Модернизация сферы управления муниципальным жилищным фондом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Северо-кавказская академия государственной службы»

Адыгейский филиал

Направление профессиональной переподготовки

«Государственная служба и управление»

Кафедра государственно-правового строительства и управления

Выпускная работа

на тему: «Модернизация сферы управления муниципальным жилищным фондом (на примере муниципального образования «Город Майкоп» Республики Адыгея)»

Выполнил:

студент группы ПГ-06

Кравцова Илона Анатольевна

Научный руководитель:

Змияк Сергей Сергеевич

Майкоп, 2007г.

Содержание

Введение

1. Жилищно-коммунальное хозяйство в системе муниципального хозяйства

1.1 Место жилищно-коммунального хозяйства и органов местного самоуправления в системе жизнеобеспечения местного сообщества

1.2 Муниципальный жилищный фонд как объект управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

2. Проблемы и пути совершенствования системы управления муниципальным жилищным фондом в современных условиях (на примере МО «Город Майкоп» Республики Адыгея)

Заключение жилищный коммунальный хозяйство

Список литературы

Приложения

Введение

Местное самоуправление (далее по тексту - МСУ) является важнейшим элементом государственного устройства и возникает в результате потребности общества в регулировании общественных отношений. Основным предназначением МСУ является реализация общих интересов жителей в пределах компактной локальной территории путем «самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью»1.

В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям (далее по тексту - МО).

Целевое назначение муниципальной собственности неразрывно связано с тем, что муниципальные образования вправе заниматься только решением определенных задач. Муниципальная собственность служит для эффективного осуществления полномочий МСУ, решения основных задач жизнеобеспечения населения и создания благоприятной социальной обстановки2.

Органы местного самоуправления, прежде всего, выступают в роли гаранта предоставления населению определенного уровня услуг и поэтому в первую очередь должны обеспечивать необходимое условие социального благополучия населения - надежную и устойчивую работу жилищно-коммунального хозяйства (далее по тексту - ЖКХ).

Главной особенностью сферы ЖКХ является то, что она включает в себя как предприятия, являющиеся субъектами естественной монополии, так и предприятия, которые могут эффективно функционировать в конкурентных условиях. Для создания конкурентной среды в сфере ЖКХ муниципалитетам необходимо прекратить практику выполнения хозяйственных функций по управлению объектами ЖКХ, сохранив за собой только функции по обеспечению соблюдения нормативных требований к содержанию и использованию этих объектов, финансированию содержания принадлежащей им недвижимости.

Актуальность и значимость вопросов, связанных с деятельностью органов МСУ в сфере реформирования ЖКХ обусловлена тем, что с уходом государства из сферы управления городами возросла роль органов местного самоуправления в проведении коренных преобразований в этой сфере, успех которых будет напрямую зависеть от эффективности принимаемых решений.

Цель выпускной работы - проанализировать деятельность органов МСУ в процессе реформирования и модернизации ЖКХ, в том числе в сфере управления жилищным фондом, на примере муниципального образования «Город Майкоп» Республики Адыгея.

Исходя из поставленной цели работа имеет следующие задачи:

1) определить место ЖКХ в системе городского хозяйства;

2) обосновать необходимость и рассмотреть основные направления проведения жилищно-коммунальной реформы;

3) изучить законодательные основы реформы ЖКХ, в том числе в сфере управления муниципальным жилищным фондом;

4) рассмотреть зарубежный опыт управления ЖКХ;

5) проанализировать основные направления в жилищной политике по управлению муниципальной собственностью в муниципальном образовании «Город Майкоп» Республики Адыгея;

6) выработать предложения по улучшению управления сферой ЖКХ города в целом и жилищным фондом в частности.

Процесс реформирования ЖКХ и деятельность органов МСУ в этом процессе, как в нашей стране, так и за рубежом, постоянно анализируется в научной литературе. В работах Е.Г. Анимицы, В.И. Бутова, В.Г. Игнатова, В.В. Рудоя, И.А. Кокина рассмотрен отечественный и зарубежный опыт МСУ. Исследования А. Ананьева, Э. Маркварта, В.В. Макагонова, Н. Филина, Л.Н. Чернышова посвящены вопросам управления и хозяйствования в сфере ЖКХ в целом и жилищным фондом в частности. Практически все проанализированные исследования носят прикладной характер - в них предлагаются способы и решения той или иной проблемы. Таким образом, тема дипломной работы является достаточно изученной. Однако анализ имеющихся публикаций позволяет сделать вывод о том, что в жилищно-коммунальной сфере сосредоточено много острых проблем, требующих безотлагательного решения. Между тем, многократные попытки реформирования отрасли, предпринимаемые властью на протяжении последних лет, сталкиваются с трудностями при их реализации и не приносят ожидаемых результатов. В связи с этим, практическая значимость исследовательских и аналитических работ в области ЖКХ будет постоянно возрастать, а потому их современный анализ просто необходим.

При написании работы использовались следующие методы исследования: анализ, обобщение, систематизация.

В качестве объекта исследования выступает система ЖКХ как составляющая муниципального хозяйства. Предметом исследования служит комплекс мер по модернизации сферы управления муниципальным жилищным фондом.

Результаты проведенных исследований могут быть использованы при разработке программ социально-экономического развития муниципального образования «Город Майкоп» в части установления сферы вмешательства органов МСУ в сферу ЖКХ, а также при разработке комплекса мер по регулированию процесса управления муниципальным жилищным фондом.

