Принципы управления охраной окружающей среды

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Новосибирский Государственный Университет

КУРСОВАЯ РАБОТА

Принципы управления охраной окружающей среды

Новосибирск 2013

Введение

Ограниченность природных ресурсов и способности окружающей среды ассимилировать негативное воздействие загрязнения стала ощущаться все больше и больше, поэтому появилась необходимость в определении механизмов оптимального использования этих ресурсов, разработке инструментов эффективного управления качеством окружающей среды, поиска путей устойчивого экологически сбалансированного экономического развития общества с учетом интересов не только нынешнего, но и будущих поколений. природоохранный управление загрязнение

В экономической теории показано, что рынки являются наиболее эффективным механизмом, позволяющим оптимально распределять ограниченные ресурсы и максимизировать общественное благосостояние. Однако для того чтобы рынки функционировали эффективно, необходимо выполнение нескольких условий, несоблюдение которых приводит к так называемым провалам рынка - ситуациям, когда рынки не осуществляют функцию оптимального распределения ресурсов с точки зрения общества. В экономической литературе описывается ряд провалов рынка. Применительно к экономике окружающей среды наиболее характерными являются внешние эффекты (экстерналии) и эффекты, возникающие при использовании ресурсов, находящихся в общественной собственности.

Необходимость государственного вмешательства в управление качеством окружающей среды возникает в том случае, когда фактический уровень качества окружающей среды не является приемлемым для общества, а рынок не обеспечивает достаточных стимулов для улучшения ситуации. В распоряжении правительства есть множество различных инструментов для того, чтобы воздействовать на поведение как производителей, так и потребителей. Системы управления качеством окружающей среды в разных странах формировались под воздействием исторических, политических, социальных и многих других факторов. Поэтому в различных государствах используются разные инструменты регулирования. Анализ мирового опыта позволяет типологизировать эти инструменты и дать им краткую характеристику. Существуют следующие основные группы инструментов управления качеством окружающей среды: административные, экономические и рыночные.

Целью данной курсовой работы является изучение методов управления охраной окружающей среды. Исходя из поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

1. подробно разобрать методы управления охраной окружающей среды в теории;

2. рассмотреть и проанализировать практические методы управления охраной окружающей среды;

3. определить преимущества и недостатки каждого из методов;

4. выявить факторы, влияющие на их выбор.

В соответствие с поставленными задачами курсовая работа имеет следующую структуру. В первой главе раскрывается понятие экстерналий, рассматривается механизм, как прийти к экономически оптимальному уровню загрязнения. Во второй главе анализируются методы управления охраной окружающей среды и факторы, влияющие на выбор инструментов природоохранной политики. Работу завершают выводы и список используемой литературы.

Глава 1. Теоретические основы управления загрязнением окружающей среды

1.1 Экстернальные эффекты

При принятии решений о выпуске товара производитель принимает во внимание цену ресурсов, за которые ему предстоит платить, и предельные издержки производства. Эти затраты (издержки) называются индивидуальными и отражаются в годовом отчете компании о прибылях и убытках. Вместе с тем во многих случаях производство продукции вызывает дополнительные издержки, которые не отражаются в годовом отчете компании, потому что их несёт не производитель, а третья сторона. В этом смысле для компании они являются внешними, или экстернальными.

Внешние (экстернальные) эффекты - воздействия одного экономического агента на другой, которые не отражены в ценах или, другими словами, не являются предметом рыночных сделок.

Внешние эффекты бывают как отрицательными, так и положительными. Отрицательной экстерналией является сброс в реки стоков целлюлозно-бумажным комбинатом. Это повышает затраты городского водного хозяйства на обеспечение города питьевой водой. Примером положительной экстерналии является устройство пасеки неподалеку от сада с фруктовыми деревьями. В результате опыления этих деревьев пчелами владелец сада получает побочный эффект в виде значительного увеличения урожайности.

Загрязнение окружающей среды является типичным примером отрицательных внешних эффектов (т.е. внешних издержек). При этом экономический ущерб от загрязнения окружающей среды включает как внешние, так и внутренние (отраженные в ценах) издержки загрязнения.

1.2 Экономически оптимальный уровень загрязнения

В случае существования негативного внешнего эффекта можно говорить о провале рынка. На первый взгляд, решение этой проблемы очень простое - ликвидировать загрязнение. Однако для этого требуются дополнительные и весьма существенные затраты. Возникает вопрос, насколько необходимо снижать загрязнение. Для этого требуется установить, какой уровень природоохранных затрат можно считать социально допустимым. Т.е. нужно найти оптимальный уровень загрязнения окружающей среды.

При определении оптимального уровня загрязнения необходимо принимать во внимание, с одной стороны, социальные выгоды от снижения загрязнения (например, уменьшение уровня смертности и заболеваемости, улучшение качества воздуха и т.п.), а с другой стороны - затраты, необходимые для снижения загрязнения окружающей среды.

Ущерб от загрязнения включает все отрицательные последствия, возникающие вследствие ухудшения качества окружающей среды.

Во многих случаях при некотором первоначальном загрязнении ущерб не возникает (например, при выбросах углекислого газа до определенного предела парникового эффекта не возникает). Это связано с тем, что окружающая среда способна сама нейтрализовать негативное воздействие загрязнения (ассимиляционная способность).

Однако при уровне загрязнения, выше ассимиляционного потенциала, негативное воздействие на окружающую среду приводит к возникновению ущерба.

