Правовое регулирование обязательного государственного страхования

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Содержание

Введение

Глава I. Страхование как предмет финансово-правового регулирования

1.1 Комплексный характер института страхования в российском праве

1.2 Финансово-правовые аспекты страхования

Глава II. Правовая сущность обязательного государственного страхования

2.1 Понятие и принципы обязательного государственного страхования

2.2 Обязательное государственное и обязательное социальное страхование в российской правовой науке

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы исследования. На всем пути своего развития, общество сталкивалось с негативными последствиями различного рода стихийных бедствий, техногенных катастроф, несчастных случаев, правонарушений, нивелирование которых частично может быть произведено за счет последующих мер по возмещению уже нанесенного вреда. К таким мерам, в частности, относится страхование, выступающее инструментом мобилизации финансовых ресурсов. В отдельных, имеющих особое значение сферах страхование является непременным атрибутом ведения деятельности, а вступление в правоотношения по страхованию - не добровольным, а обязательным в силу требований закона, причем финансирование может осуществляться из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (обязательное государственное страхование). Исходя из специфики объектов обязательного государственного страхования можно сделать вывод о его ярко выраженной социальной значимости, обусловливающей актуальность исследований по данной тематике. Не раз поднималась проблема отсутствия систематизации законодательства об обязательном государственном страховании. Отмечаемое в Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 июля 2013 года № 1293-р «Об утверждении Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года». [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102339696&intelsearch=%F1%F2%F0%E0%F
2%E5%E3%E8%FF+%F1%F2%F0%E0%F5%EE%E2%EE%E3%EE+%F0%FB%ED%EA%E0 (дата обращения: 22.04.2014). отсутствие единого подхода, единой концепции законодательства по социальным вопросам, конечно, не может иметь место в социальном государстве, которым, согласно ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации, декларируется Российская Федерация. Вопросы, связанные с обязательным государственным страхованием, неизбежно будут подниматься в будущем.

Объектом исследования является система правового регулирования отношений, возникающих в сфере обязательного государственного страхования.

Предметом исследования выступает нормативно-правовая и доктринальная база финансово-правового регулирования обязательного государственного страхования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в изучении правовых основ и особенностей правового регулирования обязательного государственного страхования. Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:

1. рассмотреть институт страхования в российском праве;

2. выявить финансово-правовые аспекты страхования;

3. раскрыть правовую сущность обязательного государственного страхования;

4. исследовать сущностные характеристики обязательного государственного и обязательного социального страхования.

Методология исследования. Из числа общенаучных методов познания при подготовке диссертационного исследования отдается предпочтение системному подходу, предполагающему поэлементное структурирование изучаемого явления в свете функционального взаимодействия и взаимосвязи выделенных в нем элементов. Применение системного подхода в юридической науке и, в частности, при решении проблем института страхования в российском праве, оправдывается нацеленностью на новую постановку и новое видение проблем, а также междисциплинарной направленностью: системный подход предполагает соответствие научного исследования требованиям, предъявляемым правовой практикой.

Для определения анализируемых понятий и выявления взаимосвязей между ними также применялись такие общенаучные методы познания как логический, синтеза, дедукции, дескрипции. Рассмотрение правового регулирования обязательного государственного страхования в историческом аспекте с учетом современной зарубежной практики способствует решению поставленных задач и целей исследования и обуславливает применение частнонаучных методов познания (историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой).

При создании теоретической базы и понятийного аппарата использовались положения и выводы ученых и специалистов в области финансового права, общей теории права, гражданского права и экономики.

Научная новизна магистерской диссертации состоит в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Понятие «обязательное государственное страхование», отвечающее сложившейся правовой практике, должно получить закрепление на законодательном уровне. В основу определения указанного понятия должен быть положен критерий реального участия государства в страховых отношениях в качестве страховщика.

2. Для выполнения задач и функций социального государства круг общественных отношений, регулируемый нормами института обязательного государственного страхования, должен быть расширен.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования использовались диссертантом при написании научных статей и комментариев по проблематике обязательного страхования. Основные выводы проведенного исследования и их аргументация были представлены на конференции «Весенние дни науки», проходившей 17 марта 2014 года в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики», и изложены в опубликованных научных статьях:

Гутарина О. В. Правовая сущность страховых взносов на обязательное социальное страхование // Публично-правовые исследования. 2013. № 4. С. 73-95 (журнал индексируется в Российском индексе научного цитирования (РИНЦ); материал размещен в СПС «Консультант Плюс»).