Источниками для написания работы послужили законодательные и нормативные правовые акты РФ, Республики Адыгея и МО «Город Майкоп»; литературные источники; многочисленные публикации из республиканской и городской периодики; информационные ресурсы в Интернете, посвященные вопросам реформирования сферы ЖКХ; информация, полученная в администрации муниципального образования «Город Майкоп», а также личный опыт работы автора в этой сфере.

По структуре работа состоит из введения, двух разделов, заключения, списка литературы и приложений.

1. Жилищно-коммунальное хозяйство в системе муниципального хозяйства

1.1 Место жилищно-коммунального хозяйства и органов местного самоуправления в системе жизнеобеспечения местного сообщества

Благоустроенность для города - все равно, что здоровье для человека: его присутствие незаметно, а отсутствие мучительно.

Существует устойчивое заблуждение по поводу того, что муниципальное хозяйство отождествляют с самим муниципальным образованием, то есть многие считают, что муниципальное хозяйство и есть город. Если же муниципальное образование рассматривать как целостную социально-экономическую систему, то муниципальное хозяйство - это часть этой сложной системы.

Муниципальное хозяйство - это система отношений, возникающая по поводу предоставления муниципальных услуг между муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления, хозяйствующими субъектами - производителями и поставщиками услуг, а также населением и организациями - потребителями услуг1. Управление муниципальным хозяйством является лишь одной из функций местного самоуправления.

В муниципальное хозяйство входят предприятия, выполняющие как производственные, так и непроизводственные функции, включая транспорт, обслуживающий население муниципального образования, бытовое обслуживание, связь, торговлю, общественное питание и некоторые другие отрасли.

В состав муниципального хозяйства входят также органы МСУ, финансово-кредитные учреждения, органы по поддержке и охране общественного порядка, учреждения науки и научного обслуживания внутригородского значения.

Муниципальное хозяйство при этом представляет не простой набор перечисленных сфер, а систему, связывающую воедино все элементы обслуживания муниципального образования.

Ведущей отраслью муниципального хозяйства, наиболее сложной и разветвленной является ЖКХ. Приоритетность отрасли, ее огромная социальная значимость объясняется, прежде всего, тем, что ЖКХ - это та сфера деятельности, где формируются необходимые условия жизнеобеспечения населения и от устойчивого функционирования которой зависят комфортность, состояние здоровья и качество жизни каждой семьи, каждого человека.

В настоящее время ЖКХ - это многоотраслевой комплекс, который включает в себя взаимозависимые, но в тоже время достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы. Их деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах.

Сегодняшние полномочия муниципального образования, в частности городского округа, в вопросах местного значения по организации обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (далее по тексту - ЖКУ) в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представлены на рис.1.1.1.

Жилищно-коммунальному хозяйству, как отрасли народного хозяйства, присущ ряд специфических особенностей, в частности:

- многоотраслевой характер;

- преимущественно местный характер обслуживания;

- рассредоточение центров оказания услуг соответственно системе расселения, что обуславливает особую роль органов местного самоуправления;

- особая социальная значимость, усиливающая необходимость государственного регулирования и контроля со стороны потребителей;

- необходимость гарантированного обеспечения минимума услуг независимо от платежеспособности населения;

Городской округ
Содержание муниципального жилищного фонда		Ресурсоснабжение: - теплоснабжение - электроснабжение - газоснабжение - водоснабжение - водоотведение		Благоустройство городских территорий: - дорожно-мостовое хозяйство - озеленение - санитарная очистка - сбор, вывоз и утилизация отходов - уличное освещение

Рис.1.1.1 Полномочия городского округа в вопросах местного значения по организации обеспечения населения ЖКУ1

- отрасль представлена как естественными монополиями (транспортировка энергии), так и отраслями, в которых возможна и необходима конкуренция (управление жилищным фондом);

- многообразие потребителей (граждане, их ассоциации, предприятия, бюджетные организации).

Несмотря на достаточно сложную структуру, ЖКХ представляет собой целостную систему, которая обеспечивает нормальную жизнедеятельность человека, функционирование социальной и производственной инфраструктуры территории.

Важным органом в структуре ЖКХ являются муниципалитеты, которым в соответствии с Федеральным Законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даны широкие полномочия в различных сферах экономики, в том числе в сфере ЖКХ. Жилищно-коммунальное хозяйство представляет одну из немногих отраслей, напрямую финансируемых из бюджета, что обуславливает характер ведения органами МСУ хозяйственной деятельности в сфере ЖКХ.

В хозяйственный оборот в сфере ЖКХ органы МСУ включились в начале периода экономических реформ, когда жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры были переданы в муниципальную собственность, сформированную с принятием Закона СССР от 06.03.1990г. № 1305-1 «О собственности в СССР» и Конституции Российской Федерации 1993 года как самостоятельная форма собственности.

Муниципальная собственность - особый вид публичной (общественной) собственности, представляющая собой совокупность экономических отношений, обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества1.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но, с другой - исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности, участвуют в обеспечении доходов местного бюджета, в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, бытовых коммуникаций: дороги, газо- и водопроводы, тепловая сеть и т.п.) и т.д2.

Наряду с объектами, сложный, многоуровневый характер имеют и субъекты муниципальной собственности. Согласно Конституции РФ население муниципального образования - это основной субъект МСУ, которому принадлежат права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Однако данные правомочия граждан в большей части лишь декларативны.

