Государственный бюджет России как инструмент экономической и социальной политики

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Федеральное государственное учреждение

высшего профессионального образования

«Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова»

Алатырский филиал

Факультет управления и экономики

Кафедра экономики

РЕФЕРАТ

по дисциплине: Государственное регулирование национальной экономики

на тему: Государственный бюджет России как инструмент экономической и социальной политики

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1 Задачи, содержание, функции государственного бюджета

2 Сбалансированность бюджета, приоритеты расходной политики

3 Межбюджетные отношения и финансовая помощь регионам

4 Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005г.

Заключение

Литература

Введение

В бюджете страны определяются основные направления и приоритеты социально-экономической политики. Механизм составления проекта бюджета, утверждения и исполнения закона о бюджете законодательно закреплен в Бюджетном кодексе РФ, вступившем в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный процесс содержит несколько этапов. В посланиях Президента РФ сформу-лированы основные приоритеты бюджетно-налоговой политики на каждый финансовый год.

Федеральный бюджет рассматривается Госдумой в трёх чтениях (внесены изменения в Кодекс). В первом чтении принимаются основные параметры бюджета. По Бюджетному кодексу, в процессе первого чтения Госдума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение правительства. Госдума может отклонить проект бюджета; в этом случае формируется согласительная комиссия совместно с правительством. Во втором чтении Госдума утверждает бюджет по разделам, а в третьем -- по подразделам. После принятия федерального бюджета Госдумой он утверждается Советом Федерации и подписывается Президентом РФ.До 2002 в процессе принятия федерального бюджета депутатам удавалось существенно увеличить некоторые его расходные статьи (как правило, социальные). В последние годы бюджет принимается в том виде, в каком он был внесён правительством.

Также за последние годы наибольшим темпом возрастали бюджетные доходы, связанные с добычей и экспортом полезных ископаемых (налог на добычу полезных ископаемых, экспортные пошлины на нефть и др.). В частности, в 2008 году федеральный бюджет России на 50 % сформирован нефтегазовыми доходами (в 2006 году доля нефтегазовых доходов составила свыше половины, в 2003 году -- лишь четверть в общей массе поступлений).

В расходах за последние 5 лет наибольшим темпом возрастали межбюджетные трансферты (в связи с урезанием собственных доходов региональных и муниципальных бюджетов и перераспределением этих средств через федеральный центр и в связи с перечислением средств в Пенсионный фонд РФ для покрытия его дефицита), а также траты на государственное управление и безопасность. Частично это объясняется увеличением госаппарата (в 2005, согласно данным Росстата, количество госслужащих увеличилось на 11 % или на 143 тыс. чел.) .Относительно снижались расходы на дорожное строительство, экономическое развитие, а также процентные расходы (то есть обслуживание внешнего долга). Федеральный бюджет на 2005 был принят по доходам в сумме 3 трлн 326 млрд руб., по расходам -- 3 трлн 48 млрд руб. Реальное исполнение составило 5 трлн 125 млрд руб. по доходам и 3 трлн 539 млрд руб. по расходам. Доходы федерального бюджета в 2005 составили 23,7 % ВВП, что стало рекордным значением за последние 8 лет (доходы консолидированного бюджета РФ составили 35,1 % ВВП, а с учётом доходов Пенсионного и др. внебюджетных фондов -- 42 % ВВП). Согласно федеральному закону от 01.12.2006 № 197-ФЗ, параметры федерального бюджета на 2006 были скорректированы; в соответствии с данными изменениями, бюджет утвержден по расходам в сумме 4 431 076 807,1 тыс. рублей, по доходам -- в сумме 6 170 484 600,0 тыс. рублей. Таким образом, профицит федерального бюджета на 2006 составляет 1 739 407 792,9 тыс. рублей. 19 декабря 2006 г. Президент РФ подписал Федеральный закон от 19.12.2006 N 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год», по которому расходы федерального бюджета должны иметь показатель 5463,5 млрд руб., доходы -- 6965,3 млрд руб. Уровень инфляции установлен в размере 6,5 -- 8,0 %. 23 ноября 2007 г. был принят Федеральный закон 267-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год», который значительно скорректировал доходы и расходы бюджета 2007 года. Расходы увеличивались до 6531,4 млрд руб. (на 19,6%), доходы -- до 7443,9 млрд руб (на 6,9%).

В 2007 году был впервые сформирован так называемый «трехлетний» бюджет на 2008 -- 2010 гг. 24 июля 2007 года был подписан Федеральный закон № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов». Он содержал основные характеристики бюджетов последующих трех лет.

В частности, в законе указывались следующие прогнозируемые характеристики федерального бюджета:

2008 : Доходы -- 6644,4 млрд руб.Расходы -- 6570,3 млрд руб.

2009 Доходы -- 7465,4 млрд руб.Расходы -- 7451,2 млрд руб.

2010 Доходы -- 8090,0 млрд руб.Расходы -- 8090,0 млрд руб.

02 декабря 2009 года был принят Федеральный закон № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», устанавливающий параметры бюджетов на следующие три года:

2010 Доходы -- 6 950 010 032,5 тыс. р,расходы -- 9 886 920 940,1 тыс. р.

2011 Доходы -- 7 455 722 139,7 тыс. р.,расходы -- 9 389 835 706,5 тыс. р.

