1

Бюджет. Фінансова та фіскальна політика держави

Зміст

Вступ

Розділ І. Бюджет і його сутність

1.1. Бюджетний устрій

1.2. Бюджетний процес

1.3. Прибутки та видатки бюджету

1.4. Бюджетна класифікація

Розділ ІІ. Фінансова та фіскальна політика держави

2.1. Фінансова політика держави

2.2 Фіскальна політика

Висновок

Список використаної літератури

Вступ

Всі ми чудово знаємо, що є ознаками і невід'ємними атрибутами незалежної держави. Такими є і національний герб, національний прапор, національний гімн і інше. Але якщо незалежна держава існує, то для підтримки нормальної життєдіяльності її самої і її громадян необхідні фінансові кошти. Держава повинна піклуватися про свій добробут, оскільки за неї цього не зробить ніхто. А якщо так, то вона повинна знаходити кошти для існування, а потім розумно їх розподіляти серед різних галузей народного господарства, іншими словами держава формує свій бюджет.

Державний бюджет -- відносини власності між державою, з одного боку, фізичними та юридичними особами -- з іншого з приводу вилучення (привласнення) в останніх частини необхідного та додаткового доходу й розподілу його відповідно до функцій держави.

З погляду речового змісту державний бюджет є річним планом акумуляції державних доходів та їх витрат згідно з вимогами закону про бюджет. Як частина фінансів, бюджет виконує розподільчу та контрольну функції. Перша полягає в акумуляції грошових коштів у руках держави та їх використання для виконання загальнодержавних, регіональних та місцевих функцій держави. Контрольна функція бюджету виявляється в контролі за фінансовим забезпеченням програми соціально-економічного розвитку країни на кожний фінансовий рік, за ефективністю державного регулювання економіки з допомогою фінансів.

Крім того, бюджетна політика передбачає наявність так званого бюджетного дефіциту - різниці між прибутками і витратами держави. Рідко зустрічається така ситуація, коли бюджет повністю збалансований, а Україні таке і не снилося. А в сумі весь бюджетний дефіцит за попередні року утворять державний борг, який хоч і є відносно спокійним явищем, але в особливо великих розмірах може спричинити неприємні наслідки.

Загалом, є над ніж замислитися, адже проблеми вельми злободенні, а вирішувати їх все одно доведеться. А для цього треба спробувати вникнути в сутність даного питання і розглянути, що ж уявляє бюджет держави, як він формується, які його складові, у яких напрямах ведуться витрати і що собою уявляє державний борг. Саме цим ми і займемося в подальших розділах.

Розділ І. Бюджет і його сутність

1.1 Бюджетний устрій

Бюджет держави є основною складовою фінансової системи. На практиці бюджет держави, а точніше його структура залежить від форми державного устрою. Якщо держава є унітарною (як Україна), то бюджет складається з державного і місцевих бюджетів, якщо це федерація, то в цей список включаються бюджети суб'єктів федерації. Бюджетна система України складається із загальнодержавного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів. Згідно з пунктом 4 статті 85 Конституції України, право затвердження Державного бюджету України і внесення в нього змін, а також контролю за його виконанням належить Верховній Раді України. Крім того, повинна забезпечуватися гласність при складанні і впровадженні бюджету. Статтею 96 Конституції України передбачається, що Державний бюджет затверджується щорічно на період з 1 січня по 31 грудня [1-3].

По суті справи бюджет являє собою систему, за допомогою якої відбувається перерозподіл національного прибутку для задоволення загальнодержавних потреб. До числа таких можна віднести утримання державного апарату, соціальну сферу, підтримку деяких галузей господарства і інші.

Державний бюджет є по суті основним фінансовим планом держави, який визначає його прибутки і витрати. Через нього перерозподіляється приблизно половина національного прибутку і біля ? всіх грошових коштів держави.

Розглядаючи бюджет як економічну категорію, треба зазначити, що він відображає реальні виробничі відносини і концентрує рушення грошової маси. Він є як би вимірником, через який забезпечується контроль за станом виробництва загалом.

Бюджетна система грає вельми важливу роль. Це фактично сукупність всіх бюджетів, заснована на економічних відносинах і правових нормах. Для визначення єдиної бюджетної політики держави самостійні бюджети нижчестоящого рівня включаються до статистичного зведеного бюджету регіонів, району, міста, області, республіки загалом. Такий зведений бюджет називається консолідованим. Для консолідованого бюджету існують декілька принципів. До їх числа зокрема відносяться принцип повноти, принцип гласності. Крім того, бюджет повинен бути реальним і коли його підписує Президент України, він приймає статус закону і його виконання стає обов'язковим для всіх учасників бюджетного процесу [1].

На зміст і роль бюджету впливають як об'єктивні, так і суб'єктивні чинники. До об'єктивних чинників відносяться:

рівень розвитку продуктивних сил;

економічний потенціал країни;

характер виробничих відносин;

економічні, природні і соціальні особливості.

До суб'єктивних чинників відносять:

тип держави;

політика уряду в конкретному періоді;

висунені урядом пріоритети розвитку;

рівень економічної фінансової науки.

Бюджети всіх рівнів складаються і виконуються згідно з бюджетною класифікацією. Бюджетна класифікація - це єдина система функціонального групування прибутків і витрат бюджету по однорідних ознаках, вона забезпечує можливість порівнювати бюджетні дані різних бюджетів, дає можливість визначити характер регулюючих дій держави по надходженню прибутків і напрямах використання вилучених коштів.

Бюджетна класифікація забезпечує чіткість бюджетного планування і прогнозування. Без неї практично неможливо скласти проекти бюджетів, визначати рівень витрат і аналізувати бюджети за декілька років. Звіти про виконання бюджетів складаються по тій же класифікації, що дозволяє виробляти глибокі перевірки і аналіз використання грошових коштів.

