1

67

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ ИМЕНИ ПЛЕХАНОВА

Кафедра «Инвестиционная политика»

РЕФЕРАТ

на тему:

Разработка программы комплексных мер для увеличения и рационализации инвестиций в нефтедобывающую отрасль России

Выполнила Климова Л.А.

Научный руководитель: проф.,

к.э.н. Гончаренко Л.П.

МОСКВА 1999 г.

СОДЕРЖАНИЕ

• 1. Основные тезисы Программы
• 2. Создание правовых гарантий для иностранных и отечественных инвесторов
• 3. Положения предложенной программы по налоговой реформе в нефтедобывающем секторе экономики
• 4. Использование мирового и отечественного опыта регулирования отношений недропользования в нефтяной отрасли
• 5. Комплексное решение интеграционных и технологических проблем внутри нефтедобывающих компаний как средство привлечения к ним дополнительных инвестиций
• 6. Решение экологических аспектов в связи с привлечением инвестиций в нефтедобывающую отрасль России
• 7. Возможности применения предложенной программы на примере Каспийского региона
• Приложения
• Библиография
• 1. Основные тезисы Программы
• Нефтяной сектор России - это мощный и конкурентоспособный производственный комплекс, полностью обеспечивающий современные потребности страны в топливе и других нефтепродуктах. Доходная часть консолидированного бюджета более чем на 20% формируется из налоговых платежей нефтяных компаний, а доходы от экспорта нефти и нефтепродуктов являются одним из наиболее существенных источников притока в Россию иностранной валюты
• Вместе с тем сегодня нефтяной сектор находится в критическом положении с угрозой потери своего потенциала. Российские мощности по добыче и переработке сырья, созданные главным образом 20-40 лет назад, значительно устарели и требуют многомиллиардных инвестиций в реконструкцию и техническое перевооружение.
• Образованные в 1993-1995 гг. нефтяные компании сумели внести перелом в ситуацию и добиться начала роста добычи и переработки нефти. Однако к концу 1998 г. их возможности оказались в значительной степени исчерпанными. Уже в текущем году добыча нефти уменьшится на 10-15 млн. т. Более того, из-за остановки бурения скважин и капитального ремонта практически неизбежно не менее масштабное сокращение объемов добычи нефти в 1999 и 2000 гг.
• Можно назвать три главных препятствия, мешающих стабилизации производства и финансового положения нефтяного сектора в настоящее время:
• 1. Прежде всего, преобладавшая до последнего времени ошибочная государственная экономическая политика, при которой интересы реальной экономики оказывались второстепенными. Политика высокого курса твердого рубля и монетаристского регулирования ослабленной экономики страны объективно привела к разорению национальной промышленности, угнетению экспортеров и обогащению, за счет сверхприбыли, импортеров. При этом инвестиционная политика свелась к финансовым спекуляциям.
• Львиная доля денежных средств до 17 августа сего года "крутилась" в финансовом секторе, а на долю предприятий оставались трудносокращаемые и постоянно возобновляемые объемы неплатежей и задолженности. Практически в России невозможно получить инвестиционные кредиты. Главная причина наступившего кризиса заключается именно в финансовой обескровленности реальной экономики, лишенной ресурсов не только для развития, но и для поддержки производства. Стремительное сокращение ВВП государство пыталось компенсировать пирамидами внутренних и внешних займов Банкротство такой политики было неизбежным.
• Вторая причина трудностей нефтяников - крайне неблагоприятный налоговый режим нефтяных компаний. Во многом это - также результат ошибочной экономической политики, при которой узость налого-облагаемой базы приводит к ужесточению налоговой политики в реальном секторе.
