ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление - форма народовластия, обеспечивающая организацию деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. Местное самоуправление организуется в городах, районах, посёлках и на других территориях.

Правовую основу организации местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации; федеральное законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления; областное законодательство; уставы (положения) о местном самоуправлении.

Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, её недра, воды, леса, растительный и животный мир); движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности; средства местного бюджета; государственная собственность, переданная местному самоуправлению для осуществления отдельных государственных функций; иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения соответствующей территории.

Финансовую основу местного самоуправления составляют средства местного бюджета, внебюджетных и валютного фондов; средства на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти; получаемые кредитные ресурсы, дотации и субвенции от органов государственной власти, а также средства органов территориального общественного самоуправления.

Основы организации и деятельности органов местной исполнительной власти определены Конституцией Российской Федерации, указами Президента, конституциями республик, нормативными правовыми актами краёв, областей, автономных областей.

При этом субъектам Федерации дано право самостоятельного решения вопросов организации местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Право собственного построения местных органов власти в муниципальных образованиях регионов обусловливается необходимостью учитывать в процессе управления местные условия, и в особенности природные, исторические, демографические, экономические. Только при учёте этих факторов местное самоуправление может быть эффективным. Кроме того, сами муниципальные образования отличаются разнообразием - разной величиной населённого пункта, разным положением в системе территориального разделения труда. Поэтому не может быть единообразия и в структуре, функциях и методах их управления, диапазон различий в муниципальных образованиях исключительно велик - от крупнейших городов, например, Москвы, Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода и других до небольших сельских населённых пунктов, районов. Естественно, разным муниципальным образованиям присущи и разные задачи управления, разный объём работы управленческого аппарата и отсюда различная структура, функции органов местной власти.

Вместе с тем в структуре и функциях местных органов власти необходима определённая общая система. Она должна выражаться, прежде всего: в общих подходах к построению управленческих органов и разграничению их функций. В местных органах власти должны чётко выражаться две формы - исполнительная и представительная, должны быть единообразие в их названиях и чёткое разграничение их функций. Следует также утвердить единый подход к руководству местных органов власти со стороны региональных органов управления (республик, краёв, областей). Поэтому, необходимо совершенствовать законодательную базу местного самоуправления, прежде всего на федеральном уровне. Необходимы унификация, отбор наиболее рациональных и эффективных структур управления для однотипных муниципальных образований.

Местное самоуправление является объектом исследования многочисленных социально-политических центров. Более того, общение с депутатами органов МСУ различных уровней убеждает не только актуальности рассмотрения всех аспектов их деятельности, но и в постоянной необходимости изучения опыта становления и развития системы МСУ.

Понятие и сущность функций муниципального управления освещены во многих научных исследованиях, монографиях, учебных пособиях, практических руководствах. Так, Федеральный Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даёт понятие местного самоуправления, характеристику предметов его ведения, устанавливает ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц, определяет порядок контроля за их деятельностью.

Закон Вологодской области от 19 октября 1999 года № 422-03 « Об организации территориального общественного самоуправления в Вологодской области» определяет его правовую основу, организационно - правовые формы, принципы деятельности и полномочия советов, комитетов территориального и общественного самоуправления, старост, права жителей муниципального образования при осуществлении территориального общественного самоуправления.

В курсе лекций Атаманчука Г.В. «Теория государственного управления» отмечается, что понимание сущности функций государственного управления исходит из сущности государственного управления. Управленческие функции госорганов определяются как юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определённых управляемых объектов или управляющих компонентов каких - либо иных структур.

В научно - практическом пособии Васильева В.И. «Местное самоуправление» затрагиваются вопросы территориального общественного самоуправления, полномочий и предметов ведения органов самоуправления, участие в этом органов государственной власти.

Радченко А.И. в монографии «Основы государственного и муниципального управления: системный подход» поднимаются проблемы обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления, удовлетворения основных жизненных потребностей населения, охраны общественного порядка.

Кунц Г. и 0^, Доннел С. в монографии «Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций» охарактеризовали сущность планирования посредством четырёх главных его аспектов, которые определили как вклад планирования в достижение поставленных целей и задач, ведущую роль планирования, вездесущность планирования и, наконец, эффективность планов.

