Региональная экономическая политика

2

Нижегородский институт менеджмента и бизнеса

Кафедра экономики и финансов

Допускается к защите__________

_____________________________

Курсовая работа

по дисциплине «Макроэкономика»

на тему:

«Региональная экономическая политика России»

Выполнила: студентка 26 потока

экономического факультета

Захарова Елена Сергеевна

Омётова Г.В. ____

Н.Новгород 2006

Содержание

Введение

1. Теория региональной экономической политики

2. Концепция региональной политики России

2.1 Государственная стратегия регионального развития

2.2 Разработка концепции федерального регулирования экономического развития регионов в России

3.1 Суть федеральной экономической политики по отношению к Калининградской области

3.2 Экономическое развитие регионов Сибири

3.3 Комплексная оценка динамики развития субъектов РФ

Заключение

Обретение Россией суверенитета и своей государственности произошло на фоне тяжёлого экономического кризиса, в котором оказалась наша страна в 1990-х годов. Россия выбрала новый путь своего развития: началось практически с нуля, с постепенной ломкой изжившей себя советской системы, с введением практически новых, для страны различных демократических формаций и институтов.

Одним из таких очень важных нововведений стали принципы федерализма. Тотальное планирование сменилось практически полным отсутствием какого-либо целенаправленного воздействия федеральных органов власти на их экономическое развитие. Роль федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, как и созданных по решению центральных властей свободных экономических зон -- инструментов федерального регулирования, предназначенных для привлечения сюда инвестиций, оказалась крайне незначительной.

Вместе с тем и многие ученые, и целый ряд представителей федеральных органов власти настаивали и продолжают настаивать на том, что в России должна существовать гораздо более значимая система федерального регулирования территориального развития. Утверждения эти основываются в значительной степени на зарубежном опыте: в странах рыночной экономики действительно достаточно активно используются механизмы воздействия центральных властей на экономическое развитие отдельных территорий. При этом, однако, несмотря на существование немалого числа исследований зарубежного опыта решения этой проблемы (чаще называемой региональной экономической политикой), и практики социально-экономического развития российских регионов в последнее десятилетие, остается немалое число вопросов, не имеющих ответы. Так, к примеру, не ясно: если в России федеральные власти не будут проводить региональную экономическую политику, могут ли сократиться диспропорции в уровне экономического развития территорий (речь идет именно об уровне экономического развития, а не о наличии средств в региональных бюджетах на финансирование текущих расходов);

что лучше в российских условиях -- стимулировать экономическое развитие в наиболее перспективных с этой точки зрения регионах или, наоборот, наиболее проблемных, или нужно какое-то сочетание поддержки перспективных и проблемных регионов;

в каких границах должны выделяться территории-объекты региональной экономической политики -- субъектов Федерации или муниципальных образований;

если федеральное регулирование экономического развития регионов необходимо, то какие его инструменты в наибольшей степени способствуют достижению ускоренного роста в проблемных регионах -- налоговые льготы, кредиты, гарантии, инвестиционные субсидии, инвестиции в образование, инфраструктуру и т.д. и т.п.?

В связи с этим необходима разработка эффективных, экономически обоснованных программ, постановлений по сокращению различий в уровне развития регионов. Таким образом, третьей задачей является обзор региональных аспектов экономической политики.

Региональная политика - очень важная составляющая практически любой политики, как на федеральном, так и на субфедеральном и местном уровнях. Хотя говорить о региональной политике только как о части какой-либо другой политики неверно.

Региональная политика - самостоятельная и необходимая часть политической и правовой основы общества и всего государства. Будущее России во многом определяется именно проводимой сейчас в нашей стране региональной политикой. Только при разумной, целостной и учитывающей интересы государства, регионов и населения региональной политике можно вообще говорить об этом будущем России как единой и процветающей страны. К сожалению, современная региональная политика Российской Федерации редко отвечает хотя бы одному из этих критериев.

Мой интерес к этой теме, кроме всего вышеизложенного, объясняется ещё и тем, что я - не Москвичка. Моя малая родина - Нижегородская область, и мне интересно, как осуществляется взаимодействие между федеральными и субфедеральными органами государственной власти, как это влияет на развитие отдельных регионов и всей Россий-ской Федерации в целом.

При написании работы особое внимание будет уделено Федеральной Целевой Программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ(2002-2010 годы и до 2015 года)», которая имеет очень важное социальное, экономическое, стратегическое значение. Именно благодаря ей возможно создание экономически условий для устойчивого развития Дальнего Востока и Забайкалья с учетом геостратегических интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации, а также развитие социальной сферы, достижение необходимых социальных нормативов, соответствующих специфике Дальнего Востока и Забайкалья.

Таким образом, заключительными задачами курсовой работы являются описание места регионов в экономике РФ и анализ государственной поддержки для них.

Существует несколько теорий региональной политики.

Важнейший вывод неоклассических теорий - выравнивание со временем уровня экономического развития регионов. Однако, на начальном этапе развития региональных теорий их сторонники пришли к выводу о нецелесообразности вмешательства центральных властей в экономическое развитие регионов, хотя они, естественно, не отрицали необходимости выделения проблемным территориям финансовой помощи на решение социальных проблем.

