Політика Європейського Союзу в екологічній сфері

У федеральних системах надзвичайно складно централізувати процеси імплементації та забезпечення виконання законодавства. Дотримання законів зазвичай залежить від таких чинників, як: забезпечення представникам громадськості доступу до судів; технічний адміністративний потенціал та політичне залучення агентств субнаціонального рівня. Звідси випливає, що ЄС має більше шансів поліпшити стан справ з імплементацією екологічного законодавства шляхом заохочення горизонтального поширення «найкращої практики» серед держав - членів, ніж шляхом централізації повноважень щодо імплементації у Брюселі.

4. Політичні суперечності

На політичній арені у сфері охорони довкілля у 1990-і pp. вирізняються два основні види дискусій. Один стосується застосування принципу субсидіарності, тобто розподілу повноважень між різними рівнями управління. Другий стосується того, який вид регулятивної філософії має лежати в основі політики ЄС, - контрольно-командний чи більш гнучкий, ринково та інформаційно орієнтований.

Субсидіарність, як ми побачимо, - це явище, характерне для всіх багаторівневих систем управління, а сфера охорони довкілля особливо виразно демонструє всю складність розподілу відповідальності між різними рівнями управління. У більшості країн певні функції з охорони довкілля виконують органи влади місцевого та національного рівнів. У випадку ЄС додання ще одного додаткового рівня законодавства та політичного процесу призвело до створення певних проблем. Саме тому субсидіарність, як принцип, вперше знайшла своє відображення в ЄЄА) саме у сфері охорони довкілля. В ДЄС цей принцип було розвинено далі, до рівня загальної концепції, при цьому наголошувалася важливість того, щоб рішення у сфері державної політики ухвалювали органи влади, наближені до громадян настільки, наскільки це можливо.

В подальших політичних дискусіях екологічні директиви займають особливе місце - одне з центральних. Прихильники принципу субсидіарності стверджують, що чимало директив виходять за межі, які можна обґрунтувати на європейському рівні, тому деякі елементи політики у сфері охорони довкілля варто «ренаціоналізувати». Натомість прихильники жорстких стандартів, як правило, обстоюють ідею створення щільної європейської системи законодавчого регулювання. їхні аргументи виявилися більш дієвими. Тому деякі важливі пропозиції Комісія відхилила. При цьому почали ширше використовуватися рамкові директиви, що забезпечило національним урядам вищий ступінь свободи. Крім того, темпи ухвалення директив, які стосуються охорони довкілля, істотно сповільнилися. З іншого боку, деякі важливі директиви - зокрема ті, що стосуються якості технічної та питної води, - було залишено без змін. Джордан стверджує, що значення проблеми субсидіарності перебільшене і що ніякого істотного «регресу» у цьому питанні не спостерігається.

В 1990-і pp. розгорілися бурхливі дебати стосовно питання про те, чи повинно екологічне законодавство регулювати джерела потенційної шкоди, чи навпаки, воно має бути зосереджене на стандартах якості довкілля, яких слід досягти, наприклад, якості води або повітря. Інакше кажучи, суть суперечки полягала в тому, що згідно з однією філософією, передбачалося контролювати засоби, тоді як згідно з іншою - визначати цілі. Підхід, згідно з яким передбачалося здійснення контролю над викидами, особливо активно обстоювала Німеччина, оскільки він збігався з її внутрішньою регулятивною структурою та філософією. Особливо вигідним застосування цього підходу було для висококонкурентоспроможної німецької індустрії екологічно чистих технологій.

Натомість Британія віддавала перевагу застосуванню регулятивного підходу, в якому основна увага приділялася забезпеченню екологічної якості того чи іншого середовища, «регулятивному стилю, що випливає із загального уявлення про забруднення, котре є наслідком викидів забруднювачів у конкретне сприймаюче середовище, а не наявності викидів як таких». Поглибленню відмінностей у філософії сприяли також географічні особливості. Забруднювачі, що виділяються на території Сполученого Королівства, значною мірою зносяться вітрами та морськими течіями в океан, і, таким чином, подальша доля забруднення, «виробленого» на території Британії, залежить в основному лише від процесів розсіювання. У Німеччині ж ситуація діаметрально протилежна.

