Исторический опыт регулирования архитектурно-градостроительного развития Санкт-Петербурга - Ленинграда (1870-е - конец 1950-х гг.)

Материалы диссертации опубликованы в 36 печатных работах, в том числе восемнадцать - входящие в перечень ведущих рецензируемых научных журналов, утвержденный ВАК в 2005 - 2013 гг., а также в двух монографиях, одна из которых написана в соавторстве с Ю.Л.Косенковой.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из трех томов. Первый том (393 стр.) включает: введение, 6 глав, заключение, библиографический список литературных и архивных источников (416 наименований).

Содержание работы

Проведенный в ходе исследования научный анализ материалов диссертации позволил определить динамику развития содержания и организационных форм деятельности по регулированию градостроительного развития Санкт-Петербурга - Ленинграда в период 1870-х - конца 1950-х гг. Выделены три основных периода этого развития:

1870-е гг. - 1917 г. - попытки создать систему регулирования градостроительного развития города на основе сочетания общественного самоуправления и деятельности властных структур;

1918 г. - начало 1930-х гг. - первые шаги в сторону создания системы регулирования развития Петрограда - Ленинграда в новых социальных условиях;

середина 1930-х гг. - конец 1950-х гг.- становление и окончательное формирование специфически советской системы регулирования градостроительного развития города. Этот неоднородный с точки зрения исторического развития период в отношении развития системы градорегулирования в диссертации рассмотрен как качественно единый.

В диссертации показано, что, во-первых, хронологические границы между выделенными периодами условны, во-вторых, внутри самих этих периодов также можно выделить качественные градации развития градостроительно-регулятивной деятельности, как на общероссийском, так и городском уровнях.

В пределах этих периодов были прослежены изменения в таких важнейших «опорных точках» системы градорегулирования, как цели архитектурно-градостроительного развития города, субъекты градостроительной деятельности, их роль в системе управления развитием города, средства градостроительного регулирования, результаты градоформирования, возникшие в итоге, как целенаправленных управленческих воздействий, так и действия внешних факторов. Выявленные в работе и определившие ее структуру три качественных периода в развитии системы управления развитием города более всего (в силу погруженности в общий социокультурный контекст) приближаются к общепринятой хронологии развития советских архитектуры и градостроительства, хотя и не совсем совпадают с ней.

1870-е - 1917г.

К началу 1870-х гг. Санкт-Петербург являлся одновременно столицей Российской Империи и главным городом одноименной губернии, в связи с чем, объектами регулирования являлись не только городские территории и городская черта, но и пригородные территории, объединенные с городом транспортными и хозяйственными связями. В этот период к субъектам градорегулирующей деятельности в Санкт-Петербурге относились не только структуры государственной исполнительной власти - Управления Губернатора и Градоначальника (с 1871 г.), но и органы общественного самоуправления. В результате общероссийских городских реформ 1870-х годов, законоположения которых были закреплены в Городовом Положении 1870 г. и Уставах Строительных, значительная часть регулятивных функций в Санкт-Петербурге, касавшихся частной застройки, с 1873 г. перешла от местной исполнительной власти к выборным органам городского общественного управления - городской Думе и городской Управе. Городовые Положения 1870 и 1892 г.г. определяли предметы ведения этих ветвей власти в сфере регулирования развития города. В диссертации выявлен двойственный характер взаимоотношений этих ветвей власти. Активность городского самоуправления в процессе своей практической реализации постоянно контролировалась городской исполнительной властью.

Таким образом, с начала 1870-х г.г. начала функционировать новая модель регулирования градостроительного развития российской столицы, основанная на взаимодействии исполнительной власти и выборного городского самоуправления. Регулирование было направлено на регламентацию архитектурно-градостроительной деятельности и землепользования.