В качестве собственника муниципального имущества население муниципального образования выступает лишь опосредственно. Оно лишь владеет муниципальной собственностью, передавая право распоряжения и пользования ею в части издания нормативных актов исключительно представительному органу МСУ, который осуществляет это право самостоятельно, в порядке, установленном уставом муниципального образования1.

Таким образом, реальными имущественными правами в отношении муниципальной собственности обладают избранные местным населением органы и должностные лица местного самоуправления. Остальные участники этих отношений находятся от них в той или иной зависимости. К таким участникам относятся муниципальные предприятия и учреждения, которые владеют, пользуются и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления2.

В России все муниципальные образования активно использовали предоставленные им права и создавали в сфере ЖКХ муниципальные предприятия и учреждения, деятельность которых направлена на оказание населению обязательных услуг.

Однако общеизвестно и в настоящее время не требует особых доказательств то обстоятельство, что любое частное предприятие, как правило, осуществляет предпринимательскую деятельность лучше (качественнее) и дешевле, нежели муниципальное предприятие. Этот тезис уже многократно доказан самой жизнью3.

Во всех наиболее развитых странах мира муниципальные образования практически не участвуют в тех отраслях экономики, где существует и развито частное предпринимательство. В таких сферах, как городские и междугородние перевозки, отопление, строительство и ремонт жилья, благоустройство территорий, вывоз мусора, которые относятся к сфере задач местного уровня власти, в настоящий момент появились, либо появятся при снятии соответствующих барьеров, частное предпринимательство и конкуренция1.

Жилище - основа жилищно-коммунального хозяйства, неразрывно связанная с другими подотраслями ЖКХ, обеспечивающими его комфортность (устойчивое функционирование инженерных систем) и долговечность (эффективную техническую эксплуатацию). Сегодня любой многоквартирный жилой дом представляет собой сложное техническое устройство, оборудованное системами обеспечения газом, водой, теплом, канализацией, радио, телефоном. Жилищный фонд является дорогой, долговечной, неоднородной по своим техническим характеристикам недвижимостью. Поэтому одним из приоритетов городской жилищной политики является обеспечение эффективной системы управления муниципальным жилищным фондом. Понятие «эффективность» применительно к процессу управления муниципальным жилищным фондом предполагает сбалансированность проводимых органами МСУ мероприятий с потребностями и реальными возможностями местного бюджета.

Опыт развитых стран мира показывает, что перенесение деятельности, связанной с управлением жилищным фондом, в сферу частной экономики при условии достаточного контроля за ней, а также за расходованием муниципальных средств, выделяемых для такой деятельности, дает положительный эффект.

Это выражается, с одной стороны, в улучшении качества жилищно-коммунальных услуг и большей экономичности, с другой стороны, муниципалитет, являющийся олицетворением публичной власти, освобождается от несвойственных ему функций управления хозяйственно-финансовой деятельностью предприятий в этой сфере и может более серьезно заниматься своими непосредственными функциями2.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в системе управления местным сообществом и государством. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику, прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: жилищных условий, наличия тепла, электроэнергии в домах, благоустройства и т.д.1.

Проанализировав вышеизложенное можно сделать следующие выводы:

1) жилищно-коммунальное хозяйство включает в себя деятельность ряда независимых друг от друга, экономически самостоятельных сфер, представляющих в совокупности комплекс услуг, обеспечивающих жизнедеятельность местного сообщества;

2) особое место в структуре ЖКХ принадлежит органам местного самоуправления. Именно на местном уровне формируются механизмы, обеспечивающие устойчивое функционирование жилищно-коммунального хозяйства.

1.2 Муниципальный жилищный фонд как объект управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Жилищно-коммунальное хозяйство призвано обеспечивать условия нормальной жизнедеятельности населения и городских структур. Как свидетельствуют оценки специалистов и опросы населения, уровень и качество предоставляемых услуг являются неудовлетворительными. Нарастание кризисных тенденций в сфере ЖКХ, превращение их в один из основных факторов роста социальной напряженности в стране и угрозу поддержания нормального жизнеобеспечения - является неоспоримым фактом.

Такое положение во многом объясняется тем, что в течение многих лет ЖКХ формировалась как сложная, многоотраслевая система в условиях жесткого централизованного управления. Сложившаяся система управления жилищно-коммунальной сферой, в которой на протяжении десятилетий господствовали административные методы хозяйствования, монополизм, отсутствие разграничения властных полномочий и ответственности различных уровней управления за сохранность жилищного фонда, ярко доказала свою неэффективность.

Неэффективность управления начала проявляться уже в ходе передела существующего жилищного фонда и связанной с ним национализации (и муниципализации), которые привели к исчезновению хозяев жилья как лиц, заинтересованных в его сохранении.

Практическое исчезновение всех видов собственности на жилье, кроме общегосударственной, породило ведомственный подход в виде двух слабо согласованных государственных ведомств: по строительству жилья (Госстрой) и по его содержанию и эксплуатации (Министерство жилищно-коммунального хозяйства - Минжилкомхоз). Жилищная политика местных Советов сводилась к исполнению их распоряжений. Централизация управления породила практическую бесхозность строений и привела к сокращению их срока жизни. Стали проявлять себя как минимум два следствия такой политики:

1. Создалась устойчивая иждивенческая психология и стойкая, хотя и иллюзорная, уверенность в том, что жилье можно бесплатно получить и не нужно содержать.