Академик Гвишиани Д.М. в труде « Организация и управление» делает вывод о том, что работы по осуществлению стадий управленческого цикла образуют функции управления: планирование, организация, контроль и учёт, регулирование и координирование.

Мескон М.Х., Альберт М., Дедоури Ф. в «Основах менеджмента» обращают внимание на то, что группы и неформальные организации могут оказывать сильное влияние на поведение отдельного человека и на эффективность организации. Руководитель должен направлять усилия группы и личности на выполнение общих задач, даже когда существующие при этом взаимоотношения не вписываются в рекомендованные начальством рамки. Основной механизм осуществления этой задачи - это руководство, а также самостоятельные, но тесно связанные концепции власти и личного поведения.

В сборнике трудов Файоля А., Эмерсона Г., Тэйлора Д., Форда Г. «Управление - это наука и искусство» излагаются подходы основных школ управления, сформулированы его принципы не только в сфере производства, но и в любой другой полезной деятельности человека, многие из которых используются и в настоящее время.

В основу данной работы положены приёмы и способы работы, применяемые в повседневной деятельности по управлению персоналом, и, следовательно, её спецификой является более практический, чем теоретический характер. Естественно, нами не ставилась задача полностью осветить все аспекты управления персоналом, а затронуть те из них, которые, по нашему мнению, заслуживают наибольшего внимания.

Все вышесказанное предопределило цель курсовой работы:

определить функции муниципального управления; уяснить, что МСУ - это местная власть, полновластный хозяин неведомственной территории, решающий вопрос местного назначения самостоятельно и в интересах местного населения; разобраться в понятии функций управления; конкретизировать подходы их классификации.

Задачи:

выявить состав, природу функций муниципального управления;

описать основные функции муниципального управления и возможные подходы к их типологии;

обосновать правовое содержание функций органов муниципального управления;

обсудить структуру и функции органов самоуправления Тотемского муниципального района, Вологодской области.

ГЛАВА I. ФУНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

1.1 ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФУНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально - экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

Функция является одной из основных категорий науки социального управления.

В литературе по управлению отсутствует общепринятое определение функций управления.

В наиболее общей форме функция управления определяется как вид деятельности, с помощью которой субъект управления оказывает воздействие на управляемый объект.

В основе всего многообразия различных определений функций управления лежат два подхода. Представители первого рассматривают их как результат исторического разделения труда в сфере управления, начало которому было положено Тейлором. Сторонники этого подхода под функцией управления понимают особый вид управленческой деятельности, продукт разделения труда и специализации в сфере управления.

С точки зрения второго подхода, функции управления рассматриваются как составляющие стадии управленческого процесса (выработка и принятие решения, организация, регулирование, корректирование, учёт и контроль), или цикла принятия и реализации решения.

В литературе по государственному управлению под функциями управления понимаются виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы, или как наиболее типичные однородные и чётко выраженные виды (направления) управленческой деятельности, служащие интересам достижения целей управляющего воздействия.

В науке социального управления функция управления рассматривается в качестве определённого вида работ по управлению, отличающегося обособленностью, однородностью и повторяемостью, обеспечивающего выполнение соответствующих социальных задач посредством адекватной ей организационной структуры управления.

Таким образом, наиболее общим в различных определениях функций управления является их рассмотрение в качестве видов однородных работ по управлению.

Большое внимание, уделяемое функциям управления в литературе по управлению, объясняется определяющим влиянием функций на структуру и процесс управления. Отсюда, развитие теории функций управления по праву рассматривается в качестве одной из актуальных проблем науки социального управления, тесно связанной с организацией управленческой деятельности.

Понимание сущности функций муниципального управления (собирательное понятие) исходит из сущности муниципального управления. Поскольку (что уже отмечалось) управление довольно часто рассматривается через деятельность, то в научной и учебной литературе можно встретить трактовку функций управления как определённых видов труда, трудовой деятельности, отрасли работы в сфере управления, элементов управленческого процесса, стадий управленческого цикла и т.д. и т.п. Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.

Предает функций управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.). Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования - это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

1.2 КЛАССФИКАЦИЯ ФУНКЦИЙ УПРАВЛЕНИЯ

Центральным вопросом учения о функциях управления является их классификация, т.е. состав, поскольку на основе состава функций управления осуществляется формирование организационной структуры и процесса управления.