Гутарина О. В. Финансово-правовая природа обязательных социальных взносов // Финансовое право. 2013. № 8. С. 2-7 (журнал входит в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованный Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации; материал размещен в СПС «Консультант Плюс»).

Глава I. Страхование как предмет финансово-правового регулирования

1.1 Комплексный характер института страхования в российском праве

Зародившись еще в древности, страхование и в настоящее время является неотъемлемым элементом экономической, правовой и, безусловно, социальной сфер общественной жизни, затрагивающим интересы отдельных граждан, организаций и общества в целом. О зарождении страхования один из первых российских разработчиков теории страхования В.И. Серебровский писал: «первые зачатки страхования встречаются еще в законах вавилонского царя Хамураби (более 2000 лет до нашей эры), устанавливавших нечто вроде взаимного страхования караванов вавилонских путешественников от вреда, причиняемого им нападениями разбойников» Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. - 2-е изд., испр. М., 2003. С. 278.. В древнем Египте функционировали товарищества религиозного характера (взаимное страхование), оказывавшие помощь родственникам умерших членов товарищества. Подобные образования существовали и в древнем Риме (collegia tenuiоrum): они взимали со своих участников взносы и выплачивали родственникам денежное пособие на погребение умершего участника товарищества - главы семьи.

По вопросу появления страхования в России среди исследователей нет единогласия. Согласно одной позиции (С.А. Рыбников, Л.И. Рейтман) Приводится по: Шиминова М.Я. Страхование: история, действующее законодательство, перспективы   / отв. ред. В. П. Мозолин. М., 1989. С. 13-14., зачатки страхования были еще в памятнике древнерусского права - Русской Правде, где впервые на Руси была предусмотрена возможность возмещения вреда общиной в случае убийства члена этой общины. По другому мнению (В.И. Серебровский Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. - 2-е изд., испр. М., 2003. С. 281.), страхование в России впервые возникает лишь в 1786 году в форме страховой экспедиции при государственном заемном банке, позднее - в форме страховой конторы при государственном банке, а в 1827 году на акционерных началах возникло «1-е Российское страховое от огня общество».

Владение имуществом, как правило, сопряжено с риском его утраты, повреждения. В этой связи возможность частичного нивелирования последствий негативных факторов крайне полезна и на практике такой механизм получил широкое применение, вследствие чего экономическая и правовая сущность этого явления привлекала внимание исследователей (первые работы на эту тему появились в мире еще в первой половине XIX века Аленичев В.В. Страхование в определениях экономической и юридической науки и практики: исследование. М., 1998. С. 4.).

С экономической точки зрения выделяют два подхода к пониманию страхования: объективный (анализ с точки зрения удовлетворения потребности, а не возмещения вреда) и субъективный (с позиций субъекта - получателя страхового возмещения). Представителями первого направления См. Косоногова С.В. Финансово-правовое регулирование организации страхования в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 15. были А. Маршнер, В. Гобби, А. Манес. Так, А. Манес отмечал, что страхованием является «вид экономической предусмотрительности», основанная на началах взаимности хозяйственная операция, имеющая целью покрытие «случайно возникающих имущественных потребностей посредством взаимных взносов многих лиц» Манес А. Основы страхового дела. СПб., 1909. С. 10, 11.. Второго подхода придерживался А. Вагнер, считавший страхование хозяйственным учреждением, «которое устраняет или, по крайней мере, уменьшает вредные последствия отдельных непредвиденных событий для имущества отдельного лица таким способом, что оно распределяет их на ряд случаев, которым угрожает одинаковая опасность, еще в действительности не наступившая» Цит. по: Аленичев В.В. Страхование в определениях экономической и юридической науки и практики: исследование. М., 1998. C. 16.. Профессор О.С. Иоффе видел экономическую сущность страхования в возмещении убытков из централизованного фонда, созданного за счет взносов заинтересованных лиц. Он писал: «страхование основано на том, что в результате разложения убытков, постигающих имущество одного лица, между большим множеством лиц для каждого из них в отдельности убыток становится едва ощутимым, в то же время имущественное положение потерпевшего восстанавливается быстро и почти без всяких для него потерь» Иоффе О.С. Советское гражданское право. Т. 2. Л., 1961. С. 422-423..

