Региональная экономическая политика

В отношении льгот по таможенным платежам для производителей ситуация не столь однозначна. Благодаря таможенным льготам в Калининградской области возник ряд новых производств (например, мебельное). Далеко не все они смогут существовать без таможенных льгот, даже если в области и будут введены дополнительные меры по привлечению инвестиций, для таких предприятий они вряд ли будут играть весомую роль. Поэтому, возможно, имеет смысл говорить о сохранении для них режима свободной таможенной зоны. Для стимулирования притока инвестиций в регион режим свободной таможенной зоны для производителей промышленной продукции может распространяться и на вновь создаваемые предприятия. При этом, как уже говорилось выше, таможенные льготы нецелесообразно распространять на предприятия, продукция которых и без льгот пользуется высоким спросом на мировом рынке (к их числу относятся нефтедобыча и нефтепереработка, черная и цветная металлургия и т.п.).

Говоря о таможенных льготах, необходимо также отметить, что для функционирования свободной таможенной зоны отдаленность Калининградской области от основной территории страны является большим достоинством. Наличие таможенной границы дает возможность распространять режим свободной таможенной зоны на территорию всего субъекта Российской Федерации, что невозможно сделать в других регионах (за исключением, может быть, Сахалинской области).

Ограничение режима Особой экономической зоны только льготами по таможенным платежам не смогло сделать Калининградскую область привлекательной для инвесторов. Поэтому одним из вариантов трансформации режима ОЭЗ может быть предоставление инвесторам дополнительных налоговых льгот, прежде всего по налогу на прибыль (это было провозглашено и в Концепции федеральной социально-экономической политики в отношении Калининградской области).

Говоря о налоговых льготах, надо остановиться на одном из обсуждаемых вариантов развития Калининградской области -- превращения этого региона в оффшор. Это предполагает отказ от взимания всех федеральных налогов и сборов (при этом специальный налоговый режим должен предоставляться предприятиям, зарегистрированным и осуществляющим свою деятельность в Калининградской области, а также гражданам, постоянно проживающим в Калининградской области), установление особого порядка регистрации налогоплательщиков, введение налоговой границы между Калининградской областью и основной территорией России, приравнивание поставок товаров (работ, услуг) на (с) территории Калининградской области к импорту (экспорту), принятие решений, резко упрощающих ведение бизнеса в регионе, изменение критериев резидентства предприятий и физических лиц.

Возможно, что превращение Калининградской области в оффшор приведет к значительному экономическому росту в этом регионе, однако такой сценарий развития особой экономической зоны имеет много недостатков, таких как крайняя сложность правовой реализации (возможно, потребуется внесение изменений в Конституцию РФ), неоднозначное отношение в мире к оффшорам, неопределенность экономических последствий для других российских регионов. Наконец, индивидуализация отношений федерального Центра и региона создаст крайне опасный прецедент.

Скорее всего, наиболее оптимальным вариантом для Калининградской области будет являться постепенный переход к свободной таможенной зоне, распространяемой только на товаропроизводителей, но на всей территории региона (с учетом названных ограничений) наряду с созданием небольших по своим размерам промышленно-производственных зон, предусматриваемых общероссийским законом о свободных экономических зонах. Административные льготы, которые предусматриваются этим законом, могут распространяться как на промышленно-производственные зоны, так и на всю территорию Калининградской области.

Исходя из существующих или потенциальных конкурентных преимуществ Калининградской области федеральные органы власти поставили перед собой задачу превращения этого региона в зону экспортного производства, ориентированного на изготовление продукции как для Европы, так и для СНГ. Таким образом, Калининградская область является примером того, что уже в настоящее время федеральные власти начинают придерживаться адаптационной модели региональной экономической политики: Калининградская область -- «средний» по многим параметрам регион, имеющий большой потенциал экономического роста.

