Правовое регулирование обязательного государственного страхования

Анализируя нормативное регулирование социальных взносов на первом этапе, складывается впечатление, что он явился своеобразной «пробой пера» для новой системы аккумуляции социальных взносов, нельзя не отметить недостаточную теоретическую проработку многих вопросов (начиная с внутренней противоречивости сохранявшегося вплоть до 1999 года определения «налогов», данное в уже рассматриваемом Законе Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»), которая получала свое развитие на последующих этапах. В результате применения грамматического толкования следует заключить, что на рассматриваемом этапе социальные взносы относились к налогам. Однако, несмотря на положение абз. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и фактическое распространение правового регулирования налогов и сборов на социальные взносы, суды придерживались другой позиции. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 апреля 2003 года № А42-7298/02-С4 суд указал, что в 1998 году (когда еще действовала первоначальная редакция ст. 2 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации») социальные взносы не были отнесены законодателем к налогам.

В 1998 году Конституционным Судом было принято Постановление № 7-П Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в Фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3., в котором отмечалось, что имеющиеся в законодательстве определения социальных взносов, их признаки, не позволяют отграничить их от налогов, сборов, других платежей. Более того, указывалось, что содержание и характер норм о порядке регистрации плательщиков социальных взносов, о порядке и сроках уплаты социальных взносов, о мерах ответственности плательщиков, об осуществлении ПФР и органов Государственной налоговой службы Российской Федерации контроля за своевременной и полной их уплатой плательщиками, о наделении ПФР (при взыскании в бесспорном порядке недоимок по социальным взносам с работодателей-организаций) правами, предоставленными налоговым органам по взысканию не внесенных в срок налогов и налоговых платежей, сближают социальные взносы с налоговыми платежами. Суд пришел к выводу, что сущностной характеристикой социальных взносов является их целевой характер, однако, и налоги могут быть целевыми. Кроме того в рассматриваемом судебном акте дается определение социальных взносов в ПФР как установленных законом особых обязательных платежей, являющихся формой отчуждения денежных средств страхователей и застрахованных на началах безвозвратности и индивидуальной безвозмездности. По мнению диссертанта, указанное определение не позволяет отличить социальный взнос от налога.

Второй этап (1999-2000 годы) - подготовительный, характеризующийся намерением законодателя однозначно включить взносы в государственные внебюджетные фонды в перечень налогов, но с сохранением принципа поступления платежей отдельно в каждый фонд. Так, с 1 января 1999 года вступила в силу часть первая Налогового кодекса Российской Федерации (далее по тексту - НК РФ) за исключением ряда статей, в частности, ст. 13, содержащей исчерпывающий перечень федеральных налогов и сборов (с указанием в их числе социальных взносов).

На рассматриваемом этапе вышло Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 12 июля 2000 года № 55 «Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с уплатой социальных взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации» Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. № 9., в котором на примере ПФР проиллюстрирована позиция суда о том, что к отношениям по уплате социальных взносов применяются положения НК РФ. Рассуждение строилось следующим образом: п. 7 ст. 9 НК РФ установлено, что органы государственных внебюджетных фондов являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, а согласно ст. 341 НК РФ в случаях, когда законодательством о налогах и сборах на органы государственных внебюджетных фондов возложены обязанности по налоговому контролю, эти органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов, предусмотренные НК РФ. В Положениях о ПФР, ФСС, ФФОМС и ТФОМС установлено, что именно они (фонды) обеспечивает контроль за своевременным и полным поступлением социальных взносов. Таким образом, на отношения, связанные с уплатой социальных взносов в государственные внебюджетные фонды, распространяются требования части первой НК РФ, а сами органы фондов пользуются правами и несут обязанности налоговых органов.

Третий этап (2001 год) характеризуется включением в систему налогов и сборов Российской Федерации обязательного платежа, объединившего ранее действующие взносы в государственные социальные внебюджетные фонды, - единого социального налога (взноса), зачисляемого в ПФР, ФСС, ФФОМС и ТФОМС, предназначавшегося (в соответствии с главой 24 НК РФ в редакции от 7 мая 2001 года) для мобилизации средств для реализации права граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение и медицинскую помощь. Как отмечает Н.И. Химичева Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2012. С. 515., двойное наименование этого платежа (налог, а в скобках «взнос»), содержащийся в тексте главы 24 НК РФ в указанной выше редакции, свидетельствовало о двойственной природе этого платежа: налоговой и страховой. Администрированием этого платежа производилось налоговыми органами в соответствии с требованием налогового законодательства согласно ст. 9 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3341. в первоначальной редакции. По поводу замены социальных взносов ЕСН был принят весьма любопытный судебный акт. В Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 сентября 2001 года № А31-1393/12 суд указал, что введение ЕСН, зачисляемого в государственные внебюджетные фонды (изначально в 2001 году вся сумма ЕСН перечислялась во внебюджетные фонды, только с 2002 года вместо ПФР перечисление делалось в федеральный бюджет), означает «замену им социальных взносов в государственные социальные внебюджетные фонды по названию, а не по сущности». Тем самым, суд подчеркнул, что правовая природа платежа не изменилась.

