Государственно-частное партнерство в условиях естественной монополии
Естественная монополия и способы, причины и границы ее регулирования, ценовые и неценовые методы. Общее понятие, формы государственно-частного партнерства. Состояние производственной инфраструктуры в России, развитие концессий: современное положение дел.
| Рубрика | Экономика и экономическая теория |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 22.05.2009 |
| Размер файла | 217,0 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
В предыдущей главе были рассмотрены основные методы регулирования естественной монополии, из которых был выявлен наиболее эффективный - торги за франшизу. Действительно, проведение открытого конкурса является приоритетным способом организации экономической деятельности естественной монополии. И поскольку владельцем крупных монопольных сетей, как правило, является государство, проведение торгов за франшизу в данном случае является организацией государственно-частного партнерства.
Отметим, что суть этого метода регулирования заключается в создании условий для благоприятного функционирования монопольной сети посредством торгов. Перед частными компаниями - претендентами ставятся определенные условия, удовлетворяющие оптимальному функционированию сети, как для потребителей, так и для будущих производителей. Условия могут включать стоимость услуг или продукта для конечного потребителя, систему поставок, наличие у фирмы-претендента опыта ведения бизнеса в данной отрасли и т.д. Из всех претендентов выбирается один, отвечающий всем параметрам отборочной комиссии - победитель конкурса. При этом все основные фонды находятся в собственности государства. Условия договора предполагают получение компанией прибыли без ущемления финансовых интересов потребителей. Эффективность организации государственно-частного партнерства достаточно высока, поскольку хозяйственную деятельность в отрасли ведет опытная компания, знающая все тонкости производственного процесса. Компания выступает как единая отрасль, выполняя функции производства, сбыта продукции конечным потребителям и имея все возможности для устранения технических и финансовых проблем.
Конструктивное взаимодействие частного сектора и структур государственной власти является неотъемлемым условием нормального функционирования экономики. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а частный сектор, в свою очередь, всегда остается источником и мотором развития и приращения общественного богатства. Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем в принципе и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в госсобственности. Кстати, качественное использование государственного капитала является необходимым условием удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной экономики. Но с другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Актуальной остается задача повышения эффективности его использования. Одним из действенных современных способов повышения эффективности использования государственной собственности служит установление государственно-частного партнерства. Развитие его механизмов и форм не предполагают передачу частным компаниям прав собственности в полном объеме. Вместе с тем переход государства к партнерским отношениям с частным бизнесом, затрагивающим государственную собственность, означает частичную передачу государством некоторых, определенных законодательством и договором (контрактом) прав на эту собственность. В экономической науке это явление получило название "расщепление прав собственности". Хозяйственное партнерство государства и бизнеса позволяет привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы. В такой системе отношений происходит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов. С одной стороны государства - в форме его собственности, с другой бизнеса - в виде применения современных, частнопредпринимательских методов хозяйствования, менеджмента, а также привлечения инвестиций и внедрения инноваций. В результате удается повысить эффективность использования государственной собственности. Так, к примеру, по некоторым оценкам партнерские формы отношений государства и частного бизнеса в сфере управления государственной собственностью в целом позволяют Великобритании экономить 15-20% государственных расходов. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства. Накопленный к настоящему времени арсенал этих форм позволяет при безусловном сохранении важнейших национальных объектов в государственной собственности передавать часть правомочий собственника частному сектору. Имеются в виду главным образом такие функции, как строительство, эксплуатация, содержание и управление в сфере производственной и социальной инфраструктуры. В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Таким образом, в традиционно государственную сферу экономики привносятся своего рода частные товары и услуги (private goods), создающие условия и предпосылки эффективного функционирования инфраструктурных объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов.
Итак, в современном понимании государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг. Каждый такой альянс является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации. (Варнавский)
2.2 Формы государственно-частного партнерства
Во всем разнообразии методов и форм партнерства мера конкретного участия государства и частного бизнеса, а также условия их сочетания могут существенно различаться. Так, частный компонент в партнерствах может выступать в качестве одной из сторон контракта (чаще всего контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд, контракты технической помощи, контракты на управление), когда права собственности жестко разделены. Следует отметить, что система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.
К партнерствам с разделенными правами собственности относятся соглашения о разделе продукции и лизинговые (арендные) соглашения. Такая форма государственно-частного партнерства, как соглашения о разделе продукции (СРП), стала легитимной в России 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору -- субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск». Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела. Доступ частных партнеров (в т.ч. зарубежных) к исключительным правам осуществляется с целью привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы. В мировой практике известны различные модели конкретного раздела продукции и их модификации. Речь может идти о том, как осуществлять раздел - сразу на две части или после вычета затрат инвестора. Условия раздела могут также увязываться с особенностями налогообложения. В принципе каждая страна выбирает тот или иной подходящий для нее конкретный механизм раздела добытой инвестором продукции. Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.