2012 Доходы -- 8 069 646 923,2 тыс. р.,расходы -- 9 681 000 321,0 тыс. рублей.

1 Задачи, содержание, функции государственного бюджета

Основу бюджетной системы составляют федеральный бюджет и консолидируемый бюджет. Федеральный бюджет - баланс доходов и расходов федерального правительства, основное средство проведения активной экономической политики государства.

Федеральный бюджет РФ является основным финансовым планом государства, утверждаемым Федеральным Собранием (принимается Государственной Думой и одобряется Советом Федерации) и имеющим статус федерального закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории России. Кроме того, за счет средств федерального бюджета покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления, обеспечение потребностей обороны страны, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов, резервов и др. Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства. В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства бюджетные расходы делятся на текущие (на обеспечение текущих потребностей) и капитальные (на инвестиционные нужды и прирост запасов).Бюджетная классификация является обеспечением адресного выделения финансовых ресурсов, с помощью которой решается проблема кому, сколько и на какие цели выделяются финансовые ресурсы из федерального бюджета.Ежегодно рассматриваемый и утверждаемый закон о федеральном бюджете представляет собой определенный баланс экономических и политических интересов государства (в лице Правительства), предпринимательского класса и населения, принимаемый всеми как инструмент реализации целей, одобренных всем обществом.

Цель государства - создание условий для повышения уровня жизни и экономического роста путем снижения налогового бремени, стимулирования предпринимательства. В стране с федеративным устройством ключевым вопросом бюджетно-налоговой политики выступают распределительные и перераспределительные отношения Федерации и территорий, ее составляющих. Консолидированный бюджет включает как федеральный уровень, так и уровень субъектов Федерации, муниципальных образований(табл. 1).

Таблица 1

Доля ВВП, аккумулируемая в консолидированном бюджете РФ

Показатель			Годы
	1996	1998	1999	2000	2001
Валовой внутренний продукт (ВВП, млрд руб. Консолидированный бюджет	2145	2741	4766	7302	9040
РФ, доход, млрд руб.	558,5	739	1276	2197	2915
Отношение консолидированного бюджета к ВВП, %	26,0	26,9	26,7	31,1	32,2
Источник. Российский статис 2002.-С. 279,661.	тический	ежегодн	ик. - М.:	Госкомс	гат РФ,

Кроме консолидированного бюджета, часть ВВП проходит через бюджеты государственных внебюджетных фондов. В целом доля ВВП, перераспределяемая через бюджет, растет. Во всех развитых странах государственные расходы по отношению к ВВП также растут. Доля ВВП, перераспределяемая через каналы государственных финансов, различалась в 1998 г. по странам от 33,1% в США до 60,8% в Швеции.Федеральный бюджет - основной финансовый план государства, регулирующий потоки денежных ресурсов и через них отраслевые и территориальные пропорции национальной экономики. К нему во многом перешли функции, выполняемые ранее планированием.Спецификой российской финансовой системы служит наличие государственных социальных или внебюджетных фондов. В начале 90-х гг. XX в. на смену единому государственному страхованию с дотациями из государственного бюджета приходит разветвленная система государственных внебюджетных социальных фондов. Формирование в России в 1991-1993 гг. четырех внебюджетных фондов: пенсионного, медицинского страхования по временной утрате трудоспособности, социального страхования и страхования по безработице создало возможность для обеспечения государственных гарантий по всем социальным вопросам.Внебюджетные фонды обеспечивали почти 50% расходов, направляемых на социальные нужды. Выплаты осуществлялись в большей части за счет страховых взносов работодателей, доля которых за последние годы в доходах фондов составляла в среднем не менее 80%.С 2001 г. осуществлен переход к единому социальному налогу взамен действовавших страховых отчислений в четыре государственных внебюджетных фонда.

Цель объединения всех платежей состоит не в том, чтобы государство начало распоряжаться через бюджет средствами, которые аккумулируются в этих фондах, а в том, чтобы улучшить администрирование таких сборов. Они не станут средствами федерального бюджета, а сразу будут поступать на счета фондов в федеральном казначействе и расходоваться непосредственно ими. Произошло снижение ставок отчислений, которые работодатель делает за своих работников. Базовая ставка устанавливается на уровне 35,6%). Если предприятие выплачивает достойную заработную плату своим работникам, оно получает право на применение регрессивной шкалы налогообложения. Чем больше платит заработную плату работодатель, тем меньше он будет платить в государственные социальные внебюджетные фонды. Условия использования регрессивной шкалы направлены на то, чтобы предприятия пересмотрели политику заработной платы.В мировой и российской экономике существуют разные фонды, например, государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные и местные, отраслевые, межотраслевые и специальные, благотворительные, инвестиционные и др.Каждая из групп фондов имеет свою нормативно-законодательную базу, собственный набор источников формирования финансовых ресурсов, направления расходования средств, формы контроля.

Фондовая форма аккумулирования финансовых ресурсов существует ив бюджетной сфере. В составе федерального бюджета РФ действуют целевые бюджетные фонды, фонды межбюджетного выравнивания, резервные фонды. Но особенно широко эта форма развивается во внебюджетной сфере.