Четвертый этап (2002-2009 годы) характеризуется важными изменениями в главе 24 НК РФ, посвященной единому социальному налогу (далее по тексту - ЕСН). В частности, из наименования и текста главы было исключено В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2001 года № 198-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах». слово «взнос» применительно к указанному платежу, однако в части первой НК РФ (а именно в ст. 13) до изменений, внесенных Федеральным законом от 29 июля 2004 года № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3231., все еще среди федеральных налогов и сборов были перечислены взносы в государственные социальные внебюджетные фонды и не было ЕСН, однако статус ЕСН как федерального налога был закреплен в ст. 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции от 31 декабря 2001 года.

Платежи производились отдельно в федеральный бюджет, ФСС, ФФОМС, ТФОМС согласно ст. 241 НК РФ в редакции от 31 мая 2001 года. Вводились специальные обязательные социальные взносы - на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (зачисляемые в ФСС) и на обязательное пенсионное страхование (зачисляемые в ПФР на основании Закона об обязательном пенсионном страховании в первоначальной редакции). При этом, согласно п. 2 ст. 10 указанного закона, «объектом обложения страховыми взносами и базой для начисления страховых взносов являются объект налогообложения и налоговая база по единому социальному налогу (взносу), установленные главой 24 «Единый социальный налог (взнос)» Налогового кодекса Российской Федерации», что свидетельствует о сходстве этих платежей, на которое обращал внимание А.А. Сергеев Сергеев А.А. Разграничение налоговых и неналоговых платежей: конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 1. С. 43-44..

Однако есть и другая позиция, выраженная, в частности, в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 августа 2003 года № А05-1979/03-112/22. Суд указал, что понятие социальных взносов для целей Закона № 167-ФЗ приведено в ст. 3 указанного закона: социальные взносы на обязательное пенсионное страхование - это индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет ПФР и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме социальных взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Со ссылкой на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 года № 7-П, суд отметил, что уплачиваемые по ранее действовавшему законодательству (до вступления в силу Закона № 167-ФЗ) социальные взносы в ПФР представляли собой установленные законом особые обязательные платежи, являющиеся формой отчуждения денежных средств страхователей и застрахованных на началах безвозвратности и индивидуальной безвозмездности. То есть правовая природа социальных взносов в ПФР, уплачиваемых по Закону № 167-ФЗ, и по законодательству, действовавшему до вступления в силу этого закона, различна.

В этой связи следует упомянуть два Постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа (от 6 августа 2003 года № Ф09-2303/03-АК и от 10 июля 2003 года № Ф09-2025/03-АК), согласно которым применение процедуры взыскания социальных взносов (всех, не исключая социальные взносы в ПФР) должно осуществляться в порядке, определяемом НК РФ, что, по мнению суда, не противоречит ст. 2 Закона № 167-ФЗ, в соответствии с которой правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, регулируются законодательством о налогах и сборах, если иное не предусмотрено данным Законом. Вывод делается исходя из содержания ст. 13 НК РФ, в соответствии с которой социальные взносы относятся к федеральным налогам и сборам.

Много споров вызывал также вопрос контроля за уплатой социальных взносов (cм. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 августа 2003 года № А05-1979/03-112/22, Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 февраля 2004 года № А33-6971/03-С3с-Ф02-269/04-С1, Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 7 июля 2003 года № Ф04/3166-434/А67-2003, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 7 июля 2003 года № КА-А40/4384-03, Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 17 января 2008 года № Ф03-А51/07-2/6038). Суды указывали, что в соответствии со ст. 25 Закона № 167-ФЗ, с 1 января 2001 года контроль за уплатой взносов по обязательному пенсионному страхованию осуществлялся налоговыми органами в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность налоговых органов, а взыскание недоимки по социальных взносам и пеней осуществляется органами Пенсионного фонда Российской Федерации в судебном порядке. То есть налоговые органы не имели права выносить решения о взыскании со страхователей социальных взносов в ПФР, а равно налагать штрафы, предусмотренные ст. 27 Закона № 167-ФЗ, поскольку в п. 1 ст. 25 указанного закона на налоговые органы возложена функция контроля за уплатой социальных взносов на обязательное пенсионное страхование. Необходимо учитывать, что контроль осуществляется налоговыми органами в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность налоговых органов, а контроль и привлечение к ответственности - разные стадии административного процесса. Суды указывали, что поскольку правоотношения по уплате социальных взносов в ПФР не являются налоговыми, права налоговых органов в этой области не могут быть выведены опосредованно из положений НК РФ. Государственный орган имеет право налагать административные санкции только в том случае, если такое право прямо предоставлено этому органу законом. Ни один закон, регулирующий уплату социальных взносов в ПФР, не предусматривает права налоговых органов привлекать к ответственности за нарушения пенсионного законодательства. Вместе с тем подп. 4 п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» наделяет органы ПФР (как страховщика) правом налагать на страхователей штрафы в соответствии с законодательством Российской Федерации. В то же время, согласно ст. 9 Федерального закона «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах», взыскание сумм недоимки, пеней и штрафов по взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, образовавшимся на 1 января 2001 года, осуществляется налоговыми органами Российской Федерации в порядке, установленном НК РФ.