Бюджетний устрій засновується на принципах єдності, повноти, достовірності, гласності, наглядності і самостійності всіх бюджетів, яка входить до складу бюджетної системи [5]. Принцип єдності означає існування єдиного рахунку прибутків і витрат. Єдність бюджетної системи забезпечується єдиною правовою базою, єдиною бюджетною класифікацією, єдиною грошовою системою, єдиною соціально-економічною політикою і наданням необхідної статистичної і бюджетної інформації з одного рівня бюджету до іншого.

Принцип повноти має на увазі відображення в бюджеті всіх прибутків і витрат, а принцип достовірності вимагає формування бюджету на основі реальних показників. Принцип гласності забезпечує освітлення показників бюджету і звітів про їх виконання в коштах масової інформації.

Принцип наглядності обумовлює відображення показників бюджету у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками в країні шляхом використання коштів максимальної ефективності щодо результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.

Всі бюджети (від державного до міських і сільських) є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних джерел прибутків і правом визначення напрямів їх використання виходячи із законодавства. Однак при цьому, складаючи і виконуючи свої бюджети, відповідні органи влади і управління повинні враховувати і загальнодержавні інтереси.

Хотілося б зазначити, що особливу роль в системі бюджету грають згадувані вище місцеві бюджети. Саме вони є джерелом для фінансування різноманітних галузей. Основними напрямами витрат місцевих бюджетів є:

утримання апарату місцевого управління і правоохоронних органів;

зміст і розвиток соціально-культурної сфери, а також соціальний захист населення;

створення цільових фондів місцевого значення;

благоустрій населених пунктів, капітальні вкладення в об'єкти комунальної власності;

повернення позик, отриманих з вищестоящих бюджетів.

Необхідно зазначити, що в ситуації, що склалася в даний момент Україні необхідно старатися створити сильний і стабільний бюджет. Потреба в сильному державному бюджеті зумовлена такими причинами:

державний бюджет повинен істотно впливати на економічний розвиток всіх регіонів, мати реальні інвестиційні зв'язки народним господарством, забезпечувати регіональну стратегію економічного розвитку країни;

вирівнювання бюджетного забезпечення адміністративно-територіальних одиниць в умовах ринкової економіки може здійснюватися тільки на основі перерозподілу бюджетних ресурсів через державний бюджет;

спроба забезпечити формування бюджетів областей і регіонів тільки по власній прибутковій базі призведе до великої різниці в бюджетному забезпеченні населення різних територій і до втрати управління єдиним соціальним простором.

1.2 Бюджетний процес

Формування бюджету процес досить трудомісткий і відповідальний. Він не терпить ніяких неточностей і вимагає максимальної зосередженості. Процес не є спонтанним, він враховує тенденції, що є, а також показники за попередні роки [1].

Бюджетний процес починається з аналізу даних про виконання державного і місцевих бюджетів за попередні роки, з виявлення тенденцій при виконанні прибуткової і витратної частини бюджету. Детально аналізуються надходження по окремих статтях прибутків і витрат. Весь процес з самого початку знаходиться під контролем Верховної Ради і місцевих органів влади. Це дисциплінує всі органи управління, які виконують бюджети відповідних рівнів.

Весь бюджетний процес можна розділити на наступні етапи:

складання проекту бюджету;

розгляд бюджету;

затвердження бюджету;

виконання бюджету;

складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету.

Складанню бюджету передує забезпечення відповідними даними бюджетів різних рівнів. Кабінет Міністрів надає в місцеві ради інструктивні листи про особливості складання розрахунків по проекту бюджету на наступний рік. Для складання проекту Кабінет Міністрів надає місцевим органам влади такі показники:

нормативи (проценти) відрахувань регульованих прибутків;

розміри дотацій і субвенцій, які мається намір виділити з державного бюджету за цільовими призначеннями;

перелік витрат, які планується здійснити з державного бюджету на фінансування місцевих бюджетів;

Також складанню бюджету передує розробка основних програмних макроекономічних показників економічного і соціального розвитку країни на рік, що планується, зокрема об'єм ПВП, платіжний баланс, валютний план і т.д. Складання проекту державного бюджету підкоряється принципу, суть якого в тому, що державний бюджет забезпечує необхідними коштами фінансування заходів по економічному розвитку держави [4]. Через нього здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між територіально-адміністративними одиницями для вирівнювання і фінансового становища.

Кабінет Міністрів розглядає на своєму засіданні проект бюджету і ухвалює остаточне рішення про проект закону про Державний бюджет України і подає його на розгляд Президента, який розглядає його і, у разі згоди, вносить в Верховну Раду.

Другим етапом і третім етапом бюджетного процесу є відповідно розгляд проекту бюджету в Верховній Раді і його затвердження. Вона розглядає і затверджує:

граничний розмір дефіциту державного бюджету і джерела його покриття;

суми прибутків відповідно до бюджетної класифікації;

суми витрат державного бюджету відносно кожного розпорядника коштів відповідно до бюджетної класифікації;

суми дотацій і субвенцій в прибутки місцевих бюджетів.

Четвертим етапом є виконання бюджетів. Касове виконання державного бюджету здійснюється через Національний Банк України, Державний експортно-імпортний банк України, Акціонерно-комерційний агропромисловий банк «Україна», Акціонерно-комерційний банк соціального розвитку «Укрсоцбанк», Український акціонерно-промислово-інвестиційний банк «Промінвестбанк». Названі банки здійснюють касове виконання державних позабюджетних фондів, крім Пенсійного, який обслуговує Акціонерно-комерційний банк «Аваль».

Виконання державного бюджету відбувається по розписаних прибутках і витратах поквартально. Такий же розподіл існує і для місцевих бюджетів. Контроль над виконанням бюджету також ведеться поквартально.

Нарешті, п'ятим етапом є складання і затвердження звіту про виконання державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів. Звіт про виконання державного бюджету складає Міністерство фінансів України, а по нижчестоящий бюджетах це роблять відповідні фінансові органи.

