Формирование региональной структуры экологической безопасности (на примере радиационной безопасности)

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

ГОУ ВПО

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ имени Г.В. ПЛЕХАНОВА

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Формирование региональной структуры экологической безопасности

(на примере радиационной безопасности)

Турлак Владимир Алексеевич

Москва 2009

Работа выполнена на кафедре региональной экономики и природопользования в ГОУ ВПО «Российская экономическая академия имени Г.В. Плеханова».

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Петров Иван Васильевич

доктор экономических наук, профессор

Угрюмова Александра Анатольевна

доктор экономических наук, профессор

Колосов Александр Васильевич

ГОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-экономический институт»

Защита состоится « 7 » октября 2009 г. в «___» часов на заседании диссертационного совета Д 212.196.08 при Российской Экономической Академии им. Г.В.Плеханова по адресу: 115998, Москва, Стремянный пер., 36, ауд. ____.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО РЭА им. Г.В.Плеханова.

Автореферат разослан « » _____________2009г.

Ученый секретарь

диссертационного совета, к.э.н., доц. Л.С. Бабынина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Важнейшим условием обеспечения социально-экономического развития России, ее геополитических интересов и энергетической безопасности является адекватное развитие энергопромышленного потенциала страны, в структуре которого в современных условиях особое значение приобретает ускоренное масштабное развитие атомного энергопромышленного комплекса. До 2015 года на эти цели планируется направить 1471,4 млрд. руб. Федеральная целевая программа «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007-2010 гг. и на перспективу до 2015 года». Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации №605 от 6 октября 2006 г. Соответственно в современной сложной экологической ситуации значительно возрос удельный вес радиационной составляющей. Ее нейтрализация зависит от своевременно принятых, взаимосвязанных, носящих системный характер, мер.

Вместе с тем, впервые в отечественной истории процесс развития атомной отрасли предполагается сопровождать комплексным решением проблем обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Концепция федеральной целевой программы (ФЦП) «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 и на период до 2015 года» рассматривается как основной инструмент решения накопленных проблем и условие обеспечения развития атомного энергопромышленного потенциала страны. Объем финансирования этой программы за счет средств федерального бюджета составляет 131,82 млрд. руб. Концепция федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года». Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2007 года N 484-р Столь масштабное финансирование данной проблемы является беспрецедентным для отечественной экономики. Достаточно сказать, что общий объем финансирования ФЦП «Ядерная и радиационная безопасность России на 2000-2006 годы» составил лишь 943,2 млн. руб. При этом эффективные организационно-экономические механизмы реализации подобных масштабных проектов в настоящее время отсутствуют.

При этом важно учитывать, что сегодня решение проблем экологического блока в современной России должно и предопределять, и быть одновременно результирующим итогом экономических, социальных и политических преобразований. И одна из таких проблем, которая является глобальной и важнейшей социально-экономической проблемой современности, - обеспечение радиационной безопасности человека и среды его обитания. Ее решение затрагивает интересы человечества в целом, а от эффективности принимаемых мер зависит будущее мирового сообщества.

Это определяет актуальность выбранной темы исследования, которая находится на стыке современных проблем в области социально-экономического развития, экологической и национальной безопасности.

Обеспечение радиационной безопасности является важнейшим условием перехода России на модель устойчивого развития, позволяющую осуществлять сбалансированное решение задач социально-экономического развития и сохранения благоприятного состояния окружающей среды в целях удовлетворения жизненных потребностей нынешнего и будущих поколений.

Исторический опыт свидетельствует, что прежние подходы к организации и практическому обеспечению радиационной безопасности в оказались неэффективными. Теоретические взгляды на сущность, объективные основы и принципы построения системы радиационной безопасности, а также способы управления ей, основывались на представлении о неизбежном усилении лишь материально-технических и военно-силовых факторов, лежащих в ее основе. При этом сама система оставалась и остается закрытой для общества.

Данные подходы себя не оправдали. Так, исследования показали, что значительная часть выявленной радиационной опасности связана с прошлой деятельностью, с уже прекращенным радиационно-опасным производством. Сведения же о такой деятельности подчас утрачены полностью или сохранились в ограниченном объеме. Радиоэкологический мониторинг в различных регионах России показал, что во многих из них сложилась крайне опасная в радиационном отношении ситуация.

Трансформация отношений собственности, ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах радиационной деятельности. При этом недостаточно изучены вопросы безопасного обращения с радиоактивными отходами (РАО), медицинских последствий малых доз радиационного воздействия, радиационной безопасности населения территорий, загрязненных в результате аварий на радиационно-опасных объектах. Сложность положения усугубляется тем, что часто невозможно получить достоверные данные о радиационной обстановке, особенно в закрытых организациях, использующих радиационно-опасные материалы.

Угроза ухудшения радиационно-экологической обстановки в России особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, отсутствия целостной развитой законодательной базы экологической и радиационной безопасности, ограниченного использования ресурсосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Эту угрозу усиливает тенденция к использованию территории нашей страны в качестве места захоронения опасных для окружающей среды радиоактивных материалов.

В условиях, когда вопросы экологической безопасности становятся приоритетными, требуются новые идеи обеспечения радиационной безопасности населения, являющиеся результатом поиска конструктивных методов достижения социальных и экологических целей, комбинирования административного контроля и рыночных механизмов.

