Політика Європейського Союзу в екологічній сфері

Размещено на http://www.allbest.ru/

Політика Європейського Союзу в екологічній сфері

Вступ

Політичні механізми у сфері політики в галузі охорони довкілля на сьогодні визначаються тим фактом, що законодавство в цій галузі було ухвалено надто швидко. За словами Вейла, «політика в галузі охорони довкілля, абсолютно не передбачена у 1957 p., протягом тридцяти років пройшла шлях від повного нехтування до загального визнання». Захист довкілля з допомогою ЄС став настільки інтенсивним і настільки впливовим, що процес творення політики у цьому секторі великою мірою визначається законодавчими актами, ухваленими раніше. Зазначені досягнення у законодавчій сфері створюють загальне тло, на якому розігрується «драма» творення політики, - у цьому секторі політика сприяє формуванню політичних механізмів.

Політика в галузі охорони довкілля на сьогодні є однією з головних політичних сфер, у якій Брюсель відіграє вирішальну роль. Незалежно від того, чи боролася країна-член за адаптацію законодавчих актів ЄС, чи вона традиційно відіграє провідну роль у визначенні екологічного порядку денного ЄС, вплив ЄС на внутрішню політику цієї країни все одно виявляється дуже істотним. Хоча у 70-і pp. чимало посадовців Комісії розглядали «екологію як, у кращому разі, модну тенденцію, а у гіршому - як сферу, що не має жодного відношення до політики», сьогодні вона сприймається як одна з найважливіших політичних сфер у політичному портфелі ЄС.

Законодавчі успіхи ЄС у цій сфері значною мірою завдячують політичній підтримці питань захисту екології з боку «зелених» держав, таких як Данія, Нідерланди і особливо Німеччина, а також міжнародній системі, в якій захист довкілля швидко захопив міцні позиції. Зазначені досягнення у законодавчій сфері стали можливими в результаті компромісів, досягнутих урядами держав - членів, серед яких спостерігалися істотні контрасти як щодо ентузіазму стосовно захисту довкілля, так і щодо спроможності платити за нього. Інституційні механізми ЄС дали змогу урядам тих держав - членів, котрі запровадили вдома жорсткі системи екологічного захисту, «вести за собою» інші держави-члени, в яких національні регулятивні системи були ліберальнішими або малорозвиненими. Шляхом «екстерналізації» своїх регулятивних систем держави з жорстким екологічним регулюванням змогли захистити свою економічну конкурентоспроможність.

Політика у сфері охорони довкілля в 1990-і pp. характеризувалася низкою парадоксів. В Єдиному європейському акті, Договорі про ЄС та Амстердамському договорі охорона довкілля була безпосередньо інтегрована до політичного портфеля ЄС, де передбачено застосування принципу голосування кваліфікованою більшістю та активніше залучення Європарламенту. Однак політична актуальність політики у сфері охорони довкілля - принаймні тією мірою, якою ця політика була традиційно концептуалізована, - у 1990-і pp. зменшилася. Вплив об'єднання Німеччини, невирішеність проблеми безробіття та необхідність здійснення складного вибору, передбаченого системою жорстких екологічних обмежень у часи загострення глобальної конкуренції, сприяли зменшенню актуальності проблем екологічного захисту на політичному порядку денному ЄС. З інституційного погляду, екологічне законодавство, яке тепер підлягає ухваленню шляхом ГКБ, а не на засадах консенсусу, стало легше запроваджувати, проте політична готовність до прийняття жорстких та обмежувальних положень шляхом застосування командних та контрольних процесів істотно зменшилася.

З іншого боку, протягом 1990-х pp. було ухвалено кілька етапних елементів законодавства; запроваджено низку нових політичних інструментів, а сам Євросоюз перетворився на одного з провідних учасників міжнародного процесу творення політики у сфері охорони довкілля. Ця політична сфера хоча й переживає перехідний період, характеризується сталою законодавчою активністю, яка частково стимулюється внутрішніми рушійними силами, а частково є реакцією на міжнародні угоди, в процесі вироблення яких ЄС відіграв важливу роль.

Давній поділ на «ведучих» та «ведених» поступово змінився новим поділом: на прихильників різних способів забезпечення екологічного захисту. Яку роль повинні відігравати традиційні інструменти «командування та контролю»? Яку роль повинні відігравати державні посадовці на відміну від громадських учасників процесу, таких як екологічні групи? Наскільки обов'язковою має бути екологічна політика? Чи можна забезпечити фірмам дієздатні стимули, що спонукали б їх добровільно зменшити масштаби діяльності, пов'язаної із забрудненням довкілля? Чи повинні ці стимули охоплювати фіскальні інструменти, такі як, наприклад, «екологічний податок»? Чи можуть інформація та дані, представлені спеціальним агентством, таким як Європейське екологічне агентство, забезпечити ефективне поліпшення екологічної ситуації, чи для цього обов'язково потрібні жорсткіші примусові санкції та покарання?

1. Історія питання

У міру того, як на порядку денному поставали усе нові й нові запитання, Німеччина, яка традиційно відігравала роль основного лідера у сфері захисту довкілля на європейському рівні, зіткнулася з несподіваною проблемою. її регулятивна філософія ґрунтувалася на традиційному контрольно-командному підході до регулювання, найкращій доступній технології та ізоляції громадських зацікавлених груп від адміністративних процесів. Проте нові підходи до проблеми захисту довкілля заперечують саму суть зазначених понять. Поєднання нового політичного порядку денного та несподівано високих витрат, пов'язаних з об'єднанням Німеччини, певною мірою підірвали провідну роль цієї країни. Німецький уряд більше не в змозі виконувати роль «першопрохідця» в процесі розгляду всіх екологічних питань та пропозицій. До того ж він часто виступає головним опонентом нових політичних підходів, які нині забезпечують формування політичного процесу в сфері охорони довкілля.

Сполученому Королівству, яке, зі свого боку, традиційно намагалося загальмувати або ослабити дію регламентів ЄС, останнім часом вдається значно краще, ніж Німеччині, поєднувати «старі» та «нові» підходи. Регулятивна система ЄС спонукала СК до модернізації своєї внутрішньої системи, а це дозволило Великій Британії врахувати принаймні деякі нові перспективи, що виникають у межах даного сектора. Як наслідок, уряд Британії одержав змогу відігравати у Брюселі більш важливу роль, ніж раніше, і кинути виклик Німеччині, яка досі відігравала у сфері охорони довкілля провідну роль.