Фонды можно классифицировать на:

- бюджетнце фонды - целевые бюджетные - резервные фонды Президента РФ, Правительства РФ; фонды межбюджетного выравнивания - федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, фонд регионального развития, фонд развития региональных финансов;

- внебюджетные фонды - экономические - отраслевые, межотраслевые, специальные; поддержки предпринимательства, развития конкуренции; поддержки науки; паевые инвестиционные;

- социальные - государственные социально-страховые, негосударственные социально-страховые, благотворительные и др.;

- региональные и внебюджетные фонды субъектов РФ;

-местные муниципальные и др.

Бюджетная политика как составная часть социально-экономической политикигосударства зависит:

- во-первых, от социально-экономического строя общества. Им определяются соотношение государства и рынка, баланс экономических интересов органов власти и хозяйствующих субъектов.

- во-вторых, бюджетная политика во многом зависит от федеративно-государственного устройства страны.

Государство несет ответственность за территориальную целостность страны. Оно обязано обеспечивать единые стандарты жизни ее гражданам в различных регионах, прямо или косвенно воздействовать на выравнивание экономических потенциалов территорий, недопущение экологических, этнических конфликтов и т.д.

Законодательное обеспечение бюджетной политики. Основными федеральными законами, определяющими границы и возможности бюджетной политики, являются Налоговый кодекс РФ (действует с 1999 г.) и система налоговыхзаконов.

Они определяют нормативную основу доходной части бюджетов. Бюджетный кодекс Российской Федерации, действующий с 2000 г., регулирует доходы и расходы всей бюджетной системы. Бюджетная классификация Российской Федерации действует с 1996 г. и регулирует, главным образом, формы представления законов о бюджете и отчетов об исполнении бюджетов. Есть и другие правовые акты, обеспечивающие основы бюджетной политики.

Бюджетная политика служит ядром экономической политики, она определяется концепцией социально-экономического развития. Бюджетная политика направлена на поддержание рыночного равновесия, воздействие на уровень экономического и социального развития страны, стимулирование развития приоритетных сфер национальной экономики.

Основные цели бюджетной политики состоят в обеспечении устойчивых темпов экономического роста, сбалансированности федерального бюджета, сокращении государственного долга, решении структурных и социальных задач в экономике.

2 Сбалансированность бюджета, приоритеты расходной политики

Приоритеты расходной политики государственного бюджета определяются в зависимости от конкретных задач данного периода. Ключевыми проблемами и главными приоритетами бюджетной политики 2003 г. являются повышение заработной платы и пенсий, обслуживание государственного долга, национальная оборона, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства. В целом бюджет 2003 г. имеет социальную направленность. Среди расходов федерального бюджета особое место занимают затраты по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга. Он возникает при использовании государственного кредита для покрытия бюджетного дефицита (его появление связано с превышением бюджетных расходов над доходами). Это значит, что государство становится заемщиком финансовых средств у населения, банков и предприятий или у другого государства или международных финансовых организаций. Формами привлечения заемных средств для финансирования расходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обязательств, различные займы Центрального банка РФ, коммерческих банков, внебюджетных фондов и т.д.

Государственный внутренний долг России составил на 1 января 2003 г. 21,4 млрд руб., а внешний долг - 123,5 млрд долл. Объем внутреннего госдолга почти в 6 раз меньше внешнего долга. Весь госдолг составляет 36% ВВП, снизившись за последние три года на 20 процентных пункта. Россия относится к государствам с умеренным объемом государственного долга.

Приоритетом доходной части бюджета выступает сокращение налогового бремени на основе проведения налоговой реформы. Ключевой принцип финансовой политики - отсутствие бюджетного дефицита, обеспечение сбалансированности бюджета.

Сбалансированный бюджет - это полное покрытие расходов доходами или образование остатков средств, т.е. превышение доходов над расходами. Образовавшийся остаток средств производства может быть использован на досрочные выплаты долгов или на образование финансового резерва. Превышение расходов над доходами ведет к образованию дефицита бюджета.

Способы финансирования дефицита государственного бюджета и их макроэкономические последствия могут быть разными. Существуют следующие способы финансирования дефицита:

внутренние и внешние;

добровольные и обязательные;

банковские и небанковские,

инфляционные и неинфляционные.

Монетизация бюджетного дефицита или внутреннее банковское финансирование сопровождается увеличением дохода государства от печатания денег. Это является следствием повышения темпов роста денежной массы над темпами роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены.

Дефицит государственного бюджета, который непосредственно финансируется Центральным банком РФ, оказывает сильное отрицательное воздействие на платежный баланс, поскольку происходит рост предложения денег и на руках у населения накапливается избыток наличных средств. Он порождает увеличение спроса на товары отечественного и импортного производства, что, в свою очередь, приводит к росту цен и инфляции. Негативные инфляционные последствия монетизации бюджетного дефицита могут быть смягчены мерами жесткой кредитно-денежной политики ЦБ РФ. Эмиссионный способ финансирования бюджетного дефицита применялся в России на протяжении определенного периода, связанного с переходом к рыночным отношениям. Бюджеты России 1992-1999 гг. были дефицитными.

С бюджетным дефицитом в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались многие государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии ведет к инфляции, с помощью не эмиссионных средств - к росту государственного долга. Тем не менее бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.