На современном этапе развития атомной энергетики и использования радиоактивных материалов в различных отраслях народного хозяйства, очень актуальными являются исследования, направленные на оценку характера радиационного воздействия на человека и окружающую среду. Более того, возникает необходимость всестороннего анализа взаимосвязи экологических, социальных и экономических факторов в развитии производств, связанных с радиацией, исследования глубинных социально-экономических процессов и разработки на этой основе теоретических и практических принципов надежного функционирования системы обеспечения радиационной безопасности населения на национальном, региональном и локальном уровнях. Особое значение имеет формирование дееспособной политики в сфере защиты от потенциальных и актуальных радиационных угроз на основе ясных теоретических представлений о фундаментальных концептах ее реализации.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена необходимостью выработки новых подходов к построению целостной национальной системы радиационно-экологической безопасности, включающей не только производственно-отраслевые, но и региональные аспекты, недостаточной проработкой концептуальных вопросов, раскрывающих основы взаимодействия личности, общества и государства в сфере использования атомной энергии в современных экономических условиях.

Степень научной разработанности темы

Анализ научной литературы по проблемам безопасности показывает, что в данной области исследований сделаны существенные шаги по разработке ряда важных теоретических и прикладных аспектов.

В сфере внимания отечественных и зарубежных исследователей, находятся концептуальные аспекты безопасности. В рамках различных научных направлений идет процесс дальнейшего накопления знаний об изучаемом предмете, ведется уточнение проблематики, касающейся принципов и содержания национальной безопасности, ее объективных и субъективных сторон, внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на состояние защищенности личности, общества и государства.

При рассмотрении вопросов практической реализации стратегии безопасности широко используется институциональный подход, с помощью которого определяются задачи, роль и функции государственных институтов в сфере национальной безопасности. В последнее время наблюдается усиление внимания со стороны западных исследователей к ценностным и психологическим аспектам безопасности.

В советской литературе практически весь комплекс проблем безопасности сводился к изучению феномена государственной безопасности, преимущественно с военной точки зрения. Сегодня возникла потребность в переосмыслении многих аспектов, связанных с проблемами безопасности, что обусловило повышение интереса отечественных ученых к широкому кругу проблем безопасности и предопределило выделение ряда научных направлений.

Наличие целого ряда исследований, содержащих общетеоретический анализ цивилизационных аспектов общественного развития, сущности государственной политики и ее ценностных компонентов, проблем политической стабильности и политического управления, создает необходимую теоретическую базу для научного решения назревших вопросов, касающихся изучения объективных основ эффективной политики в сфере безопасности и условий ее осуществления. Возрастает внимание исследователей к раскрытию на новой научной основе вопроса о месте государства в системе обеспечения национальной безопасности Павленко С.3., Степашин С.В., Шульц В.Л. Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации: СПб., 1994..

Особая ситуация сложилась в области научного исследования радиационной безопасности. С одной стороны, имеются хорошие наработки по сугубо военным, технологическим, медицинским, экономическим проблемам, связанным с обеспечением безопасности деятельности, связанной с радиацией. С другой стороны, в отечественной литературе до сих пор практически отсутствуют работы, посвященные комплексному изучению организационно-экономических аспектов радиационной безопасности. Более того, практически отсутствуют исследования, в которых раскрывались бы фундаментальные основы государственной политики в сфере создания системы для обеспечения радиационной безопасности населения России.

Таким образом, анализ общих тенденций, как в отечественных, так и в зарубежных научных исследованиях в области национальной и радиационной безопасности позволяет констатировать, что создана серьезная теоретическая, методологическая и эмпирическая база для системного анализа процессов и структур обеспечения безопасности человека, общества и государства, однако в сфере радиационной безопасности остается много концептуальных методологических и прикладных вопросов, требующих серьезного теоретического осмысления.

Объект исследования - социально-экономическая система, процессы и институты, связанные с обеспечением радиационно-экологической безопасности на национальном, межрегиональном и региональном уровнях.

Предмет исследования - организационно-экономические и социально-экономические механизмы и эффективность функционирования систем, обеспечивающих радиационную безопасность окружающей среды и общества.

Цель диссертационного исследования - разработать организационно-экономические основы формирования региональной структуры радиационно-экологической безопасности в рамках создания целостной национальной системы обеспечивающей надежную защиту личности, общества и государства от радиационных опасностей и угроз.

Целевая установка исследования конкретизировалась в постановке следующих задач:

-определение методологических особенностей исследования проблем радиационной безопасности населения;

-выявление основных источников радиоактивного загрязнения окружающей среды и регионов повышенной радиационной опасности, влияние на природу и здоровье людей;

-анализ мировой практики в области обеспечения радиационной безопасности человека и среды его обитания;

-конкретизация места радиационной безопасности в системе национальной безопасности;

-изучение специфики нормативного обеспечения радиационной безопасности в Российской Федерации;

-исследование организационно-экономических особенностей и структур управления в рамках национальной системы обеспечения радиационной безопасности;

-обоснование социально-экономических целей и приоритетов в создании системы обеспечения радиационной безопасности населения в России;

-выделение базовых принципов в области обеспечения радиационной безопасности; радиационный безопасность загрязнение

-разработка концепции и конкретных механизмов оценки и принятия управленческих решений в рамках целостной системы обеспечения радиационной безопасности населения России.