3.2 Экономическое развитие регионов Сибири

Пример Сибири, в отличие от Калининградской области, интересен с двух других точек зрения. Он показывает, во-первых, невозможность ограничиваться в региональной экономической политике стратегиями развития макрорегионов, иначе говоря -- необходимость разработки системы мероприятий для более дробных единиц административно-территориального деления страны. Во-вторых, целесообразность анализа перспектив экономического развития территорий и пересмотра сложившихся еще до начала рыночных реформ представлений о роли отдельных регионов в экономике страны и оптимальной ее территориальной структуры.

Сибирь (причем независимо от того, понимаются ли под Сибирью прежние Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский экономический районы или Сибирский федеральный округ, иначе говоря, независимо от того, относить ли к Сибири Тюменскую область с ее автономными округами или нет) является наглядной иллюстрацией внутренней неоднородности российских макрорегионов. У сибирских субъектов Федерации практически нет общих проблем, которые требовали бы решения на федеральном уровне (проблемы, общие для всех регионов России, естественно, в виду не имеются).

В Сибири довольно четко выделяются три совершенно разнородные группы субъектов Федерации: сырьевые, депрессивные и экономически отсталые. Деление регионов на эти группы определяется в основном уровнем развития промышленности и ее структурой, что влечет за собой существенные различия в уровне и динамике других социально-экономических показателей.

Сырьевые регионы Сибири относятся к числу относительно благополучных. Особенно это справедливо в отношении Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, где исчисленные в расчете на душу населения валовый региональный продукт, объем промышленного производства, налоговые поступления, равно как и размеры денежных доходов населения в разы превышают среднероссийский уровень.

В будущем угрозу благополучию этих регионов может представлять исчерпание их природных ресурсов, в т.ч. из-за недостаточности мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы.

Депрессивность сибирских регионов связана прежде всего с их специализацией на машиностроении. Депрессивные регионы (типичным представителем которых можно считать Новосибирскую область) имеют сравнительно высокий уровень развития инфраструктуры, квалификации рабочей силы и т.д. Применительно к ним можно по крайней мере вести речь о восстановлении прежних объемов производства.

Наиболее сложная ситуация в экономически отсталых регионах, где уровень экономического развития всегда был низок (промышленность практически не развита) и где наименее благоприятны условия для роста (к числу таких регионов относятся многие национальные автономии).

К сказанному следует еще добавить и огромные различия между сибирскими регионами в климатических условиях -- варьирующихся от крайне суровых северных до вполне пригодных для ведения сельского хозяйства (юг Сибири является третьим по значимости сельскохозяйственным районом России после Северного Кавказа и Черноземья).

О названных различиях в уровне экономического развития свидетельствуют данные табл. 4 . (см. Приложение 2)

Как видно из данных, приведенных в табл. 4, по объему ВРП на душу населения места сибирских регионов варьируют от первого до почти последнего. О значительной экономической отсталости национальных автономий говорит крайне низкая доля промышленности в структуре их ВРП (в автономных округах и Республике Алтай она меньше 10%, хотя в последней, помимо прочего, сказывается оффшорный характер ее экономики) наряду с крайне высокой долей сельского хозяйства в тех регионах, где возможно его ведение. Различия в климатических условиях характеризуют данные по доле сельского хозяйства в ВРП, которая колеблется от менее чем 1% на Севере до более чем 20% на Алтае -- основном сельскохозяйственном регионе (высокая доля сельского хозяйства в ВРП автономных округов говорит скорее об их экономической отсталости).

О перспективах федеральной экономической политики в отношении Сибири существуют разные точки зрения вплоть до диаметрально противоположных (например, по миграции разброс мнений -- от необходимости защиты Сибири от так называемой китайской угрозы путем закрепления населения и даже стимулирования его притока из Европейской части страны до целесообразности привлечения иностранной рабочей силы из Китая).