В диссертации выявлена основная целевая установка управления градостроительным развитием Санкт-Петербурга в этот период, основанная на принципе «урегулирования» - комплексного управленческого и проектно-планировочного подхода, направленного на поддержку эволюционного развития, обустройство, оздоровление и улучшение архитектурного облика города и его отдельных территорий.

В диссертации выявлены три качественно различных этапа становления городских субъектов градорегулирования и направлений их деятельности в дореволюционный период:

1873 - 1892 гг. - важнейший этап формирования основных принципов и направлений городской градостроительной политики, осуществлявшейся затем вплоть до революции. Они включали в себя: создание точного фиксационного плана города; повышенное внимание к транспортному обеспечению и инженерной инфраструктуре; ведение разнообразной городской статистики и определение городских потребностей как основы для проектирования; уточнение административных границ города и его административного деления; постоянная фиксация всех изменений в состоянии недвижимости всех форм собственности.

1892-1903 гг. - на этом этапе действовало новое Городовое Положение, утвержденное Александром III. Это Положение уточняло и значительно расширяло права городских Дум и Управ в сфере градорегулирования;

1903-1917 гг. - на этом этапе Николаем II вместо Городового Положения было введено «Положение об общественном управлении г. Санкт-Петербурга», которое, формально ничего не меняя в компетенции городских органов самоуправления, предусматривало еще один контролирующий орган - Особое по делам г. Санкт-Петербурга Присутствие, фактически ограничивавший деятельность городских Думы и Управы. Вместе с тем, в диссертации отмечено, что в предреволюционные годы роль городской Думы и городской Управы как субъектов регулирования архитектурно-градостроительного развития Санкт-Петербурга становилась все более существенной в связи с усилением их финансовой и имущественной самостоятельности (А.С.Сухорукова).

Анализ средств градорегулирования этого периода показал, что между их различными типами не было жестких границ: проектное средство градорегулирования «План на урегулирование Санкт-Петербурга» 1880 г., получив Высочайшее утверждение, приобрел статус общероссийского закона, однако сложная система утверждения градостроительных проектов мешала оперативно вносить в этот закон необходимые поправки, из-за чего он достаточно быстро утратил свое градорегулирующее значение.

К административным средствам в этот период можно отнести приказы губернатора и градоначальника, постановления городских Дум и определения городских Управ, к законодательным и нормативным - градостроительные разделы Устава Строительного различных редакций. К проектным средствам относились планы урегулирования частей города, требовавшие для своей реализации значительных затрат, на что город не всегда находил необходимые средства.

Сложность градорегулирования и градоформирования в Санкт-Петербурге в этот период усиливалась также активной самостоятельной градостроительной деятельностью общероссийских министерств и крупных частных компаний, постоянно расширявших свое владение городскими участками. Интересы города и частного капитала сталкивались и в самой Думе, среди «гласных» которой преобладали крупные предприниматели и владельцы городских территорий.

В этот период известными архитекторами (Г.В.Барановским, Л.Н.Бенуа, М.Г.Диканским, В.Н.Семеновым и другими), инженерами (Г.Д.Дубелиром, Ф.Е.Еншем, В.С.Карповичем, Л.В.Шмеллингом и другими), предпринимателями (Ф.Е.Енакиевым), деятелями городского самоуправления (А.А.Журавлевым, А.Н.Никитиным, Д.Протопоповым и другими) были выдвинуты предложения по совершенствованию градостроительного законодательства, расширению градорегулирующих прав городской власти и местного самоуправления. Предлагавшиеся этими архитекторами и инженерами новые идеи, направления и проекты градостроительного развития Санкт-Петербурга во многом актуальны и сегодня. В работе также показано, что при расширении прав выборных органов общественного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений и контроля за результатами строительства, они смогли бы в перспективе стать ведущими субъектами регулирования архитектурно-градостроительного развития российской столицы.

К периоду 1918 - начала 1930-х гг. в исследовании отнесено начало формирования систем управления развитием городов и законодательно-нормативных основ градостроительства на союзном и российском уровнях и развитие на этом фоне системы и средств градорегулирования в Петрограде - Ленинграде.