Государственные бюджеты многих западных стран с развитой рыночной экономикой продолжают оставаться и сейчас дефицитными. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связями бюджетные дефициты в допустимых границах не рассматриваются как крайне отрицательные финансовые показатели. В долг жили и продолжают жить многие развитые государства, хотя следует отметить наметившуюся в последнее время тенденцию к сокращению бюджетного дефицита экономически развитых стран. Например, в США в 1992 г. дефицит бюджета составлял 4,9% к ВВП, в 2003 г. - 2,8%. На 2004 финансовый год дефицит в абсолютных цифрах составит 304 млрд долл.

Перед американской экономикой также стоит задача сбалансировать бюджет, но лишь на основе поддержания развития американской экономики, сокращения налогов и государственных расходов и при сохранении традиционных американских ценностей.

В Российской Федерации в последние годы (2000 - 2002 гг.) бюджетная стратегия Правительства направлена на обеспечение сбалансированности бюджета и достаточно высокого уровня первичного профицита (превышение доходов над расходами) федерального бюджета.

Такой профицит определяется без учета государственного долга. По своей экономической сути первичный профицит федерального бюджета является прямым инвестиционным изъятием из экономики страны и сокращением государственного спроса. Бюджетная политика, будучи неотъемлемой частью финансовой политики, ориентируется на исходный принцип регулирования движения финансовых потоков - достижение компромисса интересов всех участников воспроизводственного процесса, направленного на рост совокупного потребления. Первый профицит появился в бюджете 2000 г. благодаря резкому скачку мировых цен на нефть. В 2002 г. профицит бюджета составил 1,4% ВВП.

Федеральный бюджет - главный закон экономической жизни страны, в котором фиксируются не только цифры доходов и расходов казны, но и все главные параметры экономического развития. Поэтому он должен рассматриваться как главный инструмент, объединяющий все звенья финансовой системы Российской Федерации.

К важнейшим функциям федерального бюджета страны относятся:

аккумуляция финансовых ресурсов в целях распределения и перераспределения между отраслями, сферами, регионами и т.п.;

повышение уровня жизни населения и его социальная защита;

обеспечение соответствующих темпов экономического роста, удовлетворяющих потребностям социально-экономического развития страны в конкретном периоде;

обеспечение содержания институтов государства, реализующих его функции.

Консолидируемый бюджет, который включает еще и уровень субъектов Федерации, в своих важнейших функциях реализует возможности воздействия на экономическую политику страны,

как Правительства РФ, так и субъектов Федерации. Существуют еще и местные бюджеты, т.е. бюджеты муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которых осуществляются органами местного самоуправления.

Важнейшей функцией местных бюджетов служит финансирование, главным образом, социальных запросов населения: здравоохранения, народного образования, жилищно-коммунального хозяйства и строительства, строительства и эксплуатации дорог местного значения, благоустройства, социального обеспечения, торговли и общественного порядка.

Доходы консолидируемого бюджета составили 13515,6 млрд руб., расходы - 3403,7 млрд руб.Профицит консолидируемого бюджета составил 111,9 млрд руб., из которых одна часть пошла на погашение государственного долга, а другая часть - на создание финансового резерва, 79,5% доходов получены за счет налогов.На протяжении последних трех лет достаточно устойчивые темпы роста ВВП сопровождаются положительными тенденциями изменения его структуры. Прежде всего это касается расширения конечного спроса в структуре используемого ВВП. Расходы федерального бюджета в 2002 г. составили 15,6%, консолидированного - 28,1%.

Такие факторы влияния на экономический рост, как последствия девальвации или колебания мировых цен на российскую нефть, уменьшаются. Постепенно экономика страны все больше основывается на внутренних факторах роста.Уровень жизни, хотя и не достиг 1998 г., но наметились некоторые позитивные тенденции к росту покупательной способности среднедушевых денежных доходов населения. Однако социально-экономическая дифференциация населения продолжает оставаться высокой.

Важным вопросом является контроль исполнения бюджета. Первый орган, занимающийся контролем, - Федеральное Казначейство, которое бюджет и исполняет. В том числе оно контролирует перечисление средств федерального бюджета в субъекты Федерации по всем целевым субсидиям, проверяет договоры, контракты, поступающие в органы Казначейства для осуществления выплаты, обоснованность указанных в них сумм.

Вторым контрольным органом по федеральному бюджету выступает Департамент финансового контроля Минфина России, который раньше назывался КРУ. Он имеет право проводить выборочные проверки по целому ряду расходов федерального бюджета и целевых субсидий, а также проверки по просьбам субъектов Федерации.

Третьим органом, контролирующим разработку, формирование, принятие и исполнение Федерального бюджета является Счетная палата Российской Федерации. Она проверяет в основном документальное соответствие фактических расходов статьям федерального бюджета и представляет в Госдуму отчеты по результатам проверки исполнения Закона «О федеральном бюджете».Таким образом, процесс исполнения бюджета находится под постоянным контролем целой системы органов исполнительной и законодательной власти.Социальная направленность бюджета выражается в опережающем росте социальных расходов по отношению ко всем расходам бюджета. Доля социальных расходов в ВВП в 2002 г. составила 1,43% против 1,39% в 2001 г.