По этому вопросу есть и абсолютно противоположная арбитражная практика (например, Постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 6 июня 2003 года № КА-А40/3536-03, от 20 января 2003 года № КА-А41/8971-02), согласно которой Закон об обязательном пенсионном страховании и законодательство Российской Федерации о налогах и сборах не предусматривают наделение органов ПФР правом налагать штрафы на плательщиков взносов в ПФР. Органам ПФР предоставлено право только на взыскание недоимки по социальным взносам и пеней.

В рассматриваемом периоде масса арбитражных споров была связана с вопросом, являются ли взносы по обязательному пенсионному страхованию составной частью ЕСН. Ответ на этот вопрос имел принципиальное значение, поскольку связан с возможностью применения налоговых льгот. В большинстве случаев суды указывали, что социальные взносы на обязательное пенсионное страхование, уплачиваемые в ПФР, не входят в состав ЕСН и не включены в налоговую систему Российской Федерации (см., например, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2003 года № 12355/02, Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28 июля 2003 года № Ф04/3572-1016/А46-2003, Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 мая 2003 года № Ф09-1500/03-АК). Следовательно, льготы, установленные ст. 239 НК РФ, предоставляются отдельным категориям налогоплательщиков ЕСН, но не страхователям, обязанным своевременно и в полном объеме уплачивать социальные взносы в бюджет ПФР и вести учет, связанный с начислением и перечислением социальных взносов в указанный бюджет. Рассуждение строилось следующим образом. Согласно п. 3 ст. 9 Закона № 167-ФЗ «финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации». То есть социальные взносы на страховую и накопительную части трудовой пенсии уплачиваются в ПФР в виде сумм социальных взносов. Суммы же, зачисляемые в федеральный бюджет на цели государственного пенсионного страхования, уплачиваются в составе ЕСН.

Пятый этап, охватывающий период с 2010 года по настоящее время - стал выделяться ввиду отмены ЕСН и введения обязанности страхователей уплачивать социальные взносы отдельно в ПФР, ФСС, ФФОМС и ТФОМС, что формально означало переход от налоговых к страховым принципам уплаты платежей в государственные социальные внебюджетные фонды.

Отметим, что единства в понимании места социальных взносов в системе обязательных платежей нет и на постсоветском пространстве. По результатам проведенного анализа законодательства государств-членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС было выявлено, что в Республике Казахстан взимается социальный налог в бюджет См. п. 4 ст. 11 Бюджетного кодекса Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года № 95-IV, абз. 8 подп. 1 п. 1 Закона Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года № 99-IV «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)»., а в Республике Беларусь функционирует государственный внебюджетный фонд (Фонд социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь) и финансирование его деятельности производится частично за счет страховых взносов, которые не относятся формально ни к налоговым, ни к неналоговым платежам См. ст. 24 Бюджетного кодекса Республики Беларусь от 16 июля 2008 года № 412-З..

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о налоговой природе социальных взносов, несмотря на то, что, как указывалось ранее, действующее законодательство не относит эти платежи к категории налоговых. В этой связи следует иметь в виду, что признание социальных взносы являются налогом, влечет применение к ним нормы п. 1 ст. 82 НК РФ, согласно которой контроль за взиманием налогово и сборов в Российской Федерации должен осуществляться только налоговыми органами и только в особых формах, установленных НК РФ.

В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 22.04.2014). есть положения о социальных взносах, то есть правовое регулирование взимания рассматриваемых платежей рассматриваются в контексте налоговой политики, что косвенно подтверждает вывод о налоговой природе этих платежей, и администрирование их предлагается передать налоговым органам. «Чем больше администрирующих органов, - по словам директора департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов Российской Федерации И.В. Трунина, - в которые обращается налогоплательщик, тем выше налоговая нагрузка. Поэтому мы предлагаем администрирование страховых взносов передать в налоговые органы. Нужно подумать, как сделать это безболезненно, не факт, что это произойдет в 2014 году. Главное, чтобы правила администрирования были одинаковыми: декларации, различные налоговые процедуры, рассрочки и отсрочки» Голова И. Администрирование страховых взносов могут передать в ФНС. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Российской газеты. Режим доступа: http://www.rg.ru/2013/05/28/vznosi.html (дата обращения: 22.04.2014)..

На основании изложенного можно сделать вывод, что общественные отношения по образованию, распределению и использованию целевых денежных фондов в системе обязательного социального страхования регулируются нормами финансового права.