Оживленные дискуссии о месте страхования в системе российского права велись в начале XX века. В дореволюционной литературе (Ю. Гирке, А.Г. Гойбарг), под страхованием понимали договор, позднее - правоотношение См. Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. - 2-е изд., испр. М., 2003. С. 324, 331-332; Косоногова С.В. Финансово-правовое регулирование организации страхования в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 23.. По мнению Е. Мена, «страхование - институт столь же в хозяйственном и юридическом смысле многогранный, сколь многообразны правовые нормы, его регулирующие» Мен Е. Юридическая природа страхового договора по законодательству РСФСР // Вестник государственного страхования. 1923. № 7-8. С. 9.. Кроме того, он обосновывал необходимость выделения самостоятельной области страхового права, вмещающей все правовые нормы, регулирующие страховую деятельность. С.А. Рыбников Рыбников С.А. Юридическая природа взаимоотношения сторон в обязательном страховании // Вестник государственного страхования. 1923. № 11-12. С. 31., рассуждая о юридической природе взаимоотношений сторон в обязательном страховании и выделяя совершенно специфические черты, присущие обязательному страхованию как виду публично-правовой повинности, приходил к выводу, что оно должно быть отнесено к институтам публичного права, в то время как добровольное страхование следует отнести к области частного права. В.И. Серебровский рассматривал страховое право, как правовую дисциплину, не имеющую самостоятельного характера Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. - 2-е изд., испр. М., 2003. С. 276. . При этом он отмечал, что главную роль в системе страхового права играют нормы гражданского (торгового) права, но подчеркивал, что страховые правоотношения, помимо норм гражданского права, регулируются и нормами других отраслей права. М.А. Елкин Елкин М.А. Система правового регулирования страхования в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 24 - 32. выделяет следующие характеристики страхования:

1. страхование представляет собой финансовые экономические отношения, которые являются, во-первых, денежными, во-вторых, перераспределительными, так как на их основе происходит перераспределение части национального дохода;

2. основой страхования является формирование целевого страхового фонда денежных средств;

3. основное назначение, цель страхования - возместить понесенный застрахованным лицом вследствие наступления страхового случая материальный вред путем выплаты страхового возмещения либо страхового обеспечения;

4. обеспечение надлежащего размера производится за счет разложения убытков на многих заинтересованных лиц;

5. страховые выплаты находятся в непосредственной зависимости от наступления страхового случая, в чем проявляется рисковый характер страхования.

Единое понимание страхования так и не было выработано. В теории страхования до сих пор неоднозначно См. Косоногова С.В. Финансово-правовое регулирование организации страхования в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 13. решается вопрос о том, чем является страхование: формой См. Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М. - Л., 1947. С. 19., методом Коньшин Ф.Н. Государственное страхование в СССР. М., 1968. С.12. образования фонда денежных средств, системой экономических отношений Мотылев Л.А. Государственное страхование в СССР. М., 1986. С. 8., финансовой услугой Фогельсон Ю.Б. Страховое право: теоретические основы и практика применения: монография. М., 2012. С. 23., правоотношением Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. - 2-е изд., испр. М., 2003. С. 324., договором Лион С.Е. Договор страхования по русскому праву: исследование. М., 1892. С. 7. или видом хозяйственной деятельности Воблый К.Г. Основы экономии страхования. М., 1995. С. 20.. На чрезвычайную сложность и многоаспектность этого института обращал внимание В.И. Серебровский и указывал, что «до сих пор не удалось достигнуть создания такого определения, которое, с одной стороны, не было бы слишком узким и обнимало бы все виды страхования, а с другой стороны, не было бы слишком широким и не захватывало бы в свою сферу явлений посторонних» Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. - 2-е изд., испр. М., 2003. С. 429 - 430..

