Государственный надзор за деятельностью кредитных организаций

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава I. Сущность, цели и задачи банковского регулирования и надзора

1.1 Объективная необходимость регулирования и надзора банковского сектора

1.2 Основания выполнения Банком России надзорных и контрольных функций

Глава II. Основные направления и методы банковского надзора

2.1 Порядок и формы банковского надзора

2.2 Осуществление пруденциального надзора

Глава III. Современные проблемы банковского надзора в Российской Федерации и пути их решения

3.1 Недостатки сложившейся системы надзора, задачи по её совершенствованию

3.2 Пути повышения эффективности банковского надзора

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность выбранной темы с точки зрения рассмотрения вопросов организации эффективного надзора в современных условиях не вызывает сомнений. Это вызвано двумя основными факторами.

Первый обусловлен самой природой банковского дела при рассмотрении его как бизнеса, подверженного рискам. Развитие банковского дела в условиях рисковой и постоянно развивающейся, меняющейся внешней среды заставляет органы надзора совершенствовать методику и практику выявления и оценки рисков, равно как и способы профилактики и выхода из «нештатных» ситуаций. Последние десятилетия все большее влияние на процессы в банковской сфере оказывают тенденции интернационализации (так называемой глобализации) бизнеса, особенно финансового, выдвигающие перед надзорными органами новые по масштабам задачи.

Второй фактор совершенствования системы банковского надзора лежит непосредственно в рамках организации надзорной деятельности. Движущими силами совершенствования данной системы выступают, с одной стороны, развитие содержательных представлений о задачах надзора и методах их эффективного решения, а с другой стороны, ограничения, накладываемые на систему надзора возможностями государства. Причем существование ограничений характерно для всех стран, хотя уровень этих ограничений разный. Указанные обстоятельства вкупе предопределяют активные поиски наиболее оптимальных форм организации надзора. При этом оптимизация предполагает как повышение функциональной «продуктивности» надзора с точки зрения качества решения поставленных задач, так и повышения экономичности надзорных систем. Все более важную роль в развитии методики и практики надзора играет восприятие лучшего опыта организации надзора в других странах. Это в решающей степени достигается благодаря развитию методических и организационных усилий международных органов, особенно Базельского комитета по банковскому надзору.

Целью работы является изучение вопросов организации надзора за деятельностью кредитных организаций, анализ характерных моментов, проблем и перспектив.

Задачами работы являются - наиболее полно раскрыть выбранную тему используя материалы публикаций по проблемам и путям совершенствования банковского надзора, самостоятельного изучения основных документов, разработанных Банком России в том числе в целях повышения эффективности банковского надзора. В частности, сюда входит

· изучение сущности и обоснование необходимости регулирования банковской деятельности;

· исследование методов и инструментов надзора, факторов, определяющих их эффективность;

· недостатки сложившейся модели банковского надзора в России;

· рассмотрение предложений и путей совершенствования текущего надзора за деятельностью кредитных организаций.

В соответствии с поставленной целью, структура работы состоит из трех глав. В первой главе изложены сущность, цели и задачи банковского регулирования и надзора, подтверждается необходимость организации государственного надзора за банками, рассматриваются документы Базельского комитета, направленные на улучшение надзорной практики.

Во второй главе перечисляются основные и вспомогательные действия, осуществляемые Банком России в сфере банковского надзора, рассмотрены компоненты надзора, текущее состояние банковского сектора и задачи, которые необходимо решить в целях повышения эффективности банковского надзора.

Третья глава посвящена рассмотрению мероприятий, которые необходимо реализовать в целях оптимизации банковского надзора, его усиления и повышения эффективности в целом. Кроме того, в этой главе изложен опыт работы Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Приморскому краю в части осуществления надзорных функций, подтверждается эффективность его регулятивных мер, освещаются проблемы и задачи на перспективу.

Глава I. Сущность, цели и задачи банковского регулирования и надзора

1.1 Объективная необходимость регулирования и надзора банковского сектора

Банковское регулирование - это система мер, посредством которых государство через центральный банк обеспечивает стабильное и безопасное функционирование банков, предотвращает дестабилизирующие процессы в банковском секторе.

Термины «регулирование банковской деятельности» и «контроль за банковской деятельностью» зачастую употребляется в качестве синонимов, хотя относятся к разным, пусть и взаимодополняющим, видам деятельности. Под регулированием банковской деятельности подразумевается разработка и издание уполномоченными учреждениями конкретных правил или инструкций, базирующихся на действующем законодательстве и определяющих структуру и способы осуществления банковского дела. Эти законы и инструкции формируют такие рамки поведения банков, которые способствуют поддержанию надежной и эффективной банковской системы.

Банковская сфера почти во всех странах относится к числу наиболее регулируемых, что объясняется значимостью для народного хозяйства процессов, происходящих в банковской системе. Регулирование и надзор за банками является составной частью системы государственного регулирования общеэкономических процессов Банковское дело / под ред. О.И. Лаврушина- М.: Инфра-М, 2004 - С.127-128.

Во всех странах обеспечению сильного и стабильного банковского сектора уделяется большое внимание. Банковский сектор - это неотъемлемая часть экономики и его стабильность способствует экономическому росту. Исторический опыт свидетельствует, что полная свобода банковской деятельности приводит к массовому банкротству банков и в целом неудовлетворительной работе банковской системы.