Во-вторых, к сфере финансово-правового регулирования следует отнести отношения по страхованию вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, регулируемые Федеральным законом от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2003. № 52. Ст. 5029. (далее - Закон о страховании вкладов). Страховщиком по данному виду страхования выступает некоммерческая организация - Агентство по страхованию вкладов (далее - Агентство), являющаяся государственной корпорацией. В страховании банковских вкладов не допускается участие иных субъектов в качестве страховщика, помимо Агентства. Отношения между страхователем (банком, внесенным в соответствующий реестр) и страховщиком (Агентством по страхованию вкладов) лишены диспозитивного элемента. Поскольку вышеуказанным законом не предусмотрено заключение договоров страхования, страхователь лишен какой-либо возможности влиять на содержание правоотношения, в частности, на размер страховых взносов, что говорит о присущем этим отношениям императивном методе регулирования.

Фонд обязательного страхования вкладов, учитываемый отдельно от иного имущества Агентства, принадлежит последнему на праве собственности согласно ст. 33 Закона о страховании вкладов и ст. 71 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145. и могут использоваться строго по целевому назначению.

В соответствии со ст. 34 Закона о страховании вкладов Фонд обязательного страхования вкладов формируется за счет:

страховых взносов, уплачиваемых в соответствии с Законом о страховании вкладов;

пеней за несвоевременную и (или) неполную уплату страховых взносов;

денежных средств и иного имущества, которые получены от удовлетворения прав требования Агентства, приобретенных в результате выплаты им возмещения по вкладам;

средств федерального бюджета в определенных законом случаях;

доходов от инвестирования временно свободных средств фонда обязательного страхования вкладов;

первоначального имущественного взноса, произведенного в соответствии со ст. 50 Закона о страховании вкладов;

других доходов, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

В.В. Стрельников Стрельников В.В. Финансово-правовые отношения в сфере страхования // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 56. отмечает, что юридическая конструкция государственной корпорации основана на фикции и частная собственность на соответствующее имущество у Агентства реально не возникает. Этот факт, наличие единственного страховщика по данному виду страхования, и порядок формирования и расходования средств фонда обязательного страхования вкладов позволяет судить о его схожести с государственными внебюджетными фондами Подробнее см.: Турбанов А.В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 14; Стрельников В.В. Финансово-правовые отношения в сфере страхования // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 56..

В отношениях по страхованию вкладов без сомнения есть публичный интерес, поскольку целями создания системы страхования банковских вкладов является содействие стабильности национальной финансовой системы, защита прав и законных интересов вкладчиков банков, а также укрепление доверия к банковской системе и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации.

В-третьих, финансово-правовое регулирование имеет место и в сфере обязательного государственного страхования. Согласно п. 3 ст. 927 ГК РФ законом могут быть предусмотрены случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование). Значительная часть отношений в сфере обязательного государственного страхования (между страхователем и страховщиком, страховщиком и застрахованным лицом по поводу выплаты страховой суммы) регулируются нормами гражданского права. Однако с позиции бюджетного права, платежи по обязательному государственному страхованию одновременно являются страховыми взносами и бюджетными ассигнованиями, чем и обусловлена финансово-правовая природа отношений по финансированию обязательного государственного страхования. К этим отношениям применяется императивный метод правового регулирования.

Система нормативного правового регулирования отношений по обязательному государственному страхованию представлена значительным числом актов Относительно международного уровня регулирования следует отметить, что имеющиеся акты посвящены в основном основам социального обеспечения в целом и социального страхования в частности. , причем не только федерального уровня, но и уровней субъектов Российской Федерации (например, Закон Республики Марий Эл от 2 августа 2011 года № 35-З «О выплатах по обязательному государственному страхованию государственных гражданских служащих Республики Марий Эл»; Закон Орловской области от 23 декабря 2010 года № 1163-ОЗ «О случаях, порядке и размерах выплат по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья государственных гражданских служащих Орловской области»; Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24 октября 2005 года № 88-ОЗ «О порядке и размерах выплат по обязательному государственному страхованию лиц, замещающих государственные должности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, и лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры»), муниципальных образований (например, Решение Собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» от 25 апреля 2012 года № 415-V «Об утверждении Порядка и размеров выплат по обязательному государственному страхованию лиц, замещающих должности муниципальной службы городского округа «Город Йошкар-Ола»; Решение Мценского городского Совета народных депутатов от 19 сентября 2011 года № 432-МПА «О Положении «О порядке обязательного государственного страхования жизни и здоровья муниципальных служащих города Мценска»; Постановление Главы г. Вологды от 1 февраля 2008 года № 336 «Об утверждении Положения об обязательном государственном страховании лиц, замещающих должности муниципальной службы органов местного самоуправления города Вологды; Постановление Главы г. Вологды от 30 января 2007 года № 265 «Об утверждении Положения об обеспечении деятельности лиц, замещающих должности муниципальной службы города Вологды»).