Сторонники теорий кумулятивного роста, исходя из увеличения или по меньшей мере сохранения диспропорций в уровне экономического развития регионов, наоборот, предлагали проводить активную региональную политику. От них идет и формулировка такой цели региональной политики, как снижение различий в уровне экономического развития регионов (или выравнивание уровня их экономического развития, причем под выравниванием понимается не достижение равенства, а снижение различий). Из этого следует, что государство должно стимулировать экономическое развитие в наиболее отсталых в этом отношении регионах.

Изначально теоретическая основа региональной экономической политики практически исчерпывалась этими двумя крайними подходами. Однако идеи приверженцев неоклассических теорий на практике не реализовывались: в краткосрочном периоде диспропорции в уровне экономического развития регионов не исчезали, поэтому в той или иной степени вмешательство центральных властей в экономическое развитие регионов осуществлять приходилось.

Г. Камерон выделил три течения: «неинтервенционалистов», которые в принципе отрицали необходимость воздействия государства на региональный рост, «адапторов», которые ратовали за смягчение воздействия стихийных рыночных сил и незначительное корректирование развития территорий путем ускорения естественных процессов благодаря стимулированию миграций рабочей силы и инвестиций, и «радикальных преобразователей», выступавших за проведение интенсивного регулирования.

Суть идеи «адапторов» заключается в том, что задачей регулирования является ускорение естественно протекающих процессов без смены их направления. Т.е. стимулирование экономического роста эффективно лишь тогда, когда оно соответствует общим тенденциям развития размещения предприятий (прежде всего промышленных), определяемых интересами частных компаний. А это происходит тогда, когда в слабоиндустриальных районах имеются или возникают предпосылки для развития промышленности, которые лишь усиливаются соответствующей целенаправленной политикой государства. Если же государство пытается стимулировать экономическое развитие в заведомо непривлекательных (по крайней мере на определенном этапе развития страны) для частных инвесторов регионах, то его усилия оказываются по большей части безрезультатными.

По мнению учёных, именно идеи «адапторов» в наибольшей степени приемлемы для современной России, тогда как подходы «неинтервенционалистов» страдают очевидными недостатками.

Во-первых, они ведут к недоиспользованию потенциала развития страны из-за недоиспользования потенциала развития отдельных регионов(5). Ведь львиную долю стоимости современного промышленного производства России, доходов ее государственного бюджета формируют сырьевые отрасли, а значительная часть запасов полезных ископаемых, как известно, находится в малоосвоенных районах, где требуются государственные вложения в инфраструктуру (хотя, конечно, деятельность государства по воспроизводству минерально-сырьевой базы можно относить к структурной политике).

Во-вторых, корни части современных региональных проблем России лежат в многолетней практике плановой экономики: не было бы плановой экономики, скорее всего, не пришлось бы решать, например, проблемы перенаселенности районов Крайнего Севера.

В-третьих, и это, пожалуй, главное, есть сферы деятельности, в которых государство обязательно участвует - это, прежде всего развитие инфраструктуры. Чем более осознанно будет осуществляться расходование выделяемых на это средств, тем больший эффект оно даст.

В-четвертых, отказаться полностью от проведения региональной политики в России вряд ли удастся по политическим мотивам, поэтому будет гораздо лучше, если эта политика будет продуманной и обоснованной.

С другой стороны, подходы «активных преобразователей» не могут применяться на нынешнем этапе развития России хотя бы потому, что они требуют затрат таких объемов средств, которыми российский федеральный бюджет не располагает. Более того, эффективность этих затрат согласно теории кумулятивного роста, на которую «активные преобразователи» опираются, будет крайне низкой (вообще логичность вывода о необходимости активного государственного вмешательства в экономическое развитие регионов на основе того, что некоторые регионы заведомо непривлекательны для инвесторов, крайне сомнительна; сторонники кумулятивной теории роста скорее должны были делать выводы о необходимости «адаптационной» региональной политики).

На вывод о неэффективности стимулирования в России экономического развития наиболее проблемных регионов можно возразить: в промышленно развитых странах такое стимулирование осуществляется, и его не считают бессмысленным. Однако здесь стоит вспомнить концепцию формирования полюсов роста Дж. Фридмана. Это довольно сложно доказать точно, однако исходя из соотношения масштабов территориальных диспропорций в России и промышленно развитых странах, вполне можно предположить, что в России формирование полюсов роста находится на одной из начальных стадий, тогда как в промышленно развитых странах -- на последней (сформирована полиареальная структура с мощной периферией), когда гораздо больше и полюсов роста, и диффузия нововведений распространяется на гораздо большую периферию. Чем более развита структура полюсов роста, тем большую эффективность имеет стимулирование экономического развития наиболее отсталых в экономическом отношении регионов.

Если опираться на динамические теории размещения предприятий, прежде всего на обозначаемую в их рамках диффузию нововведений, «адаптационная» модель региональной политики на практике означает стимулирование экономического развития в тех регионах, которые будут диффузией нововведений затронуты в первую очередь, или по крайней мере в тех регионах, которые ей вообще могут быть затронуты.