Теоретическая и методологическая основы диссертации

Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам безопасности и охраны окружающей среды, принятые концепции в области обеспечения радиационной безопасности, публикации по всем аспектам данной работы, положения и выводы, содержащиеся в них. Диссертант обращался к конструктивным идеям, предложениям и рекомендациям, представленным в материалах дискуссий и обсуждений, развернувшихся в научной литературе и периодической печати в последние годы.

Методологическую основу диссертации составил системный подход к анализу изучаемых процессов и явлений. Важную роль играли методы дедукции и индукции, факторного и сравнительного анализа, классификаций и группировок, экономико-математического моделирования и экспертных оценок.

Автор опирался на законодательные акты и нормативные документы, принятые государственными структурами в анализируемый период, базы данных различных государственных учреждений и ведомств, которые с необходимой точностью отражали текущее состояние дел в области радиационно-экологической безопасности, сведения, содержащиеся в государственных докладах Российской Федерации, на международные конвенции в сфере использования атомной энергии.

В работе использованы материалы статистической отчетности субъектов Российской Федерации, акты аудиторских проверок и бухгалтерская отчетность предприятий и организаций, протоколы совещаний различного уровня.

Научная новизна диссертационного исследования определяется следующими основными моментами:

-впервые проведено комплексное исследование экономических, организационных, правовых, информационных и культурологических аспектов обеспечения радиационной безопасности населения Российской Федерации;

-проблема радиационной безопасности системно структуризована в отраслевом и региональном аспекте, впервые проведен сравнительный анализ и выявлены особенности функционирования отраслевых и региональных систем обеспечения радиационной безопасности;

-выявлены основные социально-экономические противоречия и проблемы обеспечения радиационно-экологической безопасности на региональном и национальном уровнях;

-обоснована необходимость формирования целостной национальной системы обеспечения радиационно-экологической безопасности сочетающей отраслевые и региональные аспекты в их взаимосвязи;

-предложены теоретико-методологические подходы, создающие научную основу для количественных и качественных измерений при решении практических региональных проблем обеспечения радиационной безопасности населения и окружающей среды;

-предложена концепция региональной системы радиационно-экологического мониторинга, как формы экологического аудита радиационной обстановки, являющегося информационной базой для принятия управленческих решений и обеспечения открытости информации для населения;

-разработаны организационно-правовые и финансово-экономические инструменты эффективного функционирования региональной системы обеспечения радиационно-экологической безопасности, основанные на комбинации административного контроля, рыночных механизмов и государственной поддержке радиоэкологической деятельности;

-разработан организационно-экономический механизм и предложены основные инструменты реализации государственной политики в области обеспечения радиационной безопасности населения, доказана необходимость формирования адекватных организационных структур управления на федеральном и региональном уровне.

Основные положения выносимые на защиту:

1. Существующие основы государственной политики в области радиационной безопасности и программы по ее реализации являются необходимым, но недостаточным условием построения эффективной, целостной системы обеспечения радиационной безопасности населения России. Автор выносит на защиту концепцию такой системы и механизмы ее реализации.

2. Системный подход к созданию и функционированию целостной национальной системы обеспечения радиационной безопасности населения требует соответствующих изменений в используемом понятийном аппарате. Автор предлагает типологию, систематизацию и иерархию терминов в этой области, исходя из «дерева целей» в основе которого лежит термин «радиационная безопасность населения». В настоящее время в основах государственной политики и федеральных целевых программ используются корпоративно-отраслевой термин «ядерная и радиационная безопасность», который с научной точки зрения является некорректным и существенно ограничивает рамки данной проблемы.

3. В правовом поле Российской Федерации необходимо также ввести понятие «региональная система обеспечения радиационной безопасности населения», сформировать и закрепить в нем целостную структуру и экономический механизм функционирования этой системы, адекватный современным экономическим условиям и региональной специфике, на основе сочетания рыночных механизмов и государственной поддержки.

4. Существующая структура управления ядерной и радиационной безопасностью и принятые в последнее время нормативные документы в этой сфере О мерах по созданию Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: Указ Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369. в РФ противоречат ряду основополагающих принципов построения таких систем, в силу чего является потенциально неэффективной. Автор выносит на защиту модель организационной структуры управления системой обеспечения радиационной безопасности населения, включающей институты управления, функции, полномочия и ответственность на разных уровнях системы.

5. Отсутствие единых общепринятых методик экономической оценки ущерба от радиоактивного загрязнения не позволяют внедрить механизмы адекватной ответственности при принятии управленческих решений и их реализации. Автор выносит на защиту трехуровневый механизм экономической оценки ущерба от радиоактивного загрязнения (законодательно утвержденные на федеральном уровне методологические основы оценки ущерба - специфические методики оценки ущерба на отраслевом и региональном уровне - ежегодно утверждаемые межведомственными комиссиями по ценовой и тарифной политике экономические нормативы по реципиентам).

6. Программы ускоренного и масштабного развития атомного и энергопромышленного комплекса до 2015 года не имеют адекватного экономического обоснования и в значительной степени направлены на решение корпоративных задач. Автор выносит на защиту методический инструментарий экономической оценки и нормативов затрат на основные виды работ в области обеспечения радиационной безопасности населения.