Городское хозяйство Петрограда в условиях трудностей военного и революционного времени быстро приходило в упадок, городская черта практически перестала существовать, земельные органы насильственно отчуждали городские участки. Население города быстро убывало, что также было связано и с переносом столицы государства в Москву. Поэтому одной из важных целей градорегулирования на раннем этапе стало установление городских границ и административно-территориального деления города.

Выявлено, что в период 1918 - начала 1930-х гг., как на общегосударственном, так и на городском уровнях, государственная система управления развитием городов отличалась изменчивостью и неопределенностью статуса субъектов управления, а также распределения их функций. На руководящую роль в деле управления развитием городов в этот период претендовали: Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ); Наркомат тяжелой промышленности и другие промышленные наркоматы; Главное управление коммунального хозяйства МВД РСФСР (ГУКХ МВД); Совет труда и обороны (СТО); Госпланы республиканского и союзного уровней; с 1931 г. Всесоюзный Комитет коммунального хозяйства (ВСКХ) и Наркомат коммунального хозяйства РСФСР (НККХ). Взаимоотношения всех этих структур характеризовались, с одной стороны, острой ведомственной борьбой, с другой - дублированием функций.

Становление субъектов градорегулирования Петрограда - Ленинграда в рассматриваемый период также было достаточно сложным. На несколько месяцев, прошедших между Февральской и Октябрьской революциями, Дума и Управа Петрограда получили все права и практически полную независимость от центральной власти. При советской власти эти органы были сначала переизбраны на новой основе, а затем, в начале 1918 г., ликвидированы. Все вопросы городского развития перешли в ведение Советов и их исполкомов. Органом исполнительной власти в Петрограде, ставшим центром губернии, стал Петрогубисполком, в составе которого был создан Отдел коммунального хозяйства (Откомхоз).

В диссертации выявлены несколько этапов становления городских органов градорегулирования:

1918-1921 гг. - на этом этапе в связи с экономической политикой государства были уничтожены налоговые права и бюджеты местных Советов, в т.ч. и Петроградского. Советы потеряли почти всю свою самостоятельность. Тем не менее, уже в 1919 г. была сделана первая попытка определить те принципы, по которым должен развиваться город. Был создан Совет по урегулированию плана Петрограда и его окраин и при нем Архитектурная мастерская, которую возглавил академик архитектуры И.А.Фомин. В созданной в 1919 г. Cхеме зонирования города впервые в советское время были предложены регламенты застройки и землепользования для различных частей Петрограда. К началу 1921 г., в Мастерской И.А.Фомина был разработан проект «Большого Петрограда», в котором были объединены проекты обширных городских и озелененных пригородных территорий, выполненные в 1919-1921 гг.

Разработка основ развития Петрограда, исходя из близких позиций, параллельно велась в Отделе архитектуры и городского строительства при созданном в 1918 г. Музее города. Возглавлял эту работу архитектор Л.А.Ильин.

1922-1927 гг. - на этом этапе Совет по урегулированию плана Петрограда, переименованный в 1922 г. в Комиссию по градоустройству, должен был стать важным субъектом градорегулирования, отражавшим государственные интересы и проводившим единую градостроительную политику не только на городском, но и губернском уровнях. Однако Комиссия стала жертвой проходившей в том же 1922 г. кампании по сокращению государственных служащих. Архитектурно-планировочная мастерская, руководимая А.И.Фоминым, в 1923 г. была ликвидирована. Мастерской Л.А.Ильина при Музее города пришлось взять на себя роль основного субъекта градорегулирования в Петрограде - Ленинграде. В 1925 г. Мастерская Л.А.Ильина была расширена, а к 1927 г. этим коллективом уже был завершен планировочный документ - Схема районирования Ленинграда. Важнейшая особенность этого документа состояла в том, что он, также как и проект А.И Фомина, связал развитие будущего города с развитием окружающих его территорий.