Застосування цих двох протилежних підходів призводить до утворення істотних відмінностей в регулятивних пріоритетах. Для застосування спільного контрольного підходу потрібне дуже деталізоване законодавство, тоді як визначення стандартів якості забезпечує державам-членам більший ступінь свободи у виборі методів їх досягнення. Крім того, німецький підхід вимагає застосування «найкращих доступних технологій», тоді як британський - ґрунтується на застосуванні НДТБНВ - тобто найкращих доступних технологій, які, проте, не пов'язані із надмірними економічними витратами. Імплементація за принципом НДТ передбачає застосування складних технологій, тоді як НДТБНВ забезпечує значно більший ступінь свободи.

У сфері регулювання якості повітря у 1980-х pp. тон задавала Німеччина. Наприклад, Директива про великі сміттєспалювальні підприємства була ухвалена значною мірою під впливом внутрішнього досвіду Німеччини. У той період Британію часто вважали лідером опозиції по відношенню до екологічної політики ЄС. Проте у 1990-і pp. Німеччина почала поступатися своїми перевагами першопрохідця Британії. Після модернізації своєї внутрішньої системи охорони довкілля Велика Британія стала поступово перетворюватися на лідера у питаннях якості повітря, спираючись на зовсім інший вид втручання. За словами Геритьє та інших, «саме Велика Британія нині здатна задавати тон у важливих сферах, а її інтереси лише виграють від того, що реалізовані в цій країні інновативні механізми будуть запроваджені з допомогою ЄС в інших країнах». В інших сферах ситуація може бути іншою. Незважаючи на те, що позиція Комісії нині значно ближча до британської, ніж до німецької, Геритьє відзначає, що «нинішні досягнення у сфері європейського законодавства являють собою мішаний «стратегічний портфель». У ньому ми можемо знайти відображення різних видів філософії втручання, що містять як типово британські, так і типово німецькі риси».

Деякі екологічні директиви стосувалися процедур, за допомогою яких має забезпечуватися охорона довкілля, що було інновацією у системі законодавчого регулювання Співтовариства і призвело до численних труднощів майже в усіх державах-членах. Наприклад, у 1990 р. було ухвалено Директиву про доступ громадськості до екологічної інформації, однак її імплементація у тих державах-членах, де громадяни традиційно не мали вільного доступу до інформації, виявилася складною проблемою. Як відзначає Роуз-Акерман, «ця директива прямо суперечить німецьким бюрократичним традиціям… Забезпечення доступу до урядової інформації членам громадськості, які цікавляться політикою, але не мають відношення до її результатів особисто, є новаторською ідеєю у сфері німецького державного права». Крім того, тенденція до приватизації, яка спостерігалася у той час у сфері державних послуг, істотно ускладнювала визначення тих фірм, що несуть «громадську відповідальність» і, отже, підпадають під дію згаданої директиви.

Таким чином, ми можемо спостерігати обернення досвіду Британії та Німеччини, оскільки нині британське законодавство більше впливає на формування законодавства ЄС, а внутрішній адміністративний апарат Сполученого Королівства краще надається для його впровадження. У Німеччині ситуація інша: «німці затято протистоять пропозиціям, що суперечать їхній традиційній орієнтації на забезпечення якості довкілля або сприяють збільшенню прав громадян на доступ до інформації; такі регулятивні концепції діаметрально суперечать їхній власній філософії». Проте в жодній з країн кінця дискусіям не передбачається. Наприклад, екологічні групи критикують британський уряд за те, що він не визнає приватизовані організації, котрі здійснюють менеджмент водних ресурсів, такими, що несуть «громадську відповідальність», і, отже, як наслідок, на них не поширюється дія директиви про доступ громадськості до екологічної інформації. Хоча уряд Німеччини зі свого боку затято опирався запровадженню євроаудиту, німецькі фірми виявилися значно поступливішими у питаннях його проведення.