2. Централизованное управление привело к отсутствию лиц, заинтересованных в эксплуатации строений, и к их фактической бесхозности, что сказалось на техническом состоянии зданий и привело к сокращению срока их службы.

Сложившаяся монопольная система содержания жилищного фонда и объектов городской инфраструктуры имела ярко выраженные черты затратного механизма функционирования, при котором качество обслуживания населения ухудшается, бюджетные расходы увеличиваются, а производители работ - сами для себя и заказчики, и исполнители, и приемщики произведенных услуг. Таким образом, собирая на своих счетах платежи населения и средства бюджета, монопольные структуры сами себе за эти работы и платили.

Все это происходило в условиях вольного трактования монопольными жилищно-коммунальными организациями своих полномочий, основанных на сложившемся стереотипе функционирования городского хозяйства, при злоупотреблениях, попустительстве и нежелании комплексно рассматривать проблемы жизнеобеспечения города, начиная с уровня оператора котельной, электрика, дворника и сантехника и кончая органами местной и государственной власти1.

Проблемы обострились и вследствие сложившейся системы финансирования деятельности предприятий, производящих ЖКУ, основанной на дотировании, направленном на покрытие убытков. Убыточность, в свою очередь, определялась политикой замораживания уровня квартплаты и коммунальных услуг для обеспечения доступности тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Дотационность предприятий не стимулировала руководителей и специалистов к поискам путей снижения затрат, повышения качества обслуживания, внедрения новой техники и технологии.

Принципы финансирования, действовавшие в течение десятилетий (например, коммунальные услуги предоставлялись потребителям по ценам, в десятки раз ниже себестоимости их производства, а финансирование осуществлялось из централизованных источников по остаточному принципу), не позволяли поддерживать соответствие уровня эксплуатации его основных фондов нормативным требованиям и обусловили снижение надежности, устойчивости и экологической безопасности обслуживания.

Особенно опасным является прогрессирующий процесс старения и ветшания жилых зданий, инженерных сетей и других объектов. Отдельные случаи обвалов жилых домов, размораживания старых отопительных систем и выхода из строя инженерного оборудования жилых домов с каждым годом все учащаются. Напряженность в жилищной сфере усугубляется природными катаклизмами - землетрясениями, наводнениями, оползнями1.

В результате невыполнения бюджетами всех уровней своих обязательств образовался огромный объем накопленной задолженности в жилищно-коммунальной сфере и, как следствие этого - недоремонт, недореконструкция, недомодернизация и все прочее «недо», имеющее отношение к жилищному фонду.

Сегодня, по мнению некоторых экспертов, цена недоремонта и долгов бюджетов всех уровней перед гражданами составляет 10 триллионов рублей плюс по коммунальной инфраструктуре 1,5-2 триллиона рублей2.

На рубеже 80 - 90-х годов, в условиях охватившего страну экономического кризиса, сопровождающегося галопирующей инфляцией и сокращением централизованного финансирования, стала очевидной необходимость радикальных преобразований в жилищно-коммунальной сфере.

Первыми фрагментарными попытками реформирования отрасли стали законы РФ от 04.07.1991г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации » и от 24.12.1992г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», заложившие основу формирования современных рыночных (бездотационных) отношений в ЖКХ России и усиления адресной социальной защиты населения при поэтапном переходе к 100 - процентной оплате гражданами услуг ЖКХ. Однако эти законы не изменили порядок оплаты жилья и коммунальных услуг, не создали в этой отрасли конкурентную среду.

Последующим развитием нормативно-правовой базы жилищной реформы стало Постановление Правительства РФ от 22.09.1993г. № 935 «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг», которое предусматривало подготовку методики расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ. Эта методика была разработана и утверждена и предполагала создание на местах Служб заказчика по оказанию ЖКУ как структурных подразделений местной исполнительной власти.

Создание этих структур было призвано разрушить существующий в отрасли затратный механизм. Их отношения с предприятиями ЖКХ должны были строиться в соответствии с заключенными между ними договорами, которыми определяются гарантии собственника жилья - муниципалитета - о своевременном финансировании работ по техническому обслуживанию, содержанию и ремонту жилищного фонда. Однако, при постоянном дефиците бюджета, это условие договора сдерживало местные органы исполнительной власти от перехода на договорные отношения в отрасли и создания Служб заказчика. В связи с этим новая форма управления по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и его ремонту внедрялась крайне медленно, что не позволяло развивать рыночные отношения. Невозможность местными органами власти в полной мере реализовать свои полномочия в качестве собственника жилищного фонда использовалась предприятиями ЖКХ для укрепления своего монопольного положения.

Попытки реформирования жилищно-коммунальной сферы по отдельным видам деятельности не снижали остроты накопившихся проблем в ЖКХ.

Необходимость комплексного подхода к решению жилищной проблемы привела к разработке в 1997 году единой комплексной программы - Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28.04.1997г. № 425 и установившей в качестве одной из основных целей реформирования ЖКХ - обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества.

Важнейшим элементом реформы должно было стать создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы путем формирования органами МСУ муниципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения, организации системы расчетов за произведенные и потребленные ЖКУ на основе договоров, привлечения на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг1.