1.3 Прибутки та видатки бюджету

Будь-який бюджет складається з прибуткової і витратної частини. Прибутки бюджету утворюються в основному за рахунок податків і інших обов'язкових платежів, які встановлені законодавством.

Отже, що ж являють собою статті прибутку? Давайте розглянемо це питання відносно України. Загальна прибуткова частина бюджету України на 1998 рік становить 21,1 млрд. гривень. Прибутки Державного бюджету України формуються за рахунок (приведені суми, які заплановані бюджетом на 1998 рік):

податку на додану вартість (6,2 млрд. гривень);

акцизного збору (1,3 млрд. гривень);

податку на прибуток підприємств всіх форм власності (2,3 млрд. гривень);

прибуткового податку з громадян (3,5 млрд. гривень);

надходжень від зовнішньоекономічної діяльності (757 млн. гривень);

внесків до Пенсійного фонду;

внесків до фонду ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи;

внесків до фонду соціального захисту населення;

внесків до фонду зайнятості населення і в інші фонди;

надходження від внутрішніх позик;

перевищення прибутків над витратами Національного банку України;

повернення державних коштів (процентів по державних позиках і кредитах)

оплати за спеціальне використання природних ресурсів;

інших прибутків [1].

Таким чином, можна зробити висновок, що в основному прибутки формуються за рахунок збору податків. Але не треба забувати, що бюджет формується за участю всіх його складових, тобто свій внесок вносять місцеві бюджети. У їх прибутки, згідно із законодавством, зараховують:

податок на прибуток підприємств;

прибутковий податок з громадян, в розмірах, встановлених радою народних депутатів;

плата за землю;

податок на нерухоме майно громадян;

місцеві податки і збори;

частина прибутків від приватизації державного майна;

надходження від оренди цільових майнових комплексів;

відрахування і дотації, отримані з бюджету вищого рівня;

інші надходження

Висновок може бути таким: в економіці легше формувати надходження до бюджету за рахунок непрямих податків, чим за рахунок прямих. Адже саме в ті роки, коли частка прямих податків збільшувалася, мало місце саме велике падіння реальних прибутків бюджету. Так в 1994 році при зростанні частки прямих податків на 5,5% сталося скорочення реальних надходжень на 26,4%, а в 1995 році, відповідно, - на 1,4% і на 24,0%.

Необхідно зазначити, що прибутки є одним з основних напрямів, виходячи з якого і формується державний бюджет. І, загалом, то саме недоотримання прибутків, що прогнозуються приводить до невиконання прийнятого і затвердженого бюджету. Так в 1997 році планувалася прибуткова частина в розмірі 21,66 млрд. гривень, а фактичні надходження становили 15,689 млрд. гривень або 72,4%. Цифри, що і говорити, вражають. Однією з основних проблем є проблема зборів податків. Не для кого не секрет, що податкова система України вельми недосконала, внаслідок чого багато які платники податків прагнуть приховати свої прибутки від держави. Можна виділити три основні причини, по яких люди і підприємства не платять податки. По-перше, сюди можна віднести недоброчесність деяких суб'єктів, які просто не хочуть платити податки в принципі. По-друге, діяльність деяких суб'єктів межує з криміналом (торгівля зброєю, наркотиками). Звичайно, важко собі представити, щоб хтось з них прагнув платити податки, якби, раптом, таке сталося, то «добросовісний платник» вмить виявився б за ґратами. І, нарешті, третя причина просто банальна і стосується саме безпосередню податкової політики держави: держава за допомогою своєї жорсткої політики змушує громадян приховувати свої і без того нечисленні прибутки. Ця ситуація нагадує задушення курки, несучої золоті яйця і поліпшення ситуації поки не видно [1].

Крім того, серед причин недоотримання прибутків є і прорахунки самої держави. Сюди можна віднести і неповернені кредити, і невдалі операції на зовнішньому ринку (якими український уряд грішить уже дуже часто).

Ситуація з бюджетом в цей час на Україні вельми важка. Структура народного господарства, по суті, деформована, якісні показники виробництва не дивлячись ні на що продовжують якщо не падати, то, принаймні, залишаються на колишньому рівні, зростає матеріальна і вартісна незбалансованість. А постійно зростаючі витрати при вирішенні соціальних проблем призвели до зростання дефіциту прибутків всіх рівнів.

У ситуації, що склалася більшість економістів пропонують при плануванні бюджетів вийти з існуючих реалій і враховувати такі моменти:

періодично виникаючі підвищення цін (криза, що недавно почалася найяскравіше підтвердження необхідності обліку даного чинника);

економічна криза і інфляція (адже не секрет, що Україна все ще не вибралася з кризи, пов'язаної з розпадом СРСР і переходом до ринкової економіки, а інфляція хоч і сповільнила свої темпи, але все ще представляє реальну загрозу);

криза неплатежів, що вразила нашу фінансову систему (звідси можна виділити ще одну причину недоотримання прибутків розрахунки проводяться за допомогою бартеру, хоч потрібно помітити, що останнім часом наш президент веде з ними дуже запеклу війну) [11].

Прибутки є важливою складовою бюджету, але його другою основною частиною є витратна частина, яку ми розглянемо в наступному розділі.

Розвиток держави неможливий без утворення необхідних умов для підтримки невиробничої сфери і розвитку виробництва, соціально-культурних установ, органів управління і державної влади, оборони і інших. Однак всі ці установи і органи вимагають для нормальної життєдіяльності постійно фінансуватися. Саме для цих цілей і існує в державному бюджеті стаття витрат.