• Вынужденный объем налоговых платежей нефтяных компаний составляет (в зависимости от задолженности) 47-55% выручки. Даже при прежних (1997 г.) высоких ценах на нефть фактические ставки налогов в России были в 1,25-1,5 раза выше, чем в странах Западной Европы и США. Тяжесть чрезмерной налоговой нагрузки в России усугубляется тем, что она сочетается с отсутствием в западных странах неплатежей и бартерных зачетов при доле реальных денег в выручке на внутреннем рынке, не превышающей 30%. Вследствие этого сумма налоговых платежей по отношению к реальной выручке нефтяных компаний (внутренние продажи) уже достигла 93-108%. В отличие от российских компаний в большинстве западных стран отсутствуют налоги, включаемые в себестоимость добычи нефти. В России рентные налоги в нефтедобыче исключительно высоки и составляют 26% себестоимости. А все рентные платежи составили в 1998 г. половину налогов в нефтедобыче и более трети суммарных налоговых поступлений от нефтяных компаний в бюджет. С этих позиций нельзя иначе как недоразумением назвать имеющиеся предложения по дальнейшему увеличению рентных платежей за природные ресурсы в бюджет. Сегодня акциз в нефтяном секторе России не выполняет роль горной ренты, выравнивающей условия добычи нефти на разных месторождениях и условия других сфер деятельности. Этот налог стал носить фактически абсолютно фискальный характер.
• Третья причина наших трудностей -резкое и долгосрочное ухудшение рыночной конъюнктуры.
• Из-за серьезного падения мировых цен на нефть (за один год более чем на 60%) доходы нефтяного сектора России сократились на 30 млрд. рублей и продолжают снижаться.
• Уменьшение цен на нефть тяжело отразилось на финансовых результатах деятельности российских нефтяных компаний. Их прибыль стала отрицательной. У западных компаний при снижении цен за баррель нефти с 17 до 13 долларов общие налоговые отчисления в бюджет сократились в два раза, а в России - мало изменились. Главная причина - абсолютные фиксированные, а не относительные и плавающие ставки акцизного налога на нефть и нефтепродукты.
• Результатом разорительной по отношению к российским нефтяным компаниям экономической и, особенно, налоговой политики является их низкий уровень рентабельности. Даже при прежних ценах на нефть рентабельность нефтяных компаний в России была ниже, чем в Норвегии, на 70%. По сравнению с США рентабельность нефтяных компаний в России ниже в 2,5 раза, по сравнению с Великобританией - в 3,5 раза.
• Надо добавить, что трудности нефтяников не исчезли в результате девальвации рубля.
• Во-первых, потому, что экспорт составляет только одну треть продаж нефти, а две трети реализуются на внутреннем рынке, где нефтяные цены даже в условиях финансового кризиса растут существенно медленнее. Так, в бюджете на IV квартал нефтяные компании ориентируются на цену нефти в 450 рублей за тонну против 350 рублей в III квартале. Рост составит, следовательно, только 28% - в 1,5 раза меньше роста общего индекса цен только в сентябре сего года.
• Во-вторых, мировые цены на нефть остаются низкими. Их незначительный рост в последнее время связан с погодными условиями. Низкий уровень цен на нефть, вероятно, сохранится в течение ближайших двух лет, не менее.
• В-третьих, значительная часть экспорта нефти российских компаний минимум на полгода уже заложена для уплаты платежей в бюджет и хотя бы минимальной поддержки инвестиций.
• В-четвертых, временный выигрыш нефтяных компаний быстро нивелируется ростом инфляции издержек на оборудование, материалы, строительство, энергию и др.
• II. Пути решения главных проблем
• Здесь также можно выделить три направления:
• * изменение государственной экономической политики;
• * налоговая реформа;
• * собственные меры нефтяных компаний.
• 1. Из оценки ситуации следует, что нефтяные компании должны активно участвовать в формировании экономической программы нового правительства, в которую, по нашему мнению, необходимо включить крупномасштабный комплекс мер по активной поддержке реального сектора средствами новой налогово-инвестиционной, таможенной и финансовой политики. Особенно важна активная поддержка отраслей-экспортеров - основных поставщиков валютных ресурсов страны.