2. Концепция региональной политики России

2.1 Государственная стратегия регионального развития

На парламентских слушаниях в Государственной Думе речь шла о государственной стратегии регионального развития Р.Ф., о единстве национальной и региональной политики как условии территориальной целостности страны.

Главная задача государственной стратегии политики - в сохранении страны как единого федеративного государства. Т.о., региональная политика - это правовая, экономическая, социальная деятельность центрального и регионального управления по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для достижения максимального эффективного развития как страны в целом, так и регионов.

Современная региональная политика в России проводится на различных уровнях: государственная стратегия регионального развития, политика регионов (субъектов Федерации), локальная политика местного самоуправления.

Государственная стратегия вырабатывается на федеральном уровне и не может быть обобщением политики регионов. Она ориентирована на приоритет общенациональных интересов. Сущность государственной стратегии регионального развития заключается в деятельности, направленной на согласование интересов государства, регионов, местного самоуправления, различных субъектов собственности, национально-территориальных общностей и всех граждан России.

Цели стратегии: сохранение целостности государства; единства экономического, социального, конституционно-правового пространства; обеспечение равенства граждан и народов России, независимо от места их проживания; ликвидация фактического социально-экономического неравенства субъекта Федерации, обеспечение геостратегических и геополитических интересов России в сфере регионального развития, обоснование и разработка принципов рационального природопользования и сохранения среды обитания человека во всех регионах, эффективное использование в общегосударственных интересах многообразия вариантов региональной модернизации.

К традиционным задачам стратегии следует отнести сочетание поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории: развитие специализации хозяйств и регионов с одновременным укреплением единого экономического пространства Р.Ф., государственную поддержку регионов с наиболее сложными социально-экономическими и демографическими условиями, продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных районов России.

Среди новых задач - осуществление функций экономического, политического, правового характера, обеспечивающих конституционно зафиксированную самостоятельность регионов, становление региональных и общероссийских рынков; приведение социально-экономического развития регионов в соответствие с новыми геополитическими реальностями и их фактической ролью в достижении стратегических интересов Федерации; преодоление претензий отдельных республик на роль субъектов международного права; обеспечение прав национальных меньшинств, коренных, аборигенных и многочисленных народов Р.Ф.

Говоря о механизмах реализации государственной стратегии регионального развития и региональной политики субъектов Р.Ф. следует выделить общегосударственные и другие программы, включая федеральные программы помощи депрессивным регионам, развития приграничных районов, а также зоны Севера. Основу этих программ должна составить государственная концепция социально-экономического развития и экологической безопасности названных регионов. Одним из обязательных инструментов государственной стратегии регионального развития и региональной политики субъектов Р.Ф. является рациональное социально-экономическое районирование страны, которое может служить основой административно территориального деления и инструментом региональной политики. Несоответствие административно-территориального деления объективным границам социально-экономических районов при несовершенстве федеративных отношений ведёт к экономическим, политическим, межнациональным коллизиям и государственным потрясениям.

Для улучшения взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти необходимо укрепить нормативно-правовую базу; провести изменение бюджетно-налоговой системы путём разделения источников налоговых поступлений между федеральным, региональным и муниципальном уровнями; корректировку статуса территорий, осуществляемую на основе рационального районирования страны, как функции Федерации, призванной способствовать совершенствованию организации народного хозяйства. Главная цель региональной политики в социальной области состоит в существенном улучшении качества и уровня жизни граждан России.

Региональная политика призвана способствовать развитию интеграции субъектов Федерации в едином экономическом пространстве при их хозяйственной самостоятельности, выравниванию их развития. Необходима поддержка недостаточно развитых регионов, использование фонда регионального развития, сочетание имущественных интересов Федерации и регионов.

В конечном итоге направление регионально - экономической политике должно быть подчинено повышению благосостояния населения, которое возможно на основе устойчивого экономического развития страны при объединении усилий всех регионов.

2.2 Разработка концепции федерального регулирования экономического развития регионов в России

При разработке концепции следует прежде всего исходить из сложившихся в России условий, ограничений, направлений экономической политики, к числу которых относятся следующие.

Во-первых, при рыночной экономике определяющую роль в развитии территорий играет частный капитал. Государство в состоянии лишь воздействовать на инвестиционную привлекательность регионов, но не может решать за частных предпринимателей, где им размещать свои предприятия, где и как сбывать свою продукцию и т.д. Ограничена и доля государственного сектора в экономике. Применительно к региональной экономической политике это означает, что из двух альтернативных подходов - усиления налоговой нагрузки ради увеличения масштабов перераспределения средств между регионами в т.ч. за счет размещения государственных предприятий, и повышения инвестиционной привлекательности страны в целом и отдельных ее регионов -- выбор должен делаться в пользу второго.

Во-вторых, в России за десять лет рыночных преобразований уже сложилось определенное законодательство (в том числе налоговое, бюджетное, инвестиционное). Даже если это законодательство не идеально, коренной его пересмотр уже невозможен (хотя бы в силу того, что постоянно меняющееся законодательство отнюдь не улучшает инвестиционный климат страны, а в некоторых случаях -- особенно это касается взаимоотношений центра и регионов -- может способствовать и разрушению политической стабильности). Поэтому все предложения концепции региональной экономической политики не могут не исходить из того, что они должны быть вписаны в уже существующее законодательное поле.