Що ж входить до складу витратної частини бюджету? До витрат Державного бюджету відносять:

фінансування загальнодержавних централізованих програм підтримки і підвищення життєвого рівня народу, а також заходів щодо соціального захисту населення;

фінансування що проводяться державними установами і організаціями заходів в сфері утворення, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, молодіжної політики, соціального забезпечення, які мають загальнодержавне значення;

фінансування виробничого і невиробничого будівництва, геологоразвідувальних робіт, проектно-пошукових і інших робіт, які здійснюються відповідно до загальнодержавних програм;

фінансування оборони;

фінансування охорони навколишнього середовища;

зміст правоохоронних і митних органів, податкової служби, служби захисту прав споживачів і контрольно-ревізійної служби;

зміст органів законодавчої, виконавчої, судової влади і прокуратури;

здійснення зовнішньоекономічної і зовнішньополітичної діяльності;

дотації, які передаються з Державного бюджету до місцевих бюджетів;

виплати всіх видів пенсій, витрат, направленої на захист громадян, потерпілих від Чорнобильської катастрофи, виплати посібників по безробіттю, витрати на професійне перенавчання звільнених працівників і незайнятого населення і на заходи по створенню додаткових робочих місць;

утворення державних матеріальних і фінансових резервів;

обслуговування зовнішнього і внутрішнього державного боргу і їх повернення;

інші заходи, які фінансуються з бюджету згідно із законодавством.

У бюджеті передбачається резервний фонд в розмірі до 2-х відсотків від об'єму витрат Державного бюджету для фінансування невідкладних витрат в народному господарстві, соціально-культурних заходів і інших, які не були передбачені при складанні бюджету.

Регулювання бюджетних витрат виражається в цільовому напрямі бюджетних коштів. Самим важливим принципом планування бюджетних витрат є те, що необхідно дотримуватися пропозицій розподілу коштів, виходячи з реальної потреби в них. Витрати бюджету на наступний рік плануються з урахуванням результатів виконання бюджету за минулий рік. Це дає можливість обґрунтувати збільшення або зменшення витрат на ту або іншу галузь. Однак потрібно помітити, що інший раз обґрунтування хоч на цифрах і є вірним, але на практиці воно далеке від дійсності. Як приклад можна розглянути ситуацію, що склалася в охороні здоров'я. Як ні дивно статистичні дані свідчать про зменшення числа хворих з року в рік, про зменшення числа людей, що звернулися за медичною допомогою. На основі цих даних йде скорочення фінансування охорони здоров'я [8-13]. Але на практиці справа йде з точністю до навпаки: число хворих збільшується, але люди не звертаються за медичною допомогою через те, що медицина знаходиться в плачевному стані і не може забезпечити нормального лікування.

Взагалі ж потрібно зазначити, що саме витратна частина бюджету є зручним засобом для його балансування. Найбільш простим способом є урізування фінансування в якій-небудь галузі. Наслідки даного явища ми вже неодноразово випробовували на власному досвіді, коли скорочувалося фінансування галузей утворення, культури і згаданої вище охорони здоров'я.

Однак витрати можуть впливати і в протилежному напрямі, а саме іноді витрати можуть перевищувати заплановані норми. Це може відбуватися внаслідок різних причин. Наприклад, якщо трапляється яке масштабне стихійне лихо, то заходи щодо його ліквідації спричиняють за собою колосальні витрати, покрити які резервний фонд просто не в змозі. Іншим прикладом може бути війна. Війни завжди наносили людству гігантську утрату, як в людських втратах, так і у втратах матеріальних. Витрати на оборону не в змозі передбачити втрати, пов'язані з початком реальних військових дій на території країни.

Витратна частина бюджету України на 1998 рік становить 24,48 млрд. гривень. З них біля 12,5 млрд. гривень направлені на заходи по соціальному захисту і на соціально-культурну сферу. 1,3 млрд. гривень мається намір направити на покриття заборгованості по зарплаті за попередні роки, 541 млн. гривень на фінансування науки, 4,2 млрд. гривень на сферу освіти, 1,7 млрд. гривень на національну оборону

Хотілося б зазначити, що з кожним роком в Україні все продовжується тенденція до скорочення фінансування тієї або іншої бюджетної галузі. Однак як показують цифри, на деякі галузі в 1998 році передбачено більші відрахування, ніж в 1997. Так в 1997 році на соціально-культурну сферу було витрачено 9,6 млрд. гривень, на національну оборону 1,4 млрд. гривень. Але в також час витрати на науку в минулому році становили 578 млн. гривень, на утворення майже 5 млрд. гривень, а на охорону здоров'я 3,9 млрд. гривень. А ось на даний рік цифри менше, але до того ж невідомо в якій мірі вони будуть виконані.

Взагалі хотілося б підкреслити, що витрати є могутнім важелем для впливу на різні сфери діяльності. При збільшенні фінансування якоїсь галузі підвищується вірогідність її процвітання і навпаки.

1.4 Бюджетна класифікація

Бюджетна класифікація -- це систематизоване згрупування за однорідними ознаками доходів та видатків бюджету, які розташовані та закодовані у певному порядку. Вона застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу в розрізі доходів, а також організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників (стаття 8). У Кодексі закладено правову норму щодо використання єдиної класифікації доходів і видатків для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України [1].

У 1998 році в Україні запроваджена нова бюджетна класифікація, яка в цілому відповідала загальноприйнятим міжнародним вимогам і стандартам статистики державних фінансів. Необхідність використання .міжнародних стандартів у сфері державних фінансів була пов'язана з переходом до ринкової економіки. Зміни у формуванні нових принципів фінансової політики, підвищення її ролі у розвитку економіки викликали потребу перебудови структури бюджетної класифікації за такими показниками, що відповідали б прийнятим у міжнародній статистиці державних фінансів.

Бюджетна класифікація має такі складові частини:

- класифікація доходів бюджету;

- класифікація видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету: функціональна класифікація, економічна класифікація, відомча класифікація, програмна класифікація;

- класифікація фінансування бюджету;

- класифікація боргу.

Введення до бюджетної класифікації 1998 року двох нових розділів "Класифікація фінансування бюджету" та "Класифікація боргу" обумовлено тим, що великого значення набувають проблеми залучення позик, забезпечення контролю за змінами сукупних боргових зобов'язань та залишками бюджетних коштів.

Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:

- податкові надходження. Податковими надходженнями є обов'язкові, безповоротні платежі в бюджет, а також штрафи і пеня за порушення податкового зобов'язання.

Вони поділяються на: податки на доходи, на прибуток, на збільшення ринкової вартості; податки на власність; внутрішні податки на товари та послуги; податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції; інші податки.

- неподаткові надходження. Це добровільні компенсаційні платежі, а також штрафи і пеня, не пов'язані з податковим законодавством.

До неподаткових надходжень належать: доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; надходження від штрафів та фінансових санкцій; інші неподаткові надходження.

- доходи від операцій з капіталом, які включають надходження від продажу: основного капіталу; державних запасів товарів; землі і нематеріальних активів.

- трансферти. Такий вид доходів вперше включений до структури бюджетної класифікації і визначається як безповоротні платежі, одержані від інших рівнів державного управління, міжнародних установ для підтримки бюджету або на інші цілі, пов'язані з реалізацією функцій держави.

Видатки бюджету класифікуються за:

- функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація);

- економічною характеристикою операцій (економічна класифікація);

- ознакою головного розпорядника коштів (відомча класифікація);

- бюджетними програмами (програмна класифікація).

Функціональна класифікація видатків дозволяє відстежувати динаміку зміни державних видатків різноманітного функціонального призначення з метою проведення їх аналізу і, таким чином, прогнозувати наступні видатки. Запровадження з 2002 року нової функціональної класифікації видатків бюджету викликане необхідністю приведення її у відповідність до міжнародних стандартів статистики державних фінансів. Нова класифікація видатків бюджету розроблена на основі класифікації функцій управління (КФУ), опублікованої статистичним відділом Організації Об'єднаних Націй. Класифікація має три рівні деталізації: розділи, підрозділи та групи. Нумерація розділів відповідає нумерації загальних цілей державного управління, а нумерації підрозділів та груп визначають засоби досягнення цих загальних цілей. Наприклад, розділ 09 "Освіта"; підрозділ 0920 "Загальна середня освіта"; групи 0921 "Загальноосвітні навчальні заклади", 0922 "Загальноосвітні спеціалізовані школи-інтернати", 0923 "Загальноосвітні спеціальні навчальні заклади".

Таблиця переходу від функціональної класифікації, затверджена наказом Мінфіну від 03.12.97 № 265, що мала 25 класифікаційних розділів, до функціональної класифікації видатків з 10 розділами, затвердженої наказом Мінфіну від 27.12.2001 № 604. При розгляді цієї порівняльної таблиці неважко помітити, що видатки, які раніше передбачались за кодом 010113 "Апарат міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх місцевих органів", розподілені за кодами нової функціональної класифікації по основних напрямах діяльності відповідних міністерств. За відповідними галузями закріплені видатки, які раніше класифікувались як прикладні та науково-технічні розробки з пріоритетних напрямів, державні науково-технічні програми та наукові частини інших програм, державне замовлення у сфері науки, інші заходи у сфері наукової та науково-технічної діяльності. Роз'яснення до застосування нової функціональної класифікації видатків бюджету розроблені Міністерством фінансів України та наведені у наказі Мінфіну від 27.12.2001 № 604.

Економічна класифікація видатків деталізує використання коштів за їх предметними ознаками -- заробітна плата, нарахування на заробітну плату, оплата комунальних послуг, усі види господарської діяльності, виплати населенню та інші категорії, що дозволяє виділити захищені статті видатків бюджету та забезпечує єдиний підхід до всіх розпорядників та одержувачів коштів. Видатки бюджету зведені в єдині економічні категорії, які розділяються на поточні, капітальні, нерозподілені видатки та на кредитування з вирахуванням погашення. Роз'яснення до застосування економічної класифікації видатків відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 27.12.2001 № 604 надає Державне казначейство України.

Поточні видатки -- це платежі, призначенням яких не є придбання капітальних активів. Капітальні видатки включають придбання основного капіталу, створення державних запасів і резервів, придбання землі та нематеріальних активів і капітальні трансферти. Склад нерозподілених видатків визначає закон про державний бюджет чи рішення відповідної місцевої ради. До них належать видатки з резервних фондів державного та місцевих бюджетів.

Розділ у межах економічної класифікації "Кредитування з вирахуванням погашення" включає платежі з бюджету, в результаті яких з'являються вимоги до інших фінансових об'єктів, що передбачають обов'язкове повернення коштів. Ці платежі здійснюються на виконання державної економічної політики і не передбачають отримання прибутків чи управління ліквідністю [1].

Відомча класифікація видатків відображає розподіл бюджетних призначень по головних розпорядниках коштів бюджетів. На її підставі Державне казначейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників коштів. Відомча класифікація видатків має на меті оптимізацію кількості головних розпорядників коштів бюджетів, поліпшення бюджетного планування та побудову чіткої, організаційно досконалої системи державного управління.

Програмна класифікація видатків передбачає розподіл бюджетних призначень за бюджетними програмами, які є систематизованим переліком заходів, спрямованих на досягнення загальної мети та їх виконання. Планування видатків із застосуванням програмно-цільового методу передбачає розробку, аналіз та відбір програм на стадії стратегічного планування. Таку роботу проводить головний розпорядник коштів, і в період формування бюджетного запиту та підготовки пропозицій до проекту бюджету обґрунтовує включення відповідної програми на наступний бюджетний рік. На відміну від розділу, підрозділу чи групи функціональної класифікації, які лише визначають загальну категорію видатків з бюджету, кожна програма має чітко окреслені цілі. Так, коду функціональної класифікації 0732 "Спеціалізовані лікарні та інші спеціалізовані заклади" відповідає декілька програм, таких як: "Медична допомога, що надається Українською спеціалізованою лікарнею "Охматдит", "Медико-соціальні послуги ветеранам війни та воїнам-інтернаціоиалістам", "Утримання та лікування психічно хворих осіб, які потребують особливого нагляду".