В литературе по управлению единой точки зрения на состав функций управления пока не сложилось.

Французский учёный и инженер А. Файоль выделил с точки зрения предприятия административную функцию и её составляющие виды деятельности (функции управления): прогнозирование, организацию, распорядительство, координацию, контроль.

В литературе по социальному управлению функции управления разделятся на социально - экономическую, социально - политическую, духовно - идеологическую и социальную.

Социально - экономическая функция осуществляет регулирование системы экономических отношений через воздействие на отношение собственности и распределение. Социально политическая функция, находясь в тесной связи с социально - экономической, отражает содержание политики и показывает, каким способом политика претворяется в жизнь. Духовно - идеологическая функция управления осуществляет воздействие на субъективные факторы поведения человека через его сознание, проявляющееся в виде социальных стремлений становящихся идеальной силой. Социальная функция управления направлена на регулирование отношений между отдельными общностями людей в соответствии с целями развития общества.

В другой работе по социальному управлению к общим функциям управления наряду с планированием, организацией, регулированием, учётом, контролем отнесена культурно - воспитательная функция.

В литературе по государственному управлению в качестве общих функций государственного управления рассматриваются организация, осуществление кадровой политики, планирование, регулирование, координация, контроль и учёт. При этом выделяются подгруппы специфических функций в сфере политики, экономики, социальных отношений, духовно - идеологической деятельности.

Нет единой точки зрения на структуру функций и у зарубежных теоретиков управления

Как отмечает академик Д.М. Гвишиани, в классификации функций управления за последние десятилетия произошли определённые изменения. Если А. Файоль в 20-е годы рассматривал пять универсальных функций (предвидение, организация, руководство, координирование и контроль) (14; с_. 59), то на более зрелом этапе развития идей классической школы Л.Гьюлик расширил и уточнил эту классификацию, предложив семь функций: планирование организация, работа с персоналом, оперативное руководство, координирование, контроль и отчётность, составление бюджета. Г.Кущ и С.О Доннел предложили свою классификацию функций управления: планирование, организация, комплектование штатов, руководство и лидерство, контроль.

Американский специалист в области управления Роберт Фалмер в качестве основных функций рассматривает: планирование, организация, исполнение (иногда называемое «руководством») и контролирование.

При рассмотрении ранее функций в качестве системного понятия оно было определено как свойство системы в динамике, приводящее к достижению цели системы. Таким свойством может быть только процесс. Отсюда можно сделать вывод о том, что реализация функций управления образует процесс управления, обеспечивающий достижение цели системы.

Под муниципальным управлением понимается деятельность исполнительно - распорядительного органа по воздействию на управляемый объект для его перевода в состояние, соответствующее цели территориального образования, на котором функционирует данный орган и управляемый им объект, путём организации и контроля исполнения актов органов власти и управления.

Такой перевод осуществляется посредством реализации цикла управления, включающего четыре стадии.

На первой стадии цикла управления ставится цель определить параметры оптимального функционирования и развития управляемого объекта, т.е. определить модель его будущего состояния. Те работы, которые должен выполнить субъект управления для достижения цели, составляют содержание функции управления «планирование».

На следующей стадии цикла управления должна быть достигнута цель: изменить организацию управляемого объекта таким образом, чтобы она соответствовала найденным параметрам его оптимального функционирования и развития, т.е. перевести управляемый объект в новое, запланированное состояние. Работы по достижению этой цели составляют содержание функции управления «организация».

На последующей стадии цикла ставится цель сравнить новое состояние управляемого объекта с найденным оптимальным. Для достижения этой цели осуществляются работы по функции «контроль и учёт». Необходимость осуществления этой стадии цикла управления определяется тем обстоятельством, что перевод объекта в заданное состояние происходит в течение определённого промежутка времени. За это время изменяются внешние и внутренние условия функционирования объекта, которые вызываются возникающими внутренними и внешними возмущениями. Поэтому, на стадии контроля и учёта представляется возможным определить фактическое состояние объекта управления после его перевода в заданное состояние. В связи с тем, что возникающие внешние и внутренние возмущения не позволяют достичь заданного состояния объекта управления, возникает необходимость в осуществлении ещё одной стадии цикла управления.