В-третьих, любые идеи и предложения концепции имеют смысл только в том случае, если существуют какие-то возможности их практической реализации. Если речь идет о тех или иных затратах федерального бюджета, то реалистичными должны быть объемы этих затрат, если предлагаются налоговые льготы, то должны существовать возможности администрирования этих льгот (т.е. государство должно иметь возможность отслеживать целевое их использование).

Поскольку для России целесообразным является проведение государственного регулирования экономического развития регионов, базируясь на адаптационной модели региональной экономической политики, в региональной экономической политике должны быть четко выделены две ее составляющие.

Первая. Сокращение различий между регионами в уровне их экономического развития должно осуществляться только в той степени, в какой это необходимо для разрешения кризисных ситуаций.

Вторая. Необходимо стимулировать экономическое развитие только тех регионов, где есть высокий потенциал роста, за исключением наиболее благополучных территорий.

Первая составляющая необходима для предотвращения проблем, связанных с социальной и политической нестабильностью. Исключение из районов стимулирования наиболее благополучных регионов в рамках второй составляющей целесообразно с точки зрения предотвращения нежелательного роста территориальных диспропорций. Иначе говоря, вторая составляющая направлена прежде всего на «подтягивание» уровня экономического развития «средних» регионов -- регионов, где с одной стороны, ситуация не столь благополучна как в ведущих экономических центрах, но с другой, -- есть необходимые условия для экономического роста в виде определенного начального уровня развития инфраструктуры, качества трудовых ресурсов и т.д. В число таких регионов могут попадать и депрессивные (но не отсталые, поскольку подобные условия могут существовать и в них.

К сформулированным выше аргументам в пользу адаптационной модели региональной политики стоит добавить, что выбор адаптационной модели необходим именно на данном этапе развития страны. По крайней мере в ближайшие пять-десять лет основной задачей федерального регулирования экономики будет достижение экономического роста в стране в целом. Только этот рост, сопровождаемый соответствующим повышением бюджетных доходов, позволит со временем выделять в федеральном бюджете достаточный для существенного сокращения межрегиональных различий объем средств.

В рамках каждой из составляющих региональной экономической политики должны существовать разные подходы к выбору как регионов, которым оказывается федеральная поддержка в их экономическом развитии, так и используемых в рамках этой поддержки инструментов. Проводившиеся вплоть до настоящего времени довольно многочисленные исследования по государственному регулированию экономического развития территорий затрагивали в основном проблему сокращения различий между регионами. Одна из наиболее известных и фундаментальных работ была осуществлена в рамках проекта Тасис «Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии».

Правильный выбор объектов региональной экономической политики является одним из обязательных условий достижения позитивных результатов в этом виде государственного регулирования. Принятие решения по выбору объектов региональной политики распадается на несколько составляющих, среди которых выбор сетки территориального деления страны, выбор характеризующих ситуацию в отдельных регионах показателей, определение типов регионов, нуждающихся в разных формах поддержки, выбор полюсов роста. В России разработка и реализация региональной экономической политики может проводиться для макрорегионов, субъектов Федерации и местных административно-территориальных единиц. К настоящему времени стала популярной разработка различных документов (концепций, стратегий, программ) для федеральных округов (достаточно вспомнить последнюю Среднесрочную программу Правительства РФ, появление федеральной целевой программы для Юга России, разработку Стратегии развития Сибири).

Определение направлений и перспектив развития федеральных округов, несомненно, важная задача: у входящих в макрорегионы субъектов Федерации есть общие особенности (хотя бы в виде экономико-географического положения) и вытекающие из них проблемы. Тем не менее различия между формирующими федеральные округа субъектами Федерации, как правило, более значимы (ниже это будет показано на примере Сибири). Кроме того, деление страны на федеральные округа, как и прежнее -- на районы, не соответствует современному социально-экономическому делению страны.

Субъекты Федерации вплоть до последнего времени являлись основным объектом федерального регулирования экономического развития регионов в России. Их использование как объектов региональной политики удобно по нескольким причинам: из-за существования наиболее подробных статистических данных, благодаря наличию партнера в виде региональных властей для совместного решения тех или иных задач (чего нельзя сказать о прежних экономических районах и федеральных округах). Однако у субъектов Федерации тот же недостаток, что и у макрорегионов -- существенные внутрирегиональные различия, которые могут быть как между частями субъектов Федерации в силу различной их специализации (один из ярких примеров -- Республика Коми, где есть сочетание относительно благополучных территорий нефте -- и газодобычи и проблемных угольных территорий), так и разными типами поселений -- крупными и малыми городами, поселками и деревнями.

Наиболее приемлемой для проведения региональной экономической политики в России сеткой деления страны может быть сетка районов и городов регионального (республиканского, краевого, областного, окружного) подчинения. Это следует и из теории регионального роста, которая говорит о существовании принципиальных различий в особенностях развития между отдельными городскими центрами и их периферией, и из мирового опыта региональной политики, и из особенностей динамики экономического развития российских регионов. Различия внутри районов (между городами районного подчинения, поселками и сельсоветами) также существенны, но на практике проводить их оценку при разработке региональной политики слишком сложно.