В свою очередь значимость надзора является производным от ключевой роли банковской системы в ведении текущих (расчетных и т. п.) счетов экономических контрагентов и осуществлении денежных расчетов. Незначительная заминка в проведении расчетов приводит к самым негативным последствиям для всей денежной системы и экономики страны.

Другой причиной повышенного внимания к банковскому сектору является традиционное хранение небольших накоплений и сбережений (в основном населением) на банковских вкладах. При этом мелкие вкладчики в общей массе являются наименее просвещенными, а потому и наименее защищенными участниками экономических процессов. Защита материальных интересов непосвященных в таинства экономики и финансовой науки вкладчиков выступает важной социально-экономической миссией государства. Не случайно во всех развитых и в большинстве развивающихся стран действуют системы страхования (гарантирования) банковских депозитов (вкладов).

За банками необходимо пристальное наблюдение потому, что они способны создавать деньги путем предоставления кредитов или собственной инвестиционной деятельности. Изменение размеров создаваемой денежной массы четко коррелирует с состоянием экономики, в особенности с созданием рабочих мест и наличием или отсутствием инфляции. Предоставляя кредиты частным лицам и фирмам, банки также поддерживают потребительские расходы и инвестиционные нужды Фомина О.Е.Комментарий к Закону о банках и банковской деятельности. СПб.: Питер, 2004 - С.109.

Необходимо также подчеркнуть, что кредитные организации создаются с целью получения прибыли. При этом, практика свидетельствует, что наиболее прибыльные операции в то же время являются наиболее рисковыми. Необходимо централизованного ограничивать риски, принимаемые на себя кредитными организациями.

Немаловажной причиной повышенного внимания к банковскому сектору является создание конкурентной среды, поскольку именно эта среда наиболее благоприятна для потребителей банковских услуг. Именно благодаря конкуренции снижаются процентные ставки по кредитам, растут процентные ставки по депозитам, расширяется спектр банковских услуг. Безусловно необходимо при этом эффективность работы банковских учреждений. Клиенты банка только выигрывают, если в секторе существует конкурентная среда, если применяются передовые технологии, если финансовое положение банков устойчиво и надежно.

Банковский надзор представляет собой совокупность действий, осуществляемых органом банковского надзора в рамках установленной компетенции и, как правило, в соответствии с открытыми нормами в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и защиты ее кредиторов, а также клиентов.

Контроль за деятельностью банков предусматривает непрерывный надзор за осуществлением банками своей деятельности в соответствии с действующим законодательством и инструкциями (отслеживание того, чтобы банки не выходили за установленные нормы).

Банки должны действовать так, чтобы не обанкротиться, чтобы их клиенты не понесли потери, и не началась цепная реакция банкротств, которая может нанести урон всей экономике. В этом смысле можно сказать, что коммерческие банки сами заинтересованы в эффективном надзоре и регулировании, которые помогают кредитным учреждениям заслужить доверие к себе и эффективно работать. Они либо вместе процветают, либо вместе терпят неудачу. Эффективная банковская система идет рука об руку с надежным, независимым центральным банком.

Главная цель банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Цели банковского надзора:

· защита мелких вкладчиков от плохого управления и мошенничества;

· предотвращение «системных рисков»;

· антимонопольный надзор (предотвращение сосредоточения экономической мощи в банковской сфере в немногих руках, создание условий для «здоровой» конкуренции).

1.2 Основания выполнения Банком России надзорных и контрольных функций

К числу наиболее важных предпосылок, объективно определяющих характер системы надзора, принадлежат исходные основы организации государства, общая структура власти, принципы распределения функций по реализации задач государственной политики. Указанные характеристики определяются основным законом государства - конституцией. Согласно статье 75 Конституции Российской Федерации основной функцией Центрального банка Российской Федерации является защита и обеспечение устойчивости рубля. Конституция устанавливает также, что данную функцию Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти. Указанные положения Конституции по существу обуславливают целесообразность наделения Банка России широким спектром надзорных функций. Действительно, субъектами денежной эмиссии (так называемой вторичной или банковской эмиссии) и основными институциональными проводниками денежной политики выступают банки. Они же играют ключевую роль в функционировании системы внутренних и международных платежей и расчетов. Указанные обстоятельства делают принципиально важным условием устойчивости денежной системы стабильную банковскую систему. В свою очередь, признанным фактором укрепления банковской системы выступает надлежащий банковский надзор. Следовательно, банковский надзор наряду со своими непосредственными задачами (защита интересов вкладчиков и иных кредиторов банков), а точнее, в рамках решения этих задач, одновременно способствует решению конституционной - и ключевой для Банка России задачи - обеспечение стабильности денежной единицы, а отсюда и денежной системы Маслов А. В. Конституционно-правовой статус Банка России //Деньги и кредит, 2001, №12, с.76.

