1

54

1.1 Особенности переходного этапа становления рыночных отношений

Российский Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности был принят 25 декабря 1990 г. и разрешал существование всех типов предприятий. Их легальные формы включали: индивидуальную предпринимательскую деятельность, частные предприятия, полное товарищество, товарищество с ограниченной ответственностью и акционерные общества. Акционерные общества могли быть открытого и закрытого типа. Акциями компаний закрытого типа нельзя было торговать публично, и они стали популярным инструментом внутренней приватизации. Акциями же предприятий открытого типа можно было торговать без всяких ограничений. Все эти предприятия обозначались неопределенным термином "коммерческие структуры". Отметим, что разрешение на создание всех видов частных предприятий действовало уже более года, прежде чем в России начался переход к настоящей рыночной экономике. Уровень занятости на предприятиях различных форм собственности в 1991 г. представлен в таблице 1.

Таблица 1. Занятость в России по разным типам собственности 1991 г. Источник: The World Bank. Statistical Handbook 1994: States of the Former USSR. Washington, D. C., 1994. P. 492.

Либерализация касалась также и иностранных предприятий. В 1991 г. Россия приняла Закон об иностранных инвестициях. За ним последовал Указ президента "О либерализации иностранной экономической деятельности на территории Российской Федерации" от 15 ноября 1991 г., который был одним из первых документов, положивших начало радикальной реформе. Закон об иностранных инвестициях позволял зарубежным предпринимателям создавать в России как совместные предприятия, так и полностью иностранные фирмы. В принципе бизнес разрешался во всех отраслях, не запрещенных законом, хотя были и исключения. Так, иностранным банкам требовалась лицензия от Центрального банка России (ЦБР), а компании с иностранным участием должны были регистрироваться в соответствующих государственных ведомствах. Несмотря на декларированное равенство в отношении к отечественным и иностранным предприятиям, по разным поводам возникало неравенство. Например, иностранным предприятиям редко разрешалось участвовать в малой приватизации.

Что же касается государственных предприятий, то они получали все большую независимость от отраслевых министерств -- сначала по Закону СССР о государственных предприятиях (1987 г.), а позже по Закону СССР о предприятиях и предпринимательской деятельности (1990 г.). Вдохновленные идеей рыночного социализма, эти законы вводили понятие рабочего самоуправления с общими собраниями трудового коллектива и советами предприятий из выборных членов. Эти органы сохранились и в российском Законе 1990 г. В конце 80-х годов многие директора были уволены советами трудовых коллективов, но вскоре все тихо вернулось на свои места, и рудиментарное самоуправление пришло в упадок. Власть директоров, напротив, усилилась, поскольку отраслевые министерства утратили возможность снимать их после введения в России Закона о предприятиях, и директора успешно избавились от "хозяев".

Аренда представляла собой одну из позднесоветских попыток сделать государственные предприятия в большей степени независимыми и улучшить мотивацию труда для рабочих. Она была введена советским Законом об аренде в апреле 1989 г. На практике это означало, что трудовой коллектив брал в аренду свое государственное предприятие. Аренда государственных предприятий давала его работникам возможность приватизации путем выкупа по низким ценам. Российское правительство реформ пыталось остановить эту форму внутренней приватизации и в 1992 г. перестало заключать новые соглашения об аренде. Львов Д.С, Овсиенко Ю.В., Сухотин Ю.В. Еще раз о реформационном потенциале теории СОФЭ // Российский экономический журнал. 1996. № 9.,стр.85. Однако арендный сектор был уже достаточно большим. На конец февраля 1992 г. 9451 государственное предприятие было сдано в аренду, а численность их персонала составляла 8% всех работающих. К концу 1992 г. Моисеев Н.Н. Агония России. М.: Экспресс-ЗМ, 1996.,стр.91. 3485 арендованных государственных предприятий производили 11% промышленной продукции. В период с 1989 по 1991 г. были образованы разнообразные ассоциации, концерны и корпорации. Суть же состояла в том, что часто название отраслевого министерства заменялось названием другой организации с той же специализацией. Подразделение отраслевого министерства и группа государственных предприятий могли образовывать ассоциации по собственной инициативе на основании поправок 1989 г. к Закону СССР о государственных предприятиях и Закона России о предприятиях и предпринимательской деятельности. Эти новые ассоциации объединяли интересы старых федеральных отраслевых организаций (которые хотели выжить и усилить монополистические тенденции в поставках и финансировании) с интересами директоров предприятий (которые хотели приватизировать свои предприятия для собственной выгоды через так называемую номенклатурную приватизацию). К концу 1991 г. существовало 3076 ассоциаций, 227 концернов и 123 консорциума. При этом точное число ассоциаций было трудно выявить из-за их сложного перекрестного владения. В конце 1991 г. правительство реформ попыталось снова установить контроль над приватизацией, но ассоциации сохранились, несмотря на их сомнительный юридический статус. Позже номенклатурная приватизация приняла форму финансово-индустриальных групп и холдинговых компаний, чтобы это выглядело более рыночно ориентированным.

Ранние идеи приватизации в России.

Хотя многие одобряли идею частной собственности, конкретных мер приватизации до 1990 г. разработано не было. Программа "500 дней", опубликованная летом 1990 г., установила первый стандарт. Она предполагала три метода массовой приватизации, которые в некотором смысле противоречили один другому.