Разработанный сегодня перспективный финансовый план, отражающий основные задачи бюджетной политики и включающий главные параметры бюджетной системы на период 2006-2008 гг., свидетельствует о том, что макроэкономическая стабилизация достигнута. Однако темпы экономического роста снижаются (даже при росте цен на нефть). Современная бюджетная политика сориентирована на максимально упрощенный вариант рестриктивной монетаристской политики, целью которой является сокращение спроса, сохранение бюджетного профицита и снижение уровня инфляции. В такой системе экономических координат замедление экономического роста неизбежно. Главное - добиться макроэкономической стабилизации любой ценой: перераспределением налогового потенциала на федеральный уровень и, следовательно, недофинансированием расходов бюджетов субъектов Федерации, сдерживанием роста доходов населения, инвестиционной активности государства. Логика рассуждений сводилась к следующему. Снижение инфляции и стабилизация курса национальной валюты позволят улучшить инвестиционный климат, повысить кредитный рейтинг России, создав условия для дешевых кредитов и прямых иностранных инвестиций.

Однако проблему экономического роста правительство до сих пор пытается решить, делая акцент только на монетарных методах путем использования модели “инвестиционной функции”, в соответствии с которой инвестиции напрямую зависят от реальной ставки процента. Основной теоретический посыл этой модели заключается в том, что увеличение объема государственных закупок ведет к равному уменьшению объема инвестиций в результате роста процентной ставки. В современных реалиях российской экономики этот посыл можно охарактеризовать как “финансовый утопизм”.

Увеличение предложения кредитных ресурсов само по себе не создает условий для экономического роста. Однако правительство до сих пор целью своей финансовой политики считает обеспечение макроэкономической стабилизации на основе уменьшения государственных расходов и достижения профицита федерального бюджета. Проводя такую политику, оно добились определенных успехов в снижении расходов бюджета и в создании достаточно крупного его профицита. Если по закону в 2005 г. профицит может составить387,8 млрд.р., то в 2006 г.- примерно 500,3 млрд.р. Правда, несмотря на все старания правительства, практически не сокращается внешний государственный долг. Такая ситуация была вполне предсказуемой, ибо, поставив нашей экономике диагноз “голландская болезнь”, правительство доступными методами старалось “сбить температуру у больного”, активно “откачивая” финансовые ресурсы из экономики. Но “больной” до сих пор все ее в агонии. За годы ориентации на самые примитивные методы монетарной политики правительство научилось хорошо вписываться в ситуацию, но не управлять процессом. Государство практически потеряло реальные рычаги управления экономическим ростом страны.

В сложившейся ситуации правомерно поставить вопрос о практической ценности принимаемых перспективных решений в трехлетнем бюджете до 2008 г. Дело в том, что из-за отсутствия экономических механизмов их обеспечения они не могут быть воплощены в жизнь. Сегодня государство озабочено проблемой, “куда деть лишние деньги”. Сегодня государство, с одной стороны, не создает бизнесу условий для развития экономики, а с другой - само не в состоянии активно в нем участвовать. Из этого втекает и его политика: сложить деньги в “кубышку” и хотя бы отдать долги тем, кто сможет использовать средства более эффективно. Если руководствоваться этой логикой, можно и поддержать одобренный правительством проект трехлетнего бюджета до 2008г., но не с позиции правильности его стратегии, а исходя из этого, что ничего лучшего оно делать не умеет.

3 Межбюджетные отношения и финансовая помощь регионам

Одна из важных и сложных проблем бюджетной политики - межбюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации. Межбюджетные отношения определяются бюджетным федерализмом (табл. 2). Бюджетный федерализм основан на трехуровневой бюджетной системе с разграничением доходных и расходных полномочий между уровнями. Система межбюджетных отношений характеризуется такими обобщающими показателями, как степень концентрации финансовых ресурсов на различных уровнях бюджетной системы и распределение по ним бюджетной нагрузки.

Структура консолидированного бюджета лишь в общем виде отражает результаты межбюджетного регулирования. Гораздо больший интерес представляют распределение налогового потенциала по территории страны, региональный аспект распределения доходов по уровням бюджетной системы, анализ межбюджетных потоков, в территориальном разрезе и влияние на них межотраслевого регулирования.

Таблица 2

Структура консолидированного бюджета (%)

Показатель		Годы
	1992	1995	1997	2000
Доходы
Всего	100,0	100,0	100,0	100,0
В том числе:
федерального бюджета	58,0	53,0	48,3	51,9
бюджетов территории	42,0	47,0	51,7	48,1
Расходы
Всего	100,0	100,0	100,0	100,0
В том числе:
федерального бюджета	67,0	49,0	44,3	48,5
бюджетов территории	33,0	51,0	55,7	51,5

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2001 г. выделены приоритетные задачи в этой сфере. Так, обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральными, региональными уровнями власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям.

В послании президента Российской Федерации определены следующие приоритетные задачи.

Первая задача - определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции. Разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня эту потенциально конфликтную ситуацию следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации.

Вторая задача- порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабые, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции.

Третья задача - наведение порядка в межбюджетных отношениях. Следует наладить четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений, а также определить степень ответственности и эффективности исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти.

Сейчас действует новая методика выделения трансфертов, основанная на нормативном методе. Но в перспективе ее надо закрепить законодательно и соответственно пересмотреть деятельность ныне существующих фондов региональной поддержки. Необходим прозрачный механизм выделения из бюджета субсидий и региональных трансфертов.

Важнейшей частью бюджетной системы страны являются бюджеты муниципальных образований. В первую очередь, на уровне административных единиц органы местного самоуправления часто осуществляют функции органов государственного управления. Именно здесь идет борьба между региональными администрациями и органами самоуправления, мэрами и главами регионов. В основном - это «конфликты бюджетов», в результате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению, поэтому создаются проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах России.