Характер экономической системы России, как страны с развивающимся рынком, обуславливает относительную слабость национальной валюты, ее большую подверженность неблагоприятным воздействиям внутреннего и внешнего происхождения. Одним из традиционных (и при определенных обстоятельствах весьма влиятельных) факторов неблагоприятного воздействия на состояние денежных систем стран с развивающимся рынком являются трансграничные потоки спекулятивных капиталов. В качестве инструмента нейтрализации развивающиеся страны используют систему валютного регулирования и валютного контроля (далее по тексту - валютный контроль). По своему назначению в системе государственного управления валютный контроль выступает административным дополнением ряда элементов экономической политики (валютной, денежной, инвестиционной) в условиях, когда использование только традиционных для стран с развитыми рынками методов решения соответствующих задач не дает удовлетворительных результатов.

Таким образом, если исходить из цели деятельности, установленной для Банка России Конституцией, то наделение его функциями по банковскому надзору и валютному контролю является вполне логичным решением, позволяющим обеспечить полноценные условия достижения поставленной Конституцией цели.

В значительной степени схожая ситуация и с контролем за деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг. Хотя указанная деятельность влияет на состояние денежной системы лишь опосредованно - через состояние посредников и состояние рынка ценных бумаг, тем не менее данное влияние нельзя недооценивать. Контроль за соблюдением кредитными организациями - профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований законодательства и нормативных актов, регламентирующих эту сферу деятельности, также способствует выполнению задачи, определенной Конституцией.

Таким образом, выполнение Банком России ряда надзорных функций обосновывается функциональной и экономической целесообразностью.

Банковский надзор выступает наиболее существенным элементом всей совокупности надзорных функций, выполняемых Банком России, и осуществляется им главным образом на основании двух федеральных законов: «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности», а также на основе многочисленных нормативных актов, издаваемых самим Банком России в соответствии с действующим законодательством Сенчагов В.К. Финансы, денежное обращение и кредит М.: Проспект, 2002. - С.135.

Немногим более десяти лет назад термин «надзор» в применении к кредитным учреждениям в России не использовался. Прежняя система хозяйствования допускала существование только Государственного банка, и регулировать его деятельность в условиях плановой экономики и административных рычагов не было необходимости.

Усиление надзорного блока связано с теми задачами, которые Банк России решал в середине - второй половине 90-х годов. Речь идет о том, что система банковского надзора в современных индустриально развитых странах формировалась постепенно, в течение десятилетий. В России же создание двухуровневой банковской системы и формирование механизмов надзора происходило одновременно и в очень сжатые сроки. В начале-середине 90-х годов наблюдался стремительный рост числа коммерческих банков, что не могло не привести к определенным издержкам в данном процессе. Однако это соответствовало объективным потребностям формирования рынка капиталов и иного пути, по-видимому, у России не было.

Серьезнейшими факторами, вызвавшими неустойчивое положение многих банков, перед которыми встала угроза банкротства и ликвидации, еще до августовского кризиса стали рисковая кредитная политика, недостаточная доля ликвидных активов в результате несоблюдения кредитными организациями установленных обязательных нормативов. Во многих случаях причинами неблагополучного положения отдельных банков оказались неквалифицированные кадры, слабый менеджмент, отсутствие стратегического планирования, неумение грамотно сформировать кредитный портфель и управлять кредитными рисками, плохая организация внутреннего аудита и недостаточный контроль за заемщиками. В ряде случаев на положении банков отражались криминальные явления в банковской сфере. Основой деятельности многих банков стали спекуляции с валютой и ценными бумагами, а не кредитование реального сектора экономики.

Ситуация осложнялась также неполнотой и несовершенством банковского законодательства и нормативной базы самого Центрального банка, недостаточностью банковских специалистов должного уровня квалификации.

К числу причин, сделавшей банковскую систему уязвимой следует отнести незавершенность формирования системы банковского надзора. Отдельные установленные Банком России требования к моменту кризиса находились на стадии поэтапного введения (резервы на возможные потери по судам, отдельные обязательные нормативы) или первичной апробации (консолидированная отчетность), либо на стадии подготовки нормативных документов (требования по достаточности капитала в отношении кредитных рисков по срочным сделкам и рыночных рисков). Требовали своего дальнейшего совершенствования банковская отчетность и подходы к анализу деятельности банков Маслов А. В. Конституционно-правовой статус Банка России //Деньги и кредит, 2001, №12, с.78.

Таким образом, можно сказать, в банковской системе России еще до августа 1998 года наблюдались кризисные явления, характеризовавшиеся стойким увеличением числа банков, находившихся в угрожающем состоянии или фактически утративших ликвидность. Эти процессы заметно усилились после августовских событий, что потребовало от Центрального банка принятия соответствующих мер, включая меры по усилению надзора за банками.

Еще в 1996 году Центральный банк Российской Федерации, учитывая ситуацию, сложившуюся в банковской сфере, разработал Концепцию стабилизации и повышения надежности банковской системы России, предусматривающую комплекс мер по предотвращению системного кризиса в банковской сфере и механизм его реализации.

Необходимость усиления надзора связана также с вступлением России в ряд международных кредитно-финансовых организаций, присоединением к «Базельским основополагающим принципам эффективного банковского надзора». В 1997 году Банк России выразил готовность присоединиться к «Базельским принципам», исходя из того, что Россия намерена создать стабильную и надежную банковскую систему и основать свою финансовую деятельность на стандартах, принятых международным сообществом.