Идея о необходимости использования местных единиц административно-территориального деления как объектов региональной экономической политики не нова, однако она не пользуется особой популярностью. Представляется, что отказ от использования сетки местных административно-территориальных единиц в государственном регулирования экономического развития регионов имеет скорее субъективные, нежели объективные причины. С несколькими сотнями единиц работать сложнее, чем с 89 или даже -- 7, статистика по городам и районам несовершенна. Соответственно, немногочисленны и исследования, посвященные проблемам разных типов поселений, а не субъектам Федерации или макрорегионам. Типологии регионов так же проводятся по субъектам Федерации, а не местным единицам. Но подобная ситуация не оправдана, и в дальнейшем необходимо как совершенствование статистики в разрезе городов и районов, так и больший акцент на проблемы и перспективы развития разных типов поселений.

Сетка деления страны на районы и города регионального подчинения должна стать основным объектом региональной экономической политики в рамках обоих из предложенных ее направлений. Что касается решения кризисных ситуаций, то остро проблемные регионы очень редко совпадают с территорией целого субъекта Федерации. При стимулировании экономического роста перспективных с этой точки зрения регионов необходимо выделение полюсов роста, т.е. отдельных городов.

При общей сетке деления страны для решения кризисных ситуаций и стимулирования роста перспективных регионов система показателей в рамках двух составляющих региональной политики должна быть разной. О показателях, которые позволяли бы выявлять различия в уровне социально-экономического развития регионов в целях сокращения территориальных диспропорций, написано немало работ. В большинстве случаев их авторы предлагают использовать для проводимых оценок широкий набор показателей. Хотя, если говорить о решении кризисных ситуаций, то, может быть, достаточно ограничиться двумя показателями: уровнем безработицы (официально регистрируемой или общей) и доходов (или заработной платы) населения как наиболее яркими характеристиками кризисности. Данные показатели в России не вполне достоверны, тем не менее очевидные отклонения от среднего в худшую сторону они отражают.

Для оценки перспективных с точки зрения экономического роста территорий целесообразно использовать рейтинги инвестиционной привлекательности регионов. Созданные к настоящему времени методики составления рейтингов, так же как и оценки проблемности территорий, предназначаются, как правило, для субъектов Федерации. Наиболее известными являются рейтинги российских регионов, публикуемые журналом «Эксперт». Они готовятся консультационной группой «Эксперт-География» в составе «Эксперт РА». Рейтинги составляются ежегодно (регулярное обновление выгодно отличает их от всех других аналогичных исследований), и к настоящему времени уже опубликовано 6 рейтингов.

Несомненно, рейтинги инвестиционной привлекательности регионов «Эксперта» -- наиболее детальная работа по этой тематике, затрагивающая практически все составляющие инвестиционного потенциала и риска. Однако необходимо иметь в виду, что любой рейтинг отличается определенной степенью субъективизма. Возникают вопросы и по рейтингу «Эксперта». Авторы рейтинга полностью не раскрывают методику расчета инвестиционных потенциала и риска, но из ее описания можно сделать вывод, что при расчете инвестиционного потенциала дважды учитываются уровень доходов населения (при расчете финансового и потребительского потенциалов) и результаты деятельности предприятий (при расчете производственного и финансового потенциалов). Спорным является включение авторами рейтинга законодательных условий в инвестиционный риск, а не в инвестиционный потенциал. Использованный подход, конечно, в большей степени соответствует мировой практике, но вряд ли справедлив для российских условий, где регионы с реально действующими стимулами для инвесторов -- скорее исключение, чем правило.

Разработка оптимальной с точки зрения региональной экономической политики методики оценки инвестиционной привлекательности территорий, перспектив (прогнозов) их развития выходит далеко за рамки данной статьи. Однако автор счел необходимым привести здесь еще одну точку зрения -- Л.Б. Вардомского, который указывает на то, что при составлении рейтингов инвестиционной привлекательности регионов явно недоучитывается фактор географического положения. В качестве примера приводятся Саратовская и Иркутская области: на расстоянии 1 тыс. км от Саратова размещается около 40% населения России и 45% производимого ВВП, а на таком же расстоянии от Иркутска проживает всего около 5% населения и создается примерно аналогичная доля ВВП. Из чего следует справедливый вывод о том, что положение Саратовской области и других европейских регионов с точки зрения вложений в импортозамещающий сектор более благоприятно, чем ситуация в Сибири. Однако «Эксперт РА» считает инвестиционной потенциал Иркутской области выше, чем Саратовской.

Также как и объекты политики, в зависимости от ее составляющих -- решения кризисных ситуаций или стимулирования экономического роста -- в перспективных с этой точки зрения регионах должны различаться и инструменты региональной экономической политики.