7. Существующие серьезные нерешенные проблемы количественных и качественных измерений блокируют запуск экономических механизмов эффективного функционирования системы. Автор обосновывает, что экономические оценки и расчеты в анализе процессов и институтов обеспечения радиационной безопасности населения являются необходимыми, но недостаточными условиями для оценки качества управленческих решений и их последствий. Автор выносит на защиту целостный механизм минимизации управленческих ошибок и их негативных последствий, включающий наряду с количественными измерениями и оценками такие качественные составляющие как: культура радиационной безопасности, открытость и доступность информации, публичность, механизмы конкуренции - как противовес объективной невозможности адекватных количественных оценок качества принимаемых управленческих решений.

Научная и практическая значимость результатов исследования

Реализация основных положений диссертационного исследования позволяет определить стратегические направления реформирования организационного механизма функционирования институтов, обеспечивающих радиационную безопасность населения на региональном и национальном уровнях в соответствии с современными условиями становления рыночных отношений, усовершенствовать методы и средства правового и административного регулирования радиоэкологической деятельности, усовершенствовать методы эколого-экономической оценки деятельности по обеспечению радиационной безопасности населения.

Результаты выполненного исследования позволяют определить экономические особенности обеспечения радиационной безопасности населения в отдельных регионах, разработать комплекс мер по экономическому регулированию радиоэкологической деятельности с целью внедрения в практику хозяйствования экономически эффективных и экологически надежных способов обеспечения радиационной безопасности. Они могут использоваться при подготовке научных отчетов и аналитических записок, цель которых - содействие оптимизации процесса принятия ключевых решений в данной области. Собранный фактологический материал может быть использован при разработке учебных курсов и спецкурсов.

Апробация исследования

Основные положения диссертационного исследования получили апробацию на международном симпозиуме МАГАТЭ по утилизации низкоактивных радиоактивных отходов (г. Кордоба (Испания), декабрь, 2004 г.), международном симпозиуме «окружающая среда - Экономика - Образование» (г. Москва, сентябрь, 2005 г.), международной научной конференции «Качество жизни: социально-экологические проблемы и приоритеты Союза Беларуси и России» (г. Москва, октябрь, 2006 г.), II Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения» «Будущее России: стратегии развития» (г. Москва, декабрь 2005 г.), III Всероссийском социологическом конгрессе «Глобализация и социальные изменения в современной России» (Москва, 3 - 5 октября 2006 г.), а также на ежегодных Плехановских чтениях.

Значительная часть предложений и рекомендаций, сформулированных в диссертационной работе, нашла практическое применение, в частности: при разработке методических рекомендаций по определению нормативов бюджетного финансирования и тарифов на услуги региональных спецкомбинатов, при подготовке концепции ФЦП «Ядерная и радиационная безопасность России» на 2007-2010 гг. в части подраздела по развитию системы региональных спецкомбинатов и аналитических материалов, по совершенствованию государственного регулирования систем обеспечения радиационной безопасности населения.

По результатам проведенных автором исследований опубликована 21 научная работа общим объемом 45,7 п.л. В том числе - 42,6 лично автора. Из них: 4 монографии (2 в соавторстве, 31,3 п.л. лично автора), 8 статей в научных изданиях, рекомендованных перечнем ВАК (6,8 п.л.), 9 научных статей (5,1 п.л., в том числе - 4,5 лично автора) в других изданиях.

Структура работы

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, раскрывается степень разработанности проблемы, определяется объект, предмет, цель и задачи исследования, методологическая основа и теоретическая база диссертации, научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту, характеризуется теоретическая и практическая значимость работы, апробация и внедрение полученных результатов исследования.

Первая глава - «Теория и методология исследования региональных проблем радиационной безопасности» посвящена исследованию структуры радиационного загрязнения окружающей среды и специфике регионов с повышенной радиационной опасностью, выявлению методологических особенностей оценки эколого-экономического ущерба от радиационного воздействия.

В Советском Союзе в качестве основной угрозы радиационной безопасности для нашей страны рассматривалась угроза ядерной войны, в результате которой могло произойти глобальное радиоактивное загрязнение биосферы, делающее ее непригодной для жизни человечества. Однако, как показало проведенное исследование, биосфера не меньше страдает от загрязнения радионуклидами и прочими загрязняющими веществами в процессе использования атомной энергии в мирных целях.

Использование ядерной энергии, источников ионизирующего излучения (ИИИ) и радиоактивных веществ в различных сферах деятельности является неотъемлемой составляющей современного существования человека.

В 2007 г. на территории РФ действовали 2206 организаций осуществлявших свою деятельность в области использования атомной энергии и имевших в своем составе 6397 территориально обособленных или технологически независимых радиационно-опасных объектов (РОО). К их числу относится большинство предприятий авиационной, металлургической, судостроительной и химической промышленности, горнодобывающей и горно-обогатительной отраслей, предприятия топливно-энергетического комплекса, геологические и научные организации, воинские части и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, медицинские учреждения, таможенные органы и ряд других Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическом, технологическому и атомному надзору в 2007 году, с. 76..

