Уровень и качество пенсионного обеспечения

9. Министерство Финансов РФ является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.

10. Брокеры, кредитные организации, а также другие организации, вовлеченные в процесс размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Схема 1 - Участники пенсионного обеспечения РФ ГДЕ ЭТА СХЕМА?

В данной схеме участники расположены по уровням государственной иерархии.

Первый уровень представлен Президентом РФ и Государственной Думой РФ, которые принимают различные законы, указы, акты в области пенсионного обеспечения населения РФ.

Второй уровень представлен Правительством РФ, в ведении которого находятся участники третьего уровня:

- Центральный Банк РФ, участвующий в разработке бюджета ПФР, являющейся агентом ПФР на организованном рынке ценных бумаг и т.д.;

- Министерство Финансов РФ;

- Министерство информационных технологий и связи, которое участвует в выплате пенсии пенсионерам через почтовые отделения, находящееся в его ведении;

- Министерство здравоохранения и социального развития РФ.

Четвертый уровень представлен федеральной налоговой службой, федеральным казначейством, и федеральной службой по финансовым рынкам, при этом ФНС и федеральное казначейство находятся в ведении Правительства РФ, а ФСФР - нет. ФСФР контролирует и участвует в конкурсе по отбору УК, контролирует деятельность НПФ и Специализированных депозитариев и т.д.

Пятый уровень состоит из территориальных отделений представленных выше участников пенсионного обеспечения.

Последний, шестой уровень, представлен пенсионерами и налогоплательщиками.

Отдельно в схеме представлен Внешэкономбанк, являющийся ГУК, так как его правовой статус не определен.

Все участники взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом.

Таким образом, система пенсионного обеспечения является доминирующей формой содержания нетрудоспособных граждан. Ни один другой вид социального обеспечения не отличается такими масштабами, как пенсии. Пенсия прочно вошла в наш быт как форма, вид или способ материального обеспечения в случае нетрудоспособности.

1.3 Результаты и проблемы пенсионной реформы

На протяжении последних десяти лет реформа пенсионной системы декларируется в качестве одной из первоочередных задач социальной политики государства. Это обусловлено тем, что существующая пенсионная система не удовлетворяет общество. Кроме того, в среднесрочной перспективе возможно нарушение ее финансового равновесия, прежде всего, из-за изменения возрастной структуры населения, ухудшения количественного соотношения между занятыми и пенсионерами.

Выработка оптимальной стратегии реформирования предполагает и выбор методологии оценки совокупности факторов, влияющих на состояние пенсионной системы.

Кризис пенсионной системы в России, помимо причин, которые широко обсуждались и обсуждаются в последние годы: ухудшение демографической ситуации, большая не страховая нагрузка, низкий фактический возраст выхода на пенсию за счет широкого распространения льгот, имеет и иные, более глубинные основания, в том числе - неэффективность ее внутреннего устройства. Пенсионная система продолжает выполнять функции, не свойственные пенсионному страхованию и пенсионному обеспечению, например, связанные с регулированием рынка труда. Поэтому важно при проработке вопросов реформирования не потерять из виду главную цель деятельности пенсионной системы как составной части системы социального обеспечения - гарантированную и адекватную замену утраченного людьми дохода.

Пенсионеров в Российской Федерации почти 39 млн. []. Большинство из них (примерно 95%) получают «страховую» пенсию. Пенсия почти для всех из них является основным, а зачастую и единственным источником средств к существованию. Всё это предопределяет повышенную значимость пенсионной системы.

С 1990 года законодательство о пенсионном обеспечении в России полностью обновилось. Эта часть социального законодательства претерпела кардинальные изменения, как по существу, так и по форме.

Новая пенсионная система состоит из двух подсистем: страховой и бюджетной. Они подразделяются в зависимости от тех источников, за счёт которых выплачиваются пенсии. Первая из них финансируется за счёт обособленного страхового пенсионного фонда, в орбите её действия находятся главным образом наёмные работники и некоторые другие категории занятого населения, охваченные обязательным пенсионным страхованием, и их семьи.