Історія однієї з найважливіших екологічних директив, ухваленої в 1990-і pp., свідчить про суперечності, які на сьогодні виникають у процесі більшості переговорів, пов'язаних з екологічним законодавством. Директива про інтегровані охорону довкілля та контроль - один з найважливіших елементів законодавства у цій сфері, - яка набрала чинності у жовтні 1999 p., впливає на велику кількість промислових об'єктів і створює фундамент для подальшого ухвалення законодавства. Ця директива була змодельована з британського Закону про інтегрований контроль забруднення, який набрав чинності у 1990 р. Один з ініціаторів прийняття цього британського закону відіграв важливу роль у складанні проекту пропозицій Комісії щодо інтегрованого підходу до забруднення, що, зрештою, був ухвалений у вигляді Директиви 96 ЄЕС, згідно з якою передбачалося одночасне регулювання викидів забруднювачів у водне та повітряне середовище, а також у грунт. Однак у процесі обговорення цієї директиви уряди інших держав - членів намагалися внести до неї поправки, які б забезпечили їй відповідність їхнім власним специфічним обставинам.

Однією з причин того, чому уряд Великої Британії у даному випадку взяв на себе роль «першопрохідця», було те, що нова внутрішня система охорони довкілля створювала ризик зниження конкурентоспроможності британської промисловості у випадку, якби ЄС ухвалив менш жорсткі стандарти. Наприклад, згідно з одним з варіантів проекту директиви, існуючим підприємствам надавалася можливість відкласти модернізацію виробництва до рівня «найкращих доступних технологій» до 2005 p., тоді як, згідно з британським законодавством, це передбачалося зробити значно раніше. Однак уряди Іспанії та Португалії не погоджувалися на затвердження більш ранньої дати. Крім того, Британія обстоювала запровадження централізованої системи надання дозволів на здійснення виробничої діяльності для підприємств, що використовують будь-які, потенційно екологічно небезпечні технологічні процеси, як це прийнято у Великій Британії, і запропонувала використати арбітражну процедуру для розв'язання суперечностей між регулятивними органами. Натомість державна адміністрація Німеччини захищала свою добре налагоджену практику надання дозволів для кожного виду середовища окремо і вважала перспективу імплементації інтегрованого підходу неприйнятною. Стосовно норм розкриття інформації Велика Британія віддавала перевагу використанню публічних реєстрів, так, як цього вимагала її національна система, тоді як Німеччина стверджувала, що чинної директиви про доступ громадськості до екологічної інформації цілком достатньо. Ці два підходи вдалося узгодити у питанні НДТ чи НДТБНВ таким чином, що проект директиви передбачав застосування НДТ, але при цьому допускалося врахування економічних міркувань.

Ситуація змінилася, коли уряд Німеччини у середині 1994 р. став головувати у Раді. Замість того щоб використати свою роль, аби сприяти просуванню переговорів, уряд Німеччини, прагнучи уникнути небажаних змін у внутрішній практиці, просто вилучив з тексту проекту вимогу про те, що регулятивні органи мають координувати надання дозволів. «Німеччина особливі проблеми з цією пропозицією, оскільки вона, як мінімум, вимагає скоординованих зусиль з боку всіх регулятивних органів для того, щоб ухвалити інтегроване дозвільне рішення щодо промислових об'єктів, на які поширюється дія Директиви про інтегровані охорону довкілля та контроль», 35). У такий спосіб, навіть зловживаючи своїм головуванням у Раді, уряд Німеччини так і не зміг досягти прогресу стосовно затвердження проекту директиви.

Прийнятного компромісу не вдавалося досягти аж до початку наступного терміну головування у Раді. Французький уряд запропонував доповнити визначення найкращої доступної технології аналізом вигід та витрат. По суті, новий варіант НДТ мало чим відрізнявся від НДТБНВ, хоча британці вважали, що новий проект директиви забезпечує розширення практики Сполученого Королівства на весь Євросоюз, 38-39). Було досягнуто також домовленості стосовно формулювання фрази щодо повної координації між регулятивними органами. Зрештою, в червні 1995 р. міністри екології були готові одноголосно затвердити директиву. Згідно з її остаточним варіантом, передбачалося, що дозволи на здійснення виробничої діяльності видаватимуться тим підприємствам, «ліміти на викиди забруднювачів яких будуть встановлюватися у «інтегрований спосіб» і охоплюватимуть одночасно викиди у повітря, воду та ґрунт за умови запобігання переносу забруднення між ними». Заяви щодо надання дозволів та результати моніторингу викидів повинні публікуватися для ознайомлення громадськості; крім того, Комісія кожні три роки публікуватиме інформацію стосовно всіх основних видів забруднення та їхніх джерел.