По мнению Банка России присоединение к «Базельским принципам» должно способствовать процессу интеграции российской банковской системы в мировое финансовое сообщество, повышению степени доверия иностранных инвесторов к отечественной экономике. Для стран с развивающейся рыночной экономикой введение «Базельских принципов» предполагает реализацию комплекса организационных и методических мероприятий, направленных на укрепление экономики, финансовых рынков и совершенствование национальных систем банковского надзора, а также развитие контактов с органами банковского надзора зарубежных стран. Банк России активно занимается проведением указанных мероприятий, имея в виду максимальное приближение норм регулирования российских банков к международным стандартам Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В., Хоменко Е. Г. Банковское право. М.: Юристъ, 2005 - С.122.

1999-2001 гг. стали периодом стабилизации, как в сфере макроэкономики в целом, так и в банковском секторе. Подтверждением этого явились основные функциональные параметры, характеризующие развитие банковского сектора страны, ставшие предметом анализа при разработке утвержденной в декабре 2001 г. Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации. Разработка данного документа основана на глубоком анализе и интеграции позиций всех заинтересованных сторон. В ее подготовке участвовал не только Банк России, но и Минфин, Минэкономразвития, другие министерства, ассоциации российских коммерческих банков, международные организации, прежде всего Международный валютный фонд. При ее разработке Банком России были также обсуждены и учтены предложения, сформулированные участниками X Международного банковского конгресса. В результате утвержденный Правительством и Центральным банком документ по существу охватывает весь комплекс направлений совершенствования банковского сектора, включая реализацию мер по повышению эффективности надзора за банками.

Надзор не может устранить вероятность банкротства отдельных кредитно-финансовых учреждений и полностью застраховать от разного рода потерь отдельных кредиторов и вкладчиков. Однако, он призван ограничить степень различных видов рисков, принимаемых на себя этими учреждениями, то есть предотвратить цепную реакцию, когда крах одного или нескольких финансово-кредитных институтов может повлечь за собой не только кризис финансовой системы одной отдельной страны, но и катастрофические последствия в международном масштабе Банковское дело / под ред. О.И. Лаврушина- М.: Инфра-М, 2004 - С.184.

Глава II. Основные направления и методы банковского надзора

2.1 Порядок и формы банковского надзора

Осуществляя надзорно-контрольные полномочия, Банк России вправе:

· запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров Банка России (ч. 2 ст. 56 Закона о Банке России);

· требовать разъяснений по полученной информации;

· запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% долей (акций) кредитной организации от любых компетентных органов;

· получать необходимую информацию от Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти.

Однако в основе банковского надзора лежат данные, полученные в процессе банковского учета, который ведется в кредитных организациях, и отчетности, представляемой ими в Банк России.

В классическом варианте банковский надзор включает два основных компонента:

1. Лицензирование и согласование изменений структуры кредитной организации.

2. Надзор за повседневной деятельностью кредитных организаций - текущий надзор.

Лицензирование кредитных организаций в России, как и в большинстве других стран, предусматривает определенные законодательством (а в ряде случаев и конкретной лицензией) ограничения на характер деятельности, осуществляемой кредитной организации. При допуске организаций на рынок банковских услуг лицензирующий орган (Банк России) руководствуется критериями, установленными законодательством, а также определенными самим Банком России в пределах, предусмотренных законом. Эти критерии включают:

· Минимальные требования к капиталу. Устойчивость и надежность банковских учреждений находится в непосредственной зависимости от величины его капитала (собственных средств). Капитал играет важную роль буфера или защитного слоя для вкладчиков. Защита тем больше, чем больше размер капитала. Кроме того, чем больше собственных средств владельцы (акционеры) вложили в банк, тем меньше их склонность к проведению банком рискованной политики.

· Требования по форме и характеру источников внесения первоначального капитала, материальному оснащению организации. Вклады в уставный капитал кредитной организации могут быть в виде: денежных средств в валюте Российской Федерации; материальных активов (банковского здания (помещения), в котором располагается кредитная организация, за исключением незавершенного строительства).

· Ограничение прав собственности. Во многих странах право владения банками полностью или в большей мере предоставляется гражданам данной страны. В некоторых странах в индивидуальной собственности может находиться не более 5% оплаченного акционерного капитала. В случае если группа акционеров, владеющая в общей сложности 15-20% акционерного капитала банка, заявит о намерении принять на себя управление банком, разрешение на это должно быть получено у властей. Аналогично в Российской Федерации приобретение или получение в доверительное управление в результате одной или нескольких сделок одним приобретателем либо группой приобретателей, связанных между собой соглашением, более 20% процентов долей (акций) кредитной организации должно быть предварительно согласовано с Банком России.

· Требования к качеству руководящего состава. Руководители и члены совета директоров или учредители банка должны подвергаться проверке в правовом или финансовом отношении, чтобы не допустить к управлению лиц, финансово несостоятельных или привлекавшихся к судебной ответственности. Опыт и честность менеджеров тоже часто подвергается проверке, с тем, чтобы исключить возможность управления банком некомпетентными и неподготовленными лицами.

· Требования к финансовому состоянию владельцев кредитной организации и ряд других. Гузнов А. Г. Применение Банком России мер принуждения к кредитным организациям: правовые аспекты //Деньги и кредит, 2005, №12, с.32

Наряду с выдачей банковских лицензий лицензирование включает также регистрацию кредитной организации в качестве юридического лица при ее создании, регистрацию всех изменений в уставе кредитной организации (увеличение либо уменьшение уставного капитала, изменения в характере собственности и др.), в установленных случаях - согласование изменений в характере собственности, регистрация изменений в территориальной структуре банков (создание и ликвидация филиалов), а в соответствующих случаях и согласование этих изменений с Банком России (например, при открытии филиала за рубежом).