Як свідчить досвід зарубіжних країн, система планування видатків на підставі програм -- це система рішень щодо розробки, аналізу, впровадження та розподілу ресурсів .

Програмна класифікація видатків у цьому випадку має базуватись на конкретних комплексних програмах з чітко визначеними цілями та завданнями, а механізми та методики оцінки використання бюджетних коштів дозволять оцінювати результативність та ефективність таких програм за встановленими критеріями. Державний бюджет України на 2002 рік сформовано із застосуванням програмної класифікації видатків державного бюджету та розроблених Міністерством фінансів перехідних таблиць відповідності кодів програмної класифікації кодам нової функціональної класифікації видатків.

Наступним кроком бюджетування за програмно-цільовим методом стане запровадження програмної класифікації видатків місцевих бюджетів. Згідно з наказом Міністерства фінансів України місцеві органи влади при складанні і виконанні місцевих бюджетів у 2002 році будуть використовувати тимчасову класифікацію видатків місцевих бюджетів.

Класифікація фінансування бюджету та класифікація боргу. У зв'язку з переходом на міжнародні стандарти статистики державних фінансів у структурі класифікації бюджету з'явилося два нових розділи, які вперше забезпечили прозорість залучених до бюджету коштів і боргових зобов'язань держави.

З метою приведення бюджетного законодавства України у відповідність до міжнародних стандартів статистики державних фінансів, згідно з методологією МВФ у Бюджетному кодексі передбачені статті "Класифікація фінансування бюджету" (стаття 11) і "Класифікація боргу" (стаття 12). Норми цих статей забезпечують прозорість залучення коштів до бюджету і боргових зобов'язань держави.

Класифікація фінансування бюджету -- це згрупування за певними ознаками джерел покриття дефіциту бюджету з метою конкретизації напрямів та обсягів запозичення коштів, а також визначення напрямів витрачання фінансових ресурсів, що утворилися у результаті профіциту бюджету. До категорії останніх належать платежі з погашення основної суми боргу (стаття 11). У зв'язку з тим, що державний борг в основному є наслідком накопичених та непогашених запозичень держави, здійснених для покриття бюджетного дефіциту, класифікація боргу аналогічна класифікації фінансування бюджету.

Відповідно до світових стандартів бюджетної статистики у Бюджетному кодексі класифікація фінансування бюджету, як і класифікація боргу, здійснюється за двома ознаками:

- за типом кредитора, що характеризує категорію кредитора або власника боргового зобов'язання;

- за типом боргового зобов'язання, що характеризує вид фінансового інструменту запозичення коштів.

Залежно від терміну розміщення фінансові зобов'язання держави або місцевих рад розділяються на такі види:

- довгострокові (термін розміщення від 5 до 10 років);

- середньострокові (термін розміщення від 1 до 5 років);

- короткострокові (термін розміщення до одного року).

Особливістю місцевих бюджетів є те, що в них відображаються боргові зобов'язання місцевих рад за встановленою класифікацією для систематизації боргових зобов'язань, визначення суми боргу місцевого бюджету та обсягів фінансових ресурсів, необхідних для його обслуговування [1,12-14].

Класифікація фінансування бюджету за типом кредитора. Джерела покриття дефіциту (фінансування) бюджету поділяються на внутрішні та зовнішні. Внутрішні джерела -- це надходження від сектору державного управління, тобто обсяг запозичень за рахунок емісії державних цінних паперів, що здійснює Міністерство фінансів, надходження від органів грошово-кредитного регулювання і банківських установ та інші внутрішні джерела. Зовнішні джерела фінансування групуються за такими ознаками: позики, отримані від міжнародних організацій економічного розвитку, надходження від органів управління іноземних держав, позики, отримані від іноземних комерційних банків, та інші джерела, не віднесені до цих категорій.

Класифікація фінансування бюджету за типом боргового зобов'язання. Фінансові зобов'язання класифікуються за такими видами: облігації внутрішньої та зовнішньої державної позики та інші державні цінні папері; довгострокові, середньострокові та короткострокові позики та кредити; зміна обсягів готівкових коштів, депозитів і цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю у розрізі внутрішніх та зовнішніх джерел фінансування.

Класифікація боргу за типом кредитора залежить від типу утримувача боргового зобов'язання: внутрішнього чи зовнішнього. Відповідно розрізняють внутрішній та зовнішній борг. Внутрішній борг складається із заборгованості за позиками, одержаними із сектора державного управління, заборгованості органам грошово-кредитного регулювання та іншим банківським установам, заборгованості іншим фінансовим установам, нефінансовому приватному сектору та домашнім господарствам. Зовнішній борг складається із видів боргових зобов'язань, аналогічних зовнішнім джерелам покриття дефіциту бюджету.

Класифікація боргу за типом боргового зобов'язання відрізняє заборгованість за довгостроковими, середньостроковими зобов'язаннями, короткостроковими зобов'язаннями і векселями (на термін менше одного року) та іншими внутрішніми та зовнішніми зобов'язаннями у структурі непогашеного внутрішнього та зовнішнього боргу.

Розділ ІІ. Фінансова та фіскальна політика держави

2.1 Фінансова політика держави

Фінанси -- це система формування, розподілу і використання в процесі суспільного відтворення грошових фондів. Економічні відносини, що виникають між державою, банками, суб'єктами господарської діяльності, окремими громадянами, між галузями економіки, регіонами й т. ін. у зв'язку з формуванням і використанням грошових фондів, що утворюються в процесі відтворення, становлять фінансові відносини.

Основним елементом у структурі фінансової системи є загальнодержавні фінанси: державний бюджет, державні централізовані й децентралізовані фонди цільового призначення, фінанси підприємств і організацій державної форми власності, державний кредит, державне страхування.