Еще одной формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Данная форма ГЧП предполагает наиболее высокий уровень интеграции государственного и частного капитала в реализации партнерских отношений для достижения социально и экономически значимых целей.
И, наконец, наиболее распространенной за рубежом формой государственно-частного партнерства при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия -- это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства. Концессия, или концессионное соглашение является специфической формой отношений между государством и частным партнером, приобретающей все большее распространение. Ее особенность заключается в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.
Существующие научные и законодательные трактовки концессии как экономической категории весьма разнообразны, но можно выделить шесть ее существенных характерных признаков:
1) Предметом концессии всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования; 2) Соответственно одним из субъектов концессионного соглашения является государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти); 3) Цель концессии - удовлетворение общественных нужд и потребностей; 4) Концессия всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение); 5) Концессия основана на возвратности предмета соглашения; 6) Предмет концессии предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.
Применительно к концессии явно выступает необходимость адекватного соответственно потребностям экономического роста развития и оформления упоминавшихся выше публично-правовых отношений. Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство или муниципальное образование выступает как субъект гражданского права и для его эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство, прежде всего, является органом публичной власти. Будучи таковым, оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных прав). Делегировать функции публичной власти можно только на основании соответствующего властного акта государства. Источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав, таким образом, является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Сосна С.А. Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве. Журнал российского права. www.concession.ru Исключительный (монопольный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также и самого государства.
К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них публичных интересов, выразителем и представителем которых является государство. В законодательстве некоторых зарубежных стран перечисляются конкретные сферы и виды деятельности, отрасли экономики, нормальное функционирование и развитие которых составляет публичный интерес. Практически всегда входят в сферу публичного интереса такие важнейшие социальные услуги, как коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы, строительство и содержание объектов экономической и социальной инфраструктуры. Частный партнер государства по концессионному соглашению (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, т.е. обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей аналогичных категорий, общедоступность услуг, равенство тарифов за одинаковые услуги. Обстоятельства, ставящие под угрозу или причиняющие ущерб публичному интересу, могут быть законным основанием для принятия мер, не предусмотренных соглашением. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть предусмотрены определенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.
Известно, что концессии как важнейшая форма партнерства государства и частного бизнеса получили наиболее широкое распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно остро необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Различаются по меньшей мере три вида концессий: 1) концессия на уже существующие объекты инфраструктуры; 2) концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; 3) передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих групп возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также видов и границ конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности последних (сооружение, эксплуатация, управление и пр.)
К вышесказанному следует добавить, что понимание специфики форм и методов государственно-частного партнерства требует, ясности по двум группам проблем. Во-первых, необходимо уяснить, в чем специфика именно государственно-частного партнерства в рамках всей системы отношений бизнеса и власти. Во-вторых, следует оценить, как в процессе передачи тех или иных правомочий от государства частному бизнесу изменяется система отношений собственности, прежде всего в смысле установления различий между партнерством и приватизацией.
Во всем разнообразии сотрудничества государства и частного сектора партнерство занимает особое место. Модели и структура собственно ГЧП, в свою очередь, также весьма разнообразны, однако их объединяют некоторые характерные особенности, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон. Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основные черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса, заключаются в следующем:
1) Определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.), который должен быть завершен к определенному сроку;
2) Специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников;
3) Реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;
4) Специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям;
5) Разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон. Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН, 2006, с.40.
Партнерские отношения государства и бизнеса требуют согласования интересов этих двух основных институтов современного общества и экономики. ГЧП - не простое сложение ресурсов. Следует понимать, что каждая из сторон партнерства имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи, стороны имеют различные мотивации. Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причем стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь не просто под размер прибылей, а в интересах устойчивости получения доходов от проектов. При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом. Проекты ГЧП зачастую облегчают выход на мировые рынки капиталов, активизируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе происходит развитие местных рынков капитала, товаров и услуг. Однако интересы государства и бизнеса могут не просто не совпадать, но и быть противоречивыми, поэтому заключению договора о партнерстве должны предшествовать переговоры сторон, балансирующие эти интересы и цели проектов. Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в т.ч. с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии. На стороне государства в проектах ГЧП - правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение некоторых объемов финансовых ресурсов. Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах. Более того, в ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. И немаловажно в связи с этим то, что неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг. В любом случае за государством остаются основные рычаги регулирования и контроля. К их числу относятся: тарифная политика (она всегда и во всех странах остается у государства), контроль за безопасностью, контроль за экологичностью, контроль за качеством обслуживания пользователей. Благодаря сохранению этих контрольных функций государство может уйти от непосредственного руководства хозяйственной сферой, предоставить хозяйственную деятельность частному бизнесу, оставляя за собой контрольные рычаги за деятельностью своих партнеров по проекту.