Важным фактором становления местных субъектов градорегулирования явилось и то, что в 1923 г. надзор за строительством был передан на места, для чего в губисполкомах учреждались Управления губернских архитекторов, в том же году преобразованные в Управления губернских инженеров. На местном уровне они были наделены довольно широкими полномочиями.

1928-1933 гг. - на этом этапе происходит значительное укрепление кадрового состава планировочного органа Ленинграда, руководимого Л.А.Ильиным, укрепляется его административный статус. Завершается и закрепляется переход к территориальному принципу планировочной работы - каждый район города был закреплен за одной из пяти планировочных групп, во главе которых стояли опытные мастера.

Развернулась работа созданного Л.А.Ильиным Планировочного совещания - коллегиального органа, куда входили представители основных ведомств и общественных организаций, а также приглашенные известные архитекторы из других городов. На совещании обсуждались все планировочные проекты, подготовленные для Ленинграда (Е.П.Бусырева). Результаты подобных многократных согласований, хотя и не имели законодательной силы, все же помогали в этот период избежать перекосов в развитии города.

В диссертации выявлено, что в основу работы Архитектурной мастерской И.А.Фомина был положен метод «урегулирования» развития города, сложившийся в ходе работы дореволюционных органов общественного самоуправления. С самого начала деятельности мастерской началось изучение местных особенностей и условий города и выявление его потребностей, т.е. целенаправленные предпроектные исследования, как главная предпосылка «урегулирования». Это направление было поддержано и продолжено коллективом под руководством Л.А.Ильина.

Установлено, что поиски принципов градорегулирования Петрограда - Ленинграда лежали в русле передовых идей, выработанных до революции, а также поддержанных и развитых в деятельности ГУКХ НКВД, где работало много «старых специалистов». Задачи градорегулирования укладывались в емкое понятие «градоустройство», определяемое прежде всего как широкая социальная задача, система мероприятий по совершенствованию среды обитания. Планировка являлась составной частью этой деятельности.

Изучение трех важнейших градостроительных документов, разработанных под руководством Л.А.Ильина - Схемы районирования (1927), Зонального плана города (1929) и Эскизного проекта планировки Ленинграда (1933) показало, что все эти документы были объединены преемственностью и основывались на принципе «урегулирования» и глубоких научных предпроектных исследованиях, что позволило создать устойчивую программу градостроительного развития Ленинграда на много лет вперед.

Говоря о средствах градорегулирования, созданных в первые 15 лет после революции, нельзя не отметить значительное отставание темпов их разработки и развития на российском и союзном уровнях по сравнению с практическими потребностями планировки и застройки городов. Использовались также административные средства градорегулирования, не увязанные в единую систему: постановления центральных органов власти, приказы, распоряжения, циркуляры и инструкции различных ведомств российского, а затем и союзного подчинения. Неоднократные попытки создать градостроительное законодательство оказывались преждевременными, поскольку не ясны были пути развития советских городов и, соответственно, долговременные цели градорегулирования. Соответственно крайне медленно развивалась и система общих градостроительных нормативов, хотя в 1931 г. для этого была создана специальная научная организация - Академия коммунального хозяйства.

В диссертации показано, что в этот же период в Петрограде - Ленинграде началось формирование системы средств градорегулирования городского уровня, местных правил застройки и градостроительных нормативов, не требовавших, за исключением Генерального плана, утверждения на высшем уровне. Исходя из потребностей «урегулирования» конкретных частей города, эти средства градорегулирования были оперативны и действенны, позволяя выстраивать последовательную градостроительную политику местного уровня. В то же время, к середине 1920-х гг. значительно активизировался процесс захвата городских земель различными ведомствами и учреждениями и закрепления их за собой специальными ведомственными, а затем и общероссийскими актами.