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в системе норм комплексного института страхования есть финансово-правовые нормы, регулирующие отношения по аккумуляции, распределению и использованию финансов обязательного социального страхования, страхования вкладов физических лиц и обязательного государственного страхования. Необходимо отметить, что существуют еще некоторые виды страхования, которые прямо не именуются обязательным государственным страхованием, но по критерию финансирования страховых премий за счет бюджета к данной категории следует относить страхование собственности публично-правовых образований (в данных правоотношениях государственный или муниципальный орган выступает в качестве частного лица).

Глава II. Правовая сущность обязательного государственного страхования

2.1 Понятие и принципы обязательного государственного страхования

Несмотря на изменения в экономической политике (отказ от рыночных институтов), произошедшие после прихода к власти большевиков, институт страхования в советском праве не был уничтожен. Более того, он стал играть большую роль и активно разрабатывался исследователями. Именно в этот период появляется новая тенденция: из института гражданского права он переходит в разряд комплексных правовых институтов.

О страховании в СССР Ф.Н. Коньшин Коньшин Ф.Н. Государственное страхование в СССР. М., 1968. С. 12. писал, что оно является одним из «методов создания централизованного фонда для возмещения за счет страховых взносов потерь в народном хозяйстве от стихийных бедствий и несчастных случаев, а также для выплаты соответствующих сумм». Опираясь на идеи К. Маркса и И.В. Сталина, советские ученые связывали рост, развитие и бесперебойное функционирование народного хозяйства с созданием страховых фондов. Предусматривалось три возможных формы их образования Александров А.М. Финансы СССР / под ред. проф. Н.Н. Ровинского. Л., 1952. С. 368.:

1) общегосударственные материальные и продовольственные резервы;

2) самострахование (накопление в колхозах определенных материальных и денежных ресурсов на случай ущерба, причиняемого стихийными бедствиями);

3) государственное страхование.

Последней из перечисленных форм уделялось особое внимание в монографиях, учебниках по советскому финансовому праву и нормативных актах того времени. В СССР легальное определение страхования было закреплено в ст. 367 Гражданского кодекса РСФСР Постановление ВЦИК от 11 ноября 1922 года «О введении в действие Гражданского кодекса РСФСР» // СУ РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904. (далее - ГК РСФСР). Так, под страхованием понимался договор, по которому «одна сторона (страхователь) обязуется уплатить условленный взнос (страховую премию), а другая сторона (страховщик) обязуется в случае наступления предусмотренного в договоре события (страхового случая) при имущественном страхования возместить страхователю или третьему лицу (выгодоприобретателю) понесенные ими убытки в пределах условленной по договору суммы (страховой суммы), при личном же страховании уплатить страховую сумму». При этом в ст. 398 ГК РСФСР отдельно оговаривалось, что положения главы XI ГК РСФСР, посвященной страхованию, не распространяются на обязательное страхование. Поэтому в вопросах обязательного страхования данное определение не имеет существенного значения.

После прихода к власти большевиков Советом народных комиссаров (далее - СНК) РСФСР с 23 марта 1918 года был установлен государственный контроль над деятельностью страховых предприятий и учреждений на основании Декрета СНК РФСФР «Об учреждении государственного контроля над всеми видами страхования, кроме социального» СУ СССР. 1918. № 30. Ст. 397.. Согласно этому акту учреждался Совет по делам страхования Все страховые общества и учреждения, а также частные конторы и лица, производящие операции по страхованию и перестрахованию, обязаны были подчиняться всем постановлениям Совета и Комиссариата по делам страхования и представлять им свои отчеты, статистические и прочие сведения на основании установленных правил. Кроме того Совет по делам страхования рассматривал жалобы, решал вопросы закрытия страховых обществ и частных контор в случаях, предусмотренных законами и уставами. под председательством Главного Комиссара по делам страхования, назначаемого и непосредственно подчиненного СНК РСФСР.

Позднее было принято более радикальное решение: согласно Декрету СНК РСФСР от 28 ноября 1918 года «Об организации страхового дела в Российской Республике» СУ СССР. 1918. № 86. Ст. 904., страхование во всех его видах и формах (страхование от огня, страхование транспортов, жизни, от несчастных случаев, градобития, падежа скота, неурожая и т.п., кроме взаимного страхования движимого имущества и товаров кооперативными организациями) объявлялось государственной монополией, а все частные страховые общества и организации подлежали ликвидации. Кроме того, в названном декрете было специально оговорено, что все советские имущества и предприятия не подлежат застрахованию. Страхование жизни при Государственных сберегательных кассах же производилось на прежних основаниях.

Таким образом, в первые годы установления советской власти страхование как предпринимательская деятельность сначала было поставлено под контроль государственного органа, а потом и вовсе ликвидировано ввиду запрета на осуществление этой деятельности частными лицами.