Процес ухвалення цього важливого законодавчого документа показує, наскільки важливою є роль «першопро-хідця», а також підтверджує той факт, що уряд жодної з держав - членів неспроможний достатньою мірою контролювати порядок денний, аби домогтися всього, чого він прагне. У міру наближення 31 жовтня 1999 p. - крайнього терміну транспонування директиви у національне законодавство - стає дедалі очевидніше, що Директива про ІОДК, незважаючи на свою відносну сумісність з існуючими британськими системами, вимагає «запровадження далекосяжних змін до існуючих систем контролю забруднення у Великій Британії», 35).

П'ята програма заходів ознаменувала відхід Комісії від традиційного «контрольно-командного» підходу, який домінував у сфері охорони довкілля з початку 1970 р. Відображаючи збільшення впливу економічних міркувань у самій Комісії, було проведено оцінювання економічних ефектів П'ятої програми заходів. При цьому традиційний підхід було визнано економічно неефективним. Тиск в напрямі запровадження нових методів регулювання походив з багатьох різних джерел, у тому числі від фірм, які були занепокоєні тим, що регулювання зашкодить їхній конкурентоспроможності, і підсилювався наголосом на необхідності регулятивної реформи в самому ЄС. Хоча НДО спершу були досить скептично налаштовані стосовно пропонованих нових інструментів, згодом вони поступово визнали їх доцільними.

«Нові інструменти створювалися для того, аби забезпечити ефективність та позитивні стимули, яких бракувало контрольно-командному підходу». Хоча держави-члени експериментували з широким спектром подібних інструментів, Комісія обстоювала лише застосування екоаудиту, екоярликів для маркування продукції та добровільних угод. Часто обговорювалися різні варіанти «екоподатку», що його було запроваджено у деяких державах-членах, проте, як уже відзначалося, підписати щодо нього Генеральну угоду в межах всього ЄС так і не вдалося. Втім Джонатан Голуб стверджує, що досвід ЄС у впровадженні нових інструментів є позитивнішим, ніж, скажімо, досвід США та Японії, і з міжнародного погляду є цілком задовільним, незважаючи на те, що деяким членам ЄС вдалося просунутися у цьому питанні значно далі.

Найбільше заперечень викликала пропозиція запровадження такого політичного інструменту, як екологічний податок на використання нафти, газу та вугілля. Запропонований Комісією під час проведення самміту в Ріо у 1992 p., цей інструмент був покликаний допомогти ЄС відіграти провідну роль у цих глобальних переговорах з питань охорони довкілля і стабілізувати обсяг викидів двоокису вуглецю, як одного з головних чинників, що є причиною змін клімату. На відміну від Екологічної ради, Рада міністрів економіки та фінансів ЄС наклала вето і спромоглася утримати це питання на своєму порядку денному.

Уряди Британії, Португалії, Греції, Ірландії та Іспанії різко заперечували проти будь-яких спроб запровадити подібний податок. У 1993 р. службі головування Данії вдалося підійти дуже близько до компромісу, прийнятного для «бідної четвірки», однак заперечення з боку Британії заблокували проходження пропозиції на цьому етапі. Проте питання з порядку денного знято не було. У 1996 р. служба головування Іспанії запропонувала інший компроміс; уряди Швеції, Німеччини та Австрії оцінили його як надто млявий, натомість Британія, Греція, Португалія та Ірландія виступали проти даної ідеї в принципі. Після цього Франція запропонувала альтернативний підхід, і в 1997 р. Комісія представила проект «енергетичного податку Ша», однак консенсусу з цього питання знову досягти не вдалося. Після приходу до влади у Великій Британії нового лейбористського уряду позиція цієї країни почала змінюватися, що дало змогу комісарові Маріо Монті запропонувати проект «енергетичного податку ІІІЬ» - «порожньої мушлі, яку можна буде наповнити значно пізніше, коли з'явиться необхідна політична воля і бажання». Однак негативне ставлення Іспанії до цього проекту не зменшилося, а навпаки, поглибилося. В травні 1999 p., протягом нового періоду головування