Представляется, что все приведенные выше позиции не противоречат, а скорее дополняют друг друга, свидетельствуя о комплексном характере института страхования Такого подхода придерживаются: Яковлев В.Н. Страховые правоотношения в сельском хозяйстве. Кишинев, 1973. С. 157; Белых В. С., Кривошеев И. В., Митричев И. А. Страховое право России: учебное пособие. М., 2009. С. 31; Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 636; Грачева Е.Ю., Болтинова О.В. Правовые основы страхования: учебное пособие. М., 2013. С. 22.. Идея существования комплексных отраслей и институтов права появилась сравнительно недавно (вторая половина XX века) Елкин М.А. Система правового регулирования страхования в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 112. и получила разработку в работах как теоретиков права (О.С. Иоффе, С.С. Алексеева и др.), так и отраслевых работах по финансовому праву (Е.А. Ровинского, Р.О. Халфиной, С.Д. Цыпкина и др). Мнение С.С. Алексеева о том, что «содержание комплексной отрасли складывается из специальных норм, обладающих предметным и известным юридическим единством» Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 185. можно распространить и на комплексные правовые институты, объединяющие нормы различных отраслей права и «отражающие процессы дифференциации и интеграции в правовом регулировании» Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под общей редакцией В.С. Нерсесянца. М., 2008. С. 343..

На сегодняшний день можно с уверенностью утверждать, что страхование находится «на стыке» экономики и права (неслучайно как на юридических, так и на экономических факультетах читаются курсы, посвященные страхованию). Общественные отношения, складывающиеся в сфере страхового дела, чрезвычайно обширны, многообразны и, как следствие, регулируются нормами различных отраслей права: конституционного, гражданского, финансового, трудового, административного и даже уголовного права.

Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 года № 4015-1 «О страховании» Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1993. № 2. Ст. 56. в ст. 2 закрепил определение страхования как отношений «по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов (страховых премий)». Это определение имело ряд недостатков, в частности, не включало в состав участников страховых отношений публично-правовые образования, а также ограничивало способы формирования страхового фонда только страховыми взносами, не учитывая возможность получения доходов от размещения временно свободных денежных средств. Позднее Федеральным законом от 31 декабря 1997 года № 157-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О страховании» были внесены изменения в вышеуказанный закон, и процитированное определение было изменено, а закон получил новое название - «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее - Закон о страховании). Кроме того, Федеральным законом от 31 декабря 1997 года № 157-ФЗ в первоначальной редакции регулировался порядок заключения и прекращения договоров страхования, права и обязанности сторон. С принятием части второй Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 года № 14-ФЗ Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410. (далее используемые в тексте части первая Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. и вторая Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 года № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410. Гражданского кодекса Российской Федерации именуются ГК РФ) эти вопросы регулируются нормами ГК РФ.

В декабре 1993 года на всенародном голосовании была принята Конституция Российской Федерации Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445., ст. 7 которой закрепила, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и заложила основу для системы обязательного государственного и социального страхования. Нормами Конституции Российской Федерации гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей.

Нормами административного права устанавливается организационная связь государства и государственного органа, уполномоченного осуществлять надзор в сфере страховой деятельности (с 1 сентября 2013 года данные функции возложены на Банк России На основании п. 28 ст. 13 и п. 1 ст. 50 Федерального закона от 23 июля 2013 года № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков».), между Банком России и федеральными органами исполнительной власти, страховщиками. Нормами трудового права регулируются некоторые вопросы, связанные с обязательным социальным страхованием.

По поводу включения в институт страхования норм уголовного права необходимо отметить следующее. Согласно позиции М.А. Елкина Елкин М.А. Система правового регулирования страхования в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 117., такое объединение невозможно, поскольку нормы уголовного права являются охранительными и не могут регулировать общественные отношения. По мнению диссертанта, такая позиция не является обоснованной, поскольку в общей теории права охрана признается одним из способов регулирования См. Общая теория права: курс лекций / под общей редакцией проф. В. К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 292. . В работах В.И. Серебровского Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. - 2-е изд., испр. М., 2003. С. 277. соответствующие нормы уголовного права включались в институт страхования. Говоря об уголовно-правовом регулировании страховых отношений, нельзя не упомянуть о недавно произошедших изменениях. Так, в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2012 года № 207-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2012. № 49. Ст. 6752. Уголовный кодекс Российской Федерации был дополнен ст. 159.5 «Мошенничество в сфере страхования».