На последней стадии цикла управления требуется ликвидировать рассогласование нового состояния объекта управления с заданным. Эта цель достигается посредством осуществления работ по функции управления «регулирование и координирование».

Таким образом, работы по осуществлению стадий управленческого цикла образуют функции управления: планирование, организация, контроль и учёт, регулирование и координирование [7; с. 112].

Эти функции реализуются в любых сферах социального управления, поэтому они получили название основных функций социального управления. На их базе формируются функции управления в конкретной социальной сфере.

В соответствии с принципом двуединости управления в системе системного подхода к управлению объектом необходимо управлять в целом и одновременно каждой его подсистемой. Посредством реализации общих функций осуществляется управление объектом в целом; с помощью частной функции выполняется управление каждой подсистемой. Общая функция образуется на базе одной или двух основных.

К общим функциям муниципального управления, например, относятся:

1.Прогнозирование, программирование и планирование социально - экономического развития территориального образования и контроль выполнения планов и программ. Образуется на базе основных функций «планирование» и «контроль и учёт». Реализуется экономическим органом государственного или муниципального управления.

2. Организация деятельности органа государственного и муниципального управления. Образуется на базе основной функции «организация». Реализуется руководителями органа управления и их аппаратом.

3. Контроль цен и тарифов. Образуется на базе основной функции «контроль и учёт». Реализуется отделом цен.

4. Учёт записи актов гражданского состояния. Образуется на базе основной функции «контроль и учёт». Реализуется отделом ЗАГСа.

5. Регулирование функционирования хозяйства территориального образования. Образуется на базе основной функции «регулирование, координирование». Реализуется руководителями органа государственного или муниципального управления обшей компетенции.

Приведёнными общими функциями муниципального управления не ограничивается их состав. Полный их перечень определяется для каждого уровня муниципального управления на основе компетенции органов управления, устанавливаемой соответствующими законодательными актами.

Кроме общих функций муниципального управления, как выше указывалось, конкретные функции включают частные функции, посредством которых осуществляется управление отраслями хозяйства соответствующей территории.

В качестве частных функций муниципального управления рассматривается управление здравоохранением, управление образованием, управление социальной защитой населения и т.п. При этом каждая частная функция образуется на базе всей совокупности основных санкций, посредством которых обеспечивается перевод соответствующей отрасли хозяйства в заданное состояние.

Общие и частные функции муниципального управления реализуются соответствующими органами муниципального управления. Кроме того, эти органы управления выполняют также вспомогательные функции, направленные на организационное, информационное, правовое, делопроизводственное, финансовое, хозяйственное обеспечение деятельности органа управления.

На основании вышеизложенного, заключаем, что под термином «функция муниципального управления» понимается комплекс однородных работ либо по осуществлению управления соответствующим территориальным образованием в целом (общая функция) или отдельной отраслью хозяйства (частная функция), либо по обеспечению деятельности органа управления (вспомогательная функция).

Функции муниципального управления служат основой для формирования организационной структуры и процесса муниципального управления соответствующим территориальным образованием.

От функций муниципального управления необходимо отличать функции органов и структурных подразделений муниципального управления.

Под функцией органа или структурного подразделения муниципального управления понимается комплекс однородных работ, направленный на достижение цели органа или структурного подразделения.

Обе группы функций взаимосвязаны: функции органов муниципального управления образуются на базе соответствующих функций муниципального управления. На рис.1 приведена схема взаимосвязи основных, общих и частных функций муниципального управления.

Основные функции социального управления Рис.№1

Общие функции государственного и муниципального управления

1.3 ПРИРОДА ФУНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В муниципальном праве в неявной форме функции управления отождествляются со следующими основными направлениями деятельности:

1) 0беспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) Обеспечение комплексного развития территории местного самоуправления;

4) Обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально - культурных, коммунально - бытовых и других жизненно важных услугах;

5) 0храна общественного порядка;

6) 3ащита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами [8; с. 113]

1.3.1 Обеспечение участия населения в решении вопросов местного самоуправления

Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому, важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан осуществлении местного самоуправления. К этим условиям, прежде всего, относятся: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; в) наличие материально - финансовой базы для решения вопросов местного значения [8, с. 87].

Участие населения муниципального образования в решении местных дел осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно.

Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлена муниципальной деятельности.