Одним из важных подходов к решению проблем, связанных с формированием рыночных условий в сфере ремонта и содержания жилья, является постепенный отказ органов местного самоуправления от масштабного участия в жилищной экономике.

Положительное влияние на процесс реформирования ЖКХ оказал факт слияния двух отраслевых ведомств: строительного и жилищно-коммунального. Теперь и в нормативных документах, и в организационной деятельности этого сектора экономики все направлено на повышение надежности и долговечности жилья.

Наряду с этим в отрасли осуществлялось разграничение функций Заказчик - Подрядчик в сфере эксплуатации жилищного фонда и переход к договорным отношениям. Стала расширяться практика конкурсного отбора подрядчиков на выполнение работ в ЖКХ. В соответствии с программами энергоресурсосбережения началась установка автономных систем теплоснабжения и приборов учета и регулирования потребления ресурсов (воды, тепла, газа).

За счет активно проводимой информационно-разъяснительной работы реформа стала положительно восприниматься всеми слоями общества, ветвями и уровнями власти. До сознания людей удалось донести основные направления преобразований ЖКХ, главная цель которых - наведение порядка в этом сложном хозяйстве, снижение необоснованных затрат предприятий ЖКХ, разработка механизмов социальной защиты малоимущих категорий населения и повышение качества обслуживания за счет проведения институциональных преобразований и мероприятий по энергоресурсосбережению.

В то же время следует признать наличие ряда факторов, негативно влияющих на ход преобразований в жилищно-коммунальной сфере.

Одним из таких факторов является передел коммунальной собственности в условиях еще молодого, не сформировавшегося местного самоуправления. Муниципальная собственность, едва приобретшая свои очертания в ходе муниципализации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, стала притягивать взоры уже сформировавшихся частных собственников, в том числе монополистов1. Так, например, структурные подразделения РАО «ЕЭС» стремятся изъять в свое ведение коммунальное хозяйство электроэнергетики.

По мере перехода этой сферы городского хозяйства на самофинансирование выявляется все больше желающих распоряжаться платежами населения - одним из самых устойчивых и надежных источников поступления «живых денег» за отпущенные услуги (ресурсы).

Существенное влияние на ход реализации реформы оказала и приватизация жилищного фонда населением. Возникла неясность в управлении жилыми домами, в которых часть жилых помещений находилась в собственности граждан, а оставшаяся часть продолжала по-прежнему находиться в собственности муниципалитета. Население было не готово взять на себя бремя управления собственным жильем, а местные власти уже не могли использовать старые командно-административные методы управления.

Большую сложность в эксплуатации и содержании жилищного фонда вызывает наличие высокого процента ветхого и аварийного жилья. Эта проблема усугубилась массовой передачей в муниципальную собственность бывшего ведомственного жилья. Несмотря на то, что в соответствии с действующими на тот момент правовыми актами передача предприятиями и организациями ведомственного жилья и объектов коммунального назначения в муниципальную собственность должна была осуществляться с передачей производственных баз, материальных, транспортных и финансовых ресурсов на дальнейшую эксплуатацию жилья и коммунальных объектов, это требование не выполнялось.

Принятие Федерального закона от 08.01.1998г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» еще больше усугубило положение, связанное с приемом-передачей ведомственного жилья. Отныне органы МСУ обязаны были принимать от предприятий-банкротов жилищный фонд социального использования и объекты коммунальной инфраструктуры по фактическому состоянию дел без каких-либо дополнительных условий с принятием на себя обязательств по содержанию и обеспечению функционирования передаваемых объектов в соответствие с их целевым назначением по истечение одного месяца с момента получения уведомления от конкурсного управляющего.

В условиях структурной перестройки промышленности большинство ведомственных жилых домов оказались в недопустимом состоянии и муниципалитеты вынуждены были брать на себя финансовое бремя их эксплуатации.

Существенное влияние на ход реформы ЖКХ имеет и тот факт, что практически для всего жилищного фонда характерна проблема технического и морального старения конструктивных элементов здания и его инженерного оборудования, включающего в себя системы отопления, горячего и холодного водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, вентиляции, а часто также системы газоснабжения и лифтовое хозяйство.

Особенно много нареканий жителей вызывают крупнопанельные дома,

построенные по типовым проектам 1-го поколения в период 60-70-х годов, с весьма ненадежной гидро- и теплоизоляцией наружных стен, приводящей к их протечкам и промерзаниям. Дополнительным недостатком является их моральное старение в части планировочных решений и внешнего архитектурного облика. Весьма остро для большинства зданий стоит проблема избыточной инфильтрации (сквозняков) из-за плохого состояния деревянных оконных и дверных блоков в квартирах и, особенно, в местах общего пользования.

Кроме того, основная масса существующего жилья строилась без учета экономии энергоресурсов, т.к. только с 1994 года стали вступать в силу изменения к строительным нормам и правилам (далее по тексту - СНиП) по каждому виду услуг, в которых предусматривалась необходимость установки приборов регулирования, контроля и учета потребления ресурсов в реконструированных и капитально ремонтируемых жилых домах.

В связи с введением в 1994 году новой карты общего сейсмического районирования Российской Федерации, что привело на некоторых территориях субъектов РФ и, в частности, на территории Северного Кавказа, увеличение коэффициента сейсмичности, возникла необходимость проведения мероприятий по защите жилых домов от возможных землетрясений.