Во-первых, определенную часть собственности следовало раздать бесплатно работникам приватизируемого предприятия. Во-вторых, все граждане должны были бесплатно получить часть государственной собственности. В-третьих, большую часть собственности следовало продавать, а не раздавать бесплатно. Предлагались различные формы приватизации (хотя они не были как следует разработаны) с намерением раннего подрыва монополий. Предприятиям, проявляющим инициативу, должен был отдаваться приоритет. Потенциальные доходы от продажи государственных предприятий рассматривались как значительный вклад в обеспечение сбалансированности бюджета и на финансирование макроэкономической стабилизации. В программе "500 дней" делалась ставка на быструю массовую приватизацию. При этом основной уклон программы был в сторону продаж, что напоминало не слишком успешную стратегию приватизации в Венгрии, которая постепенно потеряла свою привлекательность. Тем не менее некоторые авторы программы "500 дней", особенно Григорий Явлинский, продолжали настаивать на продаже, а не на бесплатном распределении собственности. Олейник А. В поисках институциональной теории переходного общества // Вопросы экономики. 1997. № 10.,стр.39.

В то же время под влиянием дискуссий в Восточной Европе идея бесплатного распределения собственности приобретала все большую популярность. Стало очевидным, что посредством продаж Венгрия не смогла осуществить приватизацию так быстро, как хотела. Более того, люди, владеющие деньгами, как правило, принадлежали к непопулярным социальным группам (типа старой номенклатуры) или были иностранцами, людьми, имеющими отношение к "черному рынку", или нуворишами. Их ошеломляющее богатство вызывало сопротивление приватизации. Неудача Польши приватизировать собственность через отдельные продажи была достаточно впечатляющей, в то время как попытка Чехословакии осуществить ваучерную приватизацию выглядела многообещающе. Возрастающее беспокойство в связи с необходимостью ускорить приватизацию и распределение собственности предприятий побудили Верховный Совет РСФСР принять 3 июля 1991 г. «Закон о приватизации государственных и муниципальных предприятий РСФСР» и «Закон о личных приватизационных счетах в РСФСР». Эти законы были инициированы либеральным министром экономики России Евгением Сабуровым. Закон о приватизации был наиболее значительным реформаторским законом, принятым к тому моменту. Он отражал широко распространенное мнение, что приватизация должна предшествовать переходу к рыночной экономике. Макаров В.Л., Клейнер Г.Б. Бартер в российской экономике: особенности и тенденции переходного периода. М.: ЦЭМИ, 1996.,стр.54. 5 июня 1992 г. правительству удалось наконец побудить Верховный Совет внести поправки в Закон о приватизации, чтобы сделать его более эффективным, но многие из его первоначальных принципов сохранились. Он выявлял предприятия, подлежащие первоочередной приватизации, и тем самым обеспечивал предложение недвижимости. В ходе реализации закона у государства должно было остаться не более 20% собственности. Моисеев Н.Н. Агония России. М.: Экспресс-ЗМ, 1996.,стр.186. Закон о личных приватизационных счетах должен был, как предполагалось, обеспечивать спрос на собственность, подлежащую приватизации. По закону каждый гражданин России ежегодно должен был получать определенное (равное) количество денег на личный приватизационный счет в государственном сберегательном банке. Глазьев С. Центральный банк против промышленности России // Вопросы экономики. 1998. № 1, 2.,стр.48. Такие приватизационные счета были уже введены в Литве. Они должны были быть истрачены в течение трех лет на покупку всех видов государственной собственности, приватизируемой в Российской Федерации. Этот закон был нацелен на быструю массовую приватизацию и не давал работающим на предприятиях никаких преимуществ. Однако основная проблема, связанная с реализацией закона, состояла в том, что он предусматривал весьма сложные процедуры приватизации, которые могли оказаться нежизнеспособными. Несомненным достижением этого закона явилось установление принципа бесплатного распределения собственности между гражданами.

В отличие от Российской Федерации Советскому Союзу так и не удалось принять закон о приватизации. Правда, в июне 1991 г. был выдвинут проект закона о фундаментальных направлениях разгосударствления и приватизации предприятий, конкурирующий с законом России. Его принципы в значительной степени противоречили закону России о приватизации, а в качестве базовых использовались альтернативные идеи, почерпнутые в ходе дискуссий о приватизации в России. Проект ставил условием, что порядок и формы приватизации определяет трудовой коллектив и при его реализации будет гарантирована социальная справедливость. Гудков Л.Д., Пчелкина М.В. Бедность и зависть: негативный фон переходного общества // Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения. 1995. № 6.,стр.233. В проекте советского закона ничего не говорилось о том, насколько быстро должна быть осуществлена приватизация, мало говорилось о том, какие методы приватизации следует использовать, а возникающие права собственности были весьма ограниченными. Более того, несколько положений проекта замедляли процесс приватизации. Он содержал призыв ограничить бесплатное распределение собственности и, как и закон России, требовал, чтобы все граждане имели равные права на получение доли государственной собственности. Вероятно, отсутствие ясности в проекте закона объяснялось желанием дать возможность отраслевым министерствам сохранить контроль над процессом приватизации.

Взгляды российских реформаторов на приватизацию.

В ноябре 1991 г. было сформировано правительство реформ и Анатолий Чубайс стал председателем Государственного комитета по управлению государственным имуществом (Госкомимущество, или ГКИ). Чубайс начал свою деятельность в качестве министра практически с нуля, не имея ни аппарата, ни стратегии. Общее настроение было выражено президентом Борисом Ельциным в его реформаторской речи 28 октября 1991 г.: "Мы недопустимо долго обсуждали, необходима ли частная собственность. Тем временем партийно-государственная элита активно занималась личной приватизацией. Их размах, предприимчивость и лицемерие поразительны. Приватизация в России идет уже длительное время, но неупорядоченно, спонтанно, часто на криминальной основе. Сегодня необходимо перехватить инициативу, и мы намерены это сделать".