В условиях существования государственной монополии на осуществление страховой деятельности под государственным страхованием понимали, фактически, любой вид страхования в СССР (за исключением страхования, осуществляемого кооперативными организациями), страховщиком мог являться только государственный орган, а точнее система органов, которой являлся Госстрах СССР. Это иллюстрирует принципиальное различие в понимании государственного страхования в СССР и в современной Российской Федерации, где согласно нормам ГК РФ, под государственным страхованием понимается страхование, финансирование которого осуществляется за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Конечно, и в советский период производилось страхование за счет бюджетных средств. В частности, из государственного бюджета осуществлялось финансирование обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества служащих милиции и членов их семей (Постановление СНК СССР от 25 мая 1931 года № 390 «Положение о рабоче-крестьянской милиции» СУ СССР. 1931. № 33. Ст. 247.). Однако лишь в незначительной части массива страховых отношений, охватываемый в советский период понятием «государственное страхование» имело место финансирование страховых взносов из средств государственного бюджета СССР.

В.С. Куликов предлагал следующее понятие государственного страхования: «государственное страхование при социализме - экономические отношения, возникающие в связи с формированием страхового фонда за счет взносов организаций и трудящихся и его использования для возмещения участникам фонда ущерба от стихийных бедствий или несчастных случаев» Куликов В.С. Вопросы теории и практики государственного страхования в СССР. М., 1975. С. 16. . Приведенное определение экономическое, но в полной мере отражает взгляд советских исследователей на государственное страхование.

М.Я Шиминова отмечала Шиминова М.Я. Государственное страхование в СССР: правовые вопросы / отв. ред. Н.С. Малеин. М., 1987. С. 3-4., что государственное страхование в СССР также выступало в качестве инструмента мобилизации финансовых ресурсов для укрепления и дальнейшего развития производительных сил и экономики страны, поскольку аккумулируемые в страховом фонде средства используются государством для кредитования и финансирования народного хозяйства. Это было связано с тем, что средства Госстраха СССР хранились в Госбанке СССР, а также с обязательными отчислениями прибыли Госстраха СССР в государственный бюджет СССР.

В советский период наряду с выделением «отраслей» Справочник по государственному страхованию / под ред. Л.А. Мотылева. - 2-е изд., перераб. и доп. М., 1983. С. 13. страхования (личное и имущественное), различали также обязательное страхование и добровольное. При этом, как и в настоящее время, под обязательным понимали страхование, основание для которого является норма права, содержащаяся в законодательном акте. Все имущество, подлежащее обязательному страхованию, считалось застрахованным автоматически с момента его поступления в хозяйство.

Таким образом, в Российской Федерации обязательное государственное страхование определяется через источник финансирования, образования средств страхового фонда, а в СССР - через субъектный состав страховщиков. Из этого следует, что с точки зрения бюджетного права в Российской Федерации взносы по обязательному государственному страхованию являются расходом бюджета, а в СССР являлись доходом Плотников К.Н., Ровинский Н.Н. Система и организация финансов и кредита в СССР: стенограмма лекций, прочитанных в Высшей партийной школе при ЦК ВКП (б). М., 1950. С. 49..

В соответствии с п. 2 ст. 3 Закона о страховании, страхование может осуществляться в форме добровольного и обязательного. В силу п. 2 ст. 969 ГК РФ, обязательным является страхование, осуществляемое на основании законов и иных правовых актов о таком страховании. Можно выделить следующие особенности правоотношений в сфере обязательного страхования:

государство устанавливает виды, порядок и условия страхования;

государство непосредственно (или через уполномоченного органа) участвует в отношениях;

применение императивного метода регулирования отношений.

Для выявления сущности рассматриваемого института необходимо выявить и проанализировать систему принципов, лежащих в его основе. Под правовыми принципами понимают «основные начала, наиболее общие руководящие положения права, имеющие в силу их законодательного закрепления общеобязательный характер» Гражданское право: учебник в 4 томах. Том 1 / отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2008. С. 37.. Значение правовых принципов, как отмечает Е.А. Суханов Там же., двояко. С одной стороны, они отражают содержание, социальную направленность и главные отраслевые особенности правового регулирования, что позволяет лучше понимать его смысл, правильно толковать и применять конкретные правовые нормы. С другой стороны они должны учитываться при обнаружении пробелов в праве и в решении вопроса о возможности применения аналогии права в каждом конкретном случае.

Л.И. Рейтман Страховое дело: Учебник / под ред. Л.И. Рейтмана. М., 1992. С. 43-45. выделил несколько принципов обязательного страхования, которые должны быть справедливы для обязательного государственного страхования, поскольку последнее представляет собой часть первого. Рассмотрим эти принципы.

1. Обязательное страхование устанавливается законом, согласно которому страховщик обязан застраховать соответствующие объекты, а страхователи - вносить причитающиеся страховые платежи.