Представительный орган местного самоуправления избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Нормы муниципального права закрепляют институты и формы прямой демократии, посредством которых население привлекается к решению вопросов местного значения, а также осуществляет контроль за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления.

Право на участие в осуществлении местного самоуправления граждане реализуют также посредством индивидуальных и коллективных обращений в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Гражданам гарантируется равный доступ к муниципальной службе.

Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, их подконтрольность населению.

Последовательная реализация принципа гласности в муниципальной деятельности служи важным условием обеспечения активного участия населения в решении вопросов местного значения, контроля за работой органов местного самоуправления.

1.3.2 Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления

Каждое муниципальное образование в соответствии со статьёй 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. имеет муниципальную собственность и местный бюджет. Население муниципального образования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.

Права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке.

Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии с Законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования (ст.29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Органы местного самоуправления имеют право на образование целевых внебюджетных фондов, на создание муниципальных банков и других финансово - кредитных организаций, на выпуск муниципальных займов. Статья 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что население непосредственно или представительные органы местного самоуправления с учётом мнения на селения могут принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения.

Несомненно, что реализация этих и иных полномочий, связанных с осуществлением рассматриваемой функции, должна осуществляться в интересах населения муниципального образования, служить удовлетворению его потребностей.

1.3.3 Обеспечение комплексного социально - экономического развития муниципального образования

Статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. относит к ведению местного самоуправления вопросы комплексного социально - экономического развития муниципального образования.

Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально - культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создай необходимых условий жизни и отдыха граждан.

Функция комплексного социально - экономического развития муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчёты об их исполнении. Осуществляя данную функцию, органы местного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта Российской Федерации в целом.

Обеспечение комплексного социально - экономического развития территории муниципального образования - необходимое условие успешного решения вопросов местной жизни, достижения целей местного самоуправления.

1.3.4 Удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесённых к ведению муниципальных образований

К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.

Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления, во-первых, организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы. Органы местного самоуправления занимаются вопросами организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и др.

Закон также возлагает на органы местного самоуправления вопросы организации снабжения населения топливом; утилизации и переработки бытовых отходов; транспортного обслуживания населения и т.п.

Во - вторых, муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально - культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании.

В - третьих, органы местного самоуправления регулируют вопросы, относящиеся к данной области муниципальной деятельности. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по этим вопросам местной жизни.

В - четвёртых, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования.

1.3.5 Охрана общественного порядка

Статья 132 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.

Общественный порядок - это составная часть правопорядка в нашем обществе, важный элемент правовой основы жизнедеятельности граждан. Поэтому, успешное осуществление данной функции местного самоуправления выступает одним из условий решения общегосударственной задачи обеспечения законности, укрепления правопорядка в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в соответствии со статьёй 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. организуют и содержат муниципальные органы охраны общественного порядка, осуществляют контроль за их деятельностью.

В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, по делам несовершеннолетних, наблюдательные. Кроме того, возможно и участие населения в реализации данной функции путём создания народных дружин, использования других форм общественной самодеятельности граждан.

1.3.6 Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством

В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Зашита прав местного самоуправления - это важная сторона государственной деятельности.

Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы зашиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения. Всё это даёт основание выделить в качестве функции местного самоуправления деятельность граждан и органов местного самоуправления по защите интересов и прав муниципальных образований, их населения.

Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция зашиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Они образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Этот перечень «основных направлений деятельности» следовало бы дополнить ещё и таким направлением как обеспечение условий рационального природопользования в муниципальном образовании.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что функции управления (понимаемые как основные направления управленческой деятельности), осуществляемые на муниципальном уровне, исключительно разнообразны: в этом ещё раз можно убедиться, проанализировав приведённый выше перечень вопросов, отнесённых законом к ведению местного самоуправления [10, с. 55]

Для того чтобы разобраться в многообразии функций управления необходимо выявить факторы, влияющие на их состав и развитие.

В самом общем виде к числу факторов следует отнести:

ь тип модели государственного устройства (федеративное или унитарное);

ь уровень развития нормативно - правовой базы местного самоуправления;

ь уровень социально - экономического развития государства в целом и

муниципального образования, в частности;

ь характер политических процессов, протекающих в муниципальном управлении;

ь степень и темп развития рыночных отношений в экономике муниципального образования.