Необходимость срочно что-то делать ощущалась очень остро, так как все понимали: то, что не будет приватизировано, будет взято -- законно или незаконно -- старой элитой. Широко распространилось выражение "прихватизация". Примерный синоним этого выражения -- "номенклатурная приватизация", означающая приватизацию государственной собственности старым управленческим аппаратом сомнительными средствами для своей личной выгоды. В связи с этим общественность требовала быстрого проведения подлинной приватизации, ведущей к возникновению личных (а не коллективных) прав собственности. Напротив, старая номенклатура предпочитала размытые права собственности, чтобы сохранить власть и выиграть время, необходимое для приобретения собственности для себя. Важно понять, что общественная собственность в России не была в действительности общественной. Обычно скрытое право распоряжения собственностью принадлежало псевдовладельцам". Гудков Л.Д., Пчелкина М.В. Бедность и зависть: негативный фон переходного общества // Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения. 1995. № 6.,стр.62. Если государство хотело вмешаться, ему следовало для начала ренационализировать собственность, что не прошло бы незамеченным. Прагматический подход российских реформаторов состоял в заключении приемлемых для таких "собственников" сделок, чтобы они не противодействовал приватизации. Реформаторы, таким образом, понимали, что приватизация не может быть основана на жестких правилах справедливого распределения.

Российские власти изучали приватизацию в Польше, чтобы научиться избегать всяческих ловушек, а в Чехословакии -- чтобы понять, как ее следует проводить'". В то же время они остро осознавали особенности России, например сильно коррумпированный государственный аппарат. Коррупция была постоянной темой при любом обсуждении приватизации в России. Реформаторов больше всего беспокоило, как избежать любой прямой сделки между чиновниками и покупателями. Вместо этого предлагались аукционы и публичные тендеры, которые должны были обеспечить конкуренцию, открытость и рыночные цены.

Однако Россия обладала и некоторыми благоприятными особенностями. Скажем, поскольку национализация была осуществлена очень давно, требований о возвращении собственности практически не поступало, что сильно облегчало дело. Кроме того, люди не заблуждались относительно возможности справедливого распределения. Следовательно, реформаторам было сравнительно легко сконцентрироваться на дальних целях без ненужной детализации.

Начальным шагом, который был объявлен Ельциным уже в октябре 1991 г., была трансформация крупных предприятий в акционерные общества. В то же время номинально общественные предприятия были ренационализированы, потому что большая часть акций должна была передаваться государству (т. е. приватизационным органам, а не отраслевым министерствам). Целью этого действия была остановка спонтанной номенклатурной приватизации общественных предприятий и начало разумно упорядоченного процесса приватизации.

Существовало несколько предположений относительно того, кто выиграет от приватизации. Программа "500 дней" делала главный упор на поступления в бюджет. Российский Закон о приватизации от июля 1991 г. отбрасывал идею о приватизации как способе увеличения доходов государства, но она продолжала существовать. 29 декабря 1991 г. был принят указ президента "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации в 1992 г." Эта рудиментарная программа приватизации отражала новые взгляды на приватизацию, но многое в ней оставалось неясным. Она содержала четкие цели, определяющие суммы доходов от приватизации на три ближайших года (1992--1994 гг.). Их оказалось очень легко выполнить из-за неожиданно высокой инфляции. Однако они потеряли все свое политическое значение и доходы от приватизации стали важны скорее как мера осуществленного объема приватизации, нежели сами по себе. Бухвальд Е.М., Нестеров Л.И. Проедание национального богатства -- модель "экономики без будущего" // ЭКО. 1994. № 6.,стр.112.

В своей речи 28 октября 1991 г. Ельцин сказал, что акции предприятий будут поделены между государством и трудовыми коллективами. Передача прав собственности рабочим по-прежнему имела приоритет. Практически никто не возражал против этого: вопрос состоял только в том, сколько дать и в какой форме. Первый авторитетный ответ был дан в начальной программе приватизации от декабря 1991 г. Члены трудовых коллективов должны были получить акции предприятий, которые при этом трансформировались в акционерные общества открытого типа. Работники получали 25% капитала компании бесплатно, в виде привилегированных акций, но это еще не было окончательным решением.

Желание дать значительную часть собственности работающим на предприятиях, подлежащих приватизации, не было основано на идеологии или понятии о справедливости, а было вызвано желанием облегчить и ускорить процесс приватизации: работающие (часто включая директоров) быстро превращались в активных ее сторонников. Чубайс так объяснял это решение в то время: "Если бы мы его не приняли, трудовые коллективы вряд ли поддержали бы приватизацию. Но теперь они "вдруг" проявили интерес к этому закону и начали подталкивать администрацию. Этот план был задуман весьма хитро. Рабочие могли получить акции только после того, как их предприятие будет преобразовано в акционерное общество, так что они должны были подталкивать не только приватизацию, но и акционирование. Акции, выданные рабочим, становились индивидуальной собственностью, тем самым это исключало опасности коллективной собственности и рабочего самоуправления по типу югославского с его коллективной безответственностью. Правительство также питало надежду, что рабочие сумеют проследить, чтобы директора не проводили незаконной приватизации. Правительство особенно боялось того, что его решение ренационализировать предприятия может встретить сопротивление. Следовательно, оно хотело иметь рабочих на своей стороне с самого начала.

Решение дать акции прежде всего людям, работающим на предприятии, подлежащем приватизации, означало, что эти люди будут иметь преимущество перед всеми прочими потенциальными владельцами. Программа приватизации от декабря 1991 г. отменяла решение о наделении приватизационными счетами всех граждан России в 1992 г. Тем не менее идея массовой приватизации не была отброшена. Программа приватизации весьма неопределенно предлагала начать приготовления к открытию приватизационных счетов до конца 1992 г.