Специфика взаимоотношений между государством и частным бизнесом в рамках ГЧП, как указывалось выше, состоит в том, что партнерские отношения реализуются путем перераспределения правомочий собственности. Такой методологический подход к анализу категории партнерства позволяет избежать двух распространенных крайностей в ее трактовке. Есть тенденция идентифицировать ГЧП с приватизацией и трактовать его как особую форму - косвенную приватизацию. Public/Private Partnerships: Financing a Common Wealth. Wash., 1985, p.67. Основанием для такой трактовки явилась широта участия частных компаний в реализации правомочий собственности, передаваемых им в рамках проектов от государства - финансирование, проектирование, строительство, владение и эксплуатация государственных предприятий.
В соответствии с другим подходом, партнерства находятся на границе государственного и частного секторов, не являясь ни приватизированными, ни национализированными институтами. Это своего рода «третий путь», с помощью которого правительства находят политические по существу формы улучшения предоставления населению общественных (публичных) благ. Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? Finance & Development. 2001, Vol. 38, #3.
Более конструктивен подход к государственно-частному партнерству как к особой, но вполне полноценной замене приватизационных программ, позволяющей реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005, с.34-37. При этом в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности в собственность юридических и физических лиц, в партнерствах право собственности за государством сохраняется. Однако в рамках государственной собственности происходят существенные институциональные преобразования, позволяющие расширять участие частного бизнеса в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций. Оставаясь собственником, государство при этом сохраняет за собой и определенную степень хозяйственной активности. На приведенном рисунке 5 показано, как повышается (или, напротив, понижается) степень фактического участия частного предпринимательства в совместных государственно-частных проектах в зависимости от избранной формы партнерства и масштабов передачи правомочий собственника частному предприятию. Крайние варианты представляют собой простые контрактные отношения (контракты на работы и услуги) с полным сохранением каждым партнером всех правомочий собственности, с одной стороны, и полную приватизацию, т.е. передачу навсегда прав собственности от государства частному предпринимателю, с другой. А между этими полюсами расположено множество возможных вариантов и форм государственно-частных партнерских отношений, базирующихся на различной степени переуступки тех или иных правомочий собственника от государства частному предпринимателю на срок и на условиях, предусмотренных соответствующим партнерским соглашением.
Низкая Высокая
Рис. 5. Степень участия частного сектора в совместных государственно-частных проектах.
2.3 Государственно-частное партнерство. Зарубежный опыт. Приватизация, дезинтеграция и создание рынка электроэнергии в Великобритании
Опыт развитых стран мира свидетельствует о том, что партнерские отношения государства и частного бизнеса всегда находились в поле специального внимания властей. Проблемы улучшения управления государственной собственностью и возможности привлечения частных капиталов к реализации публичных интересов и государственных инициатив требовали регулярной концептуальной проработки. Партнерства не развивались стихийно, а были вписаны в общие процессы децентрализации экономической власти, передачи ряда публичных полномочий с центрального на местный уровень, а также частичной приватизации некоторых функций государства.
До начала реформирования естественно-монопольного сектора компании имели, как правило, вертикально интегрированную структуру, классическими примерами которых являются АТТ в США до 1982г., Бритиш Гэс, Бритиш Телеком, Бритиш Рейл до преобразований в Великобритании и многие другие. Большое значение для успешного реформирования имеет решение проблем организации конкуренции, иначе дезинтеграция теряет всякий смысл. Во-первых, необходимо обеспечить свободный доступ предприятий к сетевым структурам. Во-вторых, требуется снизить входные барьеры и предотвратить блокирование входа со стороны существующих фирм. Конкретно требуется решение таких непростых вопросов как:
1) порядок и процедура доступа к сетям, в особенности при дефицитах пропускной способности;
2) критерии, которым должны соответствовать компании, претендующие на участие в работе рынка;
3) порядок и обязательства предоставления сетями информации о доступности услуг и калькуляции тарифов;
4)система и институты регулирования.