Реализуя свои надзорные функции, Банк России обрабатывает (изучает, анализирует и обобщает) поступающую банковскую информацию, непрерывно наблюдает за состоянием банковской системы и за деятельностью кредитных организаций. Наблюдение применяется при реализации различных видов надзорно-контрольной деятельности (надзор за соблюдением обязательных нормативов; валютный контроль; антимонопольный контроль и т.п.).

Суть наблюдения состоит в осуществлении специальных мер, направленных на постоянный сбор, пополнение и обновление информации, касающейся банковской деятельности кредитных организаций, на оценку, анализ и прогноз состояния и динамики явлений и процессов, происходящих в денежно-кредитной сфере России.

Наблюдение (как правовая форма банковского надзора) именуется также документарным, или дистанционным, надзором. Однако и в теории, и на практике признается, что «одно из главных ограничений, связанных с документарным надзором, состоит в том, что он основывается на статистических данных и сведениях, передаваемых самими банками. Это означает, что с возрастанием серьезности проблем, с которыми сталкивается тот или иной банк, снижается вероятность получения от него адекватной и полной информации о действительной ситуации».

В процессе банковского надзора помимо наблюдения применяется и такая форма, как проверка, которая может быть проведена как с выездом на место, так и без выезда. Проверка является наиболее эффективной формой банковского надзора. В особенности это касается непосредственных проверок кредитных организаций.

Главная цель надзорных проверок - определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитных организаций, их филиалов, выявление ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, проверка соблюдения ими действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России (п. 2 Инструкции Банка России №34).

Помимо обстоятельств, включенных в предмет банковского надзора (ст. 55 Закона о Банке России), при проведении непосредственных проверок Банк России и его учреждения должны особое внимание уделять исполнению кредитными организациями решений судов.

Как показывает анализ, проведенный Высшим Арбитражным Судом РФ, во многих случаях решения судов не исполняются кредитными организациями. В связи с этим ВАС РФ подготовил и направил в Банк России перечень вопросов, подлежащих изучению при проведении Банком России проверок кредитных организаций в части исполнения ими решений арбитражных судов. Так, Банку России предлагается при проведении проверок в кредитных организациях обращать внимание на следующие обстоятельства:

· регистрируются ли банком поступившие инкассовые поручения с исполнительными листами арбитражных судов, с указанием счета плательщика-должника, номера и суммы каждого поручения;

· соблюдается ли банком очередность перечисления денежных средств со счета должника;

· имеются ли случаи неисполнения банком решений арбитражных судов о взыскании денежных средств при их наличии на счете должников в нарушение действующего законодательства;

· проводятся ли банком операции с денежными средствами должника при наложении арбитражным судом ареста на эти средства в соответствии со ст. 76 АПК РФ;

· во всех ли случаях даются ответы банком на запросы истцов-взыскателей о причинах неисполнения решений арбитражных судов;

· имеют ли место случаи необоснованных отказов выдачи исполнительного листа арбитражного суда с отметкой банка о неисполнении решения суда по мотивам отсутствия денежных средств на счете должника; соблюдается ли действующее законодательство при реагировании кредитной организации на письма, запросы арбитражных судов по поводу неисполнения банком решений арбитражных судов Оксюк Т. Вопросы привлечения Банком России кредитных организаций к ответственности в виде штрафа //Хозяйство и право, 2006, №5, с.77.

Круг субъектов, которые могут быть подвергнуты проверке, определен действующим законодательством - это кредитные организации. В процессе банковского надзора помимо российских кредитных организаций (и их филиалов) подлежат проверке филиалы иностранных банков в РФ.

Надзорные проверки осуществляются Банком России в соответствии со ст. 74 Закона о Банке России, с Инструкцией Банка России №34 и другими нормативными правовыми актами.

Проверки могут осуществляться уполномоченными Советом директоров представителями Банка России и по его поручению - аудиторскими фирмами (ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России).

Круг уполномоченных представителей Банка России установлен Советом директоров Банка России (п. 1 Инструкции №34). Среди них: Председатель Банка России и его заместители; руководители и сотрудники Департамента банковского надзора Банка России, главного управления инспектирования коммерческих банков Банка России, главного управления валютного регулирования и валютного контроля Банка России; начальники главных управлений (председатели национальных банков) Банка России и их заместители; руководители и сотрудники подразделений банковского надзора, инспектирования коммерческих банков, а также валютного регулирования и валютного контроля главных управлений (национальных банков) Банка России.

Действующий порядок предусматривает возможность проведения проверок нескольких видов: плановых проверок и внеплановых.

В зависимости от объема вопросов, проверяемых в связи с деятельностью кредитных организаций, могут проводиться: комплексные проверки и проверки по отдельным направлениям (вопросам).

Проверки Банка России могут осуществляться в координации с налоговыми, правоохранительными или финансовыми органами (Письмо Госналогслужбы РФ и Банка России от 3 сентября 1998 г. №ВГ-6-05/583, 198-Т «О проведении совместных проверок кредитных организаций»2), либо Банк России проводит их самостоятельно.