Политика приватизации включала бесплатное распределение части акций между рабочими, директорами и всем населением, но не существовало ясной концепции, сколько и кому следует дать и что при этом считать справедливым; оставался простор для переговоров и компромиссов. Однако существовало твердое убеждение, что народ должен в этом участвовать и что должна происходить массовая приватизация. Более того, следовало обеспечить широкое распространение владения акциями и облегчить появление сильных владельцев. В действительности первоочередное предоставление акций работникам и администрации давало им больше преимуществ, чем это предполагалось в то время.

Иностранные инвестиции не играли большой роли в стратегии приватизации, хотя вначале внимания им уделялось больше, чем в дальнейшем. В то время ни о каких захватах российских предприятий иностранцами не могло быть и речи без одобрения правительства. Но государство не занималось такими вещами, хотя иностранные вложения (как в совместные, так и собственные предприятия) были разрешены. Программа приватизации от декабря 1991 г. рассматривала возможность "использования иностранных инвестиций в приватизации". Sumner, B.H. Survey of Russian History. Duckworth, 1994. The Losses of Nations, Othila Press, 1998.,р.237. На самом деле иностранные инвестиции требовались для осуществления того, что не по силам было российским предприятиям, в частности для выкупа убыточных предприятий или для завершения строительства недостроенных объектов.

Сторонники быстрой приватизации возражали против привилегий иностранным инвесторам, потому что они верили в либеральный принцип равного отношения к зарубежным и внутренним инвесторам. Дискриминация отечественных предприятий была несправедлива, и ее неэффективность была доказана, кроме того, она могла усилить сопротивление приватизации как таковой. Реформаторы, напротив, возражали против дискриминации иностранных инвесторов. В начале 1992 г., когда российский рубль очень сильно девальвировал, они отклонили предложение об обменном курсе, невыгодном иностранным инвесторам. Тем не менее правительство волновало, что иностранные инвесторы могут скупить крупные российские компании практически за бесценок, потому что помимо всего прочего это породит враждебное отношение общества к приватизации. Однако все прекрасно понимали, что при таких нестабильных условиях в России следует ожидать только небольших иностранных инвестиций.

В целом российские приватизаторы старались избегать противоречий и сконцентрироваться на том, что было, по их мнению, осуществимо. Поэтому программа приватизации на 1992 г. запрещала или ограничивала приватизацию всего, что могло бы вызвать публичные возражения, особенно природных ресурсов и культурного наследия. Реформаторы также не обсуждали, насколько далеко пойдет приватизация, хотя они дали понять, что она будет широкомасштабной. Вскользь упоминалась постепенная приватизация 70% экономики.

Российские реформаторы никогда не забывали, что основной целью приватизации было создание рынка. Следовательно, все время существовали определенные ограничения. Цена на собственность должна по возможности устанавливаться рыночным путем, а наилучшим рудиментарным рынком является аукцион. Аукционная цена и есть, по определению, рыночная цена, если к аукциону допущено несколько независимых участников. Другой рыночный принцип -- открытость. Кроме того, процесс приватизации предполагалось использовать для развития рынка капитала. Следует создать все условия для открытой конкурентной торговли, избегая по возможности монополий. Но во многих случаях этим принципом приходилось жертвовать. Внутреннее сопротивление раздроблению крупных предприятий было сильным. У приватизаторов оставался выбор: либо не трогать крупные предприятия еще многие годы, либо приватизировать их как есть. Идея, что избыточная концентрация акций вредна, привела к расщеплению приватизации на пакеты акций.

В течение первой половины 1992 г. приватизация вызывала напряженные споры. Хотя Россия уже имела закон о приватизации и предварительную ее программу, окончательные черты она приобрела именно в это время. Основной вопрос состоял, естественно, в том, кто будет владеть предприятиями. Дебаты сконцентрировались на трудовых коллективах: какую часть им следует выделить и будет ли их доля коллективной или индивидуальной? Директора хотели получить как можно больше для себя, но часто прятались за спину трудовых коллективов. Третья группа претендентов -- отраслевые министерства, которые хотели насколько возможно сохранить старые прерогативы. На свою долю "пирога" претендовали региональные власти, новые предприниматели, население в целом и само государство. Чубайс описывал это так: "Все время невероятное давление. Регионы противостоят отраслям, трудовые коллективы -- директорам, директора вместе с трудовыми коллективами -- предпринимателям, а партии давят со всех сторон". Пугачев В.Ф., Цителин А.К. Экономическая политика при избытке трудовых ресурсов // Экономика и математические методы.1998. Т. 34. Вып. 2.,стр.71. В то время казалось, что эти обсуждения недостаточно квалифицированы, плохо организованы и избыточно агрессивны; но, оценивая их задним числом, можно сказать, что они оказались на удивление продуктивными.

Под знаменем государства выступали председатель Госкомимущества Анатолий Чубайс, его заместитель Дмитрий Васильев и Петр Филиппов -- председатель подкомитета по приватизации Верховного Совета. Кстати, эти три человека лишь недавно переехали в Москву из Санкт-Петербурга, где в 1991 г. под эгидой Чубайса проходила малая приватизация.

Первоначальная точка зрения правительства состояла в том, что 25% акций будет бесплатно распределено среди работников предприятия в виде привилегированных акций без права голоса. Вдобавок работники смогут купить еще 10% выпущенных в обращение обыкновенных акций предприятия с правом голоса за 70% их номинальной стоимости (очень низкой). Директора могли после этого купить 5% акций по номинальной стоимости. В программе приватизации 1992 г. это должно было стать основным вариантом. Чубайс выступал за принцип продажи, хотя и предусматривал бесплатное распределение некоторой части собственности, не разъясняя свою точку зрения. Для него фундаментальное значение имели индивидуальные права собственности, а самоуправления трудовых коллективов югославского типа следовало избегать.