Таким чином, політичний процес ЄС в сфері охорони довкілля сьогодні охоплює регулятивні філософії, що суперечать одна одній, а також традиційні переговори між урядами, стурбованими тим, як заходи із захисту довкілля вплинуть на економічну конкурентоспроможність компаній їхніх країн та їхні державні фінанси. Кому доведеться вносити більше коректив внаслідок запровадження екологічного законодавства, прийнятого у Брюселі? До того ж ситуацію ускладнюють розбіжності у поглядах щодо питань, пов'язаних із національним суверенітетом, які ніхто не знімав з порядку денного. Таким чином, тією мірою, якою політика в сфері охорони довкілля зачіпає питання, пов'язані з національним суверенітетом, - як, наприклад, пропонований екологічний податок, - політичні коаліції зазнають змін. Зрештою Євросоюз у цілому стикається з повним набором проблем, який забезпечує міжнародна арена. Кіотський протокол, переговори щодо якого провадилися в межах РКЗК ООН, запроваджує абсолютно новий, чужорідний для ЄС набір механізмів. По суті, даний протокол запроваджує регулятивну філософію, чужу як для ЄС, так і для його держав-членів.

Процес, за допомогою якого політика в сфері охорони довкілля була передана під юрисдикцію ЄС, підкреслює роль, що її відіграють політичні особливості в політичній галузі, яка порівняно недавно з'явилася на порядку денному політики більшості урядів. У Римському договорі питання захисту довкілля ніяк не відображені. Однак після проведеної ООН у 1972 р. у Стокгольмі конференції з питань середовища людини керівники держав та урядів у 1973 р. вирішили вивести Співтовариство на дану політичну арену, використовуючи при цьому статтю 235, згідно з якою Співтовариству було надано право втручатися в ті галузі, які не були явно відображені в тексті Римського договору. Оскільки політичне значення сфери охорони довкілля дедалі збільшувалося, особливо в державах, ринки яких мали важливе значення, зокрема у Німеччині, Співтовариство було уповноважене втрутитися у цю нову політичну сферу навіть без явного відображення цих повноважень у тексті Договору. Це був незвичний крок для вищого політичного керівництва держав-членів, однак він показує, наскільки чутливою до домінантних політичних віянь може бути сфера охорони довкілля.

Як тільки голови держав та урядів дали свою згоду, Комісія розробила першу Програму дій у сфері охорони довкілля. Хоча Комісія прагнула вийти на арену охорони довкілля з іншої причини - через те, що уряди держав-членів розробляли внутрішні екологічні закони, які могли виконувати роль своєрідних торговельних бар'єрів, - вона швидко усвідомила, що проблема захисту довкілля заслуговує на увагу сама по собі. У цей період для ухвалення рішень у Раді міністрів передбачалося, як правило, застосування принципу консенсусу, а ЄП відігравав порівняно незначну роль.

Невдовзі було ухвалено низку найважливіших законодавчих актів. Зокрема, було прийнято Директиву про якість технічної води та іншу - Директиву про якість питної води, яким довелося витримати бурю суперечок та нападок протягом більш як двадцяти років. У цій порівняно новій політичній сфері чимало політиків національного масштабу не завжди повною мірою розуміли, які наслідки матимуть ухвалювані ними рішення. Наприклад, учасники переговорів з британської сторони не усвідомлювали, наскільки обмежувальним буде фактичний вплив обговорюваних директив на держави-члени. Ухвалені директиви були пов'язані із настільки значними витратами в процесі імплементації і в деяких державах-членах вимагали настільки серйозної адаптації, що їх навряд чи ухвалили б згодом, коли наслідки екологічних обмежень стали усвідомлюватися повною мірою. Хай там як, згадані директиви були прийняті, і, враховуючи труднощі, пов'язані із внесенням змін до законодавства після його ухвалення, можна було не сумніватися, що саме вони стануть основою системи законодавчого регулювання, яку Комісія намагалася запровадити.

На початку 1980-х pp. у Німеччині, Нідерландах та Данії охорона довкілля перетворилася на важливе політичне питання. Уряди цих трьох «зелених» країн почали вимагати запровадження додаткових законодавчих актів і на рівні ЄС. Зокрема, представники промислових кіл Німеччини були невдоволені тим, що витрати на охорону довкілля, які вони вимушені були нести згідно з національним законодавством, сприяли зменшенню їхньої конкурентоспроможності. Тому вони підтримували ідею введення системи екологічних обмежень для промисловості інших держав-членів. Хоча громадськість в інших країнах-членах часто була налаштована негативно або принаймні ставилася до цієї ідеї із значно меншим ентузіазмом, Співтовариство розпочало запроваджувати екологічне законодавство, жорсткіше, ніж те, яке більшість держав-членів могло б ухвалити в індивідуальному порядку. Саме з цієї причини найвагоміші обсяги законодавства були ухвалені у сфері забезпечення якості води й повітря. У такий спосіб було нагромаджено політичний досвід, навіть за відсутності спеціального юридичного базису в європейських договорах, хоча, з іншого боку, це змусило Комісію бути обережнішою у своїх пропозиціях, ніж за умови наявності надійного юридичного фундаменту.

З ухваленням ЄЄА питання екологічного захисту отримали юридичне обґрунтування в європейських договорах. Це надало Комісії впевненості у своїх силах, тому після ухвалення ЄЄА темпи розробки і ухвалення екологічного законодавства значно зросли. Прийняття екологічного законодавства, пов'язаного з Єдиним ринком, в основному було переведено у сферу застосування процедури ГКБ у Раді міністрів та процедури співробітництва в Європарламенті. Крім того, в європейських договорах було забезпечено юридичний базис і для законодавства, спрямованого на захист довкілля, але не пов'язаного з Єдиним ринком, щоправда, при цьому передбачалося ухвалення рішень на основі консенсусу.