Плановые проверки проводятся в соответствии с составляемыми на каждый квартал планами проверок, которые утверждаются руководителями подразделений и учреждений Банка России, являющимися уполномоченными Совета директоров Банка России.

В первую очередь в планы проверок включаются кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом положении или допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность (при этом источники таких данных в инструкции не определены), а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет.

Внеплановые проверки осуществляются по указанию Председателя Банка России или его заместителей, курирующих соответствующие подразделения Банка России, либо по указанию начальника территориального учреждения Банка России.

Комплексная проверка предполагает, как правило, не реже чем один раз в два года проверку достоверности отчетов, представленных Банку России; соответствия выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России; соблюдения кредитной организацией обязательных экономических нормативов, установленных Банком России.

Комплексные проверки кредитной организации, имеющей филиальную сеть, осуществляются на консолидированной основе, т.е. проводятся одновременно в кредитной организации и ее филиалах (во всех, если их число не превышает пяти, или в некоторых из них, имеющих наихудшие показатели). Кроме того, при рассмотрении вопроса о ' выдаче банку генеральной лицензии в нем также проводится комплексная инспекционная проверка.

Если инспекционная проверка кредитной организации завершилась не ранее чем за три месяца до представления ходатайства о выдаче генеральной лицензии, то ее результаты также могут быть приняты во внимание. Банком России определены и иные случаи обязательного проведения комплексных проверок (например, при создании филиалов кредитных организаций на территориях иностранных государств).

Проверка по отдельным направлениям (тематическая проверка) ограничена лишь строго определенными сферами деятельности кредитных организаций. К примеру, главным управлениям (национальным банкам) предоставлено право проводить проверки кредитных организаций по вопросам правильности и достоверности представляемых ими сведений для расчетов обязательных экономических нормативов.

В соответствии с Письмом Банка России от 28 февраля 1997 г. №419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций» территориальным учреждениям Банка России предписывается обеспечить контроль за соблюдением кредитными организациями и их филиалами правил ведения бухгалтерского учета, осуществления расчетов, достоверностью представляемой ими отчетности и т.п., в том числе путем проведения целевых проверок (п. 1). Проверки кредитных организаций назначаются строго определенными лицами (Председателем Банка России и его заместителями, курирующими подразделения, осуществляющие проверки, руководителем территориального учреждения) с обязательным информированием руководителей территориальных учреждений Банка России, на территории которых находятся проверяемые филиалы кредитной организации. Решение о назначении проверки оформляется письменным распоряжением Оксюк Т., Пиксин Н. Отдельные вопросы проведения Банком России проверок коммерческих банков и их подразделений, расположенных в РФ //Хозяйство и право, 2005, №9, с.46.

Проверки проводятся в определенные Банком России сроки: комплексные проверки - в срок до 60 дней, проверки по отдельным вопросам - до 30 дней. Продлить срок проверки может назначившее ее должностное лицо, но не более чем на 10 суток.

Юридическим документом, подтверждающим законность полномочий рабочей группы на проверку кредитной организации или филиала, является поручение на проверку. Оно выдается рабочей группе руководителем, назначившим проверку, в установленной Банком России форме с подписью, заверенной печатью Банка России или его территориального учреждения. Поручение должно быть зарегистрировано в установленном порядке. Перед началом проверки оно предъявляется руководителю кредитной организации.

Проверки кредитных организаций проводятся путем изучения их документов, информации, содержащейся в базах данных, собеседования с сотрудниками, проведения контрольных расчетов, а также тестирования аппаратно-программных средств, используемых кредитной организацией для выполнения банковских операций, их учета и составления документов (п. 7 Инструкции Банка России №34). Более конкретно формы и методы проведения проверок, о которых идет речь в п. 7, не раскрываются. Между тем было бы полезно активнее разрабатывать и внедрять в практику банковского надзора не только экономические, но и юридические методические рекомендации, облегчающие проверяющим лицам выполнение поставленных перед ними надзорных задач. Уполномоченные Советом директоров Банка России представители Банка имеют право в процессе проверок получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций, при необходимости снимать с соответствующих документов копии (ч. 3 ст. 74 Закона о Банке России). При этом, согласно ч. 4 ст. 56 Закона о Банке России, поступившие от кредитной организации данные по конкретным операциям не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Банком России установлен подробный перечень прав рабочей группы при осуществлении проверок кредитных организаций и их филиалов.

По результатам проверки каждой кредитной организации (филиала) составляется акт проверки, в котором отражаются все основные выявленные в ходе проверки нарушения и недостатки. Порядок составления и требования, предъявляемые к форме и содержанию акта, устанавливаются Банком России.

По результатам комплексной (консолидированной) проверки, проведенной в кредитной организации (филиале), составляется общий акт проверки, в который включаются материалы, содержащиеся в акте проверки головной кредитной организации и актах проверки ее филиалов. С актом проверки вправе ознакомиться руководитель кредитной организации (филиала), который также может высказать свои письменные замечания и приложить их к акту проверки. Акт проверки кредитной организации (филиала) является собственностью Банка России, и его содержание не может быть разглашено без согласия Банка России, если иное не установлено федеральным законом, т.е. является служебной информацией Банка России, о чем руководитель проверки обязан предупредить руководителя кредитной организации перед ознакомлением с актом проверки. Акт проверки рассматривается, и по нему принимается решение руководителем Банка России или главного управления (национального банка) Банка России, назначившим проверку, не позднее чем в двухнедельный срок, а при проведении комплексной проверки - в месячный срок после подписания акта.