В диссертации проанализированы итоги «переходного» периода в градорегулировании первых 15-ти лет советской власти в Петрограде - Ленинграде. В этот период частично были осуществлены реконструкция и оздоровление жилого фонда в периферийных районах города (Московско-Нарвском, Володарском и Василеостровском).

Выдвинутые городскими проектировщиками под руководством И.А.Фомина и Л.А.Ильина идеи развития Петрограда - Ленинграда совместно с окружающими его «пригородами-садами», ограничения роста населения города путем переноса и развития промышленности в т.н. «городах-спутниках» не находили реализации в силу ряда экономических и политических причин, несостоятельности городских властей в борьбе с нарастающим валом строительства промышленных предприятий.

Эскизный проект планировки Ленинграда 1933 г. разрабатывался в соответствии с задачами периода индустриализации и наметками плана развития ведущих отраслей города на первую пятилетку. Это, с одной стороны, впервые дало архитекторам относительно твердую, как тогда казалось, технико-экономическую базу дальнейшего развития города. С другой стороны, «спущенные сверху» планы наращивания промышленного потенциала города, никак не согласованные с проектировщиками, значительно осложняли реализацию архитектурно-градостроительной концепции.

Таким образом, в рассматриваемый период были заложены основы собственной традиции градорегулирования в Ленинграде, определившиеся, с одной стороны, ясным и мощным «градостроительным кодом» города (С.В.Семенцов), а с другой - наличием достаточного количества профессиональных кадров архитекторов и инженеров высокой квалификации, что позволило точно определять цели градорегулирования, а также объединить в целостную систему административную, научную и проектную составляющие градорегулирования. К традициям градорегулирования в Ленинграде, заложенным в рассматриваемый период, помимо разработки местных градорегулирующих актов и нормативов, можно отнести умеренность в отношении следования общим тенденциям советского градостроительства того времени. В то же время приоритеты государства по-прежнему лежали в области ускоренных темпов индустриализации. Градостроительный процесс в СССР приобретал крайне противоречивый характер, многие постановления, в том числе и о запрете нового промышленного строительства в крупных городах, не выполнялись.

В работе исследуются происходившие в 1935 - 1941 гг. изменения представлений государства о роли сложившихся городов и целях их реконструкции, а также формирование многоуровневой системы директивного управления развитием городов. Анализируются особенности разработки и проблемы реализации Генеральных планов Ленинграда в условиях директивного управления, влияние этих процессов на формирование города.

В диссертации выявлено, что Эскизный проект планировки Ленинграда, разработанный под руководством Л.А Ильина и представленный к рассмотрению в конце 1933 г., был последней градостроительной работой, основанной на широком использовании комплекса предпроектных исследований. Но методологические основы этого проекта оказались настолько верными, что его основные положения были использованы при разработке последующего Генплана Ленинграда, а некоторые из его идей - и в послевоенные десятилетия.

Проведенное исследование позволяет заключить, что к середине 1930-х годов в системе управления развитием городов начинает формироваться новый подход, определяемый в диссертации как «административный». Его формирование и развитие продолжалось и в послевоенный период, вплоть до конца 1950-х гг. Далее до конца советского периода эта система не претерпела существенных изменений.

В рассматриваемый период, как и в первые послереволюционные годы, сохранялась значительная неопределенность с субъектами градорегулирования на общесоюзном уровне. До войны так и не был создан орган, способный компетентно руководить планировкой и застройкой городов. На российском уровне Народный Комиссариат коммунального хозяйства (НККХ) во второй половине 1930-х гг. практически отошел от задач градостроительства, сосредоточившись на строительстве коммунальных объектов.