Финансово-правовое регулирование страховых отношений будет подробно рассмотрено в следующем параграфе.

1.2 Финансово-правовые аспекты страхования

Ввиду отказа от господствовавшего в СССР принципа государственной монополии в сфере страхования (подробнее об этом см. § 2.1. Понятие и принципы обязательного государственного страхования) наметилась тенденция Стрельников В.В. Финансово-правовые отношения в сфере страхования // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 50. к сокращению финансово-правовых аспектов этого института и соответствующему расширению сфер гражданско-правового и административного регулирования. Согласно п. 1 ст. 6 Закона о страховании, страховщиками являются юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации для осуществления страхования, перестрахования, взаимного страхования и получившие лицензии в установленном порядке. В правовом регулировании страхования присутствуют финансово-правовые аспекты, выявленные в ходе исследования.

В доктрине финансовое право (как отрасль права) понимается как «совокупность однородных имущественных и связанных с ними неимущественных общественных отношений, складывающихся между государством (муниципальным образованием) и иными субъектами по поводу аккумулирования, распределения и использования государственных фондов денежных средств, осуществления финансового контроля и привлечения к ответственности за совершение финансового правонарушения» Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 56.. Легальное определение понятия «страхование» закреплено в Законе о страховании. Так, под страхованием следует понимать «отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков» См. ст. 2 Закона о страховании..

В соответствии с Законом о страховании и ГК РФ страхование можно разделить на обязательное и добровольное Государство устанавливает обязательную форму страхования в случаях, затрагивающих интересы общества в целом, а не только отдельных страхователей. При этом страховые отношения возникают именно в силу закона.

Для определения отраслевой принадлежности правоотношений необходимо руководствоваться критериями предмета и метода правового регулирования, применение которых позволит выявить финансово-правовые аспекты страхования. Применяя обозначенный подход, можно выделить следующие финансово-правовые аспекты страхования.

Во-первых, нормами финансового права регулируются отношения по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств в системе обязательного социального страхования. Обязательное социальное страхование в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3686., законами о конкретных видах обязательного социального страхования: Федеральным законом от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3803., Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4832. (далее - Закон об обязательном пенсионном страховании), Федеральным законом от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2010. № 49. Ст. 6422., Федеральным законом от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» Собрание законодательства РФ. 2009. № 30. Ст. 3738. (далее - Закон о страховых взносах во внебюджетные фонды) и иными нормативными правовыми актами.

Согласно ст. 13 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» управление системой обязательного социального страхования осуществляет Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Средства фондов обязательного социального страхования являются федеральной государственной собственностью. Страховщиками выступают государственные внебюджетные фонды - Фонд социального страхования Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (территориальные фонды обязательного медицинского страхования осуществляют отдельные полномочия страховщика в части реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования). Несомненно, государственные внебюджетные фонды, являясь некоммерческими организациями, реализуют публичную функцию государства. Создание системы обязательного социального страхования обусловлено конституционной гарантией социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и в иных случаях, установленных законом (ст. 39 Конституции Российской Федерации). В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823., бюджеты государственных внебюджетных фондов включены в бюджетную систему, утверждаются на очередной финансовый год в форме федеральных законов, не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; средства их не подлежат изъятию.

Правоотношения в сфере обязательного социального страхования регулируются преимущественно императивным методом с некоторыми элементами диспозитивности. Так, страхователь лишен возможности уклониться от модели поведения, установленной законом (например, повлиять на определение страхового случая, размер страховых взносов), но в то же время застрахованное лицо имеет право выбора страховой медицинской организации, медицинской организации. Обязательное социальное страхование имеет сходство с обязательным гражданско-правовым страхованием (например, со страхованием гражданской ответственности владельцев транспортных средств), однако последнее предполагает наличие конкурентного рынка услуг по соответствующим видам страхования, а также возможности влиять на некоторые условия договора страхования. Взносы на обязательное социальное страхование же поступают только в государственные внебюджетные фонды в строго установленном размере и порядке.