Договір про ЄС ознаменував наступний етап у цьому процесі. Згідно з ним, у сферу застосування процедури ГКБ у Раді міністрів та процедури співробітництва в Європарламенті було переведено ті сфери політики в галузі охорони довкілля, які не були пов'язані з заходами щодо гармонізації внутрішнього ринку. Ті сфери, які були пов'язані з гармонізацією внутрішнього ринку, стали суб'єктами застосування жорсткішої процедури спільного ухвалення рішень у Європарламенті. Однак певні сфери, в яких для досягнення екологічних цілей передбачалося застосування фіскальних заходів, і надалі лишалися суб'єктами застосування процедури ухвалення рішень на основі консенсусу. Таким чином, залежно від характеру питання, щодо якого ухвалювалося рішення, могла бути застосована одна з чотирьох процедур.

І в ЄЄА, і в ДЄС явно відзначалося, що Європейський Союз у сфері екологічної політики є суб'єктом міжнародних відносин. З часом ЄС почав відігравати активнішу роль у структурі ООН, розвиток якої сягнув кульмінації в процесі переговорів стосовно Рамкової конвенції щодо змін клімату, в результаті яких було підписано Кіотський протокол. Ухвалення Амстердамського договору привело до більших змін в екологічній сфері, ніж багато хто сподівався. Уряди кількох основних держав-членів, зокрема Франції, Німеччини та Великої Британії, намагалися протистояти запровадженню змін у цьому напрямі. Наприклад, уряди Німеччини та Нідерландів фактично віддавали перевагу проведенню спеціальної міжурядової конференції, присвяченої питанням охорони довкілля та у сфері юстиції та внутрішніх справ. Одним з важливих чинників стало прийняття до ЄС Австрії, Фінляндії та Швеції - країн з високими внутрішніми екологічними стандартами, в яких даній політичній сфері надається велике політичне значення, що стало очевидно уже в процесі проведення переговорів про їхнє приєднання до ЄС.

Підписання Амстердамського договору істотно спростило процес ухвалення політичних рішень у сфері охорони довкілля. Згідно з цим договором, рішення щодо більшості екологічних питань тепер приймаються ГКБ або за допомогою процедури ухвалення спільних рішень. ЄП тепер має змогу відігравати значно важливішу роль у законодавчому процесі з більшості екологічних питань, ніж це було можливо згідно з ДЄС. Як і у випадку з ДЄС, ГКБ лишається основною процедурою прийняття рішень, винятки з якої зроблено лише для окремих питань у секторах, що мають особливе значення для екологічного захисту, таких як: планування в галузі землекористування, фіскальні заходи, енергія та водні ресурси.

Під час МУК було зроблено спробу запровадити так званий «екологічний податок». Представники Данії, в якій такий податок уже стягується, запропонували проект протоколу, згідно з яким із загального положення про те, що ухвалення рішень у Раді міністрів стосовно будь-яких фіскальних заходів здійснюється на основі консенсусу, мали бути зроблені винятки для деяких екологічних податків. У разі затвердження цього протоколу ймовірність запровадження деяких екологічних податків істотно зросла б. Проте пропозиція Данії не була підтримана, і таким чином дискусії щодо застосування фіскальних інструментів у сфері охорони довкілля практично не зрушили з місця. У такому результаті немає нічого дивного, враховуючи той факт, що проти ухвалення рішень стосовно фіскальних заходів з допомогою процедури ГКБ заперечували міністри фінансів майже всіх держав-членів. Крім того, згідно з новим протоколом до Європейського договору, стало очевидно, що «державам-членам скрізь, де це можливо, слід подавати свободу щодо застосування політики та законодавства Співтовариства за допомогою засобів, яким вони самі надають перевагу, з урахуванням їхніх традицій та систем законодавчого регулювання». Таким чином, згідно з курсом на застосування, як правило, принципу субсидіарності, ймовірно, має сенс застосовувати замість директив з докладними специфікаціями - рамкові директиви. І, нарешті, згідно з новими правилами забезпечення прозорості всіх процесів, зміцнилося право громадян на одержання доступу до документів. Запроваджено також дві зміни, що мають в основному символічне значення: було зміцнено принцип, згідно з яким екологічні міркування повинні бути «інтегровані» з іншими секторами; і, на відміну від ДЄС, яка передбачала «стале та неінфляційне піднесення без завдання шкоди довкіллю», в Амстердамському договорі як формальну мету ЄС було визначено «сталий розвиток».

2. Основні учасники та інституції

У період між 1973 та 1992 pp. основними ініціаторами процесів у галузі політики у сфері охорони довкілля були Комісія та уряди держав-членів, особливо їхні міністри екології. Після 1992 р. значного впливу у цій сфері набули недержавні організації. Однак Комісія та уряди держав-членів і досі лишаються основними учасниками процесу творення політики, тоді як ЄП відіграє важливу роль, підтримуючи запровадження, як правило, більш жорстких законодавчих ініціатив. Європейський суд відіграє важливу стратегічну роль при ухваленні рішень як щодо того, які екологічні заходи є допустимими у контексті Єдиного внутрішнього ринку, так і стосовно того, хто з потенційних позивачів має моральне право оскаржувати екологічні рішення в самому ЄСС.

У системі політичних відносин у сфері екологічної політики основним учасником є Комісія. Вона відіграє основну роль на етапі творення політики, оскільки регулятивний підхід, що вона застосовує, як може виявитися, буде дуже складно змінити повністю. Як правило, пропозиції Комісії складають фундамент, на основі якого уряди держав-членів згодом провадять переговори один з одним. З цієї причини уряди тих держав-членів, які зацікавлені в екстерналізації свого внутрішнього законодавства, докладають максимуму зусиль, аби забезпечити вплив на первинну пропозицію Комісії. Комісія визначає, якими мають бути «ймовірні політичні реакції» і вносить їх до порядку денного ЄС.

Проте Комісія, як правило, є високосегментованим учасником. її структура та культура ускладнюють застосування скоординованих підходів навіть більше, ніж чимало національних політичних систем. У сфері охорони довкілля її сегментований характер створює цілком очевидні проблеми. Генеральний директорат DG XI, за означенням, повинен займатися «екологічним захистом». Однак чимало екологічних проблем є наслідками використання енергії, застосування тієї чи іншої стратегії транспортування, сільськогосподарської практики, державних інвестицій і моделей інфраструктури, а також економічної активності в цілому. Таким чином, для вирішення багатьох «екологічних» проблем необхідна кооперація з головними управліннями, що працюють у зазначених секторах, а їх, як правило, екологічні міркування хвилюють значно менше, ніж DG XI. Таким чином, DG XI перебуває певною мірою у менш вигідному становищі і є у структурі Комісії менш впливовим, ніж, скажімо, такі Генеральні директорати, як DG III та DG VI.