Природоохранные издержки - это издержки по снижению загрязнения. В качестве примера можно привести затраты на переработку отходов, очистку сточных вод, установку фильтров на заводских трубах и т.д.

Во многих случаях полное снижение выбросов будет стоить бесконечно много, поэтому вряд ли возможно. Важной задачей в этой связи является определение оптимального уровня загрязнения и соответственно затрат на его снижение.

С экономической точки зрения оптимальным решением проблемы загрязнения является достижение такого уровня загрязнения, при котором социальные издержки, включающие как экологический ущерб, так и затраты на очистку (предотвращение) загрязнения, являются минимальными.

1.3 Права собственности

Определив функцию издержек и найдя экономический оптимум загрязнения окружающей среды, остается невыясненным вопрос о том, кто должен нести расходы на снижение загрязнения и издержки, связанные с экологическим ущербом.

Для решения этого вопроса необходимо знать, как распределены права собственности на данный объект окружающей среды.

В экономике окружающей среды существуют два принципиальных подхода к решению этой проблемы.

· Принцип - «загрязнитель платит» подразумевает, что загрязнитель должен покрывать все издержки, связанные со снижением негативного воздействия на окружающую среду, а также компенсировать ущерб, который несет общество от загрязнения.

· Принцип - «жертва платит» предполагает, что все издержки, связанные с загрязнением, несет тот, кто пострадал от загрязнения.

На всемирной конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г. основополагающим был признан принцип «загрязнитель платит», на основе которого должна базироваться национальная и международная природоохранная политика. На практике же издержки загрязнения окружающей среды несут как загрязнители, так и жертвы.

Вопрос распределения прав собственности является не менее важным и для управления природными ресурсами. Обычно различают следующие режимы прав собственности.

Открытый доступ к ресурсам предполагает возможность их использования всеми, кто этого пожелает. Например, лов рыбы в пруду. При этом нередко возникает эффект чрезмерной эксплуатации ресурса, поскольку ни у кого нет стимулов ограничивать уровень их использования. Классическим примером открытого доступа к ресурсам и негативных последствий такого режима собственности является охота на бизонов в Северной Америке. Каждый, кто хотел убить бизона, мог отправиться на охоту и сделать это. И не было никакого стимула отказываться от охоты, ведь если этого не сделает один охотник, то это свободно могут сделать другие. В результате такой охоты популяция американских бизонов значительно сократилась и возникла реальная угроза их полного уничтожения.

В отличие от открытого доступа частная собственность в значительно большей мере создает стимулы для собственника учитывать долгосрочную эффективность использования ресурса. Если у частного собственника есть уверенность, что в длительной перспективе он получит выгоду от своих инвестиций в повышение продуктивности ресурса, он не будет заинтересован в нанесении вреда самому себе и не станет чрезмерно эксплуатировать ресурс. Однако для того, чтобы права частной собственности в полной мере создавали стимулы для рационального использования ресурса, необходимо удовлетворение следующих условий:

· чёткая определённость и исключительность прав собственности;

· безопасность и государственная защита от посягательств на частную собственность;

· соблюдение прав частной собственности, уважение общества к этому общепризнанному правовому институту;

· возможность официального перераспределения прав собственности, например, путем продажи или аренды.

Если хотя бы одно из этих условий не выполняется, стимулы к долгосрочным инвестициям в природный капитал и бережному обращению с окружающей средой становятся значительно слабее.

Ресурсы общего пользования предполагают, что четко определенная группа пользователей обладает ресурсами и в состоянии исключить доступ лиц, не являющихся собственниками, к данному ресурсу. Право общего пользования ресурсами, как правило, приводит к меньшим рискам плохого управления, нежели открытый доступ к ресурсам. Существует ряд примеров эффективного регулирования воздействия на окружающую среду при такой форме собственности, однако, как показывает опыт, она недостаточно устойчива к изменению внешних условий.

Государственная собственность на землю и другие природные ресурсы, казалось бы, обеспечивает четкое определение собственника. Однако для эффективного управления собственностью государство должно обеспечить выполнение установленных правил природопользования и осуществлять его мониторинг. На практике это означает предоставление прав на распоряжение государственной собственностью узкой группе лиц - государственных служащих, которые, как правило, не заинтересованы в устойчивом использовании природных ресурсов. Примеры коррупции и расточительного использования природных ресурсов достаточно часто сопровождают практику эксплуатации ресурсов, находящихся в государственной собственности.

1.4 Теоретические подходы к управлению качеством окружающей среды

Достижение необходимого (социально приемлемого) уровня качества окружающей среды, в принципе, возможно в результате переговоров между загрязнителем и лицом (или лицами), терпящим ущерб от загрязнения.

Одним из условий эффективности рынка являются низкие трансакционные издержки. Трансакционные издержки связаны, например, с поиском партнеров, проведением переговоров, контролем исполнения договоренностей, решением проблем невыполнения условий договора и т.д. Если трансакционные издержки ниже, чем выгоды от заключения соглашения, то весьма вероятно, что рынок самостоятельно справится с провалом. Однако в большинстве случаев при загрязнении окружающей среды свободные переговоры между заинтересованными сторонами не приводят к достижению экономически эффективного уровня загрязнения. Важнейшим препятствием для саморегулирования рынка является вовлечение большого количества сторон в решение экологической проблемы. Если проблема ограничивается только двусторонними контактами, то провести переговоры и найти взаимоприемлемое решение достаточно легко. Однако если проблема касается загрязнения воздушного бассейна крупного города, затраты на определение участников, проведение переговоров и реализацию соглашения становятся очень большими.