Развитию находящихся в кризисе территорий (наиболее проблемных депрессивных и отсталых) посвящено немало работ. Большой вклад в исследования по федеральным целевым программам внесли В.Н. Лексин и А.Н. Швецов. Особого внимания заслуживает высказанный этими авторами тезис о том, что при ограничении объектов программного регулирования очень небольшими участками подлинно кризисных территорий, средств федерального бюджета на реализацию программ вполне хватит (естественно, при реалистичности их целей и задач; в этой связи стоит вспомнить негативный зарубежный опыт, когда стремление государства к быстрым кардинальным изменениям в проблемных регионах не давало позитивных результатов). Зарубежный опыт, в частности свидетельствует о том, что стимулирование миграции населения из проблемных регионов в ряде случаев дает отрицательные результаты: вывести все население не удается, тогда как демографическая структура с точки зрения потенциального экономического развития только ухудшается. Тем не менее по мнению многих российских экспертов, по крайней мере для районов Крайнего Севера этот инструмент региональной политики в России вполне пригоден.

Для стимулирования экономического роста в перспективных с этой точки зрения регионах нужны не столько федеральные целевые программы, сколько другие меры региональной экономической политики. Прежде всего, необходима так называемая региональная экспертиза нерегиональных решений. Она не относится к региональной экономической политике, однако, как показывает опыт -- и мировой, и российский -- отсутствие подобной экспертизы (или, иначе говоря -- координации региональной политики с другими направлениями государственного регулирования) приводит к неэффективному расходованию средств (например, если заниматься созданием инфраструктуры ради стимулирования экономического роста в тех регионах, где нет для этого роста других предпосылок, то такая инфраструктура не будет в полной мере востребована). В идеале целесообразно составление федерального бюджета в территориальном разрезе и оценка всех финансовых потоков между Центром и регионами -- выбор между экономическими и социальными целями или некоторым их сочетанием характерен для подавляющего большинства составляющих федеральной экономической политики. Однако региональный анализ всех принимаемых решений -- задача крайне сложная и на первом этапе вряд ли реализуемая. Поэтому в ближайшей перспективе целесообразно по крайней мере проведение региональной экспертизы различных федеральных отраслевых инвестиционных программ.

Применительно к проблеме выбора инструментов стимулирования экономического роста в перспективных регионах актуален и вопрос о целесообразности создания в России свободных экономических зон. Принимая решение о перспективах СЭЗ, необходимо прежде всего ответить на вопрос, стоят ли перед российской экономикой задачи, которые традиционно решаются за счет создания СЭЗ. К числу таких задач относятся:

- создание привлекательных условий для инвесторов (в т.ч. иностранных) в тех случаях, когда по каким-либо причинам не получается создать благоприятный инвестиционный климат на всей территории страны;

- экспериментирование с новыми для национальной экономики средствами и методами технологического, организационного и юридического содержания, апробация их на ограниченном территориальном пространстве (с тем, чтобы внедрить такой инструментарий на всей территории страны в случае его успешности, или, наоборот, избежать ошибок в рамках всей национальной экономики);

- концентрация ресурсов для достижения поставленных целей, превращение СЭЗ в «полюса роста», способных вытащить за собой в качестве локомотива остальную экономику;

- создание источника поступления новых товаров и технологий, что становится возможным при привлечении иностранных инвестиций;

- формирование своего рода учебного центра профессиональной подготовки национальных кадров, из которого идет распространение знаний и навыков по современным методам управления предприятиями;

- достижение целей региональной экономической политики.

Как показывает зарубежный опыт, создание СЭЗ в России будет эффективным лишь в том случае, если к моменту окончания действия предоставляемых инвесторам льгот, территории, где будут созданы свободные экономические зоны, станут привлекательными для инвесторов и без льгот, и таким образом эти зоны выполнят свою задачу ускорения притока инвестиций в страну. В том же случае, если за период действия свободных экономических зон общего улучшения инвестиционного климата не произойдет, пришедшие в эти зоны инвесторы уйдут из них (либо в другие свободные экономические зоны за новыми льготами, либо вообще из страны).

Значительную роль в рамках стимулирования экономического развития регионов должны играть нефинансовые меры. Среди них можно назвать такие, как: оказание технической помощи региональным и местным властям в разработке эффективного инвестиционного законодательства и механизмов его внедрения (в качестве одного из примеров может использоваться опыт Новгородской и Нижегородской областей, где был внедрен целый комплекс мер по стимулированию притока инвестиций ); создание системы информирования потенциальных инвесторов о политике территорий по привлечению инвестиций -- участие федеральных органов власти в предоставлении инвесторам информации о регионах могло бы стать одним из факторов повышения инвестиционной привлекательности отдельных субъектов Федерации, механизмом поощрения регионов, стремящихся к созданию «прозрачного» и благоприятного для экономического развития законодательства.

Самым заметным результатом первого года деятельности губернатора Нижегородской области, Валерия Шанцева стала нацеленность на работу с инвестором.

Для Нижегородской области это хороший стимул. Прежде всего, это новая форма отношений бизнеса и власти. С января при губернаторе действует инвестиционный совет Нижегородской области. Это специально созданный орган рассматривает инвестиционные заявки и определяет возможность налоговых льгот и иную форму господдержки. Однако помощь будет закреплена взаимными обязательствами. Как недавно подчеркнул губернатор, случаев, когда предприниматель заявляет проект, а потом под предлогом финансовых проблем делает бизнес на продаже преданного его участка, больше не будет. Такой подход власти к инвестиционной сфере выгоден и самим предпринимателям. Рейтинговое агентство «Эксперт РА» признало уровень инвестиционного законодательства Нижегородской области одним из лучших в России, поставив его на второе место среди 88 субъектов Федерации. А это означает гарантии и уверенность для инвесторов. Об этом свидетельствует Таблица 1.