Німеччини, тринадцять членів Екофіну погодилися на компроміс, згідно з яким Іспанії дозволялося встановлювати низькі ставки екологічного податку і надавати пільги з його сплати, однак ані іспанський, ані ірландські уряди не погодилися з цим компромісом.

Проте деякі добровільні політичні інструменти були затверджені, хоча навіть у цій сфері досягти прогресу вдалося далеко не з усіх питань. Регламент 880/ 92, спрямований на заохочення використання спеціальних екологічних ярликів, застосовується далеко не в усіх країнах, хоча деякі з подібних національних схем, наприклад, німецька «Blue Swan», були успішними. Фірми, схоже, з неохотою погоджуються на співпрацю у сфері визначення критеріїв відповідності та подальшого використання екологічних ярликів для маркування своєї продукції, якщо їх до цього не зобов'язує спеціальне законодавство. Виняток становлять нечисленні, технічно однорідні сектори. На кінець 1998 р. лише дванадцять видів продукції підлягали маркуванню європейськими екологічними ярликами, з яких половину становили фарби і лаки для внутрішніх робіт. Навіть у цьому випадку переговори щодо визначення критеріїв маркування тривали з травня 1991 р. до січня 1996 р. Натомість представники косметичної промисловості відмовились брати участь у переговорах, пов'язаних з будь-якими видами продукції, оскільки вони не погоджувалися із пропонованими критеріями, визначеними для лаків для волосся. Фірми за межами ЄС були схильні трактувати вимоги щодо екологічного маркування як один з протекціоністських заходів, подібних до тих, що застосовуються у секторі біотехнологій.

П'ятою програмою заходів було також передбачено застосування добровільних угод, подібних до тих, що застосовуються в деяких державах-членах, зокрема у Нідерландах. У липні 1998 р. Комісія завершила роботу з підготовки важливої добровільної угоди, спрямованої на зменшення викидів двоокису вуглецю з двигунів нових автомобілів. Це був важливий крок для підтвердження відданості ЄС ідеям Кіотського протоколу, підписаного згідно з РКЗК ООН. Хоча ЄП на одному з етапів підтримав запровадження обов'язкового законодавства і заперечував проти використання добровільної угоди, останню зрештою було затверджено Європарламентом. - Комісія наполягала на тому, що вона має юридичне право ухвалювати подібні угоди без затвердження ані Європарламентом, ані Радою міністрів.

На міжнародному рівні ЄС сьогодні загалом вважається лідером, особливо у сфері проведення вирішальних переговорів з питань змін клімату. Хоча Євросоюз, як і чимало окремих країн, часто стикається з проблемами імплементації ратифікованих міжнародних угод, його вплив, як колективного учасника переговорів у межах глобальної системи, постійно зростає. Важливою етапною подією стало ухвалення Єдиного європейського акта, згідно з яким екологічна політика ЄС отримала тверду юридичну основу, відображену в Договорі. З того моменту Комісія та уряди держав-членів почали обстоювати колективні позиції в міжнародних масштабах у процесі створення глобальних систем. Першим серйозним прикладом таких дій стало підписання Монреальського протоколу. ЄС не має повноцінних державних повноважень і, таким чином, не має статусу «єдиного учасника», хоча він і досяг певного прогресу на шляху вироблення спільних узгоджених позицій.