Кроме того, при большом количестве участников при решении экологической проблемы обязательно найдутся «безбилетники» («зайцы»), т.е. категория лиц, стремящихся получить выгоды от борьбы с экстерналиями за счет других. Действительно, например, эффекты от улучшения качества воздуха не могут быть распределены только между теми, кто сократил уровень выбросов или компенсировал нанесенный экологический ущерб. Индивид, не имеющий отношения к решаемой экологической проблеме, автоматически воспользуется выгодой от её решения другими сторонами, вдыхая чистый воздух. Зачастую общество не может исключить «зайцев» из поля экологических решений по социальным или политическим причинам.

Другой случай, когда рынку трудно найти решение самостоятельно, - проблема с определением вовлекаемых сторон. Многие экологические проблемы проистекают из «размывания» форм взаимодействия сторон, когда трудно определить, кто и в какой степени вызывает деградацию природного ресурса. Например, загрязнение грунтовых вод может возникнуть во многих местах (реки, озёра, почва) и по многим причинам. Кроме того, между сбросами загрязнителей и отправлением подземных вод может существовать временной лаг.

Даже если круг вовлекаемых сторон известен, иногда невозможно провести с ними переговоры. Например, в случае, когда экстерналии затрагивают интересы будущих поколений.

Таким образом, институциональными причинами экологических проблем в рыночной экономике являются два фактора: (1) несовершенство рынка и (2) несовершенное регулирование прав собственности на окружающую среду. Во многих случаях рынок не способен самостоятельно решать проблемы ухудшения качества окружающей среды. Поэтому для установления провалов рынка требуется вмешательство государства, проведение специальной природоохранной политики, учитывающей интересы всего общества.

Глава 2. Практические методы управления качеством окружающей среды

2.1 Административные методы управления природоохранной деятельностью

Административное регулирование предполагает введение соответствующих нормативов, стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользования.

Административные методы природоохранного регулирования являются доминирующими во многих странах мира. Одна из самых распространенных форм административного регулирования - введение нормативов или стандартов, обязательных к исполнению для загрязнителей. Существуют несколько типов экологических стандартов.

Стандарты качества окружающей среды регламентируют допустимое состояние воздушного и водного бассейнов, почв и других её составляющих. Обычно для каждого из загрязнителей предусмотрен показатель предельно допустимой концентрации (ПДК) данного вещества в окружающей среде. Считается, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих ПДК, не оказывает существенного негативного влияния на здоровье человека, состояние экосистемы. Стандарты качества окружающей среды не могут напрямую использоваться в управлении, однако они позволяют определить, какой суммарный уровень загрязнения может быть разрешен всем источникам загрязнения на данной территории.

Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса устанавливают уровень сбросов или выбросов из данного источника после применения очистных мероприятий. Такие стандарты обычно определяются на основе ПДК. При этом суммарные выбросы не должны превышать величину, соответствующую нормативам ПДК. Обычно расчёты стандартов воздействия проводят с учётом рассеивания выбросов и наложения их на фоновое загрязнение. Такие стандарты, как правило, выражаются в количестве выбросов загрязнителей в единицу времени (граммов в час, тонн в неделю и др.).

Необходимо учитывать разницу между стандартами на выбросы и стандартами качества среды обитания. Установление стандартов на выбросы не всегда гарантирует установление стандарта качества среды обитания. Примером может послужить установление стандартов на выбросы для автомобилей на каждый километр. Поскольку проконтролировать пройденное расстояние и ограничить количество машин на дороге практически невозможно, общий объем выбросов оказывается неконтролируемым.

Технологические стандарты устанавливают определенные требования для производственного процесса или очистной технологии. Например, в странах ЕС и США в качестве технологических стандартов используются так называемые наилучшие доступные технологии (они доступны в системе Интернет). Такой стандарт означает, что предприятия - загрязнители должны выполнять требование соответствия природоохранной технологии некоему эталонному уровню.

Стандарты качества продукции (товарные стандарты) - стандарты на продукцию, обычно общенациональные, которыми могут определяться:

- предельные уровни содержания загрязнителей или неблагоприятных воздействий в составе продукта;

- свойства и характеристики конструкции товара;

- способы использования.

Товарные стандарты используются для запрета или ограничения производства экологически вредной продукции. В случае необходимости в них также включаются правила тестирования, упаковки и маркировки продукции.

Помимо стандартов, зачастую используются и другие меры административного воздействия на загрязнителей окружающей среды.

Прямые запреты применяются, если воздействие на окружающую среду оказывается настолько нежелательным, что эффективным становится только запрещение производственной и иной деятельности. В качестве примеров можно привести запрет на использование ДДТ (инсектицид) в сельском хозяйстве, международное запрещение производства и потребления хлорфторуглеводов, разрушающих озоновый слой Земли. Таких примеров немало.

В случае если запрещение призвано ограничить уровень добычи или потребление некоторого ресурса (например, заготовку леса, вылов рыбы), то часто вводятся лимиты или квоты. Ими определяется объем использования ресурса в единицу времени, на площади земли и т.д.

Сертификаты на использование земли или воды выдаются для ранжирования потенциально конфликтующих пользователей в целях обеспечения максимальной эффективности природопользования. Вместе с системой стандартов они служат для защиты от незапланированных выбросов. Сертификаты или лицензии предоставляют право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы загрязняющего вещества и т.п.

Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) служит для сбора и представления информации о потенциальных издержках экологического воздействия проектов. Обычно процедура ОВОС включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации того или иного инвестиционного проекта, о возможностях применения и издержках на очистные технологии, об альтернативах осуществления проекта, элементах устойчивого развития с указанием невозобновимых потерь ресурсов. Процедура ОВОС позволяет оценить уникальные крупномасштабные проекты развития ресурсного потенциала, строительства химических комбинатов и другие проекты, сопряженные со значительным воздействием на окружающую среду.

Наряду с прочими существуют разрешения и лицензии. Чаще всего эти инструменты привязаны к производственной технологии или стандартам качества окружающей среды. Выдача или возобновление разрешения обычно производится на определенный промежуток времени и нередко увязывается с экологической стратегией предприятия. Одним из главных преимуществ разрешений и лицензий является то, что они способствуют выполнению экологических программ путем объединения в одном документе всех обязательств по предотвращению загрязнения окружающей среды. Разрешения и лицензии могут сочетаться с другими административными мерами, такими, как выдача сертификатов на землепользование, требование проведения ОВОС и др., а также экономическими инструментами природоохранной политики (налоги, платежи за выбросы и др.).

Административные методы предоставляют максимум полномочий для контроля над качеством окружающей среды природоохранным органам. Преимуществом в этом случае является то, что официальная природоохранная структура обладает достаточным возможностями оценки уровня загрязнения и выработки мер по его снижению. Однако административные инструменты подвергаются критике, главным образом за то, что при использовании этих методов регулирования предотвращение загрязнения осуществляется недостаточно эффективно с экономической точки зрения.

На практике достаточно трудно рассчитать такой уровень стандарта, который бы совпадал с оптимальным уровнем загрязнения. Поэтому возникновение избыточных издержек при использовании стандартов практически неизбежно. Дело осложняется еще и тем, что для того, чтобы стандарт соблюдался, необходимо ввести какое-то наказание. В качестве наказания могут использоваться самые разнообразные меры: штрафы, лишение должности, тюремное заключение и т.п.

В долгосрочной перспективе эффективными инструментами природоохранной политики считают те, которые стимулируют предприятия производить технические или управленческие изменения для снижения загрязнения. Технологические стандарты, как правило, не обеспечивают таких стимулов, поскольку они законодательно определяют технологию, которая должна быть применена, но не делают снижение выбросов экономически выгодным для предприятий. Стандарты на выбросы предусматривают некоторые стимулы для проведения технических инноваций, но они не настолько эффективны, как, например, налоги на выбросы, которые будут рассмотрены дальше.

2.2 Экономические инструменты природоохранной политики

Многие специалисты, в том числе и юристы, в развитых странах считают экологические проблемы, по сути, проблемами экономическими. Такая позиция согласуется с тем, что в настоящее время во многих странах, и особенно в США, наблюдается ослабление административного регулирования экономики. Экономические методы однозначно определяют требования к управляемому объекту, однако в отличие от административных команд учитывают, что объекты управления сознательно ставят перед собой цели и столь же сознательно стремятся к их достижению. Такая целевая установка - важная отличительная особенность управления в социальных и экономических системах. Поэтому сущность экономических методов состоит в организации деятельности управляемых объектов путем создания преимуществ в потреблении. Этим управление экономическими методами отличается от стимулирования, которое предусматривает поощрение и санкции неэкономического характера.

Роль экономических методов заключается в создании механизмов управления, стимулирующих природоохранную деятельность и поиск путей минимизации экономических затрат, которое понесет общество ради достижения желаемого состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов.

Экономические инструменты предполагают внедрение системы платежей за выбросы, налогов и субсидий и других экономических стимулов, чтобы заинтересовать производителей и потребителей в рациональном природопользовании.

Среди экономических инструментов управления качеством окружающей среды и природными ресурсами основное место занимают налоги (платежи). Они обычно выражаются в виде платы за загрязнение или потребление ресурсов. Налоги и платежи за загрязнение хороши тем, что они предоставляют максимальную свободу загрязнителю в выборе природоохранной стратегии, эффективно перераспределить и минимизировать издержки снижения выбросов.

На практике используется целый ряд различного рода налогов, платежей и сборов, цель которых _ повлиять на поведение предприятий и физических лиц с тем, чтобы снизить их негативное воздействие на окружающую среду. Различаются прямые и косвенные экологические платежи/налоги. Так, платежи за выбросы являются прямым инструментом, поскольку дают загрязнителю прямой стимул (экономическую выгоду) для снижения выбросов вредных веществ. Платежи за экологически грязную продукцию, которая приводит к увеличению загрязнения в процессе ее производства или потребления, представляют собой косвенный инструмент, поскольку поощряет снижать потребление такой продукции, что опосредованно приводит к снижению загрязнения.

Платежи за загрязнение являются наиболее эффективной с экологической точки зрения формой платежей. Однако зачастую, использованием системы платежей за загрязнение требует достаточно высоких затрат на осуществление мониторинга и административных издержек. Поэтому в ряде случаев более предпочтительной альтернативой являются платежи за экологически грязную продукцию.

Как показывает опыт различных стран, в том числе и России, ставка платежа за загрязнение на практике оказывается значительно ниже, чем необходимо для оптимизации загрязнения. В то же время экологические налоги (платежи) обеспечивают получение дополнительных доходов, которые могут использоваться для решения природоохранных задач. Это особенно актуально для стран с переходной экономикой, в которых значительная часть финансирования природоохранных проектов осуществляется за счет экологических фондов, в которых аккумулируются доходы от платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды.