Прежде чем переходить к анализу собственно перспектив федеральной политики в отношении Сибири, рассмотрим особенности развития промышленности сибирских субъектов Федерации в последнее десятилетие. Динамика промышленного производства сибирских регионов, как и многих других субъектов Федерации, определялась в первую очередь ее структурой. Принципиальным образом отличаются сырьевые регионы, специализирующиеся на электроэнергетике, топливной промышленности, металлургии (в основном цветной) -- т.е. отраслях, значительная часть продукции которых экспортируется, и регионы с доминирующей ролью отраслей, ориентированных преимущественно на внутренний рынок. К первым в начале 90-х гг. относились Хакасия, Красноярский край, Иркутская, Кемеровская, Омская, Тюменская области, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Агинский Бурятский автономные округа, ко вторым -- Республики Алтай, Бурятия, Тыва, Алтайский край, Новосибирская и Томская области, Таймырский, Эвенкийский, Усть-Ордынский Бурятский автономные округа. Регионом, где в равных пропорциях сочетались отрасли, ориентированные на внешний и внутренний рынок, в Сибири является только Читинская область. В 90-е годы происходило вытеснение работающих на внутренний рынок легкой промышленности, промышленности строительных материалов сырьевыми отраслями, особенно цветной металлургией. В 3 регионах (где цветной металлургии прежде либо вообще не было, либо почти не было) она вышла в число ведущих отраслей -- в Республике Алтай, Томской области и Агинском Бурятском АО.

Подавляющее большинство регионов с преобладанием в начале 90-х гг. «сырьевых» отраслей относятся к числу регионов с наименьшим спадом промышленного производства в период до кризиса 1998 г., хотя и есть некоторые исключения (табл. 5. см.Приложение 3).

Регионы с равной долей в начале 90-х гг. «сырьевых» и «проблемных» отраслей либо с преобладанием «проблемных» отраслей испытали в докризисный период более глубокий, нежели в среднем по России, спад промышленного производства. Исключения (на самом деле подтверждающие общее правило) -- регионы, где в течение 90-х гг. возрастала роль «сырьевых» отраслей (это Томская область и Бурятия).

В период после кризиса 1998г., в 1999-2001 гг., как известно, рост производства в «сырьевых» отраслях был гораздо более скромным по сравнению с бывшими «проблемными» пищевой и легкой промышленностью, машиностроением, лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной. Это привело к соответствующей смене характера межрегиональных различий в Сибири. Важным является то обстоятельство, что в 1999 -- 2001 гг. произошло заметное отставание большинства сибирских регионов по темпам промышленного роста.

Более того, если изменения в структуре промышленности сибирских регионов в период до кризиса 1998 г. соответствовали общероссийской тенденции вытеснения ориентированных на внутренний рынок отраслей сырьевыми экспортоориентированными, то в послекризисный период эта тенденция сохранилась в сибирских регионах при смене ее на противоположную в регионах Центра Европейской части России. Если сравнить суммарные доли электроэнергетики, топливной промышленности, черной и цветной металлургии в 1998 и 2000 гг., то окажется что в Сибири значение этого показателя выросло в 8 регионах (включая Тюменскую область и не считая автономные округа), тогда как в Центральном федеральном округе -- только в одном (Липецкой области).

У отставания Сибири в темпах экономического роста существуют объективные причины. Общей проблемой сибирских регионов является их удаленность от емких рынков сбыта продукции. Важнейшим из таких рынков для Сибири всегда была и будет Европейская часть России, гораздо более плотно заселенную и имеющую крупные города с высокими денежными доходами населения, и промышленно развитые страны. В самой Сибири нет очень крупных по численности населения субъектов Федерации (хотя Красноярский край занимает среди регионов по этому показателю 12-е место, Кемеровская область -- 13-е, Новосибирская -- 15-е). Соседями Сибири являются Казахстан, Китай и Монголия, емкость рынков которых весьма ограничена.