Вимоги проведення переговорів щодо РКЗК ООН, затверджені у 1992 p., змусили ЄС внести зміни у свій процес вироблення політики. Наприклад, у жовтні 1990 р. було скликано перше спільне засідання Ради міністрів енергетики та екологічної безпеки, метою якого було обговорення пропозицій Співтовариства, які передбачали стабілізацію обсягів викидів С0₂ до 2000 р. на рівні 1990 р. До того ж уряди держав-членів погодилися з пропозицією підписати піонерну угоду щодо «розподілу тягаря», згідно з якою ті країни, котрі здатні були скорочувати обсяги викидів лише порівняно повільно, мали сплачувати компенсацію урядам інших країн, які зможуть скорочувати свої викиди непропорційно швидко. Успіх ЄС у впровадженні цього засобу підтримки внутрішньої єдності значно полегшив прийняття жорстких умов на глобальному рівні, на що навряд чи можна було сподіватися ще буквально десять років тому.

Під час проведення конференції, присвяченої обговоренню Кіотського протоколу, спрямованого на заохочення країн до імплементації РКЗК ООН, Екологічна рада ЄС оголосила про зобов'язання Євросоюзу скоротити до 2010 р. на 15 відсотків викиди трьох парникових газів. Комісія відзначила, що досягнення цієї мети буде «політично проблематичним… єдиним способом зменшення викидів СО2 є модернізація систем, процесів, обладнання та дій суб'єктів, які прямо або непрямо використовують викопне паливо».

Європейські політики були задоволені внесенням юридично зобов'язувальних цілей до протоколу, що забезпечувало захист конкурентоспроможності європейських підприємств. Згідно з узгодженими домовленостями, передбачалося зменшення до 2012 р. обсягів викидів парникових газів на території ЄС на 8 відсотків порівняно з рівнем 1990 р. Уряд Сполучених Штатів доклав максимуму зусиль, аби переконати учасників конференції в необхідності затвердження менш амбітних цілей, і навіть погрожував заблокувати весь процес через серйозні труднощі, пов'язані з одержанням внутрішньої згоди на затвердження пропонованих жорстких заходів. Зрештою США погодилися на затвердження мети зменшення викидів на 7 відсотків, і то лише завдяки тому, що протоколом було передбачено застосування так званих «гнучких механізмів», зокрема такого незвичного засобу, як квоти на викиди забруднювачів, що підлягають продажу. Хоча ЄС не ставив перед собою такого завдання, проте йому було надано дозвіл на забезпечення виконання своїх зобов'язань шляхом розподілу тягаря між державами - членами ЄС. З того часу свобода ЄС у сфері охорони довкілля обмежується юридичними зобов'язаннями.

Гнучкі механізми, тобто економічні інструменти, запроваджені згідно з протоколом, дали змогу впровадити систему торгівлі лімітами на викиди забруднювачів або балами, набраними тими країнами, що реально скорочують обсяги викидів. На той час ці інструменти були новими як для самого ЄС та його членів, так і для інших країн. У травні 1999 р. Комісія стисло охарактеризувала проблеми, що стоять перед ЄС, таким чином:

«Кіотські механізми істотно відрізняються від тих методів, які Європейське Співтовариство та його держави-члени застосовували для організації своєї екологічної політики протягом кількох останніх десятиліть. Екологічна політика ЄС завжди грунтувалася на технічних стандартах, регулятивних обмеженнях викидів забруднювачів, а останнім часом на таких економічних інструментах, як податки, штрафи та екологічні угоди. Досі Співтовариство практично не мало досвіду застосування таких інструментів, як Кіотські механізми. Отже, однією з політичних проблем, що стоять перед нами, є розробка і застосування в межах європейської екологічної політики нових гнучких інструментів, однак без завдання шкоди важливим здобуткам, досягнутим у минулому».

Інакше кажучи, ЄС не вдалося експортувати свою регулятивну систему на глобальний рівень і він змушений був розробляти нову систему для себе.

Після підписання Кіотського протоколу європейські політики намагаються всіляко обмежити застосування цієї системи на глобальному рівні, і в травні 1999 р. міністри екології затвердили «надбудову» над цим та іншими механізмами, створеними згідно з протоколом. Ця «надбудова» запроваджувалася для того, аби забезпечити принаймні половину скорочення викидів з допомогою традиційних внутрішніх заходів. ЄС подав її у формі пропозиції на засіданні, що відбулося у червні 1999 р. і присвячувалося аналізові наслідків підписання Кіотського протоколу.