Державні фінанси відіграють провідну роль у всій фінансовій системі. Це своєрідний барометр, який відображає загальний стан економіки, могутній фактор, що визначає її розвиток [6].

Через державні фінанси перерозподіляється значна частина ВВП країн із розвинутою економікою: в Японії -- 1/3, Франції -- більше 1/2, Швеції -- 2/3 і т.ін. В Україні за роки незалежності спостерігалося зростання частки ВВП, яка розподіляється через бюджет, до половини, а потім тенденція змінилася на зменшення. У Росії, наприклад, ця частка також становить 1/2. Для порівняння, в колишньому СРСР через державний бюджет перерозподілялося більше 70 відсотків ВВП.

Частка доходів бюджету у ВВП України така, %

1994 р.	1995 р.	1996 р.	1997 р.	1998 р.	1999 р.	2000 р.	2001 р.	2002 р.
26,7	32,8	40,0	49,1	40,1	38,6	42,4	39,0	37,0

Функції держави та суспільних фінансів в умовах ринкової економіки вперше були сформульовані Р.А. Масгрейвом у роботі "Теорія і практика державних фінансів" (1978 р.). За Масгрейвом, фінанси виконують три функції:

-- надання суспільних товарів та послуг або регулювання процесу, відповідно до якого визначається склад суспільних товарів і відбувається розподіл обмежених виробничих факторів (робочої сили та капіталів) між суспільним і приватним секторами (алокативна функція);

-- коригування розподілу доходів і майна (дистрибутивна функція);

-- підтримання високого рівня зайнятості за достатньої стабільності цін (стабілізаційна функція).

На наш погляд, доцільно виділити ще одну функцію фінансів -- контрольну. Так, основним об'єктом контролю з боку держави за фінансами суб'єктів господарювання є додержання останніми встановлених правил віднесення витрат на валові витрати виробництва та обігу, а також облік власних коштів (майна) і фінансових результатів як об'єктів оподаткування.

Центральне місце в системі загальнодержавних фінансів посідає державний бюджет України. Державний бюджет являє собою централізований фонд фінансових ресурсів держави, призначений для фінансування виконання покладених на нього функцій, закріплених у Конституції України. В організаційному аспекті -- це річний план державних витрат і джерел їхнього фінансового забезпечення. Разом із бюджетами місцевих органів влади державний бюджет України утворює зведений (консолідований) бюджет [8].

Основні напрямки бюджетної політики визначаються Верховною Радою України в спеціальній постанові, що називається бюджетною резолюцією.

Проект бюджету щорічно обговорюється Верховною Радою України, в результаті чого приймається Закон про Державний бюджет України на відповідний рік. З політико-економічного погляду, державний бюджет -- це своєрідний компроміс між завданнями держави, зацікавленої в збільшенні бюджетних коштів, а отже, податкових надходжень, та інтересами власників і найманих працівників щодо ставок податків на доходи, нерухоме майно, податкових пільг, бюджетних витрат на соціальні потреби; компроміс між загальнодержавними й місцевими інтересами окремих галузей щодо податків і субсидій, пільгових кредитів і державних замовлень, підрядів на будівництво й інвестиційних премій. Кожний такий компроміс супроводжується боротьбою в парламенті.

Виконання державного бюджету в ідеалі -- це повне покриття витрат доходами. Перевищення витрат над доходами призводить до утворення бюджетного дефіциту, який покривається державними позиками -- внутрішніми й зовнішніми. Позики здійснюються у вигляді продажу державних цінних паперів (облігацій, векселів), кредиту в банку. Останню форму фінансування бюджетного дефіциту використовує місцева влада.

Дефіцит бюджету часто покривають також додатковою емісією грошей. Унаслідок такої емісії розвивається неконтрольована інфляція, підриваються стимули для інвестицій, розкручується спіраль заробітна плата -- ціни, знецінюються збереження населення, відтворюється бюджетний дефіцит.

Кредитна емісія як спосіб фінансування дефіциту бюджету широко використовувалась в Україні. До травня 1993 р. емісійні кредити НБУ уряду надавались автоматично. Саме тому 1992 р. був першим роком гіперінфляції в Україні. З липня 1993 р. встановлено, що обсяг кредитів уряду не може перевищувати відповідної межі, визначеної Верховною Радою. У 1997 р. за рахунок кредитів НБУ було профінансовано майже половину дефіциту бюджету, в 1998 р. -- 67 відсотків. Ще 35 відсотків дефіциту покривалося за рахунок облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП), вперше випущених у 1995 р. У 1996 і 1997 pp. збільшувалась частина дефіциту бюджету, фінансована за рахунок ОВДП.

Заборгованість уряду і державних органів створює державний борг, який виплачується з відсотками. Тому кажуть, що сьогоднішні державні позики -- це завтрашні податки. Як правило, з поточних бюджетних доходів не вдається виплачувати повністю відсотки і вчасно погашати державні позики. У зв'язку з цим уряд вдається до нових позик: покриваючи таким чином старі борги, він створює нові.

Важливою складовою державних фінансів є бюджетні й позабюджетні цільові державні фонди. Відповідно до законодавчих і нормативних актів України в дохідну частину бюджету включались кошти таких цільових бюджетних фондів, як Фонд для вжиття заходів з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту населення, Державний інноваційний фонд, Фонд сприяння зайнятості населення, Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу, Фонд України з соціального захисту інвалідів. До державних позабюджетних фондів належать Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування, Державний фонд приватизації та ін.

Державні бюджетні й позабюджетні фонди формуються за рахунок встановлених у централізованому порядку зборів і платежів. Кошти цих фондів використовуються для державного соціального страхування й забезпечення населення, а також для фінансування державних програм розвитку відповідних галузей економіки [6].