Проведенное исследование планировочного развития Ленинграда показало, что воздействие административной системы градорегулирования, которое стал испытывать Ленинград, начиная с середины 1930-х гг., касалось не только разнарядок по размещению промышленности, но и пространственно-функциональной концепции развития города. В начале 1935 г. Эскизный проект планировки Ленинграда, подготовленный в 1933 - 1934 гг. не получил утверждения на высшем уровне. Авторскому коллективу под руководством Л.А.Ильина было предложено пересмотреть ранее обоснованные параметры и пространственные направления развития города. В монографическом исследовании о Л.А.Ильине (Е.П.Бусыревой) подробно описаны причины этих решений, связанные с внешнеполитической обстановкой того времени.

Принципы и направления дальнейшего развития Ленинграда на рассматриваемом этапе стали диктовать не профессионалы-градостроители, а партийно-административное руководство. Характерно, что программный документ 1935 г. «Отправные установки для разработки плана развития города Ленинграда», был оглашен секретарем ЦК ВКП(б) и первым секретарем Ленинградских обкома и горкома ВКП(б) А.А.Ждановым. Этот документ стал директивой общесоюзного уровня, утвержденной ЦК ВКП(б) и СНК СССР. В соответствии с ней к декабрю 1935 г. под руководством Л.А.Ильина была разработана новая Схема Генплана, определившая основные направления развития города в юго-западном и южном направлениях и ограничивавшая развитие города в северном направлении.

В этой директиве, по содержанию во многом сходной с постановлением «О генеральном плане реконструкции г. Москвы», были предписаны регламенты направлений будущего территориального развития Ленинграда, величины будущего населения города, развития исторической планировочной структуры города, застройки жилых территорий, размещения системы обслуживания. Схема генплана в дальнейшем в официальных документах и специальной литературе трактовалась как Генеральный план Ленинграда 1935 года.

Выраженное движение города к югу в соответствии со Схемой генплана превращало существовавший центр Ленинграда в часть проектируемого города. По мысли Л.А.Ильина, вслед за новыми жилыми кварталами к югу должен был переместиться не весь общегородской центр, а его деловая и административная части. Эта идея получила детальное обоснование и разработку в проекте планировки и застройки Международного (ныне Московского) проспекта и Московского шоссе. Для создания единого ансамбля Л.А.Ильин разработал проектно-нормативные рекомендации, обязательные для всех авторов, участвовавших в коллективной работе. Несмотря на то, что принципы развития города подверглись искажению, городская система градорегулирования оказалась достаточно развитой, чтобы принять меры к смягчению последствий градостроительных ошибок.

В середине 1938 г. Л.А.Ильин, бессменный градостроительный лидер Ленинграда и представитель «старой школы», был в административном порядке и без уведомления отстранен от принятия ответственных решений, а Главным архитектором города был назначен представитель более молодого поколения Н.В.Баранов, сформировавший новый творческий коллектив для дальнейшей работы над Генпланом города. В диссертации показано, что Н.В.Баранов, гораздо лучше адаптированный к формирующейся системе административных методов градорегулирования, все же был учеником Л.А.Ильина и потому стремился преодолеть недостатки Генерального плана 1935 г.

Под его руководством был разработан новый вариант Генплана, частично использовавший под застройку освоенные северные территории. Площадь города стала более компактной, а использование его территории более интенсивным. Он считал спорной идею создания нового центра города в отрыве от его исторически сложившейся системы ансамблей. Поэтому в основу Генплана 1939 г. была положена идея, гораздо более развитой композиционной связи нового центра города с ансамблями исторического центра, ориентированными на акваторию Невы. В процессе разработки нового варианта Генерального плана развития Ленинграда Н.В.Баранов провел всесторонний анализ ансамблей исторического центра и разработал ряд проектных предложений по реконструкции Сенной площади.

Этот вариант Генплана был утвержден лишь на городском уровне. Дальнейшая разработка Генерального плана развития Ленинграда тормозилась рядом проблем: отсутствием утвержденных данных о темпах роста и условиях размещения ленинградской промышленности; отсутствием объективного демографического прогноза и заменой его директивной численностью будущего населения, установкой на равномерное распределение населения по городским территориям.