Примером комбинации функций источника финансирования и стимулирования являются шведские платежи за выбросы NO_x Платежи, уплачиваемые тепловыми электростанциями в 40 шведских крон за кг NO_x, перераспределяются среди источников выбросов пропорционально их доле в суммарном объеме выработки энергии. Поэтому издержки на уплату этих платежей в этом секторе в целом равны нулю. Однако каждая отдельная ТЭЦ получает стимулы к минимизации выбросов NO_x на единицу вырабатываемой энергии и тем самым максимальному увеличению чистого "дохода", получаемого от данного платежа. В 1990-1992 гг. эти платежи привели к снижению выбросов NO_x на 50% и ускорению рационализации технологий сжигания топлива.

Основной аргумент в пользу применения такого экономического инструмента, как платежи за загрязнение, связан с его потенциальной эффективностью. Различные источники выбросов обычно имеют разные предельные издержки на проведение природоохранных мероприятий. Говоря об общих затратах на снижение совокупных выбросов до установленного уровня, каждый из источников будет сокращать собственные выбросы до уровня, при котором предельные природоохранные издержки будут одинаковыми для всех источников.

Другим важным аспектом платежей за загрязнение является тот факт, что они поощряют технологический прогресс в области снижения загрязнения. Технологические инновации в контроле над загрязнением ведет к снижению предельных издержек на природоохранные мероприятия. В результате природоохранные издержки на единицу сокращения выбросов снижаются и загрязнитель платит меньше налогов на выбросы.

В определенных случаях налоги могут оказаться гораздо более эффективными, чем стандарты. Следует заметить, однако, что сравнительная эффективность этих инструментов зависит от уровня, до которого природоохранные органы стремятся ограничить загрязнение. Кроме того, на практике приходится учитывать и такие вопросы, как эффективный сбор налогов на выбросы, расходы на контроль над соблюдением стандартов и другие факторы.

Наряду с налогами и платежами существует множество других видов экономических инструментов воздействия на источники загрязнения, на некоторых из которых мы остановимся ниже.

Субсидии представляют собой специальные выплаты тем загрязнителям, которые осуществляют меры по снижению загрязнения. Среди субсидий наиболее часто встречаются инвестиционные налоговые кредиты, займы со сниженной ставкой процента, гарантии по кредитам, ускоренная амортизация природоохранного оборудования, государственного регулирование цен первичных ресурсов и конечной продукции.

Платежи пользователей на покрытие административных расходов могут включать плату за получение разрешения или лицензии (например, на размещение отработанных сточных вод), а также другие номинальные платежи, покрывающие издержки на выдачу разрешений и соответствующие величине выбросов. Такие платежи в целом меньше платежей за загрязнение и имеют ограниченное воздействие на уровень выбросов.

Если существует прямая и четко определенная связь между использованием продукции и загрязнением окружающей среды, то вместо платежей за загрязнение могут использоваться платежи за потребление продукции (платежи за экологически грязную продукцию). В этом случае затраты на контроль и мониторинг обычно оказываются значительно ниже. В качестве примера приведем налог на выбросы CO₂, главным источником которых является сжигание углеродсодержащего топлива (нефтепродуктов, угля и т.п.). Вместо введения платежа за фактические выбросы СО₂ и создания соответствующей системы мониторинга выбросов можно использовать налог на топливо, зависящий от содержания в нем углерода. Стимулы для сокращения выбросов СО₂ в этом случае будут такими же, как и при платежах за загрязнение.

Если налог или платеж за загрязнение определяются на основе некоторого предельного уровня ущерба и устанавливаются до появления загрязнения, то в системе обязательной ответственности ущерб рассчитывается по факту выброса для каждого отдельного случая. При этом предполагается, что загрязнитель должен каким-либо образом компенсировать возникший ущерб: очистить и восстановить природный объект, выплатить возмещение пострадавшим от загрязнения окружающей среды и т.д. Такой подход особенно эффективен, если число загрязнителей и их жертв ограничено, а размер загрязнения и его последствия легко определить.

При системе целевого резервирования средств на утилизацию отходов (или системе “депозит-выплата”), покупая товар - потенциальный загрязнитель, потребитель вносит некоторую дополнительную плату, которая при определенных условиях возвращается ему обратно. Примером может служить хорошо известная система возврата пустых бутылок, применяемая в различных странах мира, возврат израсходованных электрических батареек, различного рода пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на свою простоту, этот механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сэкономить значительные средства и ресурсы за счет утилизации.

Существуют также информационные системы. Полнота информации о воздействии на окружающую среду зачастую играет роль, подобную экономическим стимулам. Например, если предприятие предоставляет информацию об экологической составляющей его деятельности, это может способствовать изменению спроса на продукцию предприятия. Этот прием нередко используется как для проведения антирекламных кампаний против экологически грязных производителей и вытеснения их с мирового рынка, так и для увеличения спроса на экологически чистую продукцию.

Все эти чисто экономические инструменты служат соблюдению экологических стандартов наиболее эффективным путем.