Решение общих вопросов дезинтеграции вертикально интегрированных структур неизбежно сталкивалось с отраслевой спецификой. В частности, при формировании конкурентного рынка в производстве электроэнергии необходимо было учитывать три основные особенности электроэнергетики. Во-первых, совпадение по времени производства и потребления электроэнергии. Во-вторых, практическую невозможность создания ее товарных запасов. Технически возможные решения в виде гидроаккумулирующих электростанций или электрических батарей настолько дороги, что выходят далеко за рамки экономически возможных. В-третьих, необходимость поддержания в сети в довольно жестких пределах параметров, обеспечивающих устойчивую работу энергосистемы, прежде всего частоты и напряжения.
Указанные особенности электроэнергетики сделали ее наиболее трудным приложением теории дерегулирования. Дело в том, что включение (отключение) потребителя в электрическую сеть или изменение им нагрузки требует мгновенной реакции всей сети -- включая как производителей, так и потребителей электроэнергии. Подключение к сети какого-либо потребителя вызывает дефицит мощности, который тут же должен быть покрыт либо увеличением мощности какого-либо генератора, либо, при отсутствии такой возможности, понижением потребляемой мощности какого-либо потребителя, или даже его отключением. В ином случае (при дефиците, равно как и при избытке мощности) возникает угроза отклонения от установленной частоты и напряжения, что при превышении известных пределов чревато потерями потребителей, а в худшем случае десинхронизацией и последующим развалом сети. Жесткие системные требования к балансированию нагрузки имеют своим следствием то, что при организации торговли в режиме реального времени конечные потребители не имеют технической возможности наблюдать за изменением цен, не говоря уже о том, чтобы реагировать на них изменением своего поведения.
Спрос на электрическую мощность в коротком периоде практически абсолютно неэластичен, тогда как предложение отличается высокой эластичностью, правда, до определенного момента. При достижении генератором определенной мощности предельные издержки резко возрастают. Поэтому при возникновении пиковых нагрузок в сети, когда подавляющее большинство работающих генераторов подходят к черте, за которой предельные издержки уходят круто вверх, появляются возможности у даже не являющегося крупным производителя, но обладающего балансирующей мощностью, назначать исключительно высокие цены, которые потребители вынуждены платить. На рынках других благ, которые можно запасать впрок, не возникает описанная выше ситуация, т.к. потребители имеют возможность предварительно получать информацию о ценах и соответственно воздерживаться от закупок при неприемлемо высоких ценах, создавая запасы блага. Со стороны производителей возможности установления экстремально высоких цен резко ограничены конкуренцией, ибо доля рынка от производителя, повышающего цену, уходит к тем, кто имеет более низкие цены. В отличие от рынков других благ особенности электроэнергетики делают возможным появление феномена рыночной власти, который в значительно меньшей степени, чем на других рынках зависит от концентрации.
В самой общей постановке реформирование электроэнергетики мотивировалось одной генеральной идеей -- конкуренция производителей должна привести цены до уровня предельных издержек и поддерживать в дальнейшем на высоком уровне аллокационную и производственную эффективность. Вера в универсальную работоспособность этой очень абстрактной идеи оказалась настолько сильной и распространившейся в истеблишменте Великобритании и США, что были предприняты энергичные шаги к ее практическому воплощению, несмотря на серьезные сомнения в прикладном значении данной идеи в электроэнергетике.
До реформы электроэнергетика Великобритании представляла собой отрасль, полностью национализированную в 1948 г. Производство и передача электроэнергии находились в ведении центрального управления, а 12 районных управлений занимались ее распределением. По закону, принятому в 1989 г., отрасль подверглась вертикальной и горизонтальной дезинтеграции и приватизации (только в Англии и Уэльсе; Шотландия и Северная Ирландия не были включены в программу приватизации). Все генерирующие мощности были разделены между тремя компаниями (National Power -- 52%, Power Gen -- 33%, Nuclear Electric -- 15%). Первые две компании поэтапно были приватизированы в течение 1991-95 гг. Ядерные электростанции в последнюю минуту были выведены из-под приватизации в связи с неясностью вопросов по ядерным отходам и утилизации выработавших свой срок реакторов.
Важно отметить, что передача и распределение электроэнергии как монопольный сектор были отделены от производства. На базе 12 районных управлений распределительных сетей были созданы 12 частных компаний, которые вместе с правительством владеют национальной сетевой компанией (National Grid Company). Через три года после приватизации 5000 крупных промышленных потребителей могли по своему усмотрению выбирать в качестве поставщика производителей электроэнергии на основе прямых контрактов через Пул (Electricity Pool of England and Wales) или районные электрические компании (REC), покупающие электроэнергию также в Пуле (бирже). Для остальных 50000 потребителей такого выбора не было.