Многолетний опыт промышленного освоения ядерной энергии способствовал формированию и накоплению значительного ядерного потенциала, представляющего серьёзную радиационную опасность. Масштабы глобального радиоактивного загрязнения окружающей среды во многом зависят от наличия очагов радиоактивного загрязнения локального характера, которые возникают как в результате плановой эксплуатационной деятельности, так и в результате нештатных ситуаций и радиационных аварий. В работе кратко охарактеризованы данные источники, их потенциальная опасность для человека и окружающей среды, выделены основные технологические процессы, в результате которых возникают повышенные уровни радионуклидов в окружающей среде.

С расширением производств ядерно-топливного цикла, а также потребления закрытых источников ионизирующего излучения (ИИИ) в различных сферах деятельности возрастает число отработавших ИИИ и других радиоактивных отходов (РАО), которые образуются в результате добычи и переработки радиоактивных руд, работы АЭС, на предприятиях, использующих радиоактивные вещества (РВ) в своей производственной деятельности, в научно-исследовательских и медицинских учреждениях.

Единого кадастра РАО и загрязнений в РФ, также как и национального закона, об обращении с РАО до настоящего времени не существует - в отличие от многих стран мира использующих атомную энергию.

В работе исследуются регионы повышенной радиационной опасности, которая формируется, в первую очередь, в результате аварий на ядерных объектах и техногенных катастроф. Потенциально повышенная радиационная опасность существует также в зонах размещения организаций, эксплуатирующих особо радиационно-опасные и ядерно-опасные производства и объекты, перечень которых утвержден Правительством РФ Перечень организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2005 года N 2186-р..

Всего перечень охватывает 113 организации (включая филиалы), расположенные в различных регионах по всей территории РФ в 36 субъектах РФ). Прежде всего, это 10 закрытых административно-территориальных образований Росатома, расположенных в Красноярском крае, Челябинской, Свердловской, Нижегородской, Томской, Пензенской областях (суммарное количество населения проживающего в закрытых городах составляет около 2 млн. чел.), территории размещения 10 АЭС (Балаковская, Белоярская, Билибинская, Калининская, Кольская, Курская, Ленинградская, Нововоронежская, Ростовская, Смоленская), места ремонта и эксплуатации атомного флота (Мурманская, Архангельская области, Приморский край, Хабаровский край), региональные спецкомбинаты «Радон» (16 субъектов федерации). Кроме того, в перечень входят войсковые части и организации Минобороны России, имеющие в своем составе ядерные боеприпасы, ядерные энергетические установки, ядерные исследовательские реакторы и инфраструктура этих объектов (см. рис. 1).

Регионами повышенной радиационной опасности являются также города - исторически сложившиеся научно-технические центры, насыщенные радиационно-опасными объектами.

Анализ радиационно-экологического состояния таких городов и областей, показал, что источниками радиационного загрязнения городов помимо деятельности многочисленных предприятий, работающих с исследовательскими ядерными установками и с радиоактивными веществами в открытом виде, являются также радионуклиды, содержащиеся в строительных материалах, эманациях радона и др.

Контроль со стороны надзорных органов за деятельностью подобных предприятий и учреждений осложняет их различная ведомственная принадлежность и разные формы собственности, а также нередко имеющее место перепрофилирование основного вида деятельности.

Как показывает анализ, примерно 44 % общего числа радиационно-опасных объектов не имеют ведомственной принадлежности (ОАО, ЗАО, ООО или организации другой формы собственности), их деятельность осуществляется вне какого-либо министерства, агентства или службы, в компетенцию которого входило бы их сфера деятельности Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическом, технологическому и атомному надзору в 2007 году, с. 76..

Система единого централизованного учета и контроля ИИИ, ядерных материалов, хранилищ РАО пока только создается. Имеющиеся неполные оценки современного технического состояния как самих радиационно-опасных объектов, так и систем безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций

Рис. 1. Размещение ядерно- и радиационно-опасных предприятий на территории России.

с радиационными последствиями не исключают возможность инцидентов или аварий. В работе исследуются социально-экономические последствия таких ситуаций.

Так, многочисленные данные, полученные за годы, прошедшие после Чернобыльской аварии свидетельствуют о серьезных нарушениях состояния здоровья у всех категорий населения, подвергшегося воздействию радиоактивного облучения - ликвидаторов, эвакуированного и проживающего на загрязненных территориях населения См. Конопля Е.Ф. Радиологические и медико-биологические последствия Чернобыльской катастрофы // Проблемы воссоздания социально-экологического пространства России и Беларуси: Материалы международной научно-практической конференции. 2 - 3 декабря 2003 г. Минск, 2003. С. 105..

Для методологии экономической оценки ущерба от радиационного воздействия важно разделять последствия облучения на две категории: нестохастические и стохастические эффекты Ващекин П.П., Дзлиев М.И., Урсул А.Д. Экономическая и социальная безопасность в России. М.: Изд-во МГУК, 1999. С. 75. . Первые возникают в результате интенсивного кратковременного воздействия, являющегося следствием либо аварийной ситуации, либо ядерного взрыва, а вторые связаны с длительным облучением. При этом долговременное облучение, пусть даже в малых дозах опаснее кратковременного, пусть даже более интенсивного - эту особенность важно учитывать при формировании региональных систем обеспечения радиационной безопасности населения.