Фінанси місцевих органів влади. Грошові ресурси місцевих органів влади призначені для фінансування виконання покладених на них функцій, як власних, так і делегованих. Перелік цих функцій визначає структуру витрат місцевих органів влади. Основними серед них є витрати на соціальне забезпечення, початкову і середню освіту, охорону здоров'я, будівництво й утримання доріг місцевого значення, благоустрій, житлово-комунальне господарство, культурно-мистецькі програми, природоохоронні заходи місцевого значення.

Джерела витрат місцевих органів влади поділяються на податкові доходи, доходи від майна, що належить місцевій владі; від господарської діяльності підприємств комунальної власності; доходи, залучені на ринку позикового капіталу; трансферти від центральних органів влади та органів влади вищого територіального рівня. Основним способом формування доходів місцевих органів влади в більшості розвинутих країн є місцеві податки і збори, а також комунальні платежі, доходи від діяльності комунальних підприємств, мобілізація ресурсів за рахунок комунальних позик.

В Україні відповідно до Бюджетного кодексу основним джерелом формування доходів місцевих бюджетів є прибутковий податок з громадян, плата за землю, державне мито (в частині, що належить місцевим бюджетам), єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва, плата за ліцензії та торговий патент на певні види діяльності, плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності. У Кодексі визначено перелік закріплених доходів для бюджетів місцевого самоврядування, тобто для бюджетів базового рівня, а також склад доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів.

У Бюджетному кодексі вперше реалізовано вимогу Закону про місцеве самоврядування щодо бюджету розвитку місцевого самоврядування. Визначено, що джерелом формування доходів цього бюджету є кошти від відчуження майна, від повернення позик, запозичення, надходження дивідендів, нарахованих на акції господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади, інвестиційні субвенції.

Важливим дохідним джерелом місцевих бюджетів є трансферти -- дотації, субвенції, а також кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів. Зокрема, у Державному бюджеті України можуть передбачатися субвенції на здійснення програм соціального захисту, на компенсацію втрат доходів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою, субвенції на виконання інвестиційних проектів, дотації вирівнювання. Запроваджено формульний метод розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів. Вони розраховуються на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, що визначаються шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, які спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців чи споживачів соціальних послуг.

Фінанси підприємницьких структур становлять основу фінансової системи країни, оскільки вони безпосередньо обслуговують процес виробництва, де здійснюються створення і первинний розподіл валового внутрішнього продукту. Вони забезпечують процес відтворення на підприємстві (фірмі).

За формою власності фінанси підприємницьких структур поділяються на приватні й змішані. Специфіка фінансів визначається також організаційно-правовою формою підприємства. Так, для фінансів орендних підприємств характерний такий важливий елемент, як система орендних платежів. Фінанси акціонерних товариств мають специфіку, зумовлену властивим акціонерній формі власності способом мобілізації грошових засобів (продаж акцій і облігацій), розподілу одержаного у вигляді прибутку доходу (дивіденди -- акціонерам, відсотки -- власникам облігацій, тантьєми -- менеджерам і т. ін.).

Фінанси домогосподарств -- це грошові фонди, які формуються у домашніх господарствах із доходів, одержаних на основі трудової, господарської та інших видів діяльності.

Наведені елементи фінансової системи взаємопов'язані. Так, з одного боку, фінанси підприємницьких структур і фінанси домогосподарств є джерелом ресурсів для державних фінансів, перш за все на них спрямовані наявні для цього мобілізаційні механізми -- податкова система, система страхування і пенсійних відрахувань, митні, рентні та інші платежі [8]. З іншого боку, ресурси, сконцентровані в державних фінансах, знову спрямовуються в господарство країни у вигляді капіталовкладень, субсидій і дотацій підприємствам, а також населенню у формі різноманітних витрат соціального характеру.

Фінанси громадських організацій та недержавних фондів. Недержавні фонди формуються за рахунок джерел, вказаних у їхніх статутах (наприклад, благодійний фонд). Держава може підтримувати ці фонди встановленням податкових пільг на їхні вторинні доходи, якщо їх одержано за рахунок відсотків або дивідендів від вкладень у державні облігації чи цінні папери банків і підприємств. Податковим пільгам мають підлягати також кошти, спрямовані на фінансування загальнодержавних програм на позикових безпроцентних умовах.

2.2 Фіскальна політика

Під фіскальною політикою розуміють сукупність фінансових заходів держави щодо регулювання бюджетних доходів і витрат (видатків) з метою цілеспрямованого впливу на соціально-економічний розвиток країни.

Дискреційна фіскальна політика -- це свідома маніпуляція урядовими витратами і доходами, яка здійснюється на підставі державних рішень (парламенту і уряду) з метою цілеспрямованого впливу па реальний обсяг виробництва, безробіття та інфляцію. Дискреційна фіскальна політика застосовує два інструменти. Перший -- державні закупки, які є інструментом прямої дії. Збільшуючи або зменшуючи державні закупки, держава безпосередньо впливає на сукупний попит і реальний ВВП. Другий -- чисті податки, які змінюються за рахунок зміни податкових ставок і трансфертів [7]. Змінюючи чисті податки на такій основі, держава впливає на реальний ВВП опосередковано через споживання як компонент сукупного попиту.

Оскільки дискреційна фіскальна політика -- це свідомий, тобто цілеспрямований вплив держави на економіку, то в реальній практиці цільовий приріст ВВП визначається урядом наперед, а необхідне збільшення державних закупок є пошуковою величиною.

Досі ми розглядали фіскальну політику, яка спиралася на дискреційні державні заходи стосовно державних закупок і чистих податків. Але цим вплив фіскальної політики на ВВП не обмежується. Практика свідчить про те, що чисті податки можуть змінюватися і автоматично, тобто без спеціальних державних рішень. Це пояснюється тим. що переважна більшість податків залежить від доходу і тому змінюється пропорційно до змін ВВП навіть при стабільних податкових ставках і рівнях трансфертів. Отже, щоб розглянути наслідки автоматичної фіскальної політики, податкові ставки і трансферти потрібно зафіксувати на незмінному рівні.