В ходе взаимодействия перечисленных выше факторов происходит изменение ее значения отдельных функций управления: уменьшается значимость одних вплоть до исчезновения (например, функция оперативного управления хозяйствующими субъектами) и формируются другие (например, функция регулирования поддержки и развития предпринимательской деятельности).

Перечисленные выше «функции местного самоуправления» иначе можно обозначить как функции, выделяемые на основе объекта управления. И набор этих функций существенно отличается от таковых в сфере корпоративного менеджмента. Так, например, О.С. Виханский и А.И.Наумов выделяют следующие «пять групп функциональных процессов, которые охват деятельность любой организации и которые являются объектом управления со стороны менеджмента». Данными функциональными группами являются следующие:

§ производство;

§ маркетинг;

§ финансы;

§ работа с кадрами;

§ эккаунтинг (учёт и анализ хозяйственной деятельности [11, с. 12]

В то же время в науке об управлении выделяют так называемые организационные функции в зависимости от субъекта управления, среди которых в свою очередь выделяется группа «основных функций», отражающая стадии управления, которые в менеджменте объединяется категорией «функция управления».

Рассматривая специфику муниципального образования как объекта управления, необходимо отметить, что набор управленческих функций (т.е. «основных функций») в сфере щипального управления и корпоративного менеджмента один и тот же. На рис.2 приведена принципиальная схема управленческих процессов.

В заключение рассмотрим из проблем управления, имеющую непосредственное отношение к природе функций управления. Речь идёт о дублировании функций управления, т.е. о принятии и реализации одинаковых управленческих действий по одному и тому же объекту.

Но дублирование ни в коем случае нельзя рассматривать как некое абсолютное зло, сопряжённое с нерациональным использованием ресурсов организации и времени. Дело в том, что помимо указанных выше негативных черт, дублирование в то же время является важным и достаточно простым средством обеспечения надёжности функционирования системы управления. При этом надёжность системы управления обеспечивается за счёт двойного или многократного повторения (дублирования) оргструктур, операций, процедур и функций управления.

Поэтому, всякий раз при решении вопроса о ликвидации дублирования необходимо одновременно решать вопрос о надёжности системы управления в целом; о соотношении затрат на создание дублирующих структур, операций и функций в системе органов муниципального управления и получаемых результатов и т.д.

Парным понятию «дублирование» является понятие «мёртвая зона управления», которое обозначает отсутствие лиц (оргструктур), принимающих решение по данной проблеме. Иначе говоря, мёртвая зона возникает в том случае, когда в реальности существует та или иная проблема, имеющая отношение к муниципальному управлению, а в системе органов муниципального управления нет оргструктур (работников), которые бы отвечали за её решение.

1.4 ФУНКЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ

Центральное место в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении (как, впрочем, и в корпоративном), занимает планирование. Все остальные управленческие функции, в конечном счёте, зависят от того, каковы цели организации и каковы способы их достижения, что и определяется в ходе планирования. Таким образом, планирование можно определить как деятельность, направленную на определение целей и способов действия, обеспечивающих достижение этих целей.

Сущность планирования можно охарактеризовать посредством рассмотрения четырёх его аспектов, которые Г. Кунц и О.О. Доннел определили как

« вклад планирования в достижение поставленных целей и задач ведущую роль планирования, вездесущность планирования, эффективность планов» [12, с. 149]. И хотя перечисленные выше аспекты планирования были первоначально выделены для корпоративного менеджмента, их значение для рассмотрения сущности муниципального управления ничуть не меньше.

Начнём с того, что цель любого плана, будь-то долгосрочный план социально - экономического развития или же любой производный от него документ, заключается в том, чтобы облегчить достижение целей и задач муниципального образования. Этот принцип вытекает из самого характера любой организации, которая существует для достижения целей посредством сознательного сотрудничества. Отсюда следует вывод о том, что планирование как функция местного самоуправления возможна лишь только тогда, когда к постановке целей и определению системы мер по их достижению привлекаются как можно более широкие слои населения.

Поскольку действия руководителей органов муниципального управления в отношении организации, руководства и контроля рассчитаны на то, чтобы способствовать достижению целей муниципального образования, то планирование логически предшествует выполнению всех других управленческих функций. И хотя на практике все управленческие функции переплетаются между

собой, «планирование уникально в том отношении, что оно устанавливает цели, необходимые для всех групповых усилий». Отметим также и то, что планирование не только устанавливает цели, и способы их достижения, но и устанавливает нормативы контроля, т.к. нельзя контролировать незапланированные действия [12, с. 150].