Данный принцип основан на самой идее обязательного страхования и реализуется в ГК РФ, Законе о страховании и нормативных правовых актах, регулирующих конкретный вид обязательного страхования.

2. Принцип сплошного охвата объектов, подлежащих обязательному страхованию, в соответствии с которым страховыми организациями ежегодно должна производиться регистрация объектов, подлежащих обязательному страхованию. Кроме того, они должны начислять страховые взносы и взимать их со страхователей в установленные законодательством сроки.

Несмотря на кажущуюся очевидность этого принципа, в отношении обязательного государственного страхования он не соблюдается и может соблюдаться в современных условиях. Выбор страховых организаций происходит в соответствии с требованиями Федерального закона от 5 апреля 2013 Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.. Если бы регистрация объектов страхования производилась одной организацией, то ежегодный учет ею мог бы производиться. Однако в условиях возможной их ежегодной смены, следить за актуализацией реестра этих объектов могут только государственные органы, на которые возложены обязательства по уплаты страховых взносов.

3. Принцип автоматичности распространения обязательного страхования на объекты, указанные в законе, в соответствии с которым страхователь не должен заявлять страховщику о появлении в хозяйстве подлежащего страхованию объекта. Представляется, что негосударственная страховая организация не обладает информацией (кроме как из передаваемых ее при заключении соответствующего договора данных) и такая «автоматичность» едва ли возможна на практике. Кроме того, юридическим фактом является именно заключение договора между страхователем и страховщиком, за одним только исключением - страхование вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, при котором юридическим фактом является включение банка в соответствующий реестр.

4. Действие обязательного страхования независимо от уплаты страховых взносов. В случае неуплаты страхователем взносы их взимают в судебном порядке (для социальных взносов возможен бесспорный порядок, о чем указывалось в § 1.2. Финансово-правовые аспекты страхования). Если в это время имущество было повреждено или погибло, то страховщик должен осуществить страховую выплату, удержав при этом задолженность и пени. Для обязательного государственного страхования этот принцип вполне справедлив.

5. Принцип бессрочности обязательного страхования. Данный принцип заключается в том, что страхование действует до тех пор, пока не будет отменен закон (указ) об обязательном страховании или пока страхователь владеет, пользуется и распоряжается застрахованным имуществом. При переходе имущества к другому страхователю страхование не прекращается, но оно теряет силу при гибели имущества.

Реализация этого важнейшего принципа также встречает преграды на практике ввиду необходимости проведения бюджетного планирования, а также возможной смены страховой организации и последующего прекращения одних договорных обязательств и возникновения новых.

6. Принцип нормирования страхового обеспечения - при обязательном страховании для упрощения страховой оценки и порядка выплаты страхового возмещения устанавливаются нормы страхового обеспечения в процентах от страховой оценки или в рублях на единицу объекта страхования.

Нормативными правовыми актами об обязательном государственном страховании отдельных категорий лиц устанавливается сумма страхового возмещения, которая, как правило, зависит от вида страхового случая.

Таким образом, из рассмотренных принципов на практике могут быть реализованы только первый, четвертый и отчасти шестой принципы. Отношения, складывающиеся в сфере обязательного государственного страхования, обладают определенной спецификой, отличающей этот вид страхования от других.

Под обязательным государственным страхованием следует понимать совокупность общественных отношений, возникающих между федеральными органами исполнительной власти (страхователями) и государственными страховыми или иными государственными организациями (страховщиками) на основании законов и иных правовых актов путем заключения договора и осуществляемых за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета для обеспечения социальных интересов граждан и государства.

Важным элементом правового регулирование указанного вида страхования для отдельных категорий лиц является норма, закрепленная в ст. 969 ГК РФ, в соответствии с которой «в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства законом может быть установлено обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям)». В приведенной выдержке из текста кодекса следует обратить внимание на следующие принципиальные моменты.

Во-первых, законодатель акцентирует внимание на цель обязательного государственного страхования -- обеспечение социальных интересов граждан и интересов государства. Во-вторых, определяется источник средств, из которых осуществляется финансирование, -- бюджет соответствующего уровня, а также указываются страхователи: министерства и другие федеральные органы исполнительной власти. В-третьих, ограничивается число лиц, подлежащих обязательному государственному страхованию (только государственные служащие), и объекты страхования: жизнь, здоровье и имущество указанных лиц Емельянов А.С. О понятии обязательного страхования // Хозяйство и право. 1997. № 12. С. 126.. Действительно, в ст. 969 ГК РФ есть указание на категории лиц, на которые распространяются нормы об обязательном государственном страховании, в то время как в ст. 927 ГК РФ устанавливается, что понятием обязательного государственного страхования охватываются случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета, без выделения конкретных категорий лиц.

Самыми многочисленными категориями лиц, состоящих на государственной службе, к которым применяются нормы об обязательном государственном страховании, являются военнослужащие, должностные лица правоохранительных и контрольных органов Холод Г.Г. Обязательное государственное личное страхование жизни и здоровья российских военнослужащих: особенности и пути совершенствования. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 22.04.2014)..