И наконец, следует обратить особое внимание на высоко дотационные субъекты Российской Федерации. Правительство должно разработать необходимые нормативно-правовые акты, касающиеся порядка введения, если потребуется, особых процедур финансового управления на таких территориях.

В послании Президента Российской Федерации, определяющем основные принципы формирования бюджета на 2002 г. и последующие годы предполагается формирование бюджета из двух частей.

Первая часть бюджета должна обеспечивать исполнение имеющихся государственных обязательств. По этой части у парламента должно быть право либо принять, либо отклонить предложения правительства, но не изменять параметры.

Вторую часть бюджета следует строить на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, как это было в отдельные годы. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также способствовать решению масштабных стратегических задач. Такого рода разделение бюджета позволит предотвратить «проедание» дополнительных доходов бюджета.

Вторая часть бюджета - стабилизационный фонд - должна обеспечить своевременное и равномерное погашение внешнего долга и одновременно застраховать экономику от перепадов внешней конъюнктуры. Назначение второй части бюджета должно снять жесткую привязку исполнения бюджета, «обычного» к мировым ценам.

Стабилизационные фонды и фонды будущих поколений существуют в странах, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов, и предназначены для сглаживания колебаний доходов и расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры. В Норвегии существует государственный нефтяной фонд, в Чили - медный стабилизационный фонд. Фонды будущих поколений (Кувейт, Аляска) рассчитаны на использование после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны.

О необходимых масштабах стабилизационного фонда можно судить по тому, что в 2002 г. Россия выплатила около 15 млрд долл. долга, в 2003 г. - 17,2 млрд долл. Это год пиковой нагрузки на бюджет. Такими же сложными будут 2005 и 2008 гг.

Государственный долг других стран России составляет около 150 млрд руб. Бывший Советский Союз, а затем и Россия давали большие кредиты другим государствам. Всего России должны около 25 государств. По официальным данным, крупнейшими должниками России являются: Куба - около 25 млрд долл.; Монголия - 18; Вьетнам - 17; Индия - около 16; Сирия - более 12; Ирак - 7; Эфиопия и Йемен - 6,5; Алжир - 3,5 млрд долл.

Опираясь на политическую установку об интернациональной помощи, СССР поставляла в эти страны военную технику, строила производственные объекты, осуществляла подготовку кадров. Большую часть долгов России вряд ли удастся вернуть.

Наличие госдолга - не только негативное явление. При эффективном управлении государственным долгом оно может способствовать развитию экономики.

Чтобы действие рычагов бюджетного регулирования было целенаправленным, обеспечивающим экономический рост производства, а субъектам Федерации предоставлялись равные возможности для финансирования минимального стандарта государственных услуг, населению необходимо:

разработать долгосрочную бюджетную стратегию;

перейти от годового бюджетного горизонта к трехлетнему бюджетному планированию;

выработать стратегию управления государственным долгом (внутренним и внешним).

Основой межбюджетных отношений является распределение доходов по уровням бюджетной схемы. Доходами регионального бюджета закрепленные налоги, определенная часть регулирующих налогов, межбюджетные перечисления и неналоговые доходы. Важнейшим механизмом регулирования взаимоотношений центра и территорий в финансовой сфере служит выделение средств из федерального бюджета в качестве финансовой помощи региональным бюджетам. С его помощью должна выравниваться финансовая обеспеченность субъектов Федерации. Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) впервые был образован в 1994 г. и формировался за счет отчислений 15% всех налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением таможенных сборов).

Из этого фонда выделялись трансферты в соответствии с удельным весом каждого региона, получившего статус нуждающегося или особо нуждающегося.

Трансферты - это ежегодные отчисления, взаиморасчеты территорий и федерального бюджета.Система распределения трансфертов была построена на едином методологическом принципе, критериями такого распределения являлись показатели налоговых поступлений и расходов региональных бюджетов в расчете на одного жителя.

Такой принцип - определенное продвижение к объективному распределению средств. Однако другие факторы не учитывались, в частности, уровень развития социальной сферы, состояние рынка труда, экологическая обстановка, степень развития инфраструктуры региона, природно-климатические условия. Частично факторы учитывались введением поправочного коэффициента, повышающим или понижающим объем трансферта в зависимости от принадлежности региона к тому или иному экономическому району.

Вместе с тем в одном экономическом районе субъекты Федерации разительно отличаются по всем социально-экономическим параметрам. Например, в Приволжском районе на разных полюсах находятся наиболее развитая область - Самарская и одна из наиболее отсталых республик - Калмыкия. В силу этого одинаковый подход к ним исключен.

Данная модель распределения трансфертов постоянно улучшалась, но ее принципы оставались неизменными - основу составлял фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), но менялась доля отчисления в него федеральных налогов и сама расчетная база для формирования данного фонда. В частности в Бюджетном кодексе РФ был зафиксирован принцип распределения доходов в отношении 50/50. В 2000 г. ФФПР устанавливался в абсолютном объеме с распределением выделяемых из него трансфертов по каждому субъекту, имеющему право на их получение также в абсолютном объеме.

Количество регионов, получавших трансферты до 2000 г., постоянно росло. В 2000 г. таких регионов было 75. Рост числа дотируемых территорий свидетельствует о том, что действующий механизм регулирования межбюджетных отношений не справляется с поставленной перед ним задачей.