Те саме стосується і ситуацій, коли питання подаються на розгляд колегії комісарів: для того аби досягти домовленості стосовно пропонованого законодавства, комісару з питань охорони довкілля доводиться діяти у партнерстві з іншими комісарами. За висловом комісара з питань охорони довкілля Рит Б'єреґаард : «Моя робота певною мірою схожа на роботу сторожа автомобільного паркінґу: жодне з питань, яке «запарковане» там під назвою екологічного, насправді реально не є таким, яке я могла б назвати своїм власним. В дійсності - це питання, що мають реально розв'язуватися десь в іншому місці іншими моїми колегами по Комісії».

Було зроблено декілька спроб інтеграції екологічних питань в інші політичні сфери та закріплено в ДЄС та АД). Наприклад, у 1993 р. при DG XI було створено новий центр політичної координації та інтеграції, а в кожний з Генеральних директоратів призначено «кореспондента з питань інтеграції», завдання якого полягало у забезпеченні інтеграції екологічних міркувань та політики даного Генерального директората. Проте деякі впливові DG на той час уже створили свої власні відділи з питань охорони довкілля і продовжували працювати у звичному режимі. Мало того, ці Генеральні директорати вирішили, що «інтеграція» дала їм право впливати на DG XI й інформувати його, наприклад, про реальні проблеми промислових виробників. Як відзначає Вілкінсон, «у тих Генеральних директоратах, де було створено екологічні відділи або центри, інтеграція розглядається як двосторонній процес, у межах якого секторний департамент має таке саме право впливати на DG XI, як і DG XI на нього». Відсутність координації з DG XI, імовірно, найяскравіше виявилася у тому факті, що чимало «кореспондентів з питань інтеграції не вважали за потрібне відвідувати засідання, які DG XI організував для того, аби зібрати їх разом і створити можливість для спілкування».

Натомість DG XI вдалося досягти більших успіхів в організації співпраці з Бюджетним комітетом та Комітетом з питань охорони довкілля Європейського парламенту. Цьому додатково сприяло обрання колишнього Генерального директора DG XI до Європарламенту та його призначення членом Бюджетного комітету. Деяким НДО вдалося довести факт наявності екологічної шкоди, очевидно пов'язаної з виконанням деяких програм, фінансованих Співтовариством зі структурних фондів та Фонду згуртування. На вимогу цих НДО Комітет ЄП з охорони довкілля порушив це питання і домігся того, що комісар у справах регіонів взяв на себе зобов'язання вдосконалити екологічний аспект структурних фондів та Фонду згуртування.

Проте загалом інтеграція екологічних міркувань в інші політичні сектори виявилася дуже повільним процесом. Ії ускладнювали різноманітні компроміси, на які доводилося йти для того, щоб забезпечити конкурентоспроможність європейських фірм в умовах глобальної економіки та розмаїття пріоритетів, які мають екологічні міркування в різних державах-членах. Хоча цей аспект інтеграції складає основну суть дискусій щодо «сталого розвитку», систематична та свідома інтеграція екологічних міркувань, наприклад, у процес творення політики у транспортному секторі перебуває поки що дуже далеко від етапу свого логічного завершення.

У сфері політики в галузі охорони довкілля, як і в інших політичних сферах, що розглядаються у цій книзі, Рада міністрів є основним органом, що відповідає за ухвалення законодавства. На засіданнях Ради міністрів екології збираються міністри, які несуть відповідальність за охорону довкілля в межах своїх національних політичних систем. Міністрам з традиційно «зелених» держав-членів - Нідерландів, Данії та Німеччини - вдалося скористатися інституційним механізмом ЄС і «екстерналізувати» свої внутрішні ідеї щодо екологічного захисту в межах всього Союзу. Однак така ситуація поступово змінюється, і пов'язано це з тим, що протягом 1990-х pp. роль Німеччини, як лідера в сфері «лобіювання» екологічних директив, помітно ослабла.

Зі свого боку, міністри екології країн, котрі обережніше ставляться до ухвалення екологічного законодавства на рівні ЄС, скористалися відокремленістю Ради, особливо її відносною ізоляцією від впливу міністрів економіки, фінансів та промисловості, для того щоб «повернути» сферу охорони довкілля під юрисдикцію урядів держав-членів. Не слід також недооцінювати той факт, що міністри екології у Брюселі, як правило, активно консультуються і радяться один з одним. На європейському рівні вони користуються значною свободою дій, якої їм часто бракує на національному рівні, проте ступінь цієї свободи залежить від того, яким чином здійснюється координація національної політики в урядах окремих країн.

Міністрам екології у Брюселі вдалося затвердити деякі законодавчі акти, стосовно яких вони навряд чи змогли б заручитися підтримкою у своїх національних кабінетах. Навіть німецьке Міністерство екологічної безпеки, яке діє в одній з традиційно «зелених» країн, на думку інших німецьких міністрів, «зайшло далі, ніж слід», у своїй підтримці екологічного контролю у межах ЄС. Наприклад, коли у Раді міністрів екології провадилися переговори щодо ухвалення директиви про запровадження регулярного оцінювання екологічного впливу, представника німецького Міністерства екологічної безпеки супроводжували «компаньйони» - двоє посадовців з Міністерства транспорту, по одному від міністерств економіки, оборони та сільського господарства і два представники від німецьких земель. Цим «компаньйонам» було доручено виконання однієї дуже специфічної ролі: «Перед усіма ними було поставлене завдання не дати Міністерству екологічної безпеки «зайти надто далеко» під час переговорів у Брюселі». Розподіл «компаньйонів» за міністерствами свідчить про широкий спектр діяльностей, на які могло вплинути ухвалення екологічного законодавства, а також про потенційний вплив, якого могло набути Мінекобезпеки за відсутності «компаньйонів».