Наиболее серьезными из всех последствий длительного облучения человека при малых дозах являются заболевания раком и генетические заболевания. Симптомы этих заболеваний могут проявляться не сразу - иногда для этого - нужны целые десятилетия. Кроме того, поздние симптомы трудно отличить от обычных болезней, вызванных старением организма. Несмотря на недостаточную надежность, эти оценки необходимы, поскольку они представляют собой попытку принять в расчет социально значимые ценности при оценке радиационного риска и показывают актуальность дальнейшего изучения дальних последствий воздействия ионизирующих излучений на население Экология, охрана природы и экологическая безопасность / Под общ. Ред. В.И.Данилова-Данильянца. М.: Изд-во МНЭПУ, 1997. С. 260 - 261..

Очень сложным вопросом является установление взаимосвязи между радиационным фактором, дозой облучения и заболеваемостью. К сожалению, ни отечественная, ни мировая наука не располагает объективными критериями прогноза отдаленных последствий. В работе показано, что величина этих последствий во многом не уменьшилась, а возросла и продолжает увеличиваться. Это предъявляет особые требования к качеству управленческих решений в области радиационной безопасности населения. Для определения стохастических эффектов радиационного воздействия, проявляющихся через длительное время (отдаленные последствия) и не имеющих очевидной связи с фактом радиационного воздействия (неявная, скрытая причинно-следственная связь) автором вводится понятие «латентные экстерналии».

Латентные экстерналии сильно затрудняют экономическую оценку ущерба от радиационного воздействия и требуют нетрадиционного подхода при разработке концептуальных основ и экономического механизмов обеспечения радиационной безопасности.

Важное значение имеет многолетний опыт природоохранной деятельности ведущих стран мира, а также идеи, которые вырабатываются в настоящее время за счет усилий всего мирового сообщества. Их анализу посвящена вторая глава диссертации «Мировая практика обеспечения радиационной безопасности». В ней исследуется природоохранная деятельность мирового сообщества, включая политику по обеспечению радиационной безопасности в ведущих странах мира.

В настоящее время развитое атомное законодательство имеют практически все государства мира, а предметом международного атомного права являются общественные отношения, складывающиеся как в ходе международного сотрудничества по ядерному разоружению, так и в процессе практического использования атомной энергии в мирных целях.

В области обеспечения радиационной безопасности международное сотрудничество ведется в строгом соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия и другими международными актами, регламентирующими мирное использование атомной энергии Конвенция о ядерной безопасности. Вена. 17 июня 1994 г. В силу для России вступила 24 октября 1996 г.;

Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб. Вена. 21 мая 1963 г. В силу для России вступила 13 августа 2005 г.; Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами. Вена. 5 сентября 1997 г. В силу для России вступила 19 апреля 2006 г.. Основу международной системы обеспечения радиационной безопасности составляют научные рекомендации, выработанные мировым сообществом, опыт стран достигших высокого уровня радиационной защиты населения.

Ключевое значение при формировании эффективной системы обеспечения радиационной безопасности населения имеет соблюдение основных принципов по обращению с РАО Принципы обращения с радиоактивными отходами. МАГАТЭ. Вена. 1996 г.:

-принцип приоритетности охраны жизни и здоровья человека, окружающей среды от вредного воздействия РАО;

-принцип разграничения полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области обращения с РАО, и органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование безопасности в области обращения с РАО;

-принцип разграничения полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области обращения с РАО, и органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области использования атомной энергии Этот принцип в нашей стране до сих пор игнорируется.;

-принцип участия граждан и общественных объединений в решении проблем обеспечения безопасности при обращении с РАО;

-принцип гласности в области обращения с РАО;

-принцип использования опыта и рекомендаций международных организаций в области обращения с РАО.

Ведущие страны мира, использующие атомную энергетику, отличают хорошо отработанные стратегии в области обращения с РАО, а также отлаженные юридические, технические и управленческие механизмы их реализации. Если говорить о зарубежном опыте в целом, то первые законодательные акты в области использования атомной энергии были приняты сразу же после окончания второй мировой войны.

Например, в США основным законом, регулирующим общественные отношения в области использования атомной энергии и ядерной безопасности, является закон «Об атомной энергии» (1946) с поправками. В Великобритании основными законодательными актами являются закон «Об атомной энергии» (1971), законы «О ядерных установках» (1965, 1969) и «О радиационной защите» (1970). Во Франции использование атомной энергии регулируется декретами «О ядерных установках» (1963, 1973, 1983) и законом «О защите при использовании ядерных материалов и контроле над ними» (1980) (см. табл.1).

Законодательство развитых государств, активно использующего в своей промышленности ИИИ и РВ, предусматривает наличие специальной структуры, занимающейся обращением с РАО и специальных целевых фондов обеспечивающие эффективное функционирование таких структур Nuclear Energy, v. 39, N5, October 2000, pp. 292-294. .

В ряде стран созданы специальные организации (будь то правительственный орган, государственная или частная компания), ответственные за обращение с РАО, а также их захоронение. Компетенции этих организаций закреплены законом, и они обладают достаточными материальными ресурсами. Такими организациями являются ONDRAF/NIRAS (Бельгия), NIREX (Великобритания), ENRESA (Испания), COVRA BV (Нидерланды), ANDRA (Франция), DBE (Германия), NAGRA/ CEDRA (Швейцария), SKB (Швеция), PURAM (Венгрия), RAWRA (Чехия).