В связи со вступлением с 1 января 2014 года в силу Федерального закона от 2 июля 2013 года № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы» Собрание законодательства РФ. 2013. № 27. Ст. 3457. в регулировании отношений по обязательному государственному страхованию лиц, на которых распространяет свое действие указанный федеральный закон, произошли изменения. Так, ввиду большого числа жалоб военнослужащих и приравненных к ним по вопросу отказа в выплате страховых сумм при смене страховщика и неоднозначности правоприменительной и судебной практики Внесены изменения в закон об обязательном государственном страховании военнослужащих. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/18493 (дата обращения: 22.04.2014). со вступлением в силу указанного федерального закона страховое возмещение подлежит выплате тем страховщиком, с которым на дату наступления страхового случая действует договор страхования.

Г.Г. Холод Холод Г.Г. Обязательное государственное личное страхование жизни и здоровья российских военнослужащих: особенности и пути совершенствования. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 22.04.2014). отмечает, что в армиях ведущих государств-членов Североатлантического блока (НАТО), нет модели личного страхования жизни и здоровья военнослужащих, подобной российской. Так, в вооруженных силах Великобритании специальной системы обязательного страхования военнослужащих не существует. Вместо этого функционирует общая система индивидуального добровольного страхования граждан, в соответствии с которой каждый военнослужащий на добровольной основе вправе заключить договор со страховой организацией. В армии Соединенных Штатов Америки с 1965 года действует система государственного страхования военнослужащих, но при этом из денежного довольствия военнослужащего ежемесячно удерживается страховой взнос, т.е. в формировании страхового фонда государство не участвует. На постсоветском же пространстве наоборот, страхование государственных служащих (в т.ч. военнослужащих) за счет средств бюджета является распространенной практикой. Для примера рассмотрим соответствующие положения государств-членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС.

Согласно ст. 859 Гражданского кодекса Республики Беларусь от 7 декабря 1998 года № 218-З, в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства законодательством устанавливается обязательное государственное страхование жизни, здоровья и (или) имущества граждан за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета государственным органам и органам местного управления и самоуправления. Согласно ст. 15 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 года №100-З «О статусе военнослужащих» [Электронный ресурс] // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. Режим доступа: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=H11000100&p2={NRPA} (дата обращения: 22.04.2014). жизнь и здоровье военнослужащих, военнообязанных на время прохождения военных или специальных сборов, а также резервистов при нахождении на занятиях и учебных сборах подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств республиканского бюджета. В соответствии с п. 2.8 Положения о порядке и условиях выплаты страховых сумм по обязательному государственному страхованию военнослужащим, военнообязанным на время прохождения военных или специальных сборов, резервистам при нахождении на занятиях и учебных сборах Утверждено Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 6 июня 2010 №1009 «О некоторых вопросах обязательного государственного страхования военнослужащих, военнообязанных на время прохождения военных или специальных сборов, резервистов при нахождении на занятиях и учебных сборах». [Электронный ресурс] // ИПС «Законодательство стран СНГ». Режим доступа: http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=31495 (дата обращения: 22.04.2014). страховщиком по данному виду страхования является Белорусское республиканское унитарное страховое предприятие «Белгосстрах».

В нормативных правовых актах Республики Казахстан отсутствует понятие «обязательного государственного страхования». Вместо этого функционирует система единовременных компенсаций в случае гибели или увечья (травмы, ранения, контузии, профессионального заболевания) отдельных категорий лиц. Указанные материальные гарантии предусмотрены для военнослужащих в период прохождения им воинской службы или военнообязанного, призванного на воинские сборы, при установлении ему инвалидности или в случае получения им увечья, связанного с исполнением обязанностей воинской службы (ст. 51 Закона Республики Казахстан от 16 февраля 2012 года № 561-IV «О воинской службе и статусе военнослужащих» [Электронный ресурс] // Портал Правительства Республики Казахстан. Режим доступа: http://ru.government.kz/docs/z120000056120130704.htm (дата обращения: 22.04.2014).). Выплата единовременной компенсации производится в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан. В настоящее время действует Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 августа 2013 года № 868 «Об утверждении Правил выплаты единовременной компенсации в случае гибели (смерти) военнослужащего в период прохождения им воинской службы или военнообязанного, призванного на воинские сборы, при установлении ему инвалидности или в случае получения им увечья, связанного с исполнением обязанностей воинской службы» [Электронный ресурс] // Информационная система «Параграф». Режим доступа: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31440101 (дата обращения: 22.04.2014)., в соответствии с п. 21 которого выплата компенсации производится за счет республиканского бюджета, предусмотренного в планах финансирования соответствующих уполномоченных государственных органов:

1) Министерством обороны Республики Казахстан - военнослужащим, состоящим на воинской службе или проходившим воинскую службу в Вооруженных Силах;