С 1999 г. методы распределения средств из фонда финансовой поддержки субъектов РФ основывались на концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999 - 2000 гг.

В 2000 г. при расчете сумм трансфертов исходили уже из более объективного показателя - валового регионального продукта (ВРП), представляющего, как и ВВП, на национальном уровне сумму добавленной стоимости и чистых налогов. Данный показатель рассматривается как база распределения налогового потенциала региона, что теоретически правильно. Однако методика расчета ВРП такова, что величина его во многом зависит от субъективных факторов (морального износа основных фондов, уровня теневой экономики и др.).

В целом показатель ВРП предоставляет широкие возможности для комплексного макроэкономического анализа экономического и социального развития регионов.

Комплексный макроэкономический анализ экономического и социального развития регионов представляет интерес и необходим органам государственного управления как регионального, так и центрального уровня для разработки и осуществления региональной экономической политики.

Особое значение данные региональных расчетов имеют для России как страны с обширной территорией, где регионы находятся в существенно различных экономических условиях, размеры отдельных регионов сопоставимы с территориями целых стран и поэтому наличие объективной информационной базы является необходимым условием для осуществления эффективной региональной политики.

Для макроэкономического анализа на региональном уровне на основе расчетов ВРП могут разрабатываться и использоваться следующие показатели:

1. Уровень развития экономики, место в экономике страны, экономический рост.

Валовой региональный продукт выражается через абсолютные объемы, индексы физического объема (%), долю в ВВП (%).

2. Объем, динамика и структура производства - для региона в
целом и по отраслям.

К валовому региональному продукту как сумме валовой добавленной стоимости (ВДС) отраслей относятся:

выпуск в основных ценах;

стоимостная структура выпуска: промежуточное потребление, оплата труда, чистые и другие налоги на производство, валовая прибыль;

потребление основного капитала;

чистая прибыль и др.

3. Эффективность производства - для региона в целом и по
отраслям. Она представляет собой:

производительность труда - ВРП на одного занятого;

фондоотдачу;

энергоемкость валового регионального продукта;

металлоемкость валового регионального продукта и др.

4. Образование доходов для региона в целом и по отраслям. Их
показателями являются:

валовой региональный продукт по видам доходов;

оплата труда наемных работников;

соотношение между оплатой труда наемных работников и валовой прибылью;

* соотношение между налогами и субсидиями.
Финансовая помощь бюджетам других уровней не исчерпы
вается только трансфертами.

Так, в 1999 г. она включала также дотации, субвенции и субсидии закрытым административно-территориальным образованиям, финансовую поддержку жизнеобеспечения районов Крайнего Севера, дополнительную финансовую помощь высокодотационным регионам, финансирование программ развития регионов, компенсацию тарифов на электроэнергию районам Дальнего Востока и прочие мероприятия в области регионального развития.

В общей сумме расходов по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» доля трансфертов в 1999 г. была равна 71%.

Расходами на финансовую помощь бюджетам других уровней реальные перечисления средств федерального бюджета в бюджеты территорий также не ограничиваются. Существуют еще и бюджетные ссуды, объемы которых существенны и инвестиции, поступающие непосредственно в регионы. В 1999 г. было выдано более 7 млрд руб. бюджетных ссуд (11% по отношению ко всему объему финансовой помощи федерального бюджета).

На 1 января 2000 г.общая задолженность регионов по бюджетным ссудам составляла более 6 млрд руб. Погашаются ссуды главным образом взаимозачетами. В зачет со стороны федерального бюджета принимаются долги, накопленные по финансированию расходов на содержание объектов жилищного фонда и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления. На 1 января 2000 г. эти долги составляли 16,2 млрд руб.

Таким образом, между федеральным и региональным бюджетами формируются огромные финансовые потоки, имеющие тенденцию к увеличению. Налицо усиление перераспределительных механизмов в межбюджетных отношениях.

Для полной характеристики межбюджетных потоков недостаточно сопоставить налоги, поступающие из регионов в федеральный бюджет, с объемами финансовой помощи оттуда, поскольку движение данных средств из центра не исчерпывается финансовой помощью. Федеральный бюджет пополняется не сам по себе, а непосредственно на территориях, ибо на них располагаются конкретные объекты финансирования. Так, в регионы возвращаются средства в виде финансирования закрепленных за федеральным бюджетом расходов.

Только сопоставлением всех доходов, поступающих с территорий в федеральный бюджет, с полным объемом средств, возвращающихся в регионы, можно дать полную картину перетоков финансовых средств государства в региональном разрезе.

По оценкам института «Восток-Запад», в 1999 г. с территории более чем сорока регионов в федеральный бюджет поступило больше средств, чем «возвратилось» из федерального бюджета по всем каналам - будь то финансовая помощь региональным бюджетам или прямые расходы федеральных ведомств, проходящие через систему Главного Управления Федерального Казначейства. Именно эти регионы, в которых живет почти 70% населения России, в принципе можно считать самодостаточными.

Специфика российского бюджетного федерализма состоит в том, что вследствие значительного разрыва между уровнями бюджетной обеспеченности регионов реально функционируют две разные схемы управления бюджетами регионов -доноров и транс-фертополучателей (реципиентов). Одной из причин дефицита региональных бюджетов является передача им федеральных расходов («мандатов») без одновременной передачи источников финансирования.