• Весь предлагаемый комплекс мер достаточно сложен, так что выделим лишь некоторые из них:
• * поддержание курса рубля, стимулирующего отечественное производство, в первую очередь экспортоориентированное;
• * установление доли валютной выручки, продаваемой на бирже, с учетом реальной кредитной задолженности экспорта нефтегазовыми и другими сырьевыми компаниями и их абсолютно необходимых валютных инвестиционных затрат. При этом правила продажи должны быть одинаковы для всех экономических субъектов, а валютный курс не должен превращаться в еще один нераспределенный косвенный налог;
• * временный переход к проведению адресной инвестиционной политики на основе распределения государственных кредитных ресурсов методом рационирования (опыт Японии 60-70-х годов) в пользу приоритетных отраслей;
• * обязательные расчеты по государственным еврооблигациям как условие привлечения ресурсов в российские промышленные компании, выходящие на международные рынки;
• * незамедлительное создание нормальных платежных и инвестиционных условий бесперебойного функционирования рыночного хозяйства на основе преодоления нехватки платежных средств, интеграции реального и финансового секторов, ликвидации неплатежей государства;
• * стимулирование вексельного обращения (и долговых обязательств) предприятий, выпускающих конкурентоспособную продукцию как основу ликвидности векселей. Налоговое освобождение вексельного оборота;
• * временное (не менее 2-3-х лет) расширение участия государства в управлении банковской системой. Восстановление доверия вкладчиков путем привлечения в банковский сектор надежных иностранных участников и создания системы страхования вкладов на основе международных обязательств.
• Сегодня страна остро нуждается в налоговой реформе с существенным снижением налоговой нагрузки в реальном секторе, включая налоговое стимулирование инвестиций в новое строительство и модернизацию производства.
• Здесь также нефтяными компаниями подготовлен полный комплекс мер, в котором есть меры общего характера, например, по сокращению и совершенствованию порядка начисления и взимания налогов, в первую очередь НДС.
• Для нефтедобывающей отрасли особенно важна налоговая реформа в нефтяном секторе, включая (опять только главные меры):
• * переход к процентной (плавающей) ставке акцизов на нефть и нефтепродукты в зависимости от уровня мировых и внутренних цен с неотложным сокращением размеров нефтяных акцизов не менее чем в два раза;
• * отмену или резкое сокращение рентного и общего налогообложения низкодебитных и низкорентабельных нефтяных скважин и месторождений;
• * перенос косвенного налогообложения нефтяного потока с производственных (добыча и переработка) на сбытовую, потребительскую стадии вертикально интегрированного цикла, то есть туда, где есть реальные деньги потребителей;
• * поэтапное сокращение доли налогов в составе себестоимости добычи нефти;
• * налоговое льготирование (освобождение от налогов) разведочно-поисковых работ, НИОКР и, частично, затрат на освоение новых месторождений;
• * предоставление возможности нефтяным компаниям списывать на себестоимость расходы по "сухим" разведочным скважинам;
• * незамедлительное и широкое внедрение в практику облегчающего налоговое бремя законодательства о соглашениях по разделу продукции.
• Наконец, о стабилизационных мерах, предпринимаемых самими нефтяными компаниями. Здесь надо подчеркнуть, что в большинстве нефтяных компаний уже сформировались эффективные собственники, которые ведут настойчивую работу по поддержанию режима строгой экономии с сокращением и контролем издержек производства и сбыта, уменьшением персонала, сокращением затрат на содержанием аппарата управления. Только в текущем году расходы компаний сокращены примерно на 15-30%.