Помимо этого, вступившие в силу с 1 января 2002 года изменения к СНиП II-3-79* «Строительная теплотехника» (впоследствии, с 1 октября 2003 года, взамен СНиП II-3-79* введены в действие СНиП 23-02-2003 «Тепловая защита зданий») в 1,7-3 раза повысили требования к теплозащите ограждающих конструкций. В соответствии с данными нормами в целях экономии энергии при обеспечении санитарно-гигиенических и оптимальных параметров микроклимата помещений и долговечности ограждающих конструкций все реконструируемые или капитально ремонтируемые жилые здания должны быть утеплены. Выполнение всех этих мероприятий требует значительных финансовых затрат.

Таким образом, анализируя процесс наведения порядка в сложном многоотраслевом комплексе городского хозяйства, становится ясно, что жилищный сектор - это отрасль экономики, быстрый и безболезненный переход которой к рыночным отношениям обуславливает успех реформирования всего ЖКХ. Тем не менее, именно этот сектор городского хозяйства наиболее тяжело подвергается реформированию и по существу в настоящее время становится тормозом дальнейших преобразований в отрасли.

Государство, инициировав реформу ЖКХ, приняло на себя ответственность за создание общей законодательной базы и экономических условий для эффективного развития жилищного сектора городской экономики.

В то же время, для успешного осуществления реформы ЖКХ, включая мероприятия по демонополизации и развитию конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг, как оказалось, необходимо участие третьего и, по существу, главного субъекта правоотношений - населения. Эта необходимость обуславливалась двумя факторами.

Во-первых, переход к рыночной экономике требовал перехода на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг, предусматривающие 100%-ный уровень платежей населения в покрытии затрат на все виды ЖКУ.

Во-вторых, приватизация государственного и муниципального жилья рассматривалась как мера, направленная на то, чтобы обеспечить граждан некоторым капиталом, предоставив возможность для развития рынка жилья, а также стимулировать население взять на себя ответственность за состояние принадлежащего им жилищного фонда.

Успешность же процесса принятия решений в проблеме жилища определяется степенью соучастия вовлеченности всех сторон, заинтересованных в конкретном данном решении1. Соучастие реализует права граждан и позволяет на ранних стадиях выявлять отклонения процесса выполнения решений от ожидаемого результата.

К сожалению, создание товариществ собственников жилья (далее по тексту - ТСЖ), как форма соучастия собственников жилья в управлении жилищным фондом и один из элементов реформы ЖКХ, должного развития не получил.

Среди факторов, сдерживающих процесс создания ТСЖ, можно выделить две основные группы: объективные, связанные со структурой имеющегося жилищного фонда и общеэкономической ситуацией, и субъективные, обусловленные традиционными подходами и менталитетом населения1.

Добиться же успеха в развитии ТСЖ невозможно без поддержки муниципальных властей. Однако большинство работников жилищно-коммунальных органов и местной администрации не были заинтересованы в создании ТСЖ в связи тем, что в этом случае они лишаются возможности контроля за жилищным фондом и распоряжением бюджетными дотациями по своему усмотрению, а также создают себе конкурентов, способных наглядно доказать неэффективность централизованной системы управления жилищным фондом.

В этих условиях существовала и другая крайность, когда товариществу собственников жилья органы МСУ пытались «спихнуть» управление ветхим или старым жильем, в частности, ведомственным - от предприятий - банкротов. Естественно, что добровольно принять в управление жилые дома с прогнившими трубами, промерзающими или отсыревающими вследствие недостаточной теплозащиты стенами или кровлями с многочисленными причинами протечек никто из жителей никогда не согласиться.

Таким образом, широкомасштабное развитие ТСЖ в России сдерживало противодействие бюрократических структур, незначительная поддержка со стороны администрации и недостаточная информированность населения о положительных примерах, хотя в России есть немало городов, таких как Новочеркасск Ростовской области, Рязань, Тюмень и другие, где взаимодействие населения и органов МСУ позволило достичь заметных успехов в развитии товариществ собственников жилья.

Для решения острых проблем в ЖКХ и, в частности, в жилищной сфере, в поисках модели для формирования эффективной системы управления жилищным фондом полезно присмотреться к накопленному в этой области опыту в развитых странах.

Всем известно, что важным фактором, влияющим на качество жилья, является обеспечение потребительских свойств и режима предоставления коммунальных услуг действующим стандартам и нормативам.

Потребительские свойства и режим предоставления питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды, канализации должны обеспечивать безопасность потребления в количестве, необходимом потребителю для бытового потребления, и непрерывность потребления1.

Частые аварии и периодические отключения, основной причиной которых являются крайне изношенные трубопроводы, не обеспечивают в полном объеме соблюдение установленных требований. В поисках решения этой проблемы достаточно обратиться к опыту «северных» стран, таких как, например, США и Канада, где трубопроводы вообще отсутствуют, т.к. теплоснабжение потребителей осуществляется от автономных источников.

Кроме того, для России характерны огромные перерасходы энергоресурсов. Расход тепловой энергии только на отопление многоквартирных домов средней полосы страны составляет от 350 до 600 кВт*ч/м2 в год. Конечно, наша страна является одной из холодных стран мира. Отопительный сезон у нас длится от 6 до 10 месяцев в году. Однако в довольно близкой нам по климату Швеции и Финляндии тепловой энергии на такие дома используется всего лишь 150 кВт*ч/м2. Как видим, разница существенная2.