В аналогічний спосіб у червні 1999 р. було заблоковано проект Директиви про старі автомобілі. Це сталося у період головування Німеччини у Раді і внаслідок прямого втручання канцлера Шредера, який діяв в умовах тиску з боку Голови правління концерну «Volkswagen» - провідного німецького виробника автомобілів - і за сумісництвом президента Асоціації європейських виробників автомобілів. Канцлер скасував попередню позицію, яку обстоював член партії «зелених» і міністр екології Юрґен Тритін, за що згодом зазнав гострої критики з боку членів згаданої партії та міністрів екології - союзників Тритіна - у зв'язку з блокуванням згаданої пропозиції.

Уряди Британії та Іспанії під впливом Шредера підтримали нову позицію Німеччини. Слід відзначити, що провідна британська компанія - виробник автомобілів «Rover» - та провідний іспанський виробник «SEAT» є власністю німецьких фірм. Оскільки уряди цих трьох країн мали достатню кількість голосів, щоб заблокувати ухвалення даної директиви, стосовно неї довелося знову розпочинати переговори, хоча буквально напередодні усім здавалося, що «справу уже зроблено».

На практиці імплементація законодавства ЄС забезпечується в основному не Комісією, а силами національних агентств. Як наслідок, уряди іноді виявляють готовність затвердити порівняно жорсткі екологічні норми, однак згодом виконують їх фрагментарно, повільно, а в найгіршому випадку - взагалі не виконують. Отже, на практиці законодавство ЄС далеко не завжди забезпечує той всеохоплюючий вплив, на який можна було б сподіватися. У цьому розумінні переговори в межах Ради дещо відірвані від реальної практики, і це є одним з чинників, що допомагає пояснити стале існування так званого «імплементаційного дефіциту» в політичній системі ЄС.

Отже, екологічне законодавство вдалося прийняти порівняно швидко і у вражаючих масштабах, частково завдяки тому, що пов'язані з ним реальні витрати та негативний вплив стали очевидними лише через деякий час. У той момент уряди більшості держав-членів ще не мали достатньо розвиненої регулятивної структури, а ті, котрі ЇЇ мали, - прагнули якомога швидше її екстерналізувати, аби уникнути зниження конкурентоспроможності своєї промисловості. До того ж більшість директив були розраховані на тривалий час імплементації, а витрати, необхідні для задоволення нових стандартів, мали здійснюватися лише в майбутньому. В міру того, як Рада розвивала свою законотворчу активність у сфері охорони довкілля, її члени стали дедалі обережнішими, і цей факт почав поступово розмивати попередні переваги Комісії стосовно піонерного впровадження політики.

Можна було сподіватися, що приєднання до ЄС у 1995 р. трьох «зелених» країн - Австрії, Фінляндії та Швеції - приведе до змін у балансі сил в Раді міністрів при вирішенні питань, що стосуються вироблення політики в сфері охорони довкілля. Однак ослаблення провідних позицій Німеччини з екологічних питань призвело також до ослаблення потенціалу будь-якого «зеленого» блоку в межах Ради. Як вважають Ліферинк та Андерсен, північним країнам «не вистачило критичної маси, аби відіграти в екологічній сфері роль, сумірну з тією, яку відіграла - франко-німецька кооперація в інтеграційному процесі в цілому». Проте інші дослідники стверджують, що принаймні з деяких питань прийняття нових держав-членів сприяло зміщенню рівноваги у бік підвищення екологічних стандартів.

Серед багатьох інституцій парламентарного типу ЄП стоїть дещо осторонь, оскільки «він користується значно більшим впливом на заходи з охорони довкілля, ніж той, який зазвичай мають парламенти найбільш розвинених країн». Вплив Європарламенту ще більше зріс після того, як було розширено його повноваження, а його Комітет з питань екології, охорони здоров'я та захисту споживачів, очолюваний енергійним керівником Кеном Колінзом, перетворився на один з найважливіших парламентських комітетів. Колінз - член Європарламенту від шотландських лейбористів - стисло сформулював процес розвитку впливу ЄП на екологічну політику таким чином: «У 1979 р. ми були «закладом, здатним лише до балачок», - беззубою асамблеєю. До 1994 року ми трохи навчились кусатися яснами, а нині - відростили міцні й гострі зуби», 7-8). Колінз, який в 1999 p. пішов на пенсію, перебував на посаді голови комітету протягом 15 з останніх 20 років, а його тривалий термін перебування на цій посаді, без сумніву, сприяв збільшенню із часом впливовості згаданого комітету.

Парламент часто займає більш «зелену» позицію, ніж, скажімо, Комісія або Рада. Завдяки тискові з його боку, в багатьох важливих фрагментах законодавства було затверджено жорсткіші правила, ніж ті, що їх воліла б Рада. Процедури співробітництва та ухвалення спільних рішень стали важливими політичними інструментами, які змусили Комісію та Раду рахуватися з можливістю втручання з боку ЄП. Свого часу ЧЄП застосували процедуру співробітництва для того, аби зробити Директиву про норми вмісту забруднювачів у вихлопних газах легкових автомобілів жорсткішою. У випадку законодавства щодо біоцидів, а також пакета «Auto-Oil» була застосована узгоджувальна процедура, ініційована в результаті ухвалення спільного рішення, що привело до затвердження жорсткіших регулятивних актів, ніж ті, що були узгоджені Радою, 46; Ends Report, 281, 48; Young and Wallace, 2000). В 1996 p. ЄП фактично заблокував розгляд проекту Директиви про стандарти організації сміттєзвалищ.

Історично склалося так, що ЄСС підтримував втручання ЄС у сферу захисту довкілля, незважаючи на те, що це було зроблено за відсутності в європейських договорах належної юридичної бази. З моменту ухвалення ЄЄА, основний вплив ЄСС був спрямований на визначення тих випадків, для яких принципи внутрішнього ринку могли обмежуватися екологічним захистом, та на обмеження доступу екологічних груп до самого ЄСС. В рішенні 1988 р. у справі «Danish Bottles» Суд відзначив, що мета екологічного захисту має вищий пріоритет, ніж принцип вільного руху товарів. По-друге, Суд є основним інструментом для забезпечення виконання законодавства ЄС в державах-членах. Чимало екологічних справ, ініційованих Комісією, пов'язані з неспроможністю або небажанням національних урядів запроваджувати законодавство, яке відображало б вимоги директив, затверджених у Брюселі. Інші стосуються характеру запровадженого законодавства, коли Комісія, скажімо, вважає, що ухвалені в державах-членах законодавчі акти не повністю або неадекватно відображають суть директив Співтовариства. Іноді самої лише загрози ініціювання подібних юридичних дій виявляється достатньо, аби спонукати національні уряди вдосконалити ухвалені на національному рівні законодавчі акти, що робить зайвими подальші юридичні дії.