• Большое значение имеет работа, проводимая компаниями по реформированию всей сбытовой системы, развитию маркетинга, перераспределению продаж в сторону ликвидных рынков.
• Сегодня экономическая ситуация не оставляет нефтяным и другим промышленным компаниям выбора. Либо срочные меры по поддержанию реального курса рубля и снижению налогового бремени позволят вдохнуть в российскую промышленность, и в том числе нефтяную, новую жизнь и создадут тем самым предпосылки для реального промышленного роста. Либо промышленная деградация приведет к окончательному социально-экономическому краху страны.
• Роль нефтяного комплекса в бюджетных источниках РФ. Роль нефтяного комплекса России как источника бюджетных поступлений постоянно возрастает. Если в 1994 г. комплекс обеспечивал около 6% бюджетных поступлений, то в 1995 г. бюджетная доля комплекса возросла до 13%, в 1996 г-до 16%, в 1997-1998 г.г. - до 22%. Нефтяная промышленность в 1997 г. обеспечила 25% валютных поступлений страны. При этом добыча нефти (с газовым конденсатом) соответственно составляла в 1994 г 318 млн \ в 1996 г. - 301 млн. т, в 1997 г.-306 млн. т. В 1998 г. добыча нефти достигла уровня 290-296 млн. т.
• Таким образом, бюджетный вклад нефтяного комплекса за четыре года вырос в 3,5 раза, в то время как добыча нефти не только не увеличилась, но и сократилась более чем на 5%. Это значит, что последние пять лет характеризуются постоянным существенным, даже многократным ростом налоговой нагрузки на нефтяной комплекс. Если посмотреть, за счет чего растет налогово-бюджетный вклад нефтяного комплекса, то выявляются следующие факторы:
• * рост налоговой нагрузки с 35 до 55% выручки;
• * рост мировых и внутренних цен на нефть (до их падения в четвертом квартале 1997 г.) в 1,5 раза:
• * увеличение глубины нефтепереработки и выпуска качественных нефтепродуктов в среднем на 10%:
• * снижение себестоимости и издержек нефтедобычи на 30-40%.
• Здесь важно сделать главный вывод - за пять лет из нефтяного комплекса выжато все, что можно, и больше, чем нужно. Такой рост бюджетно-налоговых поступлений привел к существенному снижению инвестиций (в среднем на 30%) и росту в 3-5 раз текущей кредитной задолженности нефтяных компаний.
• Потери нефтяного комплекса в результате снижения цен на нефть и финансового кризиса.
• За прошедший год, с четвертого квартала 1997 г., финансовое состояние нефтяного комплекса резко ухудшилось. Падение мировых и внутренних цен на нефть за год более чем в 1,5 раза привело к резкому сокращению прибыльности и в ряде месяцев к убыточности нефтяного бизнеса. Доходы нефтяного сектора сократились на 35 млрд рублей. При этом налоговая нагрузка практически осталась прежней, что еще больше ухудшило финансовое состояние нефтяных компаний. Только за три квартала 1998 г инвестиции в нефтяной сектор России сократились в среднем на 35%, а текущая кредиторская задолженность достигла 40% всех расходов компаний. Задолженность по зарплате - в среднем 2,5 месяца. На 5-10% сократилось количество рабочих мест
• Важно подчеркнуть, что доля реальных денег на внутреннем рынке составляет в выручке нефтяных компаний 15-20%. Этих денег, с учетом налогов, не хватает даже на оплату труда.
• Эффект от снижения стоимости рубля.
• Потенциальный эффект который могли бы получить нефтяные компании в результате девальвации рубля, теоретически за второй квартал 1999 г мог бы составить 18-20 млрд рублей. То есть такой условный эффект почти в два раза меньше реальных годовых потерь нефтяного комплекса.
• Однако практически в результате вынужденной задолженности нефтяного экспорта для уплаты налоговых платежей и задолженностей в условиях падения цен на нефть, а также и поддержания минимальных инвестиций (чтобы не допустить резкого падения добычи нефти), реальный эффект нефтяного сектора составит только треть от потенциального, или 6-7 млрд рублей. Это не компенсирует даже четверти реальных потерь нефтяников.