Основным источником средств обязательного социального страхования являются страховые взносы (далее - социальные взносы). Рассматриваемые обязательные платежи формально не входят в систему налогов и сборов, согласно ст. 13-15 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.(далее части первая и вторая Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340. именуются НК РФ). Бюджетный кодекс Российской Федерации на сегодняшний день относит эти поступления к неналоговым доходам бюджетов государственных внебюджетных фондов (см. подп. 1-3 п. 1 ст. 146 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Следует иметь в виду, что аккумулируемые социальные взносы представляют собой значительную сумму денежных средств (см. таблицу 1) и составляют около 18,4% Расчет произведен на основании данных таблицы 1. от суммы всех доходов консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Кроме того, их расходование, в соответствии с целями деятельности государственных внебюджетных фондов, непосредственно связано с выполнением одной из важнейших функций государства - социальной. Рассмотрим подробно эти платежи.

Таблица 1.

Доходы бюджета расширенного правительства Российской Федерации

в 2007 - 2013 гг. (% к ВВП) Проект Основных направлений налоговой политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. Режим доступа: http://minfin.ru/common/upload/library/2014/04/main/Proekt_
ONNP_2015-2017.zip (дата обращения: 22.04.2014).

Понятие социальных взносов в современном законодательстве четко не определено Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2012. С. 516.. В доктрине финансового права было выработано следующее определение указанных взносов (в правовом аспекте): «вид обязательных платежей, взимаемых с организаций и физических лиц по ставкам (тарифам) в порядке и сроки, закрепленные в нормативных правовых актах, в целях финансового обеспечения гарантированных государством прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, охрану здоровья и медицинскую помощь, а также обеспечения деятельности самих внебюджетных фондов» Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2012. С. 519.. В ст. 8 НК РФ закреплено легальное определение налога как обязательного, индивидуально безвозмездного платежа, взимаемого с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований». Учитывая вышеизложенное, можно выделить несколько критериев для сравнения социальных взносов и налогов.

Обязательность. Социальные взносы, также как и налоги, устанавливаются государством в одностороннем порядке, а при уклонении от уплаты или неполноте уплаты взыскиваются в принудительном порядке. Вместе с тем, в целях осуществления контроля за уплатой как налогов, так и взносов, их плательщики подлежат обязательной регистрации.

Безвозмездность. Часто в обоснование вывода о различной природе социальных взносов и налогов приводится довод, что налоги, в отличие от социальных взносов, обладают признаком возмездности См. Шафигуллин Э.Н. Правовая природа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование // Социальное и пенсионное право. 2011. № 1. С. 29; Стрельников В.В. Финансово-правовые отношения в сфере страхования // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 53.. Однако нельзя признать это утверждение безусловным. Как отмечает Е.Г. Беликов, «в финансово-правовой литературе индивидуальная возмездность обязательного платежа рассматривается как обязанность государства предоставить плательщику встречное предоставление за оказанную именно ему государственным органом, должностным лицом услугу публично-правового характера (юридически значимое действие). При этом самые многочисленные плательщики страховых взносов на обязательное пенсионное страхование - работодатели при их уплате взамен ничего не получают ни от государства, ни от работника» Беликов Е.Г. Правовая природа страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды // Вестник Саратовской государственной академии права. 2011. № 4. С. 185.. Действительно, плательщиками взносов За исключением взносов самозанятых лиц, а также за исключением взносов по обязательному медицинскому страхованию неработающих граждан, плательщиками которых являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и иные организации, определенные Правительством Российской Федерации. являются работодатели, а не работники. В СССР социальные взносы также уплачивались организациями без каких-либо вычетов из заработной платы трудящихся и являлись основным источником собственных доходов бюджета социального страхования Ачаркан В.А., Синицына Т.А. Фонды социального обеспечения в СССР. М., 1977. С. 21.. Международный опыт распределения страховой нагрузки в системах социального страхования Европейского союза приведен в таблице 2.

обязательный государственный страхование

Таблица 2.

Величины и пропорции распределения страховой нагрузки в системах социального страхования стран Европейского союза и Российской Федерации Источник: Роик В.Д. Экономика, финансы и право социального страхования: Институты и страховые механизмы. М., 2013. С. 187, Закон о страховых взносах во внебюджетные фонды, Постановление Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2013 года № 1101 «О предельной величине базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 1 января 2014 г.» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 49. Ст. 6442.