Удаленность приводит, соответственно, к росту затрат на транспортировку грузов. Это в свою очередь означает, что:

при отсутствии компенсирующих транспортную удаленность факторов продукция сибирских предприятий оказывается неконкурентоспособной на внешних (по отношению к Сибири) рынках;

при наличии дополнительных удорожающих факторов производства в Сибири неконкурентоспособным может оказаться и производство товаров для внутрисибирского рынка (т.е. может оказаться более выгодным производство продукции за пределами Сибири с последующей ее транспортировкой в Сибирь нежели производство непосредственно в Сибири).

Следовательно, возникают два вопроса: существуют ли компенсирующие транспортную удаленность факторы и каковы перспективы производства продукции для внутрисибирского рынка. Что касается компенсационных механизмов, то в настоящее время более или менее очевидны только два.

Первый. Высокие цены на природные ресурсы на мировом рынке, делающие выгодными их добычу и в ряде случаев первичную переработку.

Второй. Низкие цены на энергию в небольшом числе сибирских регионов, что позволило, в частности привлечь в Сибирь производство алюминия (для которого стоимость электроэнергии является доминирующем фактором размещения). За исключением дешевой энергии в некоторых сибирских регионах, стоимость остальных факторов производства в Сибири не ниже, а зачастую даже выше в сравнении с остальными российскими регионами (прежде всего в северных регионах).

Таким образом, вопрос о конкурентоспособности продукции обрабатывающих отраслей промышленности Сибири и, соответственно, о потенциальной роли этого региона в экономике страны остается пока без ответа.

Существующие предложения по поводу будущего федеральной экономической политики в отношении Сибири в значительной степени опираются на подход, наиболее удачно, по мнению автора, сформулированный председателем законодательного собрания Красноярского края А.В. Уссом. Огромная роль в развитии Сибири отводится государству. Иначе известная фраза Ломоносова о роли Сибири в прирастании российского могущества из разряда пророчеств великого ученого может перейти в категорию заблуждений ушедшего века. Не допустить формирования такой ситуации -- наш исторический долг».

Региональная экономическая политика в отношении Сибири должна основываться на ясном понимании перспектив развития составляющих ее регионов. В противном случае, как показывает зарубежный и российский опыт государственного регулирования территориального развития, есть опасность создания такой экономической структуры, которая не может существовать без постоянной бюджетной поддержки.

Более или менее очевидными направлениями федеральной экономической политики в отношении Сибири являются следующие. Прежде всего, целесообразным представляется дальнейшее развитие минерально-сырьевой базы в тех регионах Сибири, где такая база существует. Во многих публикациях этому сектору экономики отводится доминирующая роль. Уместно вспомнить и опыт зарубежных стран, в т.ч. Канады, где в регионах с неблагоприятными условиями (в данном случае речь идет о канадском Севере) считается нормальным явлением повышенные доли занятых в добывающей промышленности наряду с повышенной долей занятых на транспорте, государственной службе и в обороне.

Для решения проблемы удаленности от емких рынков сбыта возможно, во-первых, развитие отраслей промышленности с низкой долей затрат на транспорт в себестоимости продукции и, во-вторых, развитие транспортной инфраструктуры. Низкая доля затрат на транспорт характерна для высокотехнологичных производств, продукция которых может транспортироваться на большие расстояния. Стимулирование развития таких производств предлагается прежде всего для Новосибирской области. Развитие высокотехнологичных производств возможно, естественно, далеко не во всех регионах Сибири: кроме Новосибирской весомый потенциал развития инновационной деятельности есть только в Томской области (об этом свидетельствуют данные табл. 6. (см.Приложение 4). Да и сами Новосибирская и Томская области занимают лидирующие позиции среди других субъектов Федерации далеко не по всем показателям инновационной деятельности.

Дальнейшее развитие транспорта в Сибири связывают в первую очередь с функционированием транспортного коридора (или коридоров) Дальний Восток -- Сибирь -- Европейская часть России. Перспективы роста грузовых потоков в направлении Восток-Запад, как известно, однозначно непредсказуемы -- за их привлечение идет конкурентная борьба между Россией и другими странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Но даже при благоприятном развитии ситуации, наличие подобного транспортного коридора наиболее вероятно окажет влияние на прилегающие к дороге (а отнюдь не все) территории.