2.3 Рыночные методы в управления качеством окружающей среды

Создание рыночных отношений в экологической сфере предполагает формирование рынка для единиц загрязнения, разрешая фирмам покупать, продавать, торговать или перераспределять права на загрязнение. Этот подход базируется на первоначальном распределении разрешений на загрязнение, которым и затем обеспечиваются фирмы. Естественно, рыночные отношения в рыночной сфере предполагают создание основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей и обеспечивающей сделки по торговле правами на выбросы. В то же время как под воздействием стандартов фирмы просто определяют удовлетворяющую их с наименьшими затратами комбинацию первичных ресурсов. Технологию и очистное оборудование, рынок прав на загрязнение дает дополнительные возможности варьировать затратами. Фирмы могут сильно снизить загрязнение, за что получают компенсацию очистного оборудования, а частично покупая у других фирм права на выбросы.

Важным преимуществом такого подхода является то, что решения об оптимальном снижении выбросов на предприятиях будут приниматься не регулирующими органами, а самими предприятиями, что во многих случаях может привести к минимизации издержек по регулированию загрязнения.

Рыночные отношения в сфере природоохранного регулирования предполагают существование основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей сделки по торговле квотами и обеспечивающей контроль над соответствием реальных выбросов имеющимся квотам. К ней относятся биржи, брокерские конторы, система распространения информации о спросе и предложении на рынке, система регистрации сделок и мониторинга выполнения обязательств участвующих сторон и т.д. Система торговли разрешениями на выбросы может включать в себя следующие важные элементы, определяющие необходимую инфраструктуру для эффективной реализации этого инструмента природоохранной политики.

Принцип “пузыря”. Концепция “пузыря” предполагает, что объем допустимых выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия-загрязнители за счет перераспределения квот на выбросы смогут наиболее выгодным образом снизить выбросы до этого уровня. В этом случае предприятия, которые могут эффективно снижать выбросы, могут продавать излишки квот другим предприятиям, находящихся в “пузыре”. Зачастую за счет эффекта экономии на масштабах крупные источники (тепловые электростанции, перерабатывающие заводы и др.) могут более экономично снизить выбросы, чем мелкие (например, котельные), поэтому торговля квотами может позволить получить существенную экономию природоохранных затрат на обеспечение заданного качества окружающей среды в целом для региона. Например, если на одной территории, расположены крупная электростанция и ряд мелких котелен, то бывает выгоднее удавливать окиси серы и азота именно на крупном источнике, а не пытаться бороться с выбросами от каждого мелкого источника. В таком случае средства расходуются экономно, они не распыляются по мелким объектам.

Границы "пузыря" задают территориальные ограничения на торговлю разрешениями на загрязнение. В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, и соответственно, увеличить свои выбросы, попадает в рамки жестких экологических ограничений на загрязнения окружающей среды в регионе. Перед предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очистки на своем производстве, или купить разрешения на дополнительные выбросы у других предприятий. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затрат на сокращение выбросов на данном предприятии и на других производствах в регионе. Если предельные затраты на сокращение выбросов на уровне, соответствующем количеству имеющихся у предприятия разрешений, превышают предельные затраты других предприятий, то ему выгоднее купить разрешения у соседей, которые смогут усовершенствовать свои очистные системы и снизить свои выбросы. В результате, общая величина загрязнения не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды сводится к минимуму.

Если целью регулирования является глобальное загрязнение, такое как выбросы парниковых газов, создающие предпосылки к изменению климата планеты, то рынок загрязнений может не иметь пространственных границ. Некоторые загрязнения накапливаются во времени, например, твердые отходы. Тогда фирмам может быть позволено накапливать неиспользуемые разрешения в счет будущих выбросов. В этом случае создается так называемый банк квот на загрязнение. Другими словами, фирмы, сокращая выбросы в данный момент, могут экономить свои разрешения на загрязнение для будущего использования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас “прав”, продающим и покупающим их, а кроме того, выполняет учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования. Банки могут предоставлять предприятиям-загрязнителям эмиссионные кредиты, т.е. временные права на увеличение выбросов. С точки зрения экологии, если загрязняющие вещества не являются опасными и их допустимо регулировать путем ограничения количества выбросов за определенный период для данной территории (например, углекислого газа, который не представляет непосредственной угрозы здоровью населения, но объем выбросов которого должен быть ограничен), то возможность «откладывания» выбросов не представляет проблемы. В то же время это обеспечивает загрязнителей дополнительным временем для аккумулирования ресурсов для инвестиций в природоохранные технологии.

Развитие рынка квот на загрязнение требует формирования системы торговли, включающей в себя посреднические организации типа бирж, где бы осуществлялись сделки по торговле квотами на выбросы. Нередко эти функции могут брать на себя уже существующие фондовые биржи, имеющие соответствующую инфраструктуру и персонал. Торговля квотами может осуществляться с помощью Интернета, при этом трансакционные издержки снижаются до минимума.

Рыночные методы имеют ряд преимуществ. Основные различия между налогом и рынком квот на выбросы выявляются, если две рассматриваемые схемы сравниваются в динамике.

При определении ставки налога, позволяющей достичь оптимального уровня загрязнения, практически невозможно избежать ошибки. К тому же с течением времени ситуация в экономике меняется и требуется постоянный пересмотр этой ставки, что делает налог чрезвычайно неудобным инструментом. Это особенно актуально для стран с переходной экономикой и развивающихся стран. Показательным примером может служить введение платежа за выбросы загрязняющих веществ в России, ставка которого пересматривалась, но не «успевала» за инфляцией и, в конечном итоге, ее величина в реальном выражении снизилась до минимума. Таким образом, можно сделать вывод о том, что налог не гарантирует достижения желаемого состояния окружающей среды. В то же время рынок разрешений на выбросы основывается на том, что объем выбросов ограничен и не может быть превышен ни при каких условиях (в противном случае нарушителя ожидает огромный штраф или уголовная ответственность). Кроме того, экологические организации и обычные граждане, обеспокоенные состоянием окружающей среды, могут выкупать на рынке разрешения на выбросы и уничтожать их, снижая тем самым объем разрешенных выбросов. Цена, уплачиваемая за эти разрешения, будет отражать социальную цену прав на выбросы.