В европейской практике работники непосредственно участвуют в формировании страховых фондов социального страхования О ставках налогов в государствах-членах ОЭСР см. Приложение 1., в Российской Федерации в рамках системы обязательного социального страхования это не практикуется. Средства же, внесенные в текущем году страхователями (самозанятыми или иными лицами), не резервируются и расходуются в следующем году в составе бюджета соответствующего фонда. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 февраля 1998 года № 7-П указал, что «целевое расходование средств на выплату трудовых пенсий вовсе не означает, что размер и общая сумма пенсии, на которые может рассчитывать ее получатель в течение всего периода жизни после выхода на пенсию, будет соответствовать сумме страховых взносов, уплаченных конкретными работодателем и работником либо индивидуальным предпринимателем или другим самозанятым гражданином. Тем самым <….> лишенным персонально-целевого назначения страховым взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации придается обезличено-безвозмездный характер» Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в Фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3..

Порядок взимания. Правовую основу порядка взимания социальных взносов (за исключением взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Указанные взносы взимаются на основании Федерального закона от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Относительно взносов по обязательному медицинскому страхованию неработающих граждан следует отметить, что Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» в ряде случаев отсылает к Закону о страховых взносах во внебюджетные фонды, поэтому в этом абзаце указанные платежи рассматриваются совместно с иными рассматриваемыми социальными взносами.) составляет Закон о страховых взносах во внебюджетные фонды. Однако механизм взыскания взносов (а равно пеней и штрафов), контроль за их уплатой, набор прав и обязанностей плательщиков, ответственность за нарушения, обжалование актов контролирующих органов близки до степени смешения с нормами, содержащимся в НК РФ, за тем лишь исключением, что контроль за уплатой социальных взносов является прерогативой государственных внебюджетных фондов, а не Федеральной налоговой службы, которая, ранее исполняла эту функцию Шафигуллин Э.Н. Правовая природа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование // Социальное и пенсионное право. 2011. № 1. С. 28.. Небезынтересным в этой связи является поднятый на обсуждении Вислогузов В. Белый дом определил направления налогового удара. [Электронный ресурс] // Официальный сайт газеты Коммерсантъ. Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc/2195512 (дата обращения: 22.04.2014). разработанных Министерством финансов Российской Федерации и одобренных Правительством Российской Федерации Основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». вопрос о передаче Федеральной налоговой службе функций контроля за исчислением и уплатой социальных взносов. Руководитель Федеральной налоговой службы М.В. Мишустин высказал свое одобрение предлагаемых изменений и отметил: «с точки зрения технологий нам эта задача понятна и ясна. Это скорее политический вопрос, чем технологический» Там же.. Действительно, предлагаемые изменения имеют достаточные основания. У налоговых органов имеется большой опыт в сфере проведения контрольных мероприятий, что, несомненно, имеет значение для эффективности осуществления контроля.

Ранее в ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» в редакции Статья в указанной редакции действовала до вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2009 года № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Закона о страховых взносах во внебюджетные фонды. от 5 марта 2004 года указывалось: «отношения, связанные с установлением и уплатой платежей на обязательное социальное страхование, контроль за их уплатой, обжалование действий (бездействия) должностных лиц, привлечение к ответственности виновных лиц регулируются настоящим Федеральным законом, федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах». Действующая в то же время редакция ст. 2 Закона об обязательном пенсионном страховании гласила: «правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом». Однако и это положение утратило силу в связи со вступлением в силу Федерального закона от 24 июля 2009 года № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования».