У березні 1997 p. уряд ЄС досяг домовленості щодо внутрішнього розподілу завдань зі скорочення викидів забруднювачів для того, щоб підтримати їхнє лівериджування під час переговорів у Кіото. Однак ці скорочення не мали обов'язкового характеру. У червні 1998 p., у період головування в Раді Великої Британії, в межах Євросоюзу було досягнуто обов'язкової угоди щодо забезпечення 8-відсоткового скорочення викидів, затвердженого у Кіото, 46). Політика запобігання змінам клімату є глобальною проблемою, переговори щодо якої останнім часом набули особливої гостроти. У цій сфері, як і у внутрішній політиці, ЄС стикається з аналогічною проблемою імплементації, вирішення якої залежить не лише від міністрів екології. Важелі керування процесами імплементації політики у сфері змін клімату тримають у своїх руках їхні колеги з міністерств енергетики, транспорту та фінансів, котрі можуть використати свої засідання в межах засідань Ради ЄС для укладення пакетних угод. У квітні 1998 р. британська служба головування у Раді провела перше спільне засідання Ради міністрів транспорту та екологічної безпеки для того, аби «виробити стратегічне бачення інтеграції політики у сфері транспорту та охорони довкілля». Експеримент виявився не вельми успішним, прогалини між поставленими цілями і їхньою реалізацією ліквідувати не вдалося. Очевидно, що частково ці прогалини на європейському рівні відображають різні потоки політичної відповідальності, які існують у кожній з держав-членів.

Однак процес на європейському рівні виявився більш складним, оскільки в деяких сферах, що мають відношення до екологічної політики, у ЄС лише незначні повноваження: найважливішим прикладом такої сфери є енергетична політика. Як відзначає Кольє, «держави-члени зуміли зберегти свій суверенітет в усіх важливих сферах енергетичної політики». Зобов'язання, взяті згідно з Кіотським протоколом, роблять сферу енергетичної політики ще більш важливою, тому лише час покаже, чи вдасться державам - членам ЄС вжити необхідних заходів у галузі енергозбереження на національному рівні, аби ЄС мав змогу виконати взяті на себе в Кіото зобов'язання.

Висновки

європейський екологічний охорона бюро

Регулятивна система ЄС у сфері охорони довкілля функціонує в умовах поєднання двох підходів: традиційного «контрольно-командного» та нового, що містить елементи ринкової та інформаційної орієнтації. Підписання Кіотського протоколу додало до цієї комбінації нові механізми, що сприяло ускладненню політичних процесів у галузі екологічної політики. Економічний характер передбачених протоколом механізмів змушує переглянути політику у сфері Єдиного ринку та заохочення конкуренції, наприклад, для того, аби гарантувати, що торгівля лімітами на викиди забруднювачів не перетвориться на замасковану форму державної допомоги.

Незважаючи на всі ці труднощі, європейський політичний процес продемонстрував свою спроможність виробляти та ухвалювати обов'язкові до виконання рішення, що для більшості федеральних систем виявляється надзвичайно складним завданням. Хоча у питаннях фіскального федералізму ЄС не вдалося досягти скільки-небудь значного прогресу, угода 1998 р. про розподіл тягаря є прикладом «федералізму в питаннях забруднення довкілля», в якому представлено своєрідну форму перерозподілу між державами-членами. Подальший розвиток діяльності у цьому напрямі та збільшення ринкової сили ЄС у процесі переговорів, пов'язаних із створенням глобальних систем, потребуватиме надійнішого контролю над процесами імплементації. Для всіх багаторівневих та федеральних систем застосування законодавства є складним випробуванням. ЄС на сьогодні бере участь у розробці політики у сфері охорони довкілля на трьох основних рівнях: глобальному, рівні ЄС та національному. Основним питанням на майбутнє є те, наскільки участь ЄС у глобальних процесах сприятиме змінам динаміки екологічної політики в межах самого ЄС.

Размещено на Allbest.ru