Планирование - это функция всех, кто профессионально занимается управленческой деятельностью, и органы муниципального управления в этом отношении не являются исключением. Естественно, что характер и объём плановой работы будет изменяться в зависимости от полномочий, которыми располагают конкретные работники муниципальных органов. Однако, в любом случае ни одна должностная инструкция или любой другой регламентирующих деятельность работников муниципального управления документ не может так ограничить облает их выбора, чтобы они не обладали ни малейшей свободой действия, без чего не может быть планирования, т.к. планирование по своей природе всегда предполагает выбор из определённого количества, альтернативных действий.

Эффективность плана, а, следовательно, и плановой деятельности определяется размером того вклада, который они вносят в осуществление целей и задач, столбцах перед конкретным муниципальным образованием. Говоря об эффективности плана следует помнить, что далеко не всякий план автоматически ведёт к достижению даже верно намеченных целей. Эффективный план означает, что затраты, связанные с его реализацией, не должны превышать возможные выгоды [12].

Чтобы лучше понять необходимость планирования, рассмотрим следующие факторы, выделенные для корпоративного менеджмента, но которые не менее значимы и для муниципального управления: [12].

1. Увеличение временного разрыва между принятием решения и результатом. Несмотря на то, что среди глав муниципальных образований широкое хождение имеет мнение о том, что нужно решать проблемы сегодняшнего дня, а не заниматься разработкой долгосрочных планов и проектов, сам характер управленческой деятельности в сфере муниципального управления, специфика муниципального управления как объекта управления свидетельствует о том, что муниципальным менеджерам всё чаше приходится принимать решения, последствия которых могут сказаться через 5-10 и более лет. Естественно, что в этом случае меняется и сам характер планирования: оно уже не может быть исключительно директивным и адресным, как-то имело место быть в эпоху «местных советов». Эффективное планирование в современных условиях предполагает не только наличие значительных финансовых средств и затрат времени, но и требует от муниципальных менеджеров обеспечить всеми возможными способами минимизацию неопределённости и её последствий. И в этом, как нам представляется, планирование является одним из наиболее действенных инструментов.

2. Увеличение организационной сложности. Тот факт, что система органов муниципального «управления становится всё сложнее и сложнее, вряд ли может быть оспорен. Действительно, трудно представить себе ситуацию, когда отдельные функции местного самоуправления (экономические, социальные, экологические и т.д.) можно осуществлять независимо друг от друга. В этой Связи именно планирование обеспечивает для каждой структурной единицы муниципального управления не только круг задан, но и механизмы взаимодействия различных структурных единиц при решении управленческих задач.

3. Возрастание роли внешней среда. Если изменения во внешней среде всегда играли важную роль в разработке и реализации планов, то применительно к планированию на муниципальном уровне в условиях современной России роль внешней среды трудно переоценить. По этой причине руководители органов муниципального управления всех уровней должны постоянно искать адекватные решения на происходящие с большой скоростью изменения во внешней среде. Это относится и к изменению в содержании функций управления, но в еще большей мере к выявлению и удовлетворению интересов местного сообщества.

Теперь остановимся на рассмотрении отдельных элементов планирования, акцентируя внимание на специфике их проявления в сфере муниципального управления. Как известно, функция планирования требует от менеджера, независимо от того, действует он в деловых или административных организациях - умения принимать решения по следующим четырём основным элементам плана, а именно: в отношении целей, методов, ресурсов и реализации.

Постановка целей. Это то, с чего начинается планирование. Цели в планировании выполняют своего рода роль интегратора, так как они представляют собой будущее состояние муниципального образования, которое следует достигнуть. Естественно, что в столь сложной организации, каковой является муниципальное управление одновременно сосуществует сразу несколько целей и в этой связи крайне важно определить, какие цели в данный момент являются приоритетными, а какие - второстепенными. Впрочем, не менее важно определить, какие цели являются стратегическими, а какие оперативными, так как достижение тех и других предполагает существенно различные процедуры планирования. Так как успех планирования, а, следовательно, и муниципального управления в значительной степени определяется тем - насколько верно определены цели, то особое значение приобретает максимально широкое вовлечение в процесс постановки целей, особенно, стратегических не только специалистов, но и представителей населения.