Если в первоначальной редакции законопроекта предусматривалась возможность выбора правовой системы, регулирующей договорные отношения между государством и инвестором, то в окончательный текст закона были внесены изменения и дополнения, которые не оставили никаких сомнений относительно того, что СРП в России регулируется исключительно отечественным законодательством. Необходимо, однако, учитывать, что Конституция Российской Федерации предусматривает, что общие принципы и нормы международного права являются частью российской правовой системы и имеют преимущественную силу над внутренним законодательством. В этих условиях большое значение приобретает правильное понимание общих принципов и норм международного права, о которых говорит Конституция.

В отличие от соответствующего законодательства об иностранных инвестициях в некоторых других государствах-участниках СНГ, закон Российской Федерации «Об иностранных инвестициях» не содержит гарантий стабильности правового режима для иностранных инвесторов.

Впервые такая гарантия была предоставлена указом президента РФ от 17 сентября 1993 года, затем расширена в указе президента о СРП от 24 декабря 1993 года. Наконец, на законодательном уровне положение о стабильности условий соглашения было закреплено законом о СРП.

Статья 17 закона о СРП предусматривает, что условия СРП сохраняют свою силу в течение всего срока действия соглашения. В случае, если законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления будут установлены нормы, ухудшающие «коммерческие результаты» проекта, в соглашение вносятся изменения, обеспечивающие инвестору коммерческие результаты, которые могли бы быть им получены при применении законодательства, действующего на момент заключения соглашения.

К сожалению, однако, в законе отсутствует четкое определение термина «коммерческие результаты».

Изменение условий СРП допускается только по взаимному согласию сторон. Тем не менее новый закон предусматривает, что в СРП могут быть внесены изменения в случае «существенного изменения обстоятельств». Гражданский кодекс РФ определяет, что является «существенным изменением обстоятельств», а также предусматривает процедуру изменения или расторжения договора.

Если стороны после «существенного изменения обстоятельств» не в состоянии самостоятельно договориться о новых условиях СРП, то установление этих условий или принятие решения о расторжении договора осуществляется российскими арбитражными судами или посредством международного коммерческого арбитражного разбирательства.

Согласно российскому законодательству иностранные инвесторы в Российской Федерации пользуются полной и безусловной правовой защитой.

Положения об общих гарантиях инвестиций включены в закон «Об иностранных инвестициях» в редакции 1991 года, в другие законы, регулирующие деятельность иностранных компаний в России, а также в ряд двусторонних и многосторонних договоров с участием России.

Закон РФ «Об иностранных инвестициях» предусматривает, что иностранные инвестиции могут быть национализированы или реквизированы только в исключительных случаях, предусмотренных законодательством. Такого рода «исключительные случаи» имеют место тогда, когда упомянутые меры принимаются в общественных интересах. Закон также гарантирует выплату быстрой, адекватной и эффективной компенсации.

Однако ряд терминов («в исключительных случаях», «общественные интересы» и т.д.) не имеют четкого определения, что может создать проблемы для практической реализации гарантий.

Проблема гарантий от незаконной экспроприации имущества иностранных инвесторов более полно решается в некоторых из двусторонних договоров о защите инвестиций, заключенных между сначала Советским Союзом, а впоследствии Россией, и значительным числом стран, экспортирующих капитал. Примером может служить Договор о защите инвестиций от 1989 года между СССР и Великобританией, к которому присоединилась Россия и в котором находят отражение вопросы «ползучей» экспроприации и отсутствия дискриминации. Он также обеспечивает защиту всего имущества предприятия, причем в отличие от внутреннего российского законодательства эта защита распространяется также на имущество, приобретенное впоследствии.

К сожалению, в таких двусторонних договорах опять-таки отсутствует определение «общественных интересов» и «исключительных случаев», в которых может быть реквизировано или национализировано имущество.

Как в законе «Об иностранных инвестициях», так и в двусторонних договорах о защите инвестиций применена формулировка «быстрая, адекватная и эффективная компенсация».

Однако ни закон, ни один из принятых впоследствии законодательных актов не указывают на то, кто является ответственным и при помощи какой методики осуществляется оценка национализируемых или реквизируемых инвестиций. Двусторонние соглашения содержат более четкий механизм выплаты компенсаций. Репатриация инвестиций Статья 6 Договора о защите инвестиций между СССР и Великобританией, а также, например, статья 10 закона «Об иностранных инвестициях» гарантируют право на беспрепятственный перевод инвестиций в страну их происхождения.