Проведенные преобразования подчинялись следующим целям, поставленным консервативным правительством. Во-первых, повысить эффективность отрасли, снизить издержки потребителей электроэнергии. Во-вторых, получить определенные доходы от продажи компаний и, главное, освободиться от необходимости субсидировать отрасль, снизив потребность в государственных займах для общественного сектора, и обеспечить, таким образом, решение важнейшего обещания консерваторов -- снизить налоги. В-третьих, подорвать профсоюз угольщиков. Дело в том, что электроэнергетика обеспечивала крупные субсидии угольной промышленности посредством льготных долгосрочных контрактов. Передав электроэнергетику (кроме сетей) в частную собственность, можно было бы развязать руки правительству, поскольку все бремя борьбы за подписание контрактов легло бы на частные компании. Можно сделать вывод, что причины реформ электроэнергетики в Великобритании в действительности определялись скорее политической необходимостью, тогда как собственно экономическая сторона -- повышение эффективности -- выдвигалась на первый план скорее в качестве пропагандистского обеспечения реформ.
Несмотря на четкую работу по реструктуризации отрасли, хорошую юридическую и нормативную базу, на первом этапе все же не удалось создать рынок электроэнергии, удовлетворявший требованиям эффективной конкуренции, конечным итогом которой должно было бы стать снижение цен и оптимизация потребления. На этом этапе задумывалось организовать прежде всего конкуренцию производителей и торговцев электроэнергией, конкуренция потребителей, или точнее, спросовая сторона рынка оставлялась на потом. Лишь небольшая часть потребителей могла прямо покупать непосредственно в Пуле по ценам, устанавливавшимся им каждые полчаса, тогда как большинство потребителей покупало электроэнергию у оптовых поставщиков. Причем, лишь незначительная часть потребителей могла покупать у поставщиков по ценам Пула, все остальные покупали по ценам, фиксированным в контрактах на длительные сроки. Это означало, что оптовые поставщики брали на себя риск изменения цен на время действия контракта и соответственно включали премию за риск в цену поставки. Была организована и форвардная торговля, но она не получила желательного распространения из-за опасений манипулирования ценами Пула со стороны доминирующих на рынке компаний, ибо цены форвардных контрактов были привязаны к ценам Пула. Работа Пула попала в фокус критики не только потому, что были основания для обвинений в политике фаворитизма, но и потому, что он представлял собой центральный механизм неудовлетворительно работающего рынка. По степени централизации торговли электроэнергией Пул оказался на одном конце спектра реформированных рынков в различных странах, на другом конце которого находился рынок в Норвегии. Для сравнения: в Норвегии покупатели и продавцы могут заключать частные двусторонние контракты, брокеры могут осуществлять сделки с различными частными торговцами или торговать на каком-либо из нескольких организованных рынков: на форвардном, на рынке завтрашних поставок (краткосрочном) или на «выравнивающем» рынке (поставок «в последнюю минуту»). Работа Пула была организована так, что он действовал постоянно, с торгами с периодом 30 минут до наступления события. Схематично цены Пула формировались следующим образом: на основе прогноза электрической нагрузки (спроса) на следующий день производителям предлагается делать заявки для покрытия спроса (в виде графика нагрузки каждой из электростанций, находящихся в распоряжении компании-производителя, с указанием соответствующих тарифов); администратор Пула ранжирует заявки, сопоставляет их с прогнозным графиком нагрузки (спросом) и выбирает наиболее дешевый вариант покрытия спроса. Выбранный вариант дает возможность определить «системную предельную цену» на каждые полчаса, которая представляет собой наиболее высокую цену предложения, необходимую для полного покрытия спроса. Все принятые заявки (т.е. попавшие в этот наиболее дешевый вариант) оплачиваются по «системной предельной цене». В сущности работа Пула проходила в режиме закрытого аукциона единой цены. Как отмечали многие критики работы Пула, принятая система ценообразования позволяла доминирующим фирмам устанавливать тарифы выше предельных издержек и получать необоснованные прибыли за счет потребителей. Иными словами, Пулу инкриминировалась возможность создавать условия для проявления рыночной власти.