Разработка курса действий - определяется, прежде всего, характером целей, и в силу этого различают стратегический и тактический курс действий. При этом, как правило, в муниципальном управлении существует несколько альтернативных способов достижения цели (целей),по этой причине целесообразно разрабатывать несколько вариантов планов и прогнозов.

Ресурсы - в данном случае следует рассматривать как некоторые ограничения, которые необходимо учитывать при реализации целевой функции конкретного прогноза и плана, разрабатываемого и реализуемого в рамках муниципального управления. В конечном счёте, в ходе осуществления функции планирования необходимо решить двуединую задачу оценки и распределения ресурсов таким образом, чтобы обеспечить реализацию плана. В отличие от корпоративного менеджмента, задача оценки и распределения ресурсов имеет более высокий уровень сложности в сфере муниципального управления, так как в этом случае приходится иметь дело с много большим разнообразием ресурсов, причём, как правило, объёмы собственных ресурсов муниципального образования недостаточны для достижения многих целей.

Важнейшим инструментом, используемым на этой фазе планирования, является бюджет местного самоуправления. Собственные доходы бюджета Тотемского муниципального образования около 70%, примерно 13% - прочие поступления, и до 17% средств поступает из вышестоящего бюджета в виде субвенций [13]. Район без дотационный, что не характерно для районов Вологодской области.

Основные принципы формирования бюджета сводятся к следующим обязательным принципам:

Ш общие структуры расходов должны строго соответствовать функциям, возложенным на местное самоуправление;

Ш источники доходов всех уровней должны быть разграничены на долговременной основе;

Ш законодательное утверждение прозрачных межбюджетных отношений.

В муниципальном образовании участниками бюджетного процесса являются:

1. Районное муниципальное Собрание;

2. Администрация района;

3. Глава районного самоуправления, руководители крупных учреждений;

4. Распорядители (образование, культура, здравоохранение, ЖКХ и т.д.);

5. Банки;

6.Финансовые органы;

7. Налоговые органы;

8. Контрольно - ревизионное управление;

9.Получатели бюджетных денег;

10. Иные лица.

Реализация - завершающая фаза планирования, как правило, означает, что реализация планов, создаваемых в органах муниципального управления, осуществляется зачастую людьми, которые действуют за пределами этих органов. Для того чтобы реализовать свои планы, в распоряжении муниципальных органов власти есть несколько инструментов.

Во - первых, это власть, т.е. определённые законом властные полномочия, которыми обладают органы муниципального управления. Этот инструмент, оказывается достаточно эффективен, когда мы имеем дело с относительно простым планом, реализация которого не влечёт за собой сколько-нибудь существенных изменений в жизнедеятельности муниципального образования. Однако, использование преимущественно административно - распорядительных методов оказывается неэффективным, если план имеет комплексный характер и его реализация сопряжена со значительными изменениями.

Во - вторых, - убеждение, которое становится необходимым инструментом реализации плана, когда властных полномочий главы местного самоуправления или органов муниципального управления недостаточно.

В - третьих, - это региональная политика, которая становится необходимой в случае постоянных изменений, происходящих как в системе органов местного самоуправления, так в жизнедеятельности муниципального образования в целом. В самом общем виде региональная политика представляет собой систему положений, которые отражают цели плана, обоснование набора методов, обеспечивающих его выполнение.

Подводя итоги рассмотрению функции планирования в системе муниципального управления, остановимся на анализе современного состояния планирования в рамках формируемой в настоящее время системы местного самоуправления.

В качестве исходной посылки можно взять тезис о том, что в настоящее время в рамках муниципального управления происходит переход к новому качеству планового регулирования. Говоря о новом качестве планирования, мы имеем в виду, прежде всего отказ от директивных методов и переход на планирование, основанное на партнёрских отношениях властных структур с различными субъектами хозяйствования на территории муниципального образования, при обязательном учёте интересов различных групп населения.

Такой переход предполагает, «во - первых, изменение социально - экономической природы планирования; во - вторых, усиление стратегического характера планирования; в - третьих, всемерную демократизацию процесса разработки и принятия плановых документов» [15, с. 13]