Выступления против Чубайса и правительства были организованы группой либералов, возглавляемых Ларисой Пияшевой. Они полагали, что государству следует передать всю собственность бесплатно трудовым коллективам, чтобы снять растущее социальное напряжение и осуществить наиболее быструю приватизацию. Это было также вопросом справедливости -- государство должно вернуть собственность народу. Заславская Т.И. Социальная структура современного российского общества // Общественные науки и современность. 1997. № 2.,стр.25. Либералы с самого начала были ориентированы на коллективное владение. Они выступали против аукционов и радостно приветствовали акционерные общества закрытого типа. Чубайс отвечал, что они забыли про остальных людей, которые не работают на предприятиях: учителей, врачей, военных, пенсионеров и студентов. Тогда группа Пияшевой внесла предложение, чтобы те граждане, которые не работали на приватизируемых предприятиях, получили бесплатно приватизационные чеки, на которые они смогут купить акции.

Директора и рабочие предприятий оказывали сильное давление, требуя выделения большей доли собственности для трудовых коллективов. Результатом явился второй вариант программы приватизации на 1992 г. В соответствии с ним всем служащим приватизируемого предприятия гарантировалось право выкупа обыкновенных акций, составляющих 51% уставного капитала, по цене, в 1,7 раза превышающей балансовую, что давало работающим на предприятии большинство голосов. Это противоречило убеждению Чубайса, что контроль со стороны работников предприятия отпугнет как отечественных, так и иностранных инвесторов. Однако он уступил, чтобы программа приватизации прошла в Верховном Совете.

Лобби, представляющее директорский корпус, оказало наиболее сильное сопротивление правительственной программе приватизации. Оно было представлено Союзом промышленников и предпринимателей России, а в Верховном Совете -- сильной центристской фракцией, известной под названием Промышленный союз. Генеральные директора имели большую власть на государственных предприятиях. В 1992 г. мало кто из генеральных директоров государственных предприятий России потерял работу: государство оставило их в покое, а рабочие были дезорганизованы. Директора хотели объединиться. Лучше всего они могли осуществить это посредством закулисных сделок и медленной приватизации, противодействуя установлению ясно выраженных прав собственности и открытости. Одним из их предложений были программы приобретения акций служащими. Особую враждебность они проявляли в отношении ранних западных инвестиций из опасения, что зарубежные компании вытеснят отечественных производителей.

Правительство было вынуждено идти на компромисс с директорами. Поскольку второй вариант программы приватизации был весьма привлекателен для них, правительство добавило третий вариант: приватизация ограничивалась компаниями среднего размера -- с численностью занятых более 200 человек и фиксированными активами более одного и менее пятидесяти миллиардов рублей. Он давал право директорам выкупить 20% обыкновенных акций предприятия по номиналу, если 1/3 служащих были согласны. Позже директора получили возможность приобрести дополнительно еще 20% акций со скидкой 30% от их номинальной стоимости. Однако реформаторы сформулировали этот вариант так хитро, что мало какие предприятия подходили для приватизации. Таким образом, первый вариант приватизации выражал позиции правительства, второй появился под давлением трудовых коллективов, а третий был компромиссом с директорским корпусом.

Летом 1992 г. президент Ельцин решил сделать приватизационные чеки (ваучеры) центральным пунктом экономической реформы. Они стали основной темой его речи, посвященной годовщине августовского путча. Он выступал за разновидность народного капитализма, подчеркнув, что "нам нужны миллионы собственников, а не горстка миллионеров". Ельцин сделал акцент на равенстве возможностей и свободе выбора: "У всех будут равные возможности в этом новом деле, а все остальное будет зависеть от нас самих... Каждый гражданин России и каждая семья будут иметь свободу выбора. Приватизационный ваучер -- это билет в свободную экономику для каждого из нас".

Идея ваучеров возникла сравнительно поздно. Они не упоминались ни в каких официальных бумагах до того, как в президентском указе в апреле 1992 г. не было объявлено, что ваучеры будут выдавать в IV кв. 1992 г. Но все это выглядело лишь как предварительная подготовка. После упомянутой речи Ельцина в августе 1992 г. был издан указ "О введении системы приватизационных чеков в Российской Федерации", который содержал необходимые уточнения".

Использование ваучеров было представлено в виде простой, понятной для всех рыночной схемы". Ваучеры были предназначены для того, чтобы создать спрос на все виды приватизируемой собственности. Основной принцип состоял в том, что каждый гражданин России имеет право на получение одного приватизационного чека, или ваучера, с номинальной стоимостью 10 000 руб. Таким образом, это была система бесплатного распределения, равнодоступная всем и не создающая дифференциации. Не было и специальных ваучеров для различных целей -- все они были одного типа. Идея приватизационных счетов была отброшена в пользу ваучеров, которые печатались как ценные бумаги, -- с ними легче было иметь дело. В Польше правительство собиралось разослать ваучеры по почте. Это вызвало возмущение не только из-за возможного воровства, но и потому, что люди получали собственность, не прилагая никаких усилий, а государство должно было еще платить за то, что отдавало свою собственность. Поэтому в России было предусмотрено ваучеры выдавать гражданам в отделениях государственного сберегательного банка за номинальный выкуп в размере 25 руб.