Развитие транспортных коридоров важно, естественно, не только для Сибири, но и для Дальнего Востока. Часто проблемы Дальнего Востока и Сибири рассматриваются совместно, но есть и немало самостоятельных работ по этому макрорегиону. В данной статье не рассматривается Дальний Восток, поскольку у него есть одно важное отличие от Сибири -- особое экономико-географическое положение, позволяющее развивать внешнеэкономические связи со странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Специфика Дальнего Востока и в специализации на рыбной промышленности, и в особых проблемах с энергетикой.

На взгляд автора, гораздо большее (по сравнению с существующим) внимание должно оказываться тем нормативно-правовым и институциональным мерам, которые органы власти субъектов Федерации Сибири могут предпринять для улучшения инвестиционного климата на подведомственных им территориях. По наблюдениям ряда ученых крупные корпорации, нефтяные компании, РАО «Газпром» уже проявляют интерес к развитию импортозамещающего производства оборудования, нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности, использованию инновационного потенциала Сибирского отделения РАН.

Сказанное выше о необходимости более детального изучения потенциальной роли Сибири в экономике страны не означает, что в этом макрорегионе не должны реализовываться мероприятия в рамках первой составляющей региональной экономической политики -- направленные на решение кризисных ситуаций.

3.3 Комплексная оценка динамики развития субъектов РФ

Уменьшение различий в экономическом развитии создает благоприятные условия для развития внутреннего рынка, оптимизации социально-экономических преобразований, укрепления единства российского государства, в то время как усиление различий затрудняет проведение единой политики социально-экономических преобразований и формирование общенационального рынка, увеличивает опасность возникновения региональных кризисов и межрегиональных конфликтов, дезинтеграции национальной экономики и ослабления целостности государства.

С началом рыночных реформ различия в социально-экономическом развитии регионов стали усиливаться, что можно объяснить двумя причинами: наличием регионов с разной структурой экономики и значительным ослаблением регулирующей роли государства.

Оценка социально-экономического развития федеральных округов в 2000 году показывает, что в каждом из них имеются неблагополучные регионы. В наихудшем положении находятся Сибирский, Дальневосточный и Южный федеральные округа.

В целом социально-экономическое развитие Южного федерального округа с 1998 по 2000 год остается гораздо ниже среднего уровня, в том числе по доле валового регионального продукта на душу населения, объему внешнеторгового оборота на душу населения и наличию основных фондов на душу населения.

В группу неблагополучных входят Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика и Волгоградская область.

Комплексная оценка экономического развития Уральского федерального округа свидетельствует о стабилизации положения на уровне ниже среднероссийского по основным показателям после спада в 1999 году. К группе наиболее неблагополучных можно отнести Курганскую область.

Результаты комплексной оценки социально-экономического положения Сибирского федерального округа свидетельствуют о спаде его развития в 1999-2000 годах. Наибольшее отклонение от среднего по России уровня наблюдается в отношении валового регионального продукта на душу населения, финансовой обеспеченности региона на душу населения, доли населения с доходами ниже прожиточного минимума, общего объема розничного товарооборота платных услуг на душу населения, наличия основных фондов на душу населения и коэффициента плотности дорог.

К неблагополучным относятся Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ и Эвенкийский автономный округ.

По сравнению с 1999 годом социально-экономическое положение субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, в 2000 году ухудшилось по уровню регистрируемой безработицы, отношению среднедушевых доходов к среднедушевому прожиточному минимуму, доле населения с доходами ниже прожиточного минимума, уровню развития отраслей социальной инфраструктуры и уровню финансовой обеспеченности региона на душу населения.

К неблагополучным относятся Амурская область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ и Еврейская автономная область.