Таблица 1. Динамика и объёмы инвестиций (внутренних и внешних) в экономике региона.

Кроме грамотного законодательства, независимые эксперты выделяют и такую причину для высокой инвестиционной привлекательности, как уникальные черты региона.

Во-первых, область находится в центре проживания наибольшего количества платёжеспособного населения России. Во-вторых, пересекаются два международных транспортных коридора - европейский №2 и коридор «Север - Юг». В-третьих, это выгодное местоположение для строительства автосборочных предприятий и производств комплектующих. В-четвёртых, область - признанный центр научно-исследовательской мысли и инноваций. В-пятых, в регионе созданы новые подходы к работе с инвесторами. И наконец, в-шестых, сняты административные барьеры, приняты понятные и прозрачные законы.

Разработанная региональным правительством «Стратегия развития Нижегородской области 2020 года» выделили приоритетные в плане инвестиций направления: автомобилестроение, информационные технологии и инновации, производство и дистрибуция товаров массового спроса. А в рейтинге инвестиционной привлекательности российских регионов наша область сегодня занимает 6-е место.

Таблица 2. Некоторые из крупных инвестиционных проектов Нижегородской области в стадии реализации

Заместитель губернатора по социально-экономическому планированию, бюджетным отношениям и инвестиционной политике Владимир Иванов, оценивая предполагаемый рост экономики, от растущего объёма инвестиций сказал, что «всё это выстрелит к концу 2007 года». Что же, поживём - увидим.

3. Различия экономического развития регионов РФ

3.1 Суть федеральной экономической политики по отношению к Калининградской области

Калининградская область -- один из немногих российских регионов, которому в последнее время федеральными властями уделяется огромное внимание. В 2001 г. проблемы развития области трижды становились предметом рассмотрения на заседаниях Правительства Российской Федерации (в марте, сентябре и октябре). При резком сокращении числа федеральных целевых программ развития регионов, программа для Калининградской области сохранилась и даже была обновлена. Наконец, это единственный регион, в отношении которого была разработана Концепция федеральной социально-экономической политики.

Вполне справедливо говорить о том, что изначально повышенное внимание к Калининградской области было обусловлено в основном стоящими перед этим субъектом Федерации проблемами, решение которых требует специальных усилий федеральных властей. Калининградская область - единственный российский регион, полностью отделенный от остальной территории страны сухопутными границами иностранных государств и международными морскими водами. И эта изолированность порождает ряд проблем, прежде всего транспортных, энергетических и визовых, не свойственных другим регионам (причем проблемы эти при вступлении Литвы и Польши в ЕС, скорее всего, обострятся.)

Транспортные проблемы существуют уже в настоящее время и связаны с необходимостью транзита пассажиров и грузов через территорию Литвы. Общий объем дополнительных расходов за оплату транзита через Литву, по данным администрации Калининградской области, на конец 2000г. -- начало 2001г. оценивался в 22 млн. долл. в год, хотя в дальнейшем ситуация несколько улучшилась (в частности, Литвой были отменены дискриминационные железнодорожные тарифы для проходящих через Калининградский порт грузов). В настоящее время федеральными властями предусматривается целый комплекс мер по решению проблем транзита, в т.ч. достижение долгосрочных договоренностей с ЕС о тарифах, с Литвой о разграничении специализации Калининградского и Клайпедского портов (что сделает бессмысленным проведение Литвой протекционистской политики), строительство железнодорожно-автомобильного парома Усть-Луга -- Балтийск.

Перспектива возникновения энергетических проблем связана с тем, что в настоящее время Калининградская область почти на 100% зависит от поставок электроэнергии с основной территории России. С предполагаемым переходом Литвы на синхронную работу с энергосистемой ЕС, Калининградская область окажется без электроэнергии. Если уже сейчас стоимость электроэнергии здесь одна из самых высоких (если не самая высокая) на Северо-западе страны, то при возникновении необходимости закупок электроэнергии в Европе, стоимость ее станет по российским меркам огромной. Основным на сегодняшний день вариантом решения энергетических проблем Калининградской области признано строительство ТЭЦ-2 (средства на это предусмотрены федеральной целевой программой развития региона).

Визовые проблемы Калининградской области заключаются в том, что Литва и Польша планируют отменить безвизовый въезд на свою территорию проживающих в области граждан, причем еще до вступления в ЕС. Приграничные контакты играют в Калининградской области большую роль, и отмена безвизового режима скажется как на экономическом развитии региона, так и качестве жизни населения. В данном случае единственное решение проблемы -- проведение соответствующих переговоров с ЕС.