С самого начала предполагалось, что граждане смогут использовать ваучеры по собственному усмотрению. Они могли участвовать в ваучерных аукционах или (в соответствии с вариантом номер два) использовать ваучеры для покупки акций предприятия, где они работают, путем закрытой подписки. Граждане также могли вложить свои ваучеры в инвестиционные, или ваучерные, фонды или просто продать их. Ваучерные фонды были сформированы спонтанно по частной инициативе, точно так же, как и в Чехословакии; но из-за широкого распространения мошенничества в российской экономике власти настаивали на лицензировании ваучерных фондов. Несмотря на это, вскоре было образовано около 650 ваучерных фондов. Так как государство боялось, что незарегистрированные скупщики акций будут вести себя безответственно, ваучерным фондам не разрешалось иметь более 10% акций какого-либо одного предприятия.

Опасения, что люди не захотят забирать свои ваучеры, оказались необоснованными. В действительности 144 млн. россиян, т. е. почти 97%, забрали свои ваучеры после того, как последний срок был продлен на один месяц -- до 31 января 1993 г.

Долевое участие в собственности: установление баланса.

По традиции отраслевые министерства противостояли региональной администрации. При Н. Хрущеве регионы получили власть над экономикой, но потом отраслевые министерства вернули все сполна. Они управляли всей промышленностью при Брежневе начиная с 1964 г., в то время как региональные партийные и советские органы управляли сельским хозяйством, торговлей и услугами. Программа приватизации нарушила это равновесие в пользу регионов. Региональные приватизационные власти на практике осуществляли приватизацию даже федеральной собственности. Все поступления от малой приватизации пошли в региональные бюджеты. Некоторые объекты, такие, как системы водоснабжения и другие общественные коммунальные службы, стали долгосрочными активами местной администрации. Наконец, региональные комитеты по управлению государственным имуществом сохраняли контроль при голосовании на приватизированных предприятиях, и от 15 до 20% акций должны были приватизироваться позже. Большая проблема заключалась в том, что местные органы управления имели наилучшие условия для получения взяток. Неизбежным следствием децентрализации приватизации был значительный рост взяточничества на региональном уровне. Кроме того, региональные власти на территориях с крупными предприятиями не допускали людей из других мест к приватизации "своих" объектов"'. Оба эти фактора побуждали их поддерживать быструю приватизацию. Было бы хуже. если бы администрации в регионах полагали, будто они так сильно укрепили свои позиции, что могут рассчитывать на долгосрочный контроль и получать ренту с собственности, которую успели ухватить.

Отраслевые министерства были настроены крайне враждебно по отношению к приватизации, потому что со времен Брежнева являлись истинными владельцами крупных предприятий. Свои возражения они мотивировали тем, что предприятия слишком важны для общества, чтобы их приватизировать, что никакой частный собственник не сможет набрать достаточный капитал и что опасно отдать их иностранным владельцам. Однако отраслевые министерства за годы перестройки уже потеряли значительную часть своей власти. Они больше не имели права командовать предприятиями, а их возможность размещать государственные заказы и капиталовложения была ограниченной. В то же время их интересы оставались еще весьма ощутимыми среди многочисленной федеральной бюрократии.

Чиновники отраслевых министерств поняли свою относительную слабость и обосновались на "второй линии обороны". Римашевская Н., Овсянников А., Иудин А. Богатые: есть ли надежда на социальный мир // Деловой мир. 1995. 24 июня.,счтр.40-41. Вместо того чтобы противостоять приватизации, они стали выступать за псевдоприватизацию путем бесплатной раздачи акций -- не индивидуумам или частным предприятиям, но государственным предприятиям в пределах той же отрасли. В результате возникли бы огромные холдинговые компании с переплетенным владением -- предприятия разных отраслей владели бы друг другом, не имея при этом ясной ответственности и открытости. Предполагалось, что холдинговые компании заменят отраслевые министерства. Официальным оправданием этому считалось поддержание технологических и снабженческих связей между предприятиями, которые могли нарушиться с началом приватизации. Варшавский А.Е., Клебанер B.C., Мирабян Л.М., Железнякова Л.Г. Характеристика и прогноз развития науки и технологий в России (анализ экспертных оценок). М.: ЦЭМИ РАН, Фонд стратегических приоритетов, 1994.,стр.17. Целью создания холдингов была стабильность вместо конкуренции и структурных изменений, и это противоречило широко распространенному мнению о вреде избыточной монополизации российской экономики. Основным защитником отраслевых министерств весной 1992 г. был министр промышленности Александр Титкин, а также заместитель премьер-министра Владимир Шумейко, после того как вошел в состав правительства в июне 1993 г.

Хотя эти тенденции противоречили политике правительства, либералам было трудно противостоять им, поскольку эти идеи появлялись вновь и вновь, каждый раз под другой личиной. В нескольких отраслях промышленности, в том числе и в автомобилестроительной (КамАз,ГАЗ,ВАЗ) они завоевали поддержку директоров и постепенно были разработаны специальные законы для создания холдинговых компаний. Обычно директора принимали сторону отраслевых министерств в двух случаях: во-первых, когда предприятия были хронически убыточными и могли выжить только при получении заметных субсидий (особенно в военно-промышленном комплексе), холдинговые компании могли сделать менее ясными финансовые потоки и обеспечить прикрытие субсидирования; во-вторых, когда директора не могли купить огромные предприятия, типа автомобилестроительных компаний, холдинговые компании обеспечивали максимум контроля и власти. Бухвальд Е.М., Нестеров Л.И. Проедание национального богатства -- модель "экономики без будущего" // ЭКО. 1994. № 6.,стр.34. Во всех остальных случаях директора обычно принимали сторону региональных властей, а не отраслевых министерств. Тем не менее отраслевые министерства оказывали влияние на приватизацию очень крупных предприятий и было создано несколько холдинговых компаний, так как решения правительства позволяли им действовать по собственному усмотрению. Однако в целом отраслевые министерства оказались в большом проигрыше.