Весьма часто иностранные инвесторы, выходящие на российский рынок, предпочитают действовать через дочернее предприятие, созданное в системе юрисдикции с низким уровнем налогообложения, которая обычно не подпадает под действие договора о защите инвестиций. Такие оффшорные, уклоняющиеся от налогов структуры действительно могут быть эффективными в смысле налогообложения, однако в случае проектов в области добычи нефти и газа, которые требуют существенных долгосрочных инвестиций, предпочтение следует отдавать безопасности инвестиций. Следовательно, при решении вопроса о том, кто будет стороной или инвестором по СРП, следует учитывать международное политическое значение страны происхождения инвестора, а также отношения этой страны с Россией.

Закон Российской Федерации о СРП разрешает сторонам выносить споры, возникающие в рамках реализации соглашений о разделе продукции, на рассмотрение как российских судов, так и международного коммерческого арбитража.

Напротив, по российскому закону «О недрах» споры по вопросам пользования недрами арбитражному разбирательству не подлежат и подпадают под исключительную юрисдикцию российских судов. Статья 50 закона «О недрах» (редакция 1995 года) предусматривает, что финансовые, имущественные и иные споры, связанные с недропользованием, должны рассматриваться российскими государственными судами (судами общей юрисдикции), либо государственными арбитражными судами (которые по сути являются российскими государственными коммерческими судами).

Таким образом, закон «О недрах», как представляется, не допускает вынесения споров, касающихся недропользования (к которым должны относиться споры, связанные с СРП), на рассмотрение международного коммерческого арбитража. Правомерность данного положения подкреплена российским законом «О международном коммерческом арбитраже», который предусматривает, что законы, регулирующие деятельность в конкретных областях, могут запрещать вынесение некоторых видов споров на рассмотрение международного коммерческого арбитража. Хотя любое СРП представляет собой торговый договор, регулируемый общим договорным правом (причем закон о СРП подтверждает эту точку зрения), часть правоотношений между государством и инвестором, судя по всему, остается в сфере действия российского административного права.

Неопределенность относительно применимости закона «О недрах» к СРП, а также коллизия между гражданским и административным характером конкретных прав и обязательств по СРП вызывают некоторые сомнения относительно возможности урегулирования посредством международного коммерческого арбитража всех споров по СРП. Одной из возможных трактовок данной ситуации может быть то, что вообще только гражданские права и обязательства подлежат международному коммерческому арбитражу; при этом административные споры могут быть разрешены лишь в российских судах.

Тем не менее ряд двусторонних и многосторонних международных договоров четко предусматривает возможность международного коммерческого арбитража при спорах, могущих возникнуть в связи с иностранными инвестициями (в том числе споров в области энергетики). К таким соглашениям относятся: Договор между СССР и Великобританией о развитии и взаимной защите инвестиций 1989 года. Вашингтонская конвенция 1965 года «Об урегулировании инвестиционных споров между государствами и гражданами других государств», Договор энергетической хартии 1994 года.

В законе о СРП содержится положение, позволяющее Российской Федерации выразить отказ государства от судебного иммунитета. Гражданский кодекс предусматривает принятие в будущем закона с целью определения конкретных аспектов ответственности Российской

Федерации в гражданско-правовых договорах с иностранными гражданами, юридическими лицами и государствами.

1997 год стал определенной вехой в истории российского законодательства о разделе продукции.

Во-первых, 21 июля 1997 года Борис Ельцин подписал закон «О перечне участков недр, подлежащих разработке на условиях соглашений о разделе продукции» (закон о перечне СРП).

И во-вторых, Государственная Дума в первом чтении приняла ряд законов о внесении изменений и дополнений в существующий закон о СРП и законодательные акты, имеющие отношение к СРП и иностранным инвестициям.

СРП Принятию Закона о перечне СРП предшествовала длительная процедура согласования списка месторождений со всеми заинтересованными лицами. Первоначально были предложены 500 месторождений; в конце концов в первый перечень были отобраны 200. Сверхжаркие дебаты, демонстративное игнорирование в Думе, а также менее заметные, но несравненно более интенсивные и многократно более важные переговоры за кулисами привели к тому, что в первый, можно сказать, исторический перечень были включены золоторудное месторождение, месторождение железной руды, а также пять месторождений нефти, природного газа и конденсата.