2.2 Осуществление пруденциального надзора

Нормотворческая деятельность Банка России по вопросам реализации денежно-кредитного регулирования наиболее полно выражена в установлении пруденциальных норм деятельности кредитных организаций.

Термин «пруденциальный» является специфически банковским и происходит от английского «prudent», что буквально переводится как «осмотрительный», «благоразумный». Сам же термин «пруденциальное регулирование» означает не что иное, как «регулирование, продиктованное благоразумием». Последнее как нельзя более точно характеризует сущность пруденциальных норм банковской деятельности, призванных минимизировать риски, свойственные банковской деятельности, и обеспечить ликвидность кредитных организаций.

Под пруденциальными нормами деятельности понимаются установленные Банком России:

· предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;

· нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь;

· требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности и ее опубликованию в открытой печати в случаях, установленных федеральными законами, представлению аудиторских заключений и при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций.

Следовательно, цель пруденциального регулирования состоит в том, чтобы с помощью экономически обоснованных требований, закрепленных в нормах права (пруденциальных нормах), обеспечить стабильность и надежность как отдельно взятого банка, так и банковской системы в целом, обнаружить на ранней стадии возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать его банкротство, защитить интересы клиентов банка. Отсюда характерная особенность пруденциальных норм: они императивны по форме, но имеют экономическое содержание. Поскольку они обязательны к выполнению всеми кредитными организациями, очень важно обеспечение баланса указанной выше цели и средств ее достижения. Иными словами, каждый экономический норматив должен быть обоснован, а вместе они должны составлять стройную систему, взаимодополняя друг друга.

Суммируя различные точки зрения, Н.Ю. Ерпылева выделяет три функции пруденциального регулирования банковской деятельности:

1. превентивную, предназначенную для минимизации рисковой деятельности банков;

2. защитную, призванную гарантировать интересы вкладчиков в случае краха конкретного банка;

3. обеспечительную, призванную обеспечить финансовую поддержку конкретного банка в случае его кризисного состояния, оказываемую Центральным банком как; кредитором последней инстанции.

При этом, по мнению названного автора, превентивная функция выступает как ключевая функция пруденциального регулирования банковской деятельности. Ее содержание составляют устанавливаемые ЦБ РФ обязательные экономические нормативы функционирования кредитных организаций, а также требования обязательных резервов, депонируемых в Банке России Ерпылеева Ю.Н. Международное банковское право, М.:1998 - С.49.

Таким образом, пруденциальное регулирование и надзор представляет собой правовую форму закрепления экономически обоснованных требований, предъявляемых к функционированию кредитных организаций, в целях повышения их финансовой устойчивости и минимизации рисков неликвидности и неплатежеспособности.

В соответствии со ст. 62 Закона о Банке России ЦБ РФ в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций может устанавливать следующие обязательные нормативы:

1) минимальный размер уставного капитала для создаваемых кредитных организаций, размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций в качестве условия создания на территории иностранного государства их дочерних организаций и (или) открытия их филиалов, получения небанковской кредитной организацией статуса банка, а также получения кредитной организацией статуса дочернего банка иностранного банка;

2) предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации;

3) максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;

4) максимальный размер крупных кредитных рисков;

5) нормативы ликвидности кредитной организации;

6) нормативы достаточности собственных средств (капитала);

7) размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;

8) минимальный размер резервов, создаваемых под риски;

9) нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц;

10) максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам) Гузнов А. Г. Применение Банком России мер принуждения к кредитным организациям: правовые аспекты //Деньги и кредит, 2005, №12, с.40.

Глава III. Современные проблемы банковского надзора в Российской Федерации и пути их решения

3.1 Недостатки сложившейся системы надзора, задачи по её совершенствованию

банковский надзор контрольный

К основным недостаткам сложившейся модели надзора в России, прежде всего, следует отнести его громоздкость и низкую оперативность принимаемых решений. На фоне чрезмерной регламентации текущей деятельности банков не уделяется должного внимания прогнозным оценкам их финансового положения и перспектив развития. Нормативные требования, особенно в части, касающейся достаточности капитала, ликвидности качества активов, порой выполняются фиктивно. В настоящее время кредитные организации представляют в Банк России 79 форм отчетности, имеющих различную периодичность. Наибольшее количество форм отчетности предоставляется на ежемесячной основе (46 форм), в рамках осуществления надзорных функций используется 48 форм. При этом информации, представляемой с периодичностью, регламентируемой нормативными указаниями Банка России, как показывает практика, для адекватной и оперативной оценки текущих банковских рисков и проведению упреждающего надзора бывает недостаточно.

Не лишена серьезных недостатков ныне действующая методика оценки финансовой устойчивости коммерческих банков, которые особенно наглядно проявляются при сравнительной характеристике с существующими подходами в практике надзорных органов зарубежных стран (представлены в приложении).