Упрощенный механизм завышения тарифов выглядел следующим образом. Представим себе компанию, включающую в свой состав несколько электростанций, имеющих разные функции издержек. Предлагая электроэнергию на торговую площадку Пула с одинаковой нормой доходности по каждой электростанции и соответственно с разными ценами, компания в первом приближении может ожидать, что после формирования системной предельной цены часть электростанций будет участвовать в покрытии нагрузки, а часть может оказаться невостребованной из-за предложенных тарифов, превышающих уровень системной предельной цены. Поскольку компания получает доход за всю проданную электроэнергию по системной предельной цене, независимо от того, какие были предложены тарифы, у нее возникает стимул к определению предельной мощности, закрывающей баланс рынка, и к предложению как можно более высокого тарифа по электростанции предельной мощности. В случае правильного с точки зрения доходности компании определения тарифа все электростанции, имеющие более низкие издержки, чем предельная мощность (электростанция), попадают в разряд «инфрамаржинальных». И чем больше у компании таких инфрамаржинальных мощностей, тем больше у нее стимул поднимать предлагаемый тариф потенциально предельной электростанции. Существует теоретическая возможность ошибки в определении предельной мощности и соответственно возможность простоя мощности и потери прибыли, по которой был заявлен тариф, оказавшийся по итогу торгов выше системной предельной цены. Риск такой ошибки снижается по мере увеличения рыночной власти компании. А в конкретных условиях Англии и Уэльса наличие всего двух доминирующих фирм и высокой степени концентрации производства электроэнергии делает не столь уж сложным вычисление системной предельной цены.
В исследовании К.Вольфрам было установлено, что наличие инфрамаржинальных мощностей воздействовало на формирование заявок на торгах Пула. Проанализировав заявки двух доминирующих фирм National Power и PowerGen, она пришла к следующим выводам:
Электростанции с высокими топливными издержками делали заявки с большими надбавками сверх предельных издержек, чем электростанции с низкими топливными издержками.
Компания National Power подавала заявки с более высокими тарифами, чем PowerGen по электростанциям, имеющим сравнительно одинаковые топливные издержки.
Во время увеличения инфрамаржинальных мощностей фирмы заявленные тарифы по определенным электростанциям увеличивались4. Как было подсчитано К.Вольфрам, с 1992 по 1994 гг. в среднем цены были на 25% выше издержек предельной электростанции (на каждый данный период). Как она предполагает, тарифы были бы существенно ниже, если бы они устанавливались действительно в конкурентных условиях5. С 1994 г. цены на топливо упали, однако соответствующего падения тарифов не было замечено. Это означает, что прибыль компаний увеличилась, и служит еще одним свидетельством в пользу того, что конкурентные силы не действуют на понижение цен.
Регулирующий орган OFFER 6 предпринимал попытки воздействовать на цены, в частности, установил предельные тарифы в Пуле в 1994--96 гг., и, что более существенно, потребовал от двух главных компаний избавиться от некоторых мощностей, чтобы поднять уровень конкуренции. Однако воздействие последней меры на уровень конкуренции было в значительной степени ослаблено тем, что мощности, выведенные в 1996 г. двумя указанными компаниями, были переданы в аренду по высоким ставкам, в результате чего повысились предельные издержки на данных мощностях. Начиная с 1990 г. рыночная доля этих компаний в производстве электроэнергии постоянно падала. Тем не менее степень контроля за рынком сохранилась, о чем говорит тот факт, что в 1998 г. электростанции одной из них определяли цены Пула на протяжении 60% всего времени.
В 1997--98 гг. генеральный директор по электроэнергоснабжению по поручению правительства Великобритании подготовил и в июле 1998 г. представил предложения по реформированию правил торговли на рынке электроэнергии, которыми рекомендовалось заменить существующий Пул. В октябре 1998 г. в Белой книге, посвященной политике в отношении источников топлива для производства электроэнергии, правительством были приняты данные предложения. После проведения консультаций с заинтересованными сторонами были выработаны новые правила торговли электроэнергией НЕТА (New Electricity Trading Arrangements -- NETA), которые впоследствии были приняты парламентом и вступили в действие 27 марта 2001 г. Как официально заявляется, НЕТА представляют собой фундаментальное изменение в оптовой торговле электроэнергией в Англии и Уэльсе и направлены на создание действительно конкурентной среды с целью «преобладания справедливых цен» на рынке. Для этого всемерно поощряется торговля на форвардном и фьючерсном рынках, созданы торговые площадки на биржах электроэнергии для заключения краткосрочных контрактов (меньше месяца). Правила, по которым велась работа Пула, заменены сводом правил, получившим название Кодекса балансов и расчетов (Balancing and Settlement Code -- BSC), следить за выполнением которого обязана Национальная электросеть, как и прежде исполняющая функции Системного оператора (СО).