Налог, как и торговля разрешениями на выбросы, позволяет минимизировать затраты на достижение определенного качества окружающей среды. Однако что происходит в случае торговли? Предприятие 1 платит предприятию 2 фактически за дополнительное снижение выбросов. Таким образом, деньги, уплаченные первым предприятием, в значительной мере идут на природоохранные нужды. Торговля правами на выбросы позволяет переместить имеющиеся деньги туда, где можно добиться наибольшего сокращения выбросов. В случае с налогом деньги уходят из системы в государственный бюджет (либо в специальные природоохранные фонды). Эти доходы вовсе необязательно эффективно расходуются на природоохранные нужды. Предпринимателю в этой ситуации нужно найти средства и на уплату налогов, и на осуществление природоохранной деятельности. Такая задача, особенно в условиях переходной экономики, трудновыполнима, поэтому, скорее всего, предприятие не заплатит налоги и не будет осуществлять природоохранные мероприятия.

Эта задача трудновыполнима и в развитой рыночной экономике. Установить эффективный налог не смогли даже в скандинавских странах, известных своей приверженностью налоговому подходу к управлению качеством окружающей среды. Налоги там ниже, чем эффективней уровень, а потому дополняются системой государственного регулирования. Дания до недавнего времени была хрестоматийным примером победившей налоговой системы, пока не приняла решение ввести регулирование выбросов парниковых газов. Сначала, конечно, рассматривался вопрос введения налогов на выбросы углекислого газа, но когда все расчеты были выполнены, правительство поняло, что экономика «не осилит» эту систему и было принято решение использовать механизм торговли правами на выбросы. Аналогичные соображения побудили правительство Великобритании пойти по пути введения торговли правами на выбросы СО₂.

Для планирования инвестиций в природоохранную деятельность предприятиям очень важно быть уверенными в том, что принятое сегодня решение не поставит их завтра в трудные условия. Например, если налог постоянно изменяется, то трудно проводить оценку инвестиционного проекта. Если предприятие учитывало в своих расчетах достаточно низкую величину налога, то часть относительно более дорогих мер по очистке выбросов остается нереализованной, т. к. если вскоре после того, как окончательное решение принято и очистное оборудование установлено, налог был увеличен, то предприятие понесет значительные потери. Торговля правами на выбросы позволяет избежать или в какой-то мере смягчить данную проблему, особенно если сделка по продаже прав на выбросы заключается на продолжительное время. О важности продолжительности сделки мы поговорим ниже.

Итак, сравнение двух систем управления - налогов и торговли правами на выбросы - позволяет установить, что торговля обладает рядом преимуществ, делающих эту систему более привлекательной. Среди этих преимуществ:

§ Гарантия соблюдения желаемого качества окружающей среды не только в статике, но и в динамике. Объем выбросов всегда равен или меньше количества распределенных разрешений на выбросы.

§ Система разрешений, особенно выдаваемых на длительное время, создает условия для принятия долгосрочных инвестиционных решений. Предприятие знает, сколько разрешений будет в его распоряжении, и проводит оценку проектов по снижению выбросов, исходя из анализа долгосрочной перспективы.

§ Торговля обеспечивает наиболее эффективное распределение средств общества, предназначенных для реализации природоохранных мероприятий. Получая права на выбросы, покупатель передает продавцу определенные средства, которые последний в основном затрачивает на реализацию природоохранных мероприятий. Эти мероприятия необходимы ему для того, чтобы «высвободить» продаваемую часть квоты.

Следует отметить, однако, что существует ряд ограничений на использование торговли в качестве универсального инструмента. В основном это касается неэквивалентности выбросов из разных источников. Торговля подразумевает если не полную эквивалентность, то хотя бы возможность легко конвертировать выбросы от одного источника в вид, сопоставимый с выбросами другого. Для парниковых газов, являющихся глобальными загрязнителями, условие эквивалентности выполняется всегда. Для локализованных загрязнителей оно может вообще не выполняться, и торговля, как инструмент управления, в этом случае лишена смысла. Для выбросов серы торговля эффективна, когда речь идет о доле выбросов, распространяющейся на дальние расстояния. Однако есть и другая доля выбросов, оседающая вблизи источника и являющаяся локальным загрязнителем, воздействующим на здоровье населения и экосистемы. Такие выбросы управляются другими методами.

Другой интересный вопрос - это «взаимозаменяемость» между разными загрязнителями. Если разные вещества оказывают одинаковое воздействие, то, пользуясь этим свойством, можно «расширить» систему торговли. Например, каждый из шести парниковых газов, регулируемых Киотским протоколом, приводит к потеплению климата. Поэтому тонна СО₂ может быть «обменена» на некоторое количество метана. Для этого надо использовать коэффициенты глобального потепления, отражающие потенциал воздействия этих газов на климат. Например, для СО₂ этот коэффициент принят за 1, а для метана - 21. То есть, если мы хотим получить права на выбросы одной тонны метана, мы должны либо непосредственно купить их, либо купить права на выбросы 21 т СО₂.