В целом, за последние годы сделано немало в области теории, практики обоснования и создания системы более справедливых и объективно обусловленных отношений между различными уровнями бюджетов.

Основные разработки были сосредоточены на упорядочении межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации и в гораздо меньшей степени -на уровне бюджета субъекта Федерации и нижестоящих уровней -местного самоуправления.

Несовершенство межбюджетных отношений на разных уровнях требует перехода к качественно новому этапу развития межбюджетных отношений. Исходя из объективной необходимости и важности совершенствования межбюджетных отношений, Правительством РФ утверждена «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (Постановление от 15 августа 2001 г. № 584).

4 Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Цели, структура, содержание Программы. Ключевой проблемой действующей системы являются несоответствия между распределением бюджетных ресурсов, полномочиями и ответственностью. При этом следует иметь в виду особенность российского федерализма, носящего конституционно-договорной характер. Существует практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и субъектами Федерации.

Научившись делить финансовые ресурсы, но, не распределив полномочия, нельзя добиться сбалансированности территориальных бюджетов и эффективного управления региональными финансами. Иными словами, если раньше речь шла о межбюджетных отношениях (о финансовых потоках между бюджетами), то в новой Программе - о содержании бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношениях властей разных уровней по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности.

Стратегия Программы основана на очевидном тезисе: реальная ответственность неотделима от реальных прав.

Это предполагает существенное расширение законодательно установленных налоговых и бюджетных полномочий, региональных и местных органов власти с одновременным повышением их ответственности за использование полномочий за полученные результаты.

Программой предусмотрены изменения в межбюджетных отношениях по нескольким направлениям. Традиционные представления о том, что 10-15 регионов-доноров кормят всю страну, не соответствует действительности. Платят налоги в Федеральный бюджет не регионы и не местные власти, а налогоплательщики-граждане и предприятия. Налоговый потенциал всех регионов создавался и создается усилиями всей страны и действовать он может только в едином экономическом пространстве.

Например, ведь не один Ямало-Ненецкий АО осваивал свои газовые месторождения и вкладывал в них громадные средства.

Распределение средств федерального бюджета по территориям страны производится исходя их общенациональных интересов, в том числе в целях сглаживания межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности.

Ежегодно при обсуждении бюджета шли споры о соотношении 50/50 в распределении налоговых доходов между центром и регионами, определенного Бюджетным кодексом РФ. Сама постановка вопроса о регулировании этих соотношений - признак переходного периода. В условиях крайне неравномерного размещения налогового потенциала она оборачивается ущемлением интересов большинства субъектов Федерации. Почти 40% всех налогов собирается на территории лишь 10 субъектов Федерации, где проживают немногим более 10% населения. Именно эти наиболее обеспеченные регионы в основном и выигрывают от децентрализации наличных поступлений.

В советский период на этих территориях за счет всей страны были построены мощные промыслы, проложены трубопроводы, создана экспортная инфраструктура, поэтому неправомерно, что только эти немногие субъекты Федерации должны пользоваться бюджетными средствами.

Большинство же субъектов Федерации и населения страны объективно заинтересованы в более интенсивном выравнивании бюджетной обеспеченности, а значит и в повышении доли федерального бюджета в налоговых доходах, в увеличении размеров финансовой помощи. Позитивные шаги в совершенствовании межбюджетных отношений были намечены в концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. Концепция предусматривала переход к новому способу распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионам. Этот основной канал распределения финансовой помощи стал намного более прозрачным и объективным.

Однако старые методы ориентировались на частичное покрытие расчетного дефицита региональных бюджетов, который согласовывался по сути в индивидуальном порядке, что приводило к занижению доходов региона, искажению бюджетной отчетности и открывало широкие возможности для лоббирования и торга с отдельными регионами.

В основе новой методики лежит оценка реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе нормативных расходных потребностей и налогового потенциала. Наименее развитым территориям гарантируется определенный уровень доходов в расчете на душу населения.

Еще одна принципиальная позиция новой Программы - отказ от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах регионов. Все расчеты ведутся по статистическим данным, характеризующим экономику, население, географические условия регионов. Методика и результаты расчетов на очередной бюджетный год рассматриваются рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений, в которой участвуют представители Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации.

Важным шагом в повышении эффективности механизма нансовой поддержки регионов служит создание в 2001 г. в составе Федерального бюджета Фонда компенсаций, через который на всей территории страны финансируется выплата пособий на детей и осуществляется «социальная защита инвалидов в Российской Федерации».

Цель Программы развития бюджетного федерализма - создать долгосрочные стимулы для региональных и местных органов власти по эффективному управлению общественными финансами. Основной результат - переход к новой методологии бюджетного выравнивания.

Программа состоит из следующих разделов:

-Необходимость и условия реализации Программы.

-Стратегия Программы.

-Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации.

-Разграничение расходных полномочий.

-Разграничение налоговых полномочий и доходных источников.

-Финансовая помощь бюджетам других уровней.

-Управление общественными финансами на региональном и местном уровнях.

-Место Программы в системе социально-экономических реформ.

-Механизм реализации Программы.

В специальный раздел схемы разграничения основных расходных полномочий выделен раздел «Экономическая политика», в котором отражаются основные сферы государственного регулирования на уровне федерального центра.