У сфері узгодження екологічної політики із законодавством після його ухвалення часто виникають серйозні проблеми. Однак Комісія, як правило, не ініціює розгляду в ЄСС судових справ, пов'язаних із ними. Натомість екологічні групи зазвичай виявляють стурбованість питаннями моніторингу, узгодження політики та законодавства. Судові органи забезпечують дуже важливий пункт доступу для таких груп у їхніх спробах гарантувати, що законодавство справді виконується як належить. Зокрема, вони охоче зверталися б до ЄСС, аби змусити Комісію приділяти більше уваги забезпеченню виконання затверджених законодавчих актів. Проте Суд, як правило, відмовляється визнавати за екологічними групами юридичний статус, який дозволив би їм оскаржувати рішення, ухвалені Європейською Комісією. Ця позиція була підтверджена у квітні 1998 р. в судовій справі « «Greenpeace International» та інші» проти Європейської комісії. Згідно з Римським договором, державам-членам, Раді міністрів та Комісії надано право оскаржувати законність рішень, ухвалених Радою або Комісією; ЄП також може оскаржувати в ЄСС рішення, які зачіпають його власні інтереси або створюють певні систематичні проблеми. Однак треті сторони можуть звернутися до суду лише у випадку, якщо рішення Комісії «стосується їх безпосередньо або індивідуально». На думку Ричарда Макрорі, 46-47), наслідком рішення Суду у справі «Greenpeace International» стало те, що «будь-який подальший прогрес у питанні визначення статусу НДО віднині, ймовірно, вимагатиме внесення поправок до Європейського договору». Враховуючи, що основний вплив американських екологічних груп забезпечується завдяки можливості їхнього звернення до судових органів, що спонукає відповідні органи дотримуватися ухвалених законодавчих актів, відсутність подібного доступу європейських екологічних НДО до ЄСС обмежує тиск, який вони здатні чинити на Комісію, аби остання належним чином контролювала фактичний стан справ із виконанням ухвалених директив.

Європейське екологічне агентство було створене з метою забезпечення «об'єктивної, надійної та порівняльної інформації» щодо якості довкілля, а не для того, аби забезпечувати виконання екологічного законодавства. ЄЕА - це інституція, що займається виключно збиранням інформації і не пов'язана із виконанням чинного або розробкою нового екологічного законодавства. Інформація, яку збирає агентство, повинна забезпечити можливості порівняння з широкого спектра екологічних питань по всіх державах-членах і надати у розпорядження політиків національного рівня та рівня Співтовариства єдиний комплекс емпіричних індикаторів, з якими ті могли б працювати. Отже, повноваження ЄЕА істотно відрізняються від повноважень американського Агентства з охорони довкілля, яке користується серйозними повноваженнями щодо забезпечення виконання законодавства.

Європейське екологічне агентство є наступником Проекту забезпечення скоординованої інформації з питань охорони довкілля), започаткованого у 1985 p. Нове агентство було створене у 1990 p., однак через проблеми із визначенням місця його розташування воно почало працювати лише наприкінці 1994 р. Розташоване в Копенгагені, Європейське екологічне агентство є незалежною організацією і має свою власну управлінську раду. До її складу входить по одному представнику від кожної держави-члена плюс представники від Норвегії та Ісландії, по одному представникові від Генеральних директоратів Комісії DG XI та DG XII і два представники, що призначаються Європарламентом. Голова ради обирається з числа її членів.

Агентство високодецентралізоване, його основу складає Європейська мережа інформації та спостереження. На практиці EIONET застосовується для того, щоб об'єднати національні міністерства в єдину мережу, яка постачає згаданому агентству інформацію. Хоча ЄЕА значною мірою є незалежним від Комісії, воно тісно пов'язане з посадовцями національного рівня, що займаються питаннями екологічної безпеки. Національні міністерства екології відіграють у мережі важливішу роль, ніж це було б можливо, якби аналогічне утворення було створене у структурі самої Комісії. Критики вважають, що головна роль мережі полягає у тому, щоб «максимально ускладнити вільний доступ до інформації та обмін нею між Агентством та тими незалежними структурами на субнаціональному або міжнародному рівнях, які можуть вступити в конфлікт з урядами держав-членів». Критики висловлюють побоювання, що, враховуючи розвинений централізм міністерських структур національного рівня, деякі організації, зокрема НДО та органи місцевого самоврядування, можуть опинитися в маргіналізованому становищі. Питання про те, чиї дані передаються в Копенгаген, має потенційно далекосяжні наслідки і визначає тип та якість даних, що нагромаджуються Європейським екологічним агентством, - і це є однією з причин того, чому можливість створення монополії національних адміністрацій у мережі викликає серйозну стурбованість.

Наголос у роботі Агентства на забезпечення політично релевантної інформації знаходить своє відображення у збільшенні, в межах політичної культури у сфері охорони довкілля, ролі державної інформації. «Регулювання з допомогою інформації» стало пов'язуватися з певною регулятивною філософією, яка заперечує адекватність та ефективність «контрольно-командних» видів діяльності, що традиційно застосовуються органами державного управління. Тимчасом як традиційна бюрократія використовує досвід для реалізації нових політичних ініціатив та забезпечення виконання законів, Агентство використовує досвід для підвищення якості даних, що застосовується в процесі вироблення політики та проведення політичних дебатів.