Результаты реформирования электроэнергетики до введения НЕТА вызвали скептическое отношение многих экономистов, чему неоспоримым свидетельством является сам факт введения новых правил торговли. Директор Энергетического института Калифорнийского университета С.Боренштейн и руководитель исследований того же института Д.Бушнелл считают, например, что «реструктурирование электроэнергетики в Англии служит наиболее серьезным предостережением, поскольку высокий уровень неудовлетворенности результатами работы британского рынка электроэнергии привел к почти полному уничтожению созданных рыночных институтов. Опыт работы британского рынка настолько подорвал веру в рынок, что появилось зловещее условие «хорошего поведения» при лицензировании производителей, которое потенциально далеко превосходит по своей произвольности и вмешательству традиционные формы регулирования, применявшиеся в США в 20 веке»8.
В заключение следует добавить, что в России многие чиновники и политические деятели склоняются к имитации опыта реформирования электроэнергетики Англии и Уэльса. Отвлекаясь от существенных различий энергосистем, что само по себе уже должно было бы насторожить ответственных людей, отвлекаясь от серьезных различий в институциональной обстановке в России и Великобритании, необходимо отметить упорство наших реформаторов в игнорировании очевидных фактов отсутствия значительных положительных эффектов от преобразований отрасли в Англии и Уэльсе. Даже последние усовершенствования рынка, рассмотренные выше, не могут дать сколь либо существенного повышения производственной эффективности отрасли. Расчеты на то, что приватизация генерирующих мощностей, устранение государственного регулирования, налаживание работы рынка электроэнергии сами по себе достаточны для обеспечения активизации инвестиционного процесса и соответственно повышения эффективности отрасли через замену технологически устаревших мощностей, основаны не больше как на вере в чудодейственные силы рынка. В действительности теория предсказывает, что инвесторы, получив сигнал о возможности экономической прибыли от ввода новых мощностей с издержками ниже средних, начнут делать капиталовложения в новое оборудование. Однако та же самая теория говорит, что стимулы к инвестициям резко ослабляются при длительных сроках окупаемости, характерных как раз для электроэнергетики, так что трудно предсказать реальное поведение инвесторов.
Приватизация и рынок электроэнергии в принципе не решают и другие проблемы. С точки зрения общего благосостояния идеальным было бы синхронное изменение спроса и производственных мощностей. В ином случае, в частности, при опережении спроса в долгосрочном аспекте возникает опасность неустойчивого, ненадежного снабжения электроэнергией потребителей, что чревато большими экономическими потерями, далеко превосходящими подчас мизерные выигрыши в повышении производственной эффективности, или совершенно неприемлемо по социальным и политическим соображениям. Однако рынок принципиально не подает заблаговременных ценовых сигналов инвесторам, чтобы они могли подготовить ввод мощностей к моменту возрастания нагрузки. В электроэнергетике существуют длительные лаги между возникновением сигнала о нарушении баланса энергоснабжения и инвестиционным ответом: даже если принять во внимание новые технологии и учитывать лишь ввод мощностей с самым коротким строительным циклом, для возведения тепловой электростанции требуется от 2 до 3 лет, а для других типов (не считая маломощных ветровых установок) еще больше. Кроме того, существует проблема соотношения пороговых величин сигнала и кванта ответа. Нарастание дисбаланса может происходить и чаще всего происходит монотонно, малыми приращениями -- чем больше энергосистема, тем плавнее происходит нарастание спроса в длительном периоде. В то время как по условиям агрегатной оптимальности ввод в строй, например, тепловых блоков осуществляется единичной мощностью минимум по 200--300 МВт. Иными словами, рыночная система принципиально не в состоянии обеспечить наиболее эффективную траекторию экономического развития, когда речь идет о принятии решений, формирующих инфраструктуру, поскольку ее природа позволяет давать эффективные ответы на сигналы лишь в коротких циклах. В качестве примера можно привести общепризнанные ошибки при принятии решений в США о чрезмерных инвестициях в АЭС в 70-е годы. Мало кто прогнозировал в то время, что цена на газ будет не расти, как считалось, а наоборот -- снижаться. Немногие, вероятно, также предвидели и новые технологии, которые сделали весьма экономичными парогазовые силовые установки. Правда, высказываются мнения о том, что ошибочные решения об инвестициях были приняты именно благодаря государственному регулированию. При наличии конкуренции и в обстановке, когда экономические потери от ошибок ложатся на инвестора, ошибочных решений можно было бы избежать, как представляется горячим сторонникам реформ. Однако все же трудно представить, каким образом частные инвесторы сумели бы предвидеть падение цен на газ, успехи в создании парогазовых установок и развертывание экологического движения, сдвинувшего баланс ценностей и соответственно относительные издержки в производстве электроэнергии по различным технологиям.