Целевой характер. Некоторые исследователи См. Шафигуллин Э.Н. Правовая природа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование // Социальное и пенсионное право. 2011. № 1. С. 29; Беликов Е.Г. Правовая природа страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды // Вестник Саратовской государственной академии права. 2011. № 4. С. 186. отмечают строго целевой характер социальных взносов, в то время как согласно известному принципу, получившему отражение в определении Конституционного Суда Российской Федерации Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2004 года № 28-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общественной организации Тверской областной общественной организации Всероссийского общества инвалидов Заволжского района города Твери на нарушение конституционных прав и свобод статьями 3 и 34 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и статьей 10 Федерального закона «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 5., налог не может иметь адресной основы, не может предназначаться для финансирования определенных расходов. П.-М. Годме понимал под налогом «изъятие денежных средств, осуществляемое в принудительном порядке государственной властью, имеющее целью покрыть расходы общества и распределить их между гражданами в соответствии с возможностями каждого» Годме П.-М. Финансовое право / пер. проф. Р.О. Халфиной. М., 1978. С. 370.. Социальное обеспечение является общегосударственным расходом. Кроме того, в обоснование возможности введения целевых налогов, Годме приводил следующие аргументы Там же. С. 367-368.: взаимосвязанность некоторых доходов бюджета с расходами; факт того, что заранее известное предназначение налога может облегчать поступление дохода от его взимания; предназначение определенных доходов для расходов определенного органа позволяет ему пользоваться большей автономией. Выделение обособленных фондов вне бюджета есть мера, препятствующая финансированию социальной сферы по «остаточному принципу» поскольку эти средства не могут быть секвестрированы. Кроме того в случае обособления контролировать их уплату и целевое расходование проще.

Регулярность. Среди отличительных признаков налога часто отмечают См. Затулина Т.Н. Конституционно-правовой аспект налоговой политики. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс»; Правовое регулирование налогообложения в Российской Федерации (конспект лекций по первой части Налогового кодекса Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». также то, что его взимание проводится на постоянной основе. Социальным взносам также присущ такой признак как периодичность уплаты.

Небезынтересным является позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу правовой природы социальных взносов. Так, в Постановлении от 24 февраля 1998 года № 7-П, суд указал, что «социально-правовая природа этих платежей <…>, их обязательность и целевой характер <…> не позволяют, однако, отграничить их от налогов, сборов, других платежей, которые, согласно ст. 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в Фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 октября 2005 года № 436-О Суд пришел к выводу, что единый социальный налог и страховые взносы на обязательное пенсионное страхование «имеют разное предназначение и различную социально-правовую природу» Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 октября 2005 года № 436-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Иркутской области о проверке конституционности положения абзаца четвертого пункта 3 статьи 243 Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 1., и указывал на индивидуальную возмездность взносов на обязательное пенсионное страхование (аналогичная позиция содержится в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2004 года № 28-О).

За прошедшие с момента образования и до настоящего времени двадцать лет в истории современных обособленных социальных фондов часто происходили пертурбации в вопросе правовых основ аккумуляции социальных взносов, их места в системе обязательных платежей. Выделяют См. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2012. С. 513; Беликов Е.Г. Правовая природа страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды // Вестник Саратовской государственной академии права. 2011. № 4. С. 184-185. пять основных этапов этого процесса, рассмотрим их более подробно.

Первый этап (начало 1990-х годов-1998 год) - образование фондов, установление обязанности работодателей по уплате социальных взносов. Первоначально были созданы следующие фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации (далее по тексту - ПФР), Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации (далее по тексту - ФСС), Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования Российской Федерации (далее по тексту - ФФОМС и ТФОМС соответственно). В то время действовала первоначальная редакция ст. 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 11. Ст. 527., в соответствии с которой «под налогом, сбором, пошлиной и другим платежом понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами. Совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей (далее - налоги), взимаемых в установленном порядке, образует налоговую систему». Примечательно, что согласно указанному определению понятие «налоги» трактовалось довольно широко (включая социальные взносы), в то время как в перечнях федеральных, региональных и местных налогов социальных взносов не было. Контроль за уплатой платежей производился соответствующим фондом совместно с налоговыми органами См. абз. 5 п. 3 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)»; п. 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1094 «Вопросы Фонда социального страхования Российской Федерации»; абз. 2 п. 8 Положения о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, утвержденного Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 года № 4543-1 «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год». (т.е. с функционировавшей тогда Государственной налоговой службы Российской Федерации). При этом относительно социальных взносов в ФФОМС И ТФОМС специально оговаривалось, что «на плательщиков страховых взносов по обязательному медицинскому страхованию и учреждения банков распространяются порядок и условия налогового законодательства» См. п. 8 Положения о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 года № 4543-1 «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год». , правами налоговых органов пользовались органы ПФР при бесспорном порядке списания недоимки по социальным взносам, а также сумм штрафов и иных санкций См. абз. 2 п. 8 Порядка уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России), утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)»..