Наилучшим примером в достижении экономии энергоресурсов служит Германия, уже хотя бы потому, что в ФРГ есть чему поучиться в хорошо налаженном взаимодействии федерального центра с жилищно-хозяйственным комплексом в восточных землях страны после ее воссоединения полтора десятилетия назад.

Как и в нашей стране, жилищное хозяйство во время существования ГДР было в большей степени ориентировано на достижение количественного результата. Целью жилищной политики было максимальное увеличение объемов и площади жилищного фонда, а содержанию и ремонту имеющегося жилья не уделялось должного внимания. Поэтому большинство панельных домов, построенных в 60-е и 70-е годы, к концу 90-х нуждались в срочном ремонте.

После объединения Западной и Восточной Германии первоочередными мерами стало предотвращение дальнейшего разрушения зданий, их сохранение. Применялся прием «начни снаружи», т.е. ремонтные работы начинались с крыши, внешних стен и окон, отопительной системы и только потом проводились работы внутри квартир1.

За счет проведения такой политики изменилась структура жилищного фонда в ФРГ. В настоящее время объем муниципального жилья составляет около 7% всего количества квартир Германии2. Однако при этом местное самоуправление обеспечивает содержание и развитие жилищного фонда в части модернизации облика населенных пунктов, реставрации и сохранения старых зданий - памятников архитектуры3.

Не менее интересными представляются разработки в части технической реабилитации панельных жилых домов, основной недостаток которых - большие потери тепла во время их эксплуатации. Немецкая хозяйственность проявляется в том, что жилые дома, не отвечающие требованиям действующих норм и правил по энергосбережению, а также современным представлениям о комфортных условиях проживания, подлежат санации, т.е. комплексу мероприятий по реконструкции и модернизации, осуществляемых с целью получения, в первую очередь, энергосберегающего эффекта и ликвидации морального износа здания. Опыт санации панельных домов в Восточной Германии за последние 10 лет показал, что в зависимости от конструкции наружных панелей достигается экономия расхода энергии на отопление от 30 до 70 процентов. Реальная экономия расхода энергии на отопление при санации жилищного фонда в Германии составляет от 50 до 85 процентов1.

Опыт западных стран наглядно показывает, что система управления жилищным фондом - открытая система с обратной связью: правильно выбранное решение - это возможность экономии, надежность и комфорт. Особенностью же такого управления является незначительное вмешательство муниципалитетов в эту сферу.

Любые решения, осуществляемые выборными органами власти, получают, как правило, политическую окраску и вызывают соответствующую реакцию общественности. Когда же муниципалитет не является лицом, непосредственно заинтересованным во внутренних делах собственников жилья, домовладельцы не испытывают давления со стороны городских властей при решении вопросов, касающихся их собственности2.

Условия эффективного управления жилищным фондом, направленные на создание благоприятных и комфортных условий проживания, нашли свое отражение в введенным в действие с 1 марта 2005 года новом Жилищном кодексе Российской Федерации, коренным образом изменившим модель управления многоквартирными жилыми домами (см. рис. 1.2.1). Эта множественность вариантов организации управления многоквартирным домом преследует одну главную цель - власть не должна управлять чужой собственностью.

При этом в решении вопроса организации выбора населением одного из способов управления многоквартирными домами очень важна роль муниципалитетов, поскольку статьей 165 Жилищного кодекса РФ установлена обязанность органов местного самоуправления по созданию условий для реализации выбора способа управления многоквартирными домами.

Способы управления многоквартирными домами
Способ управления выбирается общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме либо в форме заочного голосования		Органы МСУ на открытом конкурсе выбирают управляющую организацию, если в течение 1 года до дня проведения конкурса собственники самостоятельно не выбрали способ управления либо не реализовали ранее принятое решение о выборе способа управления или все помещения в доме находятся в муниципальной собственности
		непосредственное управление
		управление ТСЖ, ЖСК, ЖК
		управление управляющей организацией

Рис.1.2.1 Способы управления многоквартирными домами1

Деятельность местных органов власти в организации выбора населением способа управления многоквартирными домами должна сводиться к роли «консультанта-помощника», выполняющего такие функции как:

- разъяснения на сходах и в СМИ важности данного выбора;

- доведение до всеобщего сведения сущности каждого их способов управления;

- проведение организационных мероприятий по выбору способа управления в многоквартирных домах;

- консультирование и оказание методической помощи лицам, уже осуществляющим управление многоквартирными домами.

Эта деятельность органов МСУ очень важна, т.к. не избрание одного из способов управления многоквартирным домом фактически превращает этот дом в бесхозный, а без организации должного технического обслуживания дома никто не может гарантировать безопасные и тем более комфортные условия проживания1.

Кроме этого, на муниципалитеты возложена обязанность определять порядок управления многоквартирными домами, все помещения в которых находятся в муниципальной собственности. При этом вводится обязательное состязательное и договорное начало в организацию деятельности по управлению муниципальным жилищным фондом. Органы МСУ должны заключать договоры управления многоквартирными домами с управляющими организациями по результатам открытых конкурсов. Только такие организации вправе осуществлять управление жилыми домами, находящимися в собственности муниципальных образований (см. рис. 1.2.2).