Если речь идет о таких загрязнителях, как SO₂ и NОx, приводящих как к кислотным дождям, так и к образованию твердых частиц диаметром меньше 2,5 микрон, чрезвычайно опасных для здоровья человека, то конверсионные коэффициенты, в принципе, могут быть установлены на основе сравнения их воздействия.

Эффективное использование механизма торговли правами на выбросы требует четкого определения всех имеющихся ограничений. Тогда он может быть адаптирован или дополнен другими методами, и его использование даст наибольшие результаты.

2.4 Практическое использование инструментов природоохранной политики

Представленные выше механизмы воздействия различных инструментов природоохранной политики были реализованы на практике в большинстве стран мира. Наиболее традиционными и популярными являются административные инструменты, они широко используются и в развитых, и в развивающихся странах. Экономические инструменты начали активно развиваться сравнительно недавно. Наиболее распространенным среди них является налог или платеж за загрязнение. Что же касается торговли квотами на загрязнение или использования природных ресурсов, то этот инструмент является достаточно новым и применяется лишь в нескольких странах (в первую очередь в США).

Эффективность применения различных инструментов экологической политики зависит от ряда факторов, среди которых можно выделить тип загрязнителей, экологическая ситуация в регионе, возможности использования природоохранных технологий и т.д. В литературе представлен целый ряд преимуществ экономических инструментов перед административными мерами, которые связаны с их статической и динамической эффективностью, а также возможностью получения дополнительных доходов.

Статическая эффективность возникает при использовании экономических инструментов в ситуации, когда загрязнители сталкиваются с различными вариантами сокращения загрязнения, т.е. когда существуют различные предельные природоохранные издержки. Чтобы минимизировать затраты на проведение природоохранных мероприятий, все загрязнители должны сократить выбросы до уровня, при котором предельные природоохранные издержки одинаковы. Это означает, что загрязнители с высоким уровнем природоохранных издержек должны сократить выбросы меньше, по сравнению с загрязнителями, у которых предельные природоохранные затраты низки. Применение единого налога на выбросы, как это обсуждалось выше, дает действенный стимул для получения подобного результата.

Теоретически, этот же результат может быть достигнут и при использовании административных инструментов, при условии, что природоохранные органы хорошо информированы о предельных природоохранных издержках загрязнителей. Однако на практике доступ к подобной информации зачастую недоступен, поэтому для всех предприятий применяются одинаковые стандарты выбросов, что снижает их экономическую эффективность.

В ряде исследований были предприняты попытки оценить экономию затрат от использования экологических платежей вместо введения единого норматива (лимита) выбросов. Одним из результатов этих исследований явился тот факт, что затраты на сокращение выбросов до заданного уровня с использованием административных мер оказались для разных стран в 1.07 - 22 раза выше, чем при использовании экологических платежей.

Помимо статической эффективности экономические инструменты также могут иметь динамическую эффективность, поскольку дают загрязнителям постоянный стимул для поиска возможностей снижения загрязнения с минимальными издержками. Появление такого стимула связано с тем, что загрязнитель платит за каждую единицу выбросов, поэтому снижение выбросов означает для него реальную экономию затрат. В отличие от налогов, стандарты не предоставляют загрязнителю таких стимулов до тех пор, пока он не превышает установленный для него лимит.

Еще одним преимуществом экологических налогов (платежей) является то, что они дают возможность получать доход, который может использоваться для финансирования природоохранных проектов (целевого финансирования) или других целей. Кроме того, в литературе широко обсуждается возможность "двойного выигрыша" от замены экологическими налогами таких налогов, как, например, налоги на занятость. В этом случае, с одной стороны, появляется стимул к снижению загрязнения, а с другой _ увеличения занятости. Ряд стран (в том числе страны ЕС) в настоящее время активно обсуждают возможность изменения налоговой системы с целью перенесения налогового бремени с трудовых затрат на использование ресурсов и загрязнение окружающей среды.

2.5 Факторы, влияющие на выбор инструментов природоохранной политики

При выборе инструментов природоохранной политики необходимо учитывать различные факторы, среди которых можно выделить следующие:

Неопределенность в отношении природоохранных издержек. Обычно предполагается, что природоохранные органы имеют полную информацию о затратах на снижение выбросов. Однако если эта информация не доступна, результаты использования инструментов, основанных на ценовых и количественных механизмах, будут сильно различаться. В случае ценовых механизмов (налогов, платежей) природоохранные органы не смогут оценить итоговый уровень улучшения качества окружающей среды, поэтому возможно установление уровня налога ниже или выше оптимального уровня, что приводит к неэффективному использованию ресурсов. В случае использования количественных механизмов (например, стандартов) природоохранные органы устанавливают уровень загрязнения, однако при этом полные затраты загрязнителей по достижению этого уровня неизвестны и могут оказаться неприемлемо высокими.

Таким образом, использование экономических инструментов при неизвестной функции предельных природоохранных издержек приводит к неопределенности в отношении уровня загрязнения, в то же время механизмы, основанные на количественных лимитах, приводят к невозможности определения общих затрат на сокращение загрязнения. Относительная важность этих двух видов неопределенности влияет на выбор инструмента природоохранной политики. В тех случаях, когда чрезвычайно важно обеспечить, чтобы выбросы загрязняющих веществ не превышали определенного уровня, механизмы, основанные на установлении количественных лимитов, являются более предпочтительными. Следует заметить, что такими инструментами являются не только административные (стандарты), но и такой экономический инструмент, как торговля разрешениями на выбросы.