В каждом федеральном округе есть субъекты РФ, относящиеся к группе отстающих. В совокупности они составляют почти половину всех субъектов РФ. Абсолютное большинство этих регионов являются приграничными.

За последнее десятилетие усилились различия между субъектами РФ и по размеру финансирования социальных расходов из федерального бюджета и бюджетов других уровней, что ведет к увеличению территориальных диспропорций в обеспечении населения социальными пособиями, услугами образования, здравоохранения, культуры и искусства. В результате увеличились различия в обеспеченности регионов объектами социальной инфраструктуры.

Поэтому стратегически важным для России является проведение сильной государственной региональной политики, направленной на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов РФ. Первоочередной задачей является улучшение условий жизни в наиболее отстающих регионах.

Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» базируется на Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу и утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы. В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд регионального развития. Программа предполагает проведение отбора регионов для оказания им государственной поддержки. Субъектами РФ, претендующими на государственную поддержку в рамках реализации Программы, будут признаны те, в которых темпы, масштаб и длительность спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости населения, демографического и экологического развития, предоставления социальных услуг ниже общероссийских показателей. Программа рассчитана на долгосрочную перспективу.

Общий объем финансирования, необходимый для реализации мероприятий Программы в 2002-2010 годах, составляет 66323,3 млн. рублей, в том числе объем федерального финансирования - 12413,3 млн. рублей.

Структура источников финансирования Программы в процентном содержании следующая:

средства федерального бюджета - 18,7 процента;

средства бюджетов субъектов РФ - 22,9 процента;

внебюджетные источники - 58,4 процента.

Основными целями Программы являются сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов РФ, уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 году в 1,5 раза, а к 2015 году - в 2 раза. На первом этапе реализации программы (2002-2010 годы) предполагается сократить в 2 раза различия в доходах на душу населения, уменьшить на 25 % число отстающих субъектов РФ и на 15% долю населения, живущего за чертой бедности (1) На втором этапе (2011-2015 годы) намечается сократить межрегиональные различия в доходах на душу населения в 3 раза, число отстающих регионов - в 2 раза, а также уменьшить на 25% долю населения, живущего за чертой бедности, в субъектах РФ, являющихся получателями средств по Программе.

Министерство экономического развития и торговли РФ совместно с Министерством финансов РФ осуществляет отбор регионов и объектов для предоставления государственной поддержки на очередной финансовый год.

Ежегодный конкурсный отбор проектов для участия в Программе проводится по направлениям, предусмотренным бюджетным классификатором. Социально-экономическое положение регионов по каждому направлению характеризуется следующими группами показателей:

1) индикаторы обеспеченности населения субъектов Российской Федерации услугами соответствующей отрасли социальной или инженерной инфраструктуры;

2) степень внутрирегиональных различий в обеспеченности населения объектами социальной и инженерной инфраструктуры;

3) доля бюджетных расходов по отрасли в консолидированном бюджете региона.

Реализация Программы позволит преодолеть кризисное состояние субъектов РФ, уровень развития которых ниже среднероссийского, и обеспечить:

создание условий для ускорения их социально-экономического развития;

уменьшение доли населения, живущего за чертой бедности, в отстающих регионах РФ;

сокращение различий в доходах на душу населения, размере валового регионального продукта на душу населения, количестве объектов социальной и инженерной инфраструктуры между регионами, уровень социально-экономического которых ниже среднероссийского, и другими регионами РФ.

Выводы: С началом рыночных реформ различия в социально-экономическом развитии регионов стали усиливаться, что оказывает негативное воздействие на эффективность экономики в целом, уровень жизни людей, повышает социальную напряженность в обществе. Стратегически важным является проведение сильной государственной региональной политики, направленной на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов России. Главной задачей является улучшение условий жизни в наиболее отстающих регионах. Для этого разработана Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 годы и до 2015 года)». Целью программы является сокращение различий между развитыми и отстающими регионами в 2 раза.