Однако значения закона о перечне СРП не следует переоценивать. Во-первых, он пока лишь дает возможность только еще приступить к переговорам об освоении включенных в перечень месторождений. Во-вторых, закон о перечне СРП расценивается как кладущий начало принятию других законов, относящихся к СРП, с целью создания четкой правовой базы для раздела продукции.

Предложенные в последнее время изменения и дополнения к действующему в России законодательству о СРП можно разделить на три категории:

сфера налогообложения;

вопросы недропользования

иностранные инвестиции и внешняя торговля.

Изменения в законах о налогах

Предложенные законопроекты предполагают следующие изменения:

а) уплата инвесторами налога на продажу топлива и ГСМ по ставке, согласованной в СРП;

б) право выбора сторонами формы уплаты налогов -- деньгами или долей продукции;

в) освобождение инвестора от налога на прибыль и налога, удерживаемого у источника при выплате дивидендов и процентов из его доли.

Изменения к законодательству о природопользовании

Законопроекты о внесении изменений и дополнений к закону «О недрах» и закону «О континентальном шельфе» в основном преследуют цель привести положения этих законов в соответствие с законом о СРП.

Изменения к законодательству об иностранных инвестициях

Предполагается внесение изменений и дополнений к закону «Об иностранных инвестициях», к закону «О государственном контроле над внешнеэкономической деятельностью», принятие новой редакции закона «Об инвестиционной деятельности», принятие закона «О перечне отраслей промышленности, производственных объектов, видов деятельности и сфер деятельности, в которых запрещена или ограничена деятельность иностранных инвесторов.

3. Положения предложенной программы по налоговой реформе в нефтяном секторе

Сложившееся в этой области положение в России можно охарактеризовать следующим образом:

-- отсутствуют четко сформулированные цели и стратегия государства в целом;

-- как результат, отсутствует целенаправленная, последовательная и внутренне согласованная между отдельными государственными институтами деятельность по общегосударственному регулированию;

-- конкретные правительственные мероприятия обусловлены необходимостью решения текущих, как правило, фискальных задач, и осуществляются по принципу «затыкания дыр».

В отсутствие законодательных актов стратегического характера, посвященных приоритетам и целям нефтяной политики, каковым мог бы стать, например, непринятый закон «О нефти и газе», документами, затрагивающими отдельные стороны этого вопроса, являются «Основные положения энергетической стратегии России», одобренные правительством, и Указ президента № 472 от 7 мая 1995 года «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса на период до 2010 года».

Однако они, к сожалению, не играют серьезной роли при принятии органами государственного управления реальных решений по данному вопросу. Причем складывается впечатление, что подавляющее большинство чиновников и экспертов, занимающихся налоговой политикой в нефтяном комплексе, ничего о них не знают, потому что ссылок на них при обсуждении, например поправок к специальному налоговому законодательству, обнаружить практически невозможно.

Реальные действия нынешнего правительства направлены преимущественно на обеспечение доходных статей очередного бюджета. Для того чтобы последовательно убедиться в этом, достаточно изучить специальные периодические издания или правовую базу данных. Налицо конфликт целей, когда фискальные задачи явно «перевешивают» прочие. К тому же есть основания сомневаться даже в достижимости краткосрочных фискальных целей, учитывая общеизвестную огромную задолженность предприятий нефтяного комплекса в бюджеты, взыскиваемую усилиями отнюдь не безупречной с легитимной точки зрения «чрезвычайки». Причем эта задолженность могла быть значительно выше, если бы не погашение долгов за счет внешних источников.

Самым главным и практически единственным документом федерального уровня, действительно регулирующим отношения недропользования, является закон «О недрах». Он был принят в период политических сражений вокруг суверенитетов и раздела собственности на землю и недра, в результате чего из первоначальных проектов выплеснулась вместе с «водой» и значительная доля содержательных положений, естественно вызывавших конфликт интересов. Кроме этого, государственные ведомства, участвовавшие в согласовании проекта, в первую очередь были заняты перетягиванием функций, а не созданием нормального законодательства.