Глава III. ГЧП в условиях естественной монополии в России
3.1 Состояние производственной инфраструктуры в России и ГЧП как средство ее совершенствования. Проблемы становления ГЧП в России
Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние -- источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10-15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру. Выделим основные причины такой ситуации:
1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;
2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);
3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.
Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе государственно-частного партнерства. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти. (Варнавский)
России необходимо избавиться от своеобразной «детской болезни правизны в капитализме», в соответствии с которой только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.
В России имеется огромный, мало используемый пока потенциал государственно-частного партнерства в ряде капиталоемких отраслей экономики, в региональном и местном хозяйстве, в сфере мелкого и среднего бизнеса. Накопленное мировым опытом богатейшее разнообразие концептуальных подходов, форм, методов и конкретных механизмов государственно-частного партнерства вполне может быть использовано при решении ряда важных задач современной экономической политики. Разнообразные формы партнерства обеспечат эффективные решения в области реформирования естественных монополий, в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут быстрее решить проблемы улучшения производственной и социальной инфраструктуры, обеспечить серьезный прорыв в сфере коммунального хозяйства.
Конечно, очевидно достигаемая в рамках государственно-частных партнерств экономия бюджетных средств, а также привлечение частных инвестиций к решению общественно важных задач имеют большое значение. Однако не менее значимыми станут и другие возможные эффекты - привнесение в публичный сектор экономики и смежные с ним сферы предпринимательского опыта и традиций эффективного управления, расширение инвестиционных возможностей на местном уровне и многое другое. Однако одного понимания большого потенциала, заложенного в механизмах государственно-частного партнерства, явно недостаточно, Необходимо проделать объемную и сложную работу по улучшению неустойчивой и несовершенной еще правовой среды. В России очень тяжело, в течение многих лет, через Государственную думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти законы призваны стать правовыми «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты -- инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые в агентствах и службах.
Подобные документы
Теоретические основы и мировой опыт организации государственно-частного партнерства. Специфика взаимодействия государства и частного сектора в проектах государственно-частного партнерства. Анализ опыта государственно-частного партнерства в регионах РФ.
курсовая работа [685,1 K], добавлен 09.04.2014Анализ развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в регионах России за 2015-2016 годы. Проблемы развития государственно-частного партнерства в регионах России в условиях экономического спада. Описание лучших практик ГЧП в социальной сфере.
курсовая работа [66,0 K], добавлен 29.06.2017Понятие, возникновение и структура государственно-частного партнерства, его концептуальные основы. Основные модели и формы партнерства. Международный опыт взаимодействия государства и частного бизнеса. Практика внедрения данных отношений в России.
курсовая работа [43,8 K], добавлен 30.11.2010Место государственно-частного партнерства в реализации внутренней и внешней политики Республики Беларусь. Роль концессии в стимулировании развития экономики государства. Правовая природа ГЧП. Развитие партнерства как инновационной формы хозяйствования.
курсовая работа [35,8 K], добавлен 24.02.2015Характеристика экономического положения России в современных условиях. Государственно-частное партнерство как метод формирования экономической политики в условиях нестабильности. Концепции долгосрочного социально-экономического развития страны до 2020 г.
дипломная работа [4,1 M], добавлен 21.11.2012Государственно-частное партнерство в вопросах финансирования и модернизации образования. Алгоритм и модели взаимодействия государственных органов управления и субъектов предпринимательской деятельности в рамках государственно-частного партнерства.
доклад [602,4 K], добавлен 08.12.2015Модели государственно-частного партнерства, история возникновения и зарубежный опыт использования. Проблемы реализации государственно-частного партнерства в инновационной сфере. Институт особых экономических зон в Российской Федерации ОЭЗ ТВТ "Дубна".
курсовая работа [48,0 K], добавлен 12.02.2014Определение влияния проектов государственно-частного партнерства на развитие региона. Величина ВРП, государственных расходов, иностранных инвестиций и инвестиций в основной капитал в сфере ЖКХ. Развитие транспортной инфраструктуры в Санкт-Петербурге.
контрольная работа [1,3 M], добавлен 03.06.2017Классическое и современное определение естественной монополии в категориях экономической теории. Причины нарушения устойчивости естественной монополии. Механизмы регулирования цен монополии, применяемые на практике. Способы определения базового тарифа.
курсовая работа [114,9 K], добавлен 01.01.2017Концептуальные основы государственно-частного партнерства: понятие, признаки, законодательное обоснование. Модели, формы и механизмы ГЧП, практика его использования в инвестиционной политике государства. Действующие проекты ГЧП в Российской Федерации.
курсовая работа [40,1 K], добавлен 11.08.2016
