществ, осуществляющих однородную деятельность или деятельность по достижению аналогичных целей;

- в случае необходимости, приобретение акций акционерных обществ (до образования блокирующего или контрольного пакета) для усиления государственного участия в этих обществах, если для этого есть необходимые ресурсы;

- при необходимости, замена закрепленного в областной собственности пакета акций на специальное право ("золотая акция");

- в необходимых случаях принятие мер по пересмотру уставов хозяйственных товариществ и обществ для обеспечения в них интересов государства.

3. Проведение мероприятий, направленных на увеличение неналоговых доходов применительно к акционерным обществам, функционирующим в высокодоходных отраслях экономики, производящим ликвидную продукцию, имеющим стабильное финансовое положение и не требующим значительных инвестиционных вложений, в том числе:

- передача акций в собственность муниципального образования, на территории которого осуществляет свою основную деятельность акционерное общество, в зачет финансовых обязательств области перед муниципальным образованием, при условии представления им программы развития акционерного общества;

- покупка акций для формирования их в пакеты, последующая продажа которых обеспечит наибольший доход в бюджет.

4. Привлечение инвестиций в реальный сектор экономики и поддержка отечественных товаропроизводителей, в том числе:

- использование акций, находящихся в государственной собственности, в качестве обеспечения инвестиций или кредитов, направляемых на реализацию целевых проектов, в том числе в качестве государственных гарантий области по кредитным заимствованиям предприятий региона, включенных в региональную инвестиционную программу;

- использование акций для привлечения инвестиций в вертикально интегрированные структуры (в качестве обеспечения выступают акции, внесенные в уставный капитал интегрированной структуры);

- привлечение эффективного собственника, приобретающего акции в процессе приватизации с условием инвестирования в предприятие;

- повышение инвестиционной привлекательности предприятий для отечественных и иностранных инвесторов за счет сокращения доли участия государства в уставном капитале.

5. Оптимизация управленческих затрат, в том числе:

- оптимизация количества находящихся в областной собственности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовать регулирующую и контролирующую функции государства. Оптимизация может заключаться в увеличении или уменьшении пакетов до величины контрольного или блокирующего. Причем уменьшение пакета акций может осуществляться не только путем продажи акций, но и путем их консолидации и передачи в уставный капитал или доверительное управление организациям с целью повышения качества управления однородными, с точки зрения технологии или рынка сбыта, компаниями. В обоснованных случаях уменьшение может осуществляться путем передачи акций в муниципальную собственность на возмездной основе;

- продажа мелких неликвидных пакетов акций.

6. Осуществление институциональных преобразований в экономике. Институциональные преобразования в экономике должны быть направлены на постепенное вытеснение неэффективных собственников за счет механизма купли-продажи акций и формирования вертикально интегрированных структур.

Предлагается содействовать принятию решений о реорганизации или банкротстве организаций, имеющих значительную задолженность перед областным бюджетом.

Для акционерных обществ, имеющих громоздкую структуру, используемую для производства разных видов продукции, должна осуществляться реорганизация с выделением имущественного комплекса, необходимого государству для решения общегосударственных задач, и продажей остального имущества для развития нового производства либо проводиться диверсификация производства, обеспечивающая повышение эффективности функционирования указанного общества.

Совершенствование правовой базы, регулирующей отношения в области управления акциями, находящимися в областной собственности, а также долями области, должно осуществляться путем разработки и принятия нормативных правовых актов, указанных в приложении 2 к данному постановлению.

4.4 Контроль эффективности управления акциями (долями)

Осуществление контроля за эффективностью управления связано с оценкой:

- динамики увеличения доходов от управления находящимися в областной собственности акциями;

- функционирования механизма учета и контроля за деятельностью организаций, в которых государство участвует, а также отчетности и контроля за деятельностью представителей государства;

- оптимизации количества закрепленных в областной собственности пакетов акций.

II. Приватизация и отчуждение государственного имущества

1. Цели, задачи и принципы приватизации государственного имущества области

Несмотря на то, что в результате массовой приватизации большинство предприятий в области стали частными, достигнуть желаемых результатов при приватизации государственных предприятий не удалось:

не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;

привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий.

Поэтому назрела необходимость пересмотра приоритетов государственной политики в области приватизации.

Для достижения поставленных целей необходима была разработка и реализация новых подходов к решению вопросов, связанных с управлением и распоряжением государственным имуществом. Такие подходы нашли отражение в новой Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, разработанной Министерством государственного имущества Российской Федерации и одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.99 N 1024.

Главной целью государственной политики в области приватизации является проведение процесса приватизации, результатом которого должно стать кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе экономики;

вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия области в хозяйственных товариществах и обществах;

привлечение инвестиций в реальный сектор экономики, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии областных предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловно их выполнять;

создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;