Центральные государственные органы были либо пассивны, либо лояльны по отношению к ГКИ. Но летом 1993 г. Министерство экономики (бывший Госплан) попыталось восстановить свое прежнее влияние под руководством Олега Лобова. Его предложения включали увеличение балансовой стоимости предприятий, чтобы покупательная способность ваучеров снизилась, уменьшение отдаваемой части собственности и требование ее оплаты. Однако Чубайсу удалось отбить эту серьезную атаку. Министерство финансов не участвовало в дискуссии, так как было на стороне реформаторов, и поступления в федеральный бюджет не обсуждались. Львов Д.С, Овсиенко Ю.В., Сухотин Ю.В. Еще раз о реформационном потенциале теории СОФЭ // Российский экономичес-кий журнал. 1996. № 9.,стр.58.

Верховный Совет возражал против правительственной программы приватизации, но не представлял альтернативных вариантов до начала 1993 г., когда он предложил четвертый вариант: 10% акций предприятия следует продавать на фондовой бирже и доходы от продажи получает предприятие. Оставшиеся 90% акций следует раздать работникам, формально оплатив их удержанием из прибыли в течение 3--5 лет, причем 10% из них должны оставаться коллективной собственностью с правом голоса по ним директора предприятия. Это была попытка обратить и рабочих и директоров против программы правительства. Такой вариант задерживал приватизацию, хотя его сторонники рекламировали его как способ ускорения приватизации. Собственность при этом оставалась бы коллективной, и права владения аутсайдеров сводились к минимуму. Правительству удалось заблокировать принятие этого варианта как противоречащего исходному закону о приватизации от июля 1991 г. Верховный Совет пытался саботировать программу приватизации, внося абсолютно бессмысленные предложения, в частности заменить ваучеры приватизационными счетами, что было бы просто другой техникой массовой приватизации, но такой, которая бы замедлила приватизацию и, возможно, остановила ее из-за технических сложностей.

Хотя иностранные советники не представляли ничьи экономические интересы, они разделяли прогрессивные взгляды относительно российских исканий в области приватизации. В то время всех вдохновляла успешная приватизация в Чехословакии, а ошибки Польши были хорошо изучены.

Практическим результатом стал отказ от сложной оценки стоимости приватизируемых объектов: использовались либо номинальная балансовая стоимость, которая сильно снизилась в связи с инфляцией, либо аукционная или конкурентная цена. В то же время правительство было вынуждено принять не только открытые акционерные компании, но и некоторое количество закрытых, а также пойти на договорную стоимость собственности. Лепехин В.А. Стратификация в современной России и новый средний класс // Общественные науки и современность. 1998. № 4.,стр.63. Идее коллективной собственности был нанесен серьезный удар, и холдинговые компании потерпели поражение, но они появятся вновь -- уже в своем подлинно рыночном виде.

Наиболее сложно в российской программе приватизации было определиться в отношении различных совладельцев. То, как эта проблема была решена, можно назвать прагматическим либо беспринципным подходом. Тем не менее основные положения были соблюдены, политика была уверенной и гибкой, а компромиссы -- тактическими, а не стратегическими. Когда Чубайс представлял правительственную программу приватизации на 1992 г., он заявил, что главной задачей при подготовке документа был наиболее полный учет интересов каждого. Его советники, Андрей Шлейфер и Максим Бойко, рассматривали приватизацию как перераспределение существующих прав контроля над активами между совладельцами компании. В конце концов рабочие получили большую часть собственности, следующими были директора. Какую-то часть получили местные администрации, даже народ кое-что получил, но отраслевые министерства (за редкими исключениями) не получили практически ничего. Для Чубайса основной целью приватизации стало "формирование широкого слоя частных собственников". Ельцину эта идея понравилась, и он уделил ей большое внимание в своей речи в августе 1992 г., в годовщину неудавшегося путча.

Во время публичных обсуждений никто не ставил под сомнение приватизацию как таковую, хотя было очевидно, что многие против нее. Большая часть предложений, даже четвертый вариант, выдвинутый Верховным Советом, представлялась как попытки ускорить приватизацию. Таким образом, был выработан широкий политический консенсус в пользу скорейшей приватизации.

Еще рано говорить о распределении богатства, но в условиях слабо определенных прав собственности, плохо функционирующих рынков, малого количества квалифицированных инвесторов и необходимости серьезных структурных изменений весьма неравное распределение богатства кажется неизбежным. В то же время можно утверждать, что бесплатная раздача собственности, естественно, приводит к более равному распределению, чем ее продажа, при которой несколько инвесторов, располагающих большими деньгами, могут приобрести государственные активы по низким ценам. Несмотря на то что больше активов перешло к работникам предприятий, чем к населению в целом, количество работников, выигравших от приватизации, оценивается в 40 млн человек.

Один из доводов критиков приватизации состоял в том, что процесс приватизации явно коррумпирован. Верно, что приватизация и коррупция росли одновременно, но причинно-следственная связь не столь очевидна. В 1992 и 1993 гг. основными источниками незаконных доходов были ограничения на экспорт и дешевые кредиты, а не приватизация. Процесс приватизации, несомненно, сопровождался коррупцией, но что удивительно -- эта коррупция проявлялась не слишком явно. Даже если правительство не преуспело в своих требованиях открытости при проведении региональной приватизации, сама по себе приватизация прошла удивительно быстро. Более того, установление прав частной собственности посредством коррупции представляет собой единичное преступление, что, пожалуй, лучше, нежели постоянная уплата взяток за пользование общественной собственностью. Публичные и открытые ваучерные аукционы, несомненно, ограничивали коррупцию. Учитывая слабость российской государственности и особенно юридической системы, можно считать, что приватизация происходила упорядоченно.