3. Екологічні групи

Недержавні організації, діяльність яких спрямована на поліпшення захисту довкілля, є характерною розвиненою особливістю «зелених» країн, однак в інших країнах ці організації значно менш впливові та помітні. В 1974 р. було створено Європейське екологічне бюро, яке до середини 1980-х pp. лишалося єдиною великою екологічною зацікавленою групою, що діяла у Брюселі. Пізніше свої офіси у столиці Бельгії відкрили такі організації, як «Friends of the Earth - Europe», «Greanpeace» та Всесвітній фонд збереження дикої природи. Ці чотири організації, які отримали образну назву «Банда чотирьох», тісно співпрацювали з Генеральним директоратом DG XI. На сьогодні склад цієї групи розширився, і вона являє собою «Банду сімох». До неї увійшли такі організації, як «BirdLife International», «Climate Network Europe» та «Transport and Environment Federation». Кількість штатних працівників цих груп дуже обмежена і разом не перевищує ЗО осіб.

Значення НДО європейського рівня у 1990-х pp. значно зросло, однак вони все одно лишаються слабшими, ніж групи європейського рівня, які представляють інтереси бізнесу, чи екологічні групи, що діють у США. Європейські НДО віддавна мають доступ до DG XI, однак 'їхній доступ до інших, значно впливовіших Генеральних директоратів обмежений. На НДО почали звертати більше уваги після того, як було розширено повноваження €П, і, крім того, їхній вплив збільшився після того, як ЄП отримав подальші повноваження, згідно з АД. Проте слід відзначити, що, окрім НДО, для відображення екологічних міркувань у політичному процесі існують й інші вектори.

Після того як екологічна директива ухвалюється Радою та парламентом, виникає необхідність у подальшій роботі з метою впровадження цієї директиви у практику. «Заходи з імплементації» іноді доводиться розробляти спеціалізованим комітетам у межах комітологічних процедур. Рада часто свідомо полишає розв'язання та дослідження технічних питань згаданим імплементаційним комітетам. На думку Брен-дона Фліна, ці комітети забезпечують форум, у межах якого «в центрі конфлікту між конкуруючими інтересами держав-членів, промисловості та екологічних організацій часто перебувають технічні норми… Політика ЄС в сфері охорони довкілля часто обговорюється і аналізується більше в непрозорому світі комітології… ніж у процесі політичних дискусій на вищому рівні між Комісією, Радою та парламентом».

Держави-члени повинні транспонувати директиви ЄС у свої національні системи законодавчого регулювання, незалежно від того, якими є їхні національні законодавчі структури; цей процес часто є складним і потребує чимало часу. Національне законодавство необхідно застосовувати на практичному рівні, що може означати необхідність створення нових адміністративних структур та впровадження у практику механізмів забезпечення його виконання. Імплементація політики залежить від того, що відбувається всередині кожної з держав - членів; відповідальність за забезпечення відповідності несуть національні уряди, і в такий спосіб вони зберігають за собою значну частку контролю за політичним процесом, хоча в деяких державах-членах оперативна відповідальність покладається на місцеві чи регіональні органи влади або спеціальні агентства.

На практиці якість імплементації істотно різниться для різних країн і від випадку до випадку. Таким чином, в імплементації екологічних директив існують реальні прогалини - тим більше, враховуючи всім відомий «дефіцит імплементації» та реальні проблеми із забезпеченням відповідності. Для пояснення цього явища було запропоновано різні підходи, однак більшість коментаторів погоджуються з тим, що через проблеми з імплементацією політика в сфері охорони довкілля є менш ефективною, ніж могла б бути.

Завданням Комісії є здійснення моніторингу транспозиції директив ЄС у національне законодавство. Якщо уряд держави-члена неспроможний транспонувати директиву ЄС у законодавство своєї країни або робить це неадекватно, Комісія може ініціювати процедуру розгляду порушення, яка, у разі, коли проблему не буде розв'язано, може привести до розгляду справи цієї держави-члена у ЄСС. У 1997 р. Комісія ініціювала процедури розгляду порушень, пов'язаних з транспонуванням екологічних директив проти всіх держав-членів, причому Нідерланди та Данія виявилися єдиними державами, проти яких було ініційовано лише одну справу. До того ж національне законодавство не повинно суперечити положенням, відображеним у директивах, затверджених у Брюселі. У цій сфері також виникає чимало проблем. На сьогодні Комісія ініціювала низку справ, пов'язаних з невідповідністю законодавства в усіх державах-членах та в усіх сферах екологічного законодавства. Особливо часто процедура розгляду порушень ініціюється у зв'язку з забрудненням водних ресурсів: у 1997 р. приблизно чверть всіх ініційованих процедур стосувалася законодавства про забруднення водних ресурсів.

Однак транспонування директив ЄС у національне законодавство і забезпечення його адекватності згаданим директивам далеко не завжди гарантують фактичне досягнення мети, заради якої ці директиви ухвалювались. Деякі країни, котрі загалом своєчасно і адекватно транспонують директиви ЄС у своє законодавство, не можуть похвалитися особливими досягненнями в забезпеченні його реальної відповідності згаданим директивам. У Комісії немає власних інспекторів, що могли б збирати дані про якість імплементації директив ЄС на практичному рівні. Однак НДО та окремі громадяни надсилають до Комісії свої скарги стосовно невідповідності, і це дає їй змогу чинити тиск на уряд тієї чи іншої держави-члена з вимогою поліпшення ситуації.

Комісія часто стикається з тим фактом, що адміністративний потенціал у різних країнах Євросоюзу варіюється в досить широких межах. Деякі уряди здатні імплементувати директиви ЄС у своє національне законодавство порівняно ефективно, тоді як інші регулярно стикаються з труднощами у цьому питанні; яскравим прикладом країн другої категорії є Італія. В деяких державах-членах розвиток інспекторату перебуває на дуже низькому рівні. В інших країнах охорона довкілля входить до сфери обов'язків регіональних органів влади, і таким чином імплементація передбачає застосування ще одного рівня політичного процесу. Центральні уряди здатні витримати тиск процедур розгляду порушень у межах європейського законодавства навіть тоді, коли у своїх власних політичних системах їм бракує важелів, аби поліпшити виконання законодавства.

В деяких випадках проблеми з імплементацією виникають не через відсутність адміністративного потенціалу, а радше через «невідповідність» між підходами до регулювання, які застосовує ЄС, та адміністративним апаратом, який існує в тій чи іншій країні. Наприклад, у Німеччині політика в сфері охорони довкілля цілком перебуває в руках земель, і, отже, федеральний уряд, за деякими нечисленними винятками, має обмежені можливості забезпечувати адекватну імплементацію землями відповідних заходів. Ця складність частково розв'язується за посередництвом робочих груп Bundeslander, хоча слабкі зв'язки між різними рівнями державного управління у будь-якому разі створюють певні проблеми.