Действующая система лишена одного из главных достоинств зарубежных подходов - четкой и логически выстроенной системы ведения классификации и отличается отсутствием набора взаимосвязанных и взаимодополняющих показателей, что исключает комплексность оценки ситуации в коммерческом банке.

Инструментарий оценки. Серьезная детализация организационных и законодательных факторов вызвана проблемами несовершенства российского законодательства, имеющимися противоречиями в применении различных законодательных норм, а также в недостаточно «цивилизованном» их применении коммерческими банками. Поэтому вместо аналитического исследования ситуации в банке с использованием динамики изменения показателей преобладающую роль получили «законодательные» и «организационные» факторы, наличие которых в деятельности банка, по практике зарубежных стран, не предполагается.

Отсутствие четкости в изложении критериев оценки и в подходах к ранжированию. Система страдает нечеткостью изложения критериев оценки групп банков, вместо которых используются многочисленные ссылки и примечания. Существенным недостатком российской системы остается недостаточная проработка вопроса подходов к оценке качества менеджмента, способности своевременно выявлять и оценивать риски в деятельности. Выстраивание системы внутреннего контроля в банках идет достаточно медленно и не всегда эффективно. Это является основным препятствием для всестороннего учета различных рисков в банковской деятельности.

Комплексность подхода к оценке. В российской системе вследствие указанных выше недостатков в подходах к оценке и используемом инструментарии отсутствует комплексность оценки, и, как следствие, невозможность своевременного выявления проблем в деятельности коммерческих банков, в том числе нарастание проблем в финансово устойчивых банковских институтах. Во-первых, отсутствие оценки качества управления банком, а также качества активов и прибыльности деятельности не способствует раннему выявлению проблем. Во-вторых, ежемесячная периодичность проведения классификации резко снижает возможность осмысления полученных результатов и оценки эффективности мер надзорного реагирования в отношении конкретных банков. В третьих, отсутствие взаимообусловленности критериев, их четкой логической увязки, слабое использование аналитических показателей вместе с ежемесячной периодичностью поведения оценки привносят в процесс классификации автоматизм, что снижает эффективность надзорных процедур.

Открытость результатов классификации. Возможно не совсем обоснованно, с позиции открытости надзора, положение о непредставлении банку данных о его классификационной группе. Такая ситуация может рождать некоторую негативную реакцию со стороны кредитных учреждений. Обсуждение с кредитной организацией позиции Банка России в отношении его классификации могло бы снять некоторые недоразумения сделать вывод.

Система мер надзорного реагирования. Оценка надзорными органами финансовой устойчивости коммерческих банков пока еще не приняла «общественной» и «социальной» роли, не является в полной мере критерием доверия общества к банку или банковской системе. Как следствие, на практике зачастую отсутствует четкая логическая связь между оценкой финансовой устойчивости коммерческого банка и применяемыми мерами надзорного реагирования, а также дифференцированный подход к банковским институтам. В связи со слабой проработкой подходов к осуществлению предупредительных мер воздействия предпочтение отдается принудительным мерам, которые зачастую оказываются малоэффективными.

Прогноз вероятного развития ситуации в банках. Российская практика не содержит возможности по прогнозу ситуации в коммерческом банке на основе изучения комплексной информации, а ориентирована преимущественно на изучение существующих проблем в деятельности. Создание систем раннего реагирования, системы групповых сравнений банков является перспективным направлением совершенствования российской системы надзора, в том числе на макроэкономическом уровне.

Актуальность задачи повышения качества оценок кредитных организаций определяется на настоящий момент тем, что вводится система страхования вкладов.

В этой связи главная проблема, которая возникает для надзорного органа, - это право Банка России на суждение о качественных параметрах того или иного банка и принятие на основе этого суждения соответствующих решений, в том числе решений, касающихся допуска банков в систему гарантирования вкладов.

Затруднения в организации полноценного надзора в значительной степени связаны с практикой банков по «приукрашиванию» своей деятельности, что ведет к искажениям в отчетности. В этом аспекте совершенствование методики оценки кредитных организаций, направленной на реальную оценку состояния дел, крайне важно.

Решение задачи смещения с формальной оценки количественных параметров на своевременную диагностику кредитных организаций, в свою очередь, требует опыта и высокой квалификации специалистов, использующих знания о реальных схемах отражения отдельных операций и сделок, используемых банками. В этом отношении ясно понимается приоритет аналитической составляющей в надзорной практике, базирующейся на организации кураторства и развитии методов финансового мониторинга.

Суть института «кураторства», организованного на настоящий момент Банком России в рамках общего эксперимента, состоит в том, что все вопросы, касающиеся деятельности одной кредитной организации (включая вопросы пруденциального надзора, инспектирования, валютного контроля, контроля за эмиссионной и инвестиционной деятельностью, контроля за операциями кредитных организаций на рынке ценных бумаг, контроля за формированием обязательных резервов, отдельные вопросы лицензирования, касающиеся расширения деятельности кредитной организации, вопросы, связанные со службами внутреннего контроля), находятся в компетенции одной группы специалистов - группы кураторов кредитной организации. При этом основной акцент при осуществлении надзорных функций сделан на контактный надзор Фомина О.Е.Комментарий к Закону о банках и банковской деятельности. СПб.: Питер, 2004 - С.131-132.