Собственниками в течение 1 года не выбран способ управления многоквартирным домом		Принятое собственниками решение о выборе способа управления не было реализовано в течение 1 года		Все помещения в многоквартирном доме принадлежат органу местного самоуправления
	Орган местного самоуправления на открытом конкурсе выбирает управляющую организацию и определяет размер платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников и нанимателей жилых помещений
		Конкурс на управление многоквартирным домом
		Управляющая организация, выигравшая конкурс
		Договор на управление
Размер платы за содержание и ремонт жилого помещения
		Собственники помещений в многоквартирном доме

Рис.1.2.2 Управление многоквартирными домами при участии органов местного самоуправления2

По результатам проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

1) управление жилищным фондом является элементом жилищной политики, проводимой государством и органами МСУ с целью создания условий для реализации гражданами их права на жилище. Главными субъектами правоотношений в жилищной сфере являются государство, муниципалитеты, юридические и физические лица;

2) среди факторов, которые обуславливали необходимость реформирования государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, были:

- несоответствие отношений в жилищной сфере изменениям в экономике страны;

- несоответствие размеров платежей за пользование государственным жильем фактическим затратам на его содержание, а также иждивенческое отношение пользователей к жилью, приводящее к его быстрому физическому и моральному износу;

- недостаточная законодательная урегулированность отношений, возникающих в процессе приватизации государственного жилищного фонда.

3) несмотря на то, что в результате приватизации многие российские граждане получили квартиры бесплатно, необходимо извлечь полезный урок из исторически накопленного в других странах опыта рачительного отношения к своей собственности.

2. Проблемы и пути совершенствования системы управления муниципальным жилищным фондом в современных условиях (на примере МО «город Майкоп» Республики Адыгея)

Чтобы сделать что-нибудь, требуется не так уж много сил; но решить, что именно надо сделать, - вот что требует огромной затраты сил. Фрэнк Хаббарт

Во главу угла любой хозяйственной деятельности в коммунальном секторе ставится качество жилищно-коммунальных услуг для конечных потребителей. Основное условие - решение задач стабилизации и развития коммунальной инфраструктуры1.

Опыт преобразований в этой отрасли городского хозяйства особенный у каждого муниципалитета. Муниципальное образование - городской округ «Город Майкоп» имеет свои наработки в этой сфере. Здесь сделан ряд конкретных шагов, направленных на реформу жилищно-коммунального хозяйства. Основная цель начатых в городе изменений - повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, улучшение качества ЖКУ с одновременным снижением нерациональных затрат.

Существовавшая в г. Майкопе система управления муниципальным хозяйством строилась на принципах централизованного управления и монополизма - функцию собственника выполнял орган муниципальной власти; функцию управленца - учрежденное этим органом муниципальное предприятие, а функцию эксплуатационника - учрежденная тем же органом или подконтрольная тому же предприятию организация.

Для предприятий ЖКХ города было характерно:

- отсутствие четкой ориентации на потребителя;

- низкий уровень внедрения научно-технического прогресса;

- консервативные формы организации производства и труда;

- поступательный рост тарифов на ЖКУ для населения.

Результатом такого управления стало депрессивное состояние экономики, низкое качество работы и жилищно-коммунального обслуживания.

Неизбежно сформированная «искаженная» система управления жилищно-коммунальным хозяйством определила необходимость его развития на базе реформирования административно-ведомственного механизма хозяйствования путем перевода ЖКХ в систему социально-ориентированного рыночного хозяйствования.

При формировании системы управления жилищно-коммунальным хозяйством органы местного самоуправления МО «Город Майкоп» исходят из осознания необходимости обеспечения устойчивости городской среды и радикального изменения действующей системы управления городом.

Основной упор в организационно-управленческом переустройстве жилищно-коммунальной отрасли города сделан на развитие и совершенствование органов местного самоуправления.

С принятием Устава города теперь законодательно закреплены права владения и управления жилищно-коммунальной собственностью. Руководствуясь принятым Уставом, Совет народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» своим Постановлением от 22.06.2006г. № 70-ПС утвердил Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования «Город Майкоп», установив, таким образом, правовую основу эффективного управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Базовые идеи реформирования жилищно-коммунальной отрасли сформулированы в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования «Город Майкоп», утвержденной Постановлением Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 24.06.2003г. № 147, содержащей конкретные указания на технологии и механизмы, посредством которых интересы всех групп населения и бизнеса города могут быть сбалансированы в едином, целостном комплексе1.

В развитие данной Концепции Постановлением Совета народных депутатов МО «Город Майкоп» от 28.01.2005г. № 537 принята Программа реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса МО «Город Майкоп» на 2005-2010 годы»2.

Основной целью экономической реформы ЖКХ муниципального образования является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами от коммунальных предприятий непосредственно гражданам - субъектам в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств. Модернизация жилищно-коммунального комплекса города ориентирована, в основном, на проведение работ по реконструкции и обновлению систем жизнеобеспечения (систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения).

Реализация Программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства г. Майкопа предполагает:

1) повышение эффективности деятельности предприятий за счет:

- разделения функций управления и хозяйствования;

- развития договорных отношений в ЖКХ;

- усиления контрольных функций за деятельностью предприятий ЖКХ.

2) формирование конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере за счет:

- внедрения конкурсной системы отбора подрядчиков на выполнение работ и услуг;

- развития нецентрализованных форм управления жилищным фондом (товариществ собственников жилья);

- развития рынка профессиональных услуг по управлению жилфондом.

3) создание реальной системы экономической мотивации сокращения затрат энергоресурсов.