Другой довод критиков состоит в том, что приватизация в России не "настоящая", так как она не привела к реструктуризации. Однако заметные структурные преобразования, происшедшие в 1994 г., опровергают этот аргумент. На протяжении 1992 и большей части 1993 г. российские предприятия были достаточно прибыльными из-за мягкой монетарной политики. Тем самым они не чувствовали потребности в структурных преобразованиях независимо от типа собственности. Либерализация предоставляет предприятиям свободу действий; макроэкономическая стабилизация, которая делает деньги не столь доступными, принуждает их действовать. Когда предприятия находятся под давлением, структурные изменения уже зависят от типа владения, но, повторим, до конца 1993 г. российские предприятия не сталкивались с жесткими бюджетными ограничениями.

Выдвигался и такой аргумент, что приватизация не привела к улучшению экономической обстановки в России.

Наиболее серьезным недостатком российской приватизации является преобладание владельцев-инсайдеров. Изучение Джозефом Блейзи двухсот предприятий в 1994 г. дает представление о распределении собственности. Старшие управляющие имели 8% акций, другие работники --58%, аутсайдеры --21% и фонды имущества--13%. Таким образом, если инсайдеры -- управляющие и работники -- объединятся, владельцам-аутсайдерам будет трудно обеспечить свои права акционеров. Учитывая, что в России прибыли облагаются налогом куда большим, чем заработная плата, рабочие и директора заинтересованы минимизировать прибыли, держать заработную плату на высоком уровне и максимально увеличивать дополнительные льготы. Так как рыночная цена акции должна отражать будущую стоимость, российские акции будут иметь низкую рыночную стоимость до тех пор, пока инсайдеры преобладают и стараются держать прибыли на низком уровне. Однако многим предприятиям требуется больше капитала, нежели они могут накопить, занижая прибыли. Пройдет много времени, прежде чем коммерческие банки станут функционировать настолько хорошо, что смогут обеспечить значительную часть требуемого капитала. Пока что реальные банковские ставки остаются слишком высокими, чтобы предоставляемые ими кредиты были выгодным источником финансирования предприятий. Если предприятия хотят получать финансирование за счет обыкновенных акций, им придется показывать реальные прибыли и предлагать достаточные дивиденды инвесторам-аутсайдерам.

Другой общей проблемой многих приватизированных предприятий является то, что их директора не готовы к новым проблемам, с которыми они сталкиваются в условиях рыночной экономики. Представительный опрос ВЦИОМ в августе 1998 г. показал, что только 31% служащих считают, что их руководство способно значительно улучшить экономическое положение предприятия, в то время как 45% предполагали прямо противоположное. Наблюдалась тенденция усиления скептицизма, хотя это происходило задолго до ужесточения монетарной политики. В последние годы перестройки государство оставило в покое государственные предприятия.

В первые два года экономических преобразований очень мало директоров было уволено. Однако зимой 1993--1994 гг. казалось, что ситуация изменилась, так как многие директора в условиях падения спроса продемонстрировали абсолютную неспособность что-либо сделать. Silverman B., Yano witch М. New Rich, New Poor New Russia. Winners and Losers on the Russian Road to Capitalism. NY-L,: M.E. Sharpe 1997.,р.82. Начиная с декабря 1993 г. тысячи предприятий приостанавливали производство на различные промежутки времени из-за отсутствия спроса. Остановки предприятий начали сказываться на директорах. В первом раунде на 215 собраниях акционеров, прошедших в Набережных Челнах, было уволено 29 директоров. Несмотря на то, что держателями акций были в основном работники предприятий, существовал механизм увольнения директоров. Зачастую большей частью не принадлежавших работникам акций (как правило, 10--20%) владел какой-либо ваучерный фонд. Ваучерный фонд мог объединиться с кем-либо из инсайдеров (обычно с директором, который претендовал на пост генерального директора, и его союзниками). Любой аутсайдер обычно видел несостоятельность назначенного директора, что оставляло местному комитету по управлению имуществом единственный выход -- его увольнение.

Однако это было невозможно с политической точки зрения, так как директора к тому моменту практически управляли Россией. Владение акциями вне предприятия обычно сводилось к наличию одного или двух держателей крупных пакетов акций, в основном ваучерных фондов, которые, как правило, были заинтересованы в высокой цене акций и существенных дивидендах, так как их задача состояла в покупке и продаже акций. Небольшая группа крупных ваучерных фондов (таких, как "Альфа-капитал") активно боролись с директорами и старались произвести структурные преобразования. Вторым типом держателей акций были богатые индивидуалы или частные фирмы, занимающие агрессивную позицию захватчиков. Такие держатели акций были готовы оказывать давление на плохо работающих директоров, а если возможно -- выкупить предприятие задешево и лишить его всех активов. Внутренним владельцам удавалось противостоять такому подходу. Третью группу держателей пакета акций составляли иностранцы, которые стремились осторожно действовать на стороне российского предприятия, так как опасались возникновения враждебной реакции.

Хотя принятая стратегия приватизации была дискриминационной по отношению к аутсайдерам, мощные фирмы-захватчики появляются как звезды российского экономического шоу. Учитывая состояние экономики с его низкой стоимостью имущества, отсутствие юридической безопасности и высокий риск, очевидно, что некоторые индивиды сделали огромные состояния. Однако стандартное утверждение состоит в том, что ваучерные фонды слишком малы или слишком неактивны и потому не выживут. Опасения, что подобное распределение ваучеров приведет к распылению собственности, уже оказываются необоснованными. Легко может возникнуть противоположная проблема -- избыточная концентрация собственности, хотя правительство делало все возможное, чтобы контролировать ее распределение.