Доки регулятивна філософія Німеччини використовувалася для формування екологічних директив ЄС, національна регулятивна система цієї країни з легкістю до них пристосовувалася, що й не дивно. Однак щойно вплив інших чинників на законодавство став відчутнішим, німецька система почала стикатися із серйозними проблемами, враховуючи її залежність від надзвичайно складного комплексу внутрішніх взаємовідносин. Німецькі агентства виявили, що застосування директив ЄС, сформованих за іншою регулятивною філософією, є надзвичайно складною проблемою.

У міру того як проблеми з імплементацією ставали дедалі серйознішими, Комісія під тиском з боку ЄП почала приділяти більше уваги питанню невідповідності і, починаючи з 1983 p., публікувати на вимогу ЄП щорічні звіти про стан справ з імплементацією законодавства Співтовариства. У 1996 р. Комісія запропонувала розробити рекомендації про мінімальні критерії для екологічних інспекцій в державах-членах, а також розглядати громадські скарги на невідповідність внутрішнього законодавства законодавству ЄС більш систематично на національному рівні. Зокрема, Комісія запропонувала, щоб національні суди полегшили доступ екологічних груп до них самих, якщо судова справа має відношення до екологічного законодавства ЄС. Оскільки юридичний доступ екологічних груп до ЄСС на рівні Співтовариства було обмежено, Комісія запропонувала, щоб екологічним групам була надана можливість звернення до суду на національному рівні. Наявність такого доступу, принаймні частково, могла компенсувати обмеженість доступу до ЄСС, оскільки національні суди, використовуючи обумовлену в статті 171 процедуру попереднього розгляду, можуть звертатися до ЄСС і цікавитись його думкою. Міністри з держав - членів також почали більше цікавитися проблемою імплементації і в 1997 р. запропонували Комісії розробити мінімальні критерії для екологічних інспекцій промислових об'єктів.

Рит Б'єрегаард, відповідальний комісар, розробила пропоновані обов'язкові вимоги щодо інспекцій на основі нової директиви, однак політична делікатність цієї теми призвела до того, що Комісія в цілому представила у грудні 1998 р. не проект директиви, а ні до чого не зобов'язуючу рекомендацію. Згідно з пропонованими критеріями, передбачалося, що національні інспектори повинні контролювати небезпечні об'єкти на предмет їхньої відповідності нормам ЄС і публікувати свої звіти для ознайомлення широкої громадськості. Вважалося, що «південні» держави-члени матимуть особливі труднощі щодо забезпечення відповідності цим критеріям, тоді як інші країни, такі як Велика Британія, будуть змушені змінити свою нинішню практику роботи.

У червні 1997 p. міністри екології вирішили зміцнити також інституційний потенціал неформальної мережі ЄС з імплементації та забезпечення виконання екологічного законодавства, створеної у 1992 p., шляхом організації при DG XI секретаріату цієї мережі та надання їй формальних політичних консультаційних повноважень, ЄМІВЕЗ складається з представників національних екологічних експекторатів, що займаються промисловими об'єктами, а керують нею спільно групи головування Комісії та Ради. Саме ЄМІВЕЗ розробляла проект документа, на основі якого було складено згадану рекомендацію, 43; House of Lords, 1997b: 56). До ЄМІВЕЗ не належать інспектори, що здійснюють контроль за виконанням директив, котрі стосуються середовищ існування, якості технічної води та об'єктів непромислового призначення.

Хоча «дефіцит імплементації» у сфері охорони довкілля є очевидною проблемою, судити про його значення для процесу інтеграції у ширшому розумінні важко. ЄС має комплексну багаторівневу систему управління, яка не може діяти аналогічно до системи управління унітарної держави. Таким чином, проблеми імплементації, ймовірно, в основному пов'язані з особливостями держав - членів ЄС. Порівняння з ситуацією у США характеризує процес по-різному: хоча американське федеральне агентство ЕРА є досить впливовим і наділене деякими повноваженнями із забезпечення виконання законів, воно також залежить від окремих американських штатів у питаннях імплементації та управління програмами екологічного менеджменту. У США також спостерігаються хронічні проблеми з імплементацією, які часто «виходять на світло» лише завдяки зусиллям екологічних груп, які звертаються до Суду, аби знайти шляхи їх вирішення. ЕРА залежить від урядів окремих штатів значно більше, ніж часто вважається. Враховуючи досвід федеральних держав, у тому числі порівняно централізований приклад США, єдине, що лишається пояснити, - це не те, чому Комісія має так мало повноважень, а радше - чому вона має «їх так багато.

Деніел Келемен стверджує, що Комісія має важливе право - ініціювати розгляд у ЄСС справ про звинувачення урядів держав-членів у незабезпеченні відповідності внутрішнього законодавства вимогам ЄС, права, яким вона користується регулярно і послідовно. Значна частина федеральних урядів неохоче використовують такі права, оскільки їхні штати або провінції дуже негативно ставляться до подібного втручання. В результаті проведеного Келеменом порівняльного дослідження екологічної політики у федеральних системах та ЄС було зроблено такі висновки:

«Зосередження контролю за імплементацією та виконанням екологічного законодавства на рівні держав - членів не слід вважати ознакою слабкості. Характерне для ЄС делегування повноважень з імплементації та забезпечення виконання законів державам-членам не є чимось особливим для державних утворень федерального типу. В розвинених федеральних системах державного управління, які існують, наприклад, у СІНА, Німеччині, Австралії та Канаді, значну частину повноважень з імплементації та виконання регулятивної політики також делеговано на рівень урядів окремих штатів… Порівняння ЄС з деякими федеральними системами свідчить радше на користь ЄС. Директиви та регламенти Співтовариства визначають більш детальні вимоги до держав-членів, ніж це передбачено згідно з законодавством Канади та Австралії. Європейська комісія та ЄСС роблять для забезпечення виконання екологічного законодавства ЄС більше, ніж центральні уряди таких країн, як Австралія, Канада або Німеччина».