Организации ответственные за обращение с РАО проводит и широкую работу по информированию населения о политике и о планах, и о реальной ситуации в ядерной деятельности, в частности, о захоронениях РАО через прессу, телевидение и выставки.

Страны	Законы	Год принятия закона
Япония Швеция США Великобритания Франция ФРГ Нидерланды	«Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды» «Основной закон об окружающей среде» «Об охране окружающей среды» «Об атомной энергии» с поправками «О национальной политике в области окружающей среды» «О радиоактивных отходах» «О ядерных установках» «О радиационной защите» «О контроле за загрязнениями» «Об охране окружающей среды» «О радиоактивных веществах» «Об окружающей среде» «Об охране природы» «О защите при использовании ядерных материалов и контроле за ними» Декреты «О ядерных установках» «О защите при использовании ядерных материалов и контроле над ними» «Об охране природы и ландшафтном планировании» Закон «Об охране окружающей среды»	1967 1993 1969 1946, 1954 1970 1982 1965 1970 1974 1990 1993 1995 1976 1980 1963, 1973, 1983 1980 1976 1993

Табл. 1. Некоторые законы в области охраны окружающей среды и радиационной безопасности в западных странах Сост. по Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран: аналитический обзор. Ч. 1. Право и система управления. - Новосибирск: ГПНТБ СО РАН 1991; Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). - М., Институт гоударства и права РАН, Юристъ, 1998; Переход к устойчивому развитию: глобальный, региональный и локальный уровни. Зарубежный опыт и проблемы России. - М., Издательство КМК, 2002; Холина В.Н. Основы экономики природопользования. Учебник для ВУЗов. - СПб.: Питер, 2005; Шищиц И.Ю. Анализ государственных систем, организации и финансовой деятельности в области захоронения радиоактивных отходов в странах с развитой ядерной энергетикой. - М., 1991.

При обращении с радиоактивными отходами законодательной системой зарубежных государств преобладает разрешительный порядок деятельности. При этом предусмотрено разделение компетенции органов государственного обеспечения радиационной безопасности и органов государственного управления при использовании атомной энергии и обращении с радиоактивными отходами.

Именно первые ответственны за нормативное регулирование безопасности при обращении с радиоактивными отходами. Их обычно называют компетентными органами власти. В некоторых странах (во Франции, Великобритании, Японии, Германии) эти органы являются правительственными. В других странах (в США, Швеции, Финляндии, Норвегии, Дании) они независимы и наделены необходимыми полномочиями Президентом или Парламентом.

В большинстве стран принят принцип финансовой ответственности производителей радиоактивных отходов за безопасность на всех этапах обращения с ними, вплоть до захоронения. Указанный принцип дает возможность сбалансировать количество образующихся РАО и механизм обращения с ними в зависимости от необходимых материальных средств.

Каждая страна имеет свой опыт, на основе которого она выработала собственную национальную стратегию обращения с РАО, обусловленную многими обстоятельствами. В работе приведен их более детальный анализ.

В современной России многие политические и социально-экономические проблемы значительно затрудняют эффективную радиоэкологическую деятельность, что создает существенные угрозы ее радиационной безопасности.

Исследованию проблем радиационной безопасности, структур и средств ее обеспечения в Российской Федерации, посвящена третья глава диссертационной работы. В ней показана роль и место радиационной безопасности в системе национальной безопасности страны, нормативное обеспечение и институты управления радиационной безопасностью в России.

Анализ научных источников показал, что на современном этапе заметно расширился диапазон аспектов рассмотрения безопасности в результате появления новых угроз, в первую очередь, экологического, экономического и социального характера.

В Законе РФ «О безопасности» под национальной безопасностью понимается «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз».

Анализ угроз национальной безопасности Российской Федерации показывает, что главные из них в настоящее время и в обозримой перспективе не имеют военной направленности, носят преимущественно внутренний характер и сосредоточены в экономической, внутриполитической, социальной, экологической, информационной и духовной сферах. В соответствии с этими категориями угроз выделяют и самостоятельные виды безопасности - военную, экономическую, социальную, политическую, научно-техническую, информационную, экологическую и т.п., которые реализуются на трех уровнях - личности, общества и государства, поскольку само понятие «национальная безопасность» следует рассматривать как интегрированную связь видов и уровней безопасности.

По степени актуальности угрозы могут подразделяться на потенциальные и реальные, латентные и явные. Для нашего исследования особое значение имеют потенциальные и латентные угрозы, а также угрозы, порожденные ошибками властных структур в определении жизненно важных интересов, мер их защиты, а также в оценке опасности существующих и потенциальных угроз.

Особое место в системе экологической безопасности в настоящее время занимает радиационная (ядерная) безопасность - состояние защищенности граждан, животного и растительного мира, разного рода объектов, сооружений и иных материальных ценностей от ядерных реакций, преступного применения ядерного оружия, а также от радиационных загрязнений Куценко В.В., Гурова Т.Ф. Экологическая безопасность: методологические подходы и способы реализации. М.: Издательство МНЭПУ, 2003. С. 90..