Вместе с тем надо отметить, что некоторые проблемы области выглядят несколько преувеличенными. В качестве одного из аргументов в пользу необходимости специальных мер федеральной политики в отношении Калининградской области называется тот факт, что в регионе уже появляется целое поколение, которое никогда не бывало «на большой земле» (на основной части территории России), но зато посещало Польшу и Германию. Однако эта проблема не менее, и даже более актуальна и для многих других регионов России. Поездка в Москву с Дальнего Востока гораздо дороже поездки из Калининграда. Не может являться аргументом и нынешняя социально-экономическая ситуация в регионе. По многим показателям Калининградская область является «средним» регионом, и ее положение лучше чем, например, республик Северного Кавказа и Юга Сибири. К тому же вполне справедливо предположить, что уровень «теневых» доходов в Калининградской области выше среднероссийского, и, следовательно, реальное положение населения лучше того, что отражается официальной статистикой.

По мере обсуждения перспектив развития Калининградской области все большее внимание стало уделяться не только связанным с расширением Европейского Союза проблемам, но и возникающим в этой связи новым возможностям реализации хозяйственного потенциала Калининградской области (область стали даже называть «пилотным» регионом сотрудничества России и ЕС). Выгодное географическое положение области, которая является эксклавом по отношению к России, но анклавом в Европе (а в дальнейшем в ЕС), позволяет этому региону использовать целый ряд своих преимуществ, которыми не обладают другие субъекты Российской Федерации и/или сопредельные с Калининградской областью государства. Помимо географической близости к Европе, такими преимуществами являются (количественная оценка сравнительных преимуществ Калининградской области представлена в табл. 3.(см.Приложение 1):

- наличие достаточно квалифицированной рабочей силы и ее дешевизна по сравнению с европейскими странами;

- дешевизна электроэнергии по сравнению с другими европейскими странами (в дальнейшем будет, наиболее вероятно, происходить рост российских тарифов, однако они вряд ли достигнут европейского уровня в среднесрочной перспективе);

- возможность создания хороших транспортных связей с европейскими странами (в настоящее время обсуждается проект прокладки автомагистрали «Виа Ганзеатика», которая пройдет непосредственно вдоль побережья Балтийского моря от Санкт-Петербурга до Любека; для подключения автодорожной системы области к этому важному транспортному коридору средства федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы развития региона предусмотрены);

- предпринимаемые в настоящее время федеральными органами власти меры по повышению инвестиционной привлекательности страны (уровень налоговой нагрузки, трудовых издержек в России будет оставаться более низким, чем в Европе), особенно в том случае, если они будут дополнены мерами по дальнейшему развитию Особой экономической зоны в Калининградской области.

Поскольку Калининградская область является совершенно уникальным регионом требуется специальное решение федеральных органов власти и в отношении дальнейшей судьбы принятого в свое время решения о создании на ее территории Особой экономической зоны.

В отношении действующих здесь в настоящее время льгот по таможенным платежам могут быть приняты три альтернативных решения.

Первое. Отмена таможенных льгот в ближайшее время.

Второе. Сохранение режима Особой экономической зоны в его нынешнем виде.

Третье. Трансформация режима Особой экономической зоны, подразумевающая либо постепенную отмену таможенных льгот (например, в течение 10 лет), либо постепенную отмену таможенных льгот с заменой их другими льготами в рамках режима Особой экономической зоны.

Отмена таможенных льгот в ближайшее время представляется вряд ли возможной. Причин этого несколько.

Во-первых, одномоментное изменение существующего положения приведет к резкому ухудшению социально-экономической ситуации в области, экономика которой приспособлена к режиму свободной таможенной зоны (причем речь не только о торговых организациях, но и о промышленных предприятиях). Соответственно, потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. Это подтвердилось в начале 2001 г., когда со вступлением в действие Второй части Налогового кодекса были отменены таможенные льготы, и в области сложилась почти критическая ситуация.

Во-вторых, отмена режима ОЭЗ будет крайне отрицательно воспринята инвесторами, которые расценят ее как очередное проявление нестабильности российского законодательства. Тем не менее у этого варианта есть и свои достоинства: будет сделан шаг к унификация правового пространства страны, будет меньше стимулов для нелегальных таможенных операций.

Сохранение режима ОЭЗ в его нынешнем виде -- самое простое решение для федеральных властей, но имеющее только одно достоинство -- в этом случае в Калининградской области ухудшения социально-экономической ситуации скорее всего не будет. Но и значительного улучшения ситуации тоже не будет, потенциал развития области так и останется не использованным.

Трансформация режима ОЭЗ представляется оптимальным вариантом, однако осуществляться она может по-разному. Первый вопрос, который должен быть решен в отношении режима ОЭЗ, -- есть ли необходимость в полной отмене таможенных льгот через несколько лет (например, через 10). При решении этого вопроса необходимо учитывать, что этими льготами пользуются две разные категории налогоплательщиков: торговые организации и производители.

Отмена льгот по таможенным платежам для торговых организации в краткосрочной перспективе может привести к росту цен в регионе и высвобождению большого количества занятых в этом секторе экономики (т.е., как уже говорилось выше, крайне негативно сказаться на текущей социальной ситуации). В средне -- и долгосрочной перспективе отмена льгот в сфере торговли должна быть скомпенсирована предполагаемым общим улучшением экономической ситуации в области: за счет привлечения инвестиций должны быть созданы новые рабочие места в производстве, развита промышленность, снабжающая регион потребительскими товарами. Т.е. отмена льгот по таможенным платежам для торговых организаций вполне возможна.