Существует ряд других факторов, выводящих проблему радиационной безопасности населения в ранг приоритетных, стратегических, задач государства, требующих не только постоянного контроля высшего руководства страны, но и безотлагательных решений. Это прежде всего расширение применения радиоактивных материалов и использование источников ионизирующего излучения в различных отраслях народного хозяйства, наличие огромного «ядерного наследия»; изношенность основных фондов и несовершенство инфраструктуры предприятий, обеспечивающих обращение с РАО, невыполнение организациями и должностными лицами требований, предъявляемых правовыми и регламентирующими актами к их деятельности; отсутствие комплексного законодательно закрепленного механизма, гарантирующего выявление и изоляцию РАО и отработавших ИИИ.

С одной стороны, существующая организация эксплуатации объектов использования атомной энергии и организация регулирующей деятельности обеспечивали поддержание требуемого уровня безопасности ядерных объектов. С другой стороны, многочисленные проблемы, связанные с использованием атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ, в целом не позволяют признать удовлетворительным состояние ядерной и радиационной безопасности в Российской Федерации. Эта оценка содержится в государственно докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2002 году». С 2003 г. по настоящее время в ежегодных государственных докладах об охране окружающей среды радиационная обстановка «признается» удовлетворительной, хотя принципиальной разницы с докладом 2002 года нет. Это свидетельствует как о присутствии субъективной и политической составляющей в данных оценках, так и об отсутствии объективных критериев для качественной оценки радиационной обстановки.

В системе обеспечения радиационной безопасности особого внимания заслуживают нормативные или правовые меры, поскольку они носят не только регулирующий, но и превентивный характер. В работе дан ретроспективный анализ формирования законодательной базы национальной системы радиационной безопасности, сравнительный анализ норм отечественного зарубежного и международного права.

В целом, правовые меры обеспечения ядерной и радиационной безопасности в России включают:

-установление государством и его специально уполномоченными органами соответствующих норм и правил, т.е. принятие (издание) нормативных актов различной юридической силы;

-осуществление постоянного государственного контроля (надзора) за соблюдением должностными лицами и гражданами, а также юридическими лицами этих норм и правил;

-применение государством соответствующих санкций как физическим, так и юридическим лицам, не соблюдающим нормы и правила ядерной и радиационной безопасности, т.е. иными словами, нарушающим соответствующее законодательство.

Важно, что в законе «О радиационной безопасности населения» впервые установлены права, обязанности и ответственность (административная, гражданско-правовая и уголовная) организаций, должностных лиц и граждан за невыполнение требований по обеспечению радиационной безопасности. В нем также определены права граждан и общественных объединений на получение объективной информации о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности; введены радиационно-гигиенические паспорта регионов в качестве показателя радиационного благополучия. В основу обеспечения радиационной безопасности в данном законе положен принцип приоритета здоровья и окружающей среды при практическом использовании ядерных и радиоактивных установок, радиоактивных веществ и иных источников ионизирующих излучений, представляющих собой потенциальные источники радиационной опасности О радиационной безопасности населения: Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. 15 января. Ст. 141..

Однако фактически деятельность по обеспечению защиты отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности регулируется только в части обеспечения безопасности (ядерной, радиационной, технической, пожарной) собственно объектов - потенциальных источников опасности. При этом закон «О радиационной безопасности населения», который определяет стратегические направления обеспечения безопасности, на практике считается вторичным по отношению к закону «Об использовании атомной энергии», хотя философия проблемы определяет его приоритетность.

Следует подчеркнуть, что в нашей стране до сих пор нет федерального закона “Об обращении с радиоактивными отходами”, устанавливающего основные принципы обращения с РАО, и распределение полномочий и ответственности вовлеченных органов и организаций, а также отсутствие государственной концепции долговременного хранения (захоронения) РАО.

В связи с этим на площадках объектов ядерного топливного цикла продолжается их накопление во временных хранилищах, многие из которых, особенно сооруженные в начальный период деятельности атомной промышленности, не соответствуют современным требованиям безопасности. Вышеуказанные проблемы решаются медленно, сроки их реализации продолжают срываться по причине отсутствия финансовых средств и нерешенных организационных вопросов Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 году», с. 81..

Кроме того, до сих пор нет четкой нормативно-правовой базы функционирования региональных систем обеспечения радиационной безопасности, адекватной современным экономическим условиям и специфике производственной деятельности предприятий, что порождает серьезные проблемы в обеспечении радиационной безопасности населения в регионах Государственный отчет о деятельности федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2005 г., с. 94..

В работе показано, что в соответствии с изменившимся законодательством в последние годы произошло существенное перераспределение полномочий и ответственности в области обеспечения радиационной безопасности с регионального уровня на федеральный.

Исторически в России сложилось два типа институциональных структур обеспечения радиационной безопасности - отраслевые и региональные. Отраслевые структуры охватывают ограниченное количество ядерно и особо радиационно-опасных объектов, расположенных в «закрытых» населенных пунктах. Они ориентированы, в основном, на решение следующих задач: защиту персонала, обеспечение безопасности технологических процессов, предотвращение аварийных ситуаций и радиоактивного загрязнения окружающей среды за пределами санитарно-защитной зоны. Однако радиоактивные отходы ядерно- и особо радиационно-опасных объектов накапливаются в местах их образования, что противоречит основным принципам радиационной безопасности, и неизбежно порождает так называемую проблему «ядерного наследия». Кроме того, в рамках отраслевых систем вопросы безопасности населения страны решаются плохо и финансируются по остаточному принципу. Такой подход сохраняется и сегодня.