Вторая финансируется за счёт бюджета страны, ею охватываются в основном отдельные категории государственных служащих (кадровые военные и некоторые другие), их семьи, а также те граждане, которые по каким-либо причинам не заработали пенсию своим трудом, службой. Иногда эти две подсистемы переплетаются - к страховой пенсии производится бюджетная доплата.

Обновление пенсионного законодательства началось в конце 1990 года, когда в России, находившейся в то время ещё в составе СССР, был принят Закон «О государственных пенсиях в РСФСР». Этим законом вводилась подлинная система пенсионного обеспечения на основе обязательного пенсионного страхования наёмных работников.

Что побудило тогда Россию приступить к формированию своей пенсионной системы, с собственной независимой финансовой базой, обособленной от государственного бюджета, - с российским пенсионным страховым фондом?

Причин было несколько. Отметим две главные, не потерявшие до сих пор значения, а, наоборот, ставшие ещё более актуальными.

Первая причина состояла в объективной потребности пересмотреть укоренившуюся в обществе идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся, возродить и, главное, реализовать на практике истинную его сущность. При этом учитывалось, что уже в то время постепенно складывалась многоукладная система экономических отношений, менялось представление властных структур о целях общественного производства и распределении богатства, создаваемого трудом народа, в частности, наметилась тенденция к паритетному смягчению военного противостояния двух мировых политических систем и использованию высвобождаемых ресурсов в интересах населения страны.

В недалёком прошлом в течение десятилетий нашим соотечественникам навязывался постулат в том, что государственное социальное страхование (а пенсионное - часть его) осуществляется якобы за счёт государства.

Внедрённая в сознание людей, эта идея использовалась при формировании управленческих решений и получила даже законодательное выражение. Определяя в централизованном порядке крайне низкую оплату труда практически для всех работников, изымая львиную долю того, что создавалось их трудом, государство вместе с тем декларировало полное освобождение трудящихся от уплаты страховых взносов из их заработка, выдавая это за одно из величайших завоеваний. Средства социального страхования практически слились с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными бюджетными доходами. Расходы на выплату пенсий ввиду низких страховых взносов финансировались в основном за счёт государственной дотации. Всё это приводило к искажению реальной стоимости рабочей силы, создавало иллюзию, что пенсионеров содержит государство, а не те, кто трудится и создаёт богатства общества.

Первая основополагающая идея российского пенсионного Закона 1990 года [] состояла в том, чтобы в стране укоренилась подлинная система обязательного пенсионного страхования. Суть такой системы, представляющей одно из выдающихся изобретений человечества в эпоху появления наёмных работников и развития общества, проста. Она практически воплощена во всех развитых странах и вполне приемлема в период становления и развития многоукладных экономических отношений на основе различных форм собственности. Её принципиальное содержание определяется следующими основными критериями (хотя конкретное их проявление в разных странах может несколько различаться).

1. Экономический критерий обязательного пенсионного страхования, определяющий его сущность, коренится в производственных отношениях, реальной стоимости рабочей силы. Вполне очевидно, что стоимость рабочей силы не может определяться и в развитых странах давно уже не определяется ценой «живого» труда непосредственно в процессе производства. Она включает в себя и другие оплачиваемые периоды, прежде всего пенсионный период жизни человека, когда ему выплачивается заработанная им пенсия.

2. Социальный критерий обязательного пенсионного страхования, определяющий его сущность, заключается в солидарности всех застрахованных и работодателей, работающих в различных регионах, в разных отраслях и организациях и, главное, в солидарности поколений, трудоспособных и нетрудоспособных людей.

Реализуются эти сущностные критерии через систему соответствующих страховых платежей, которые в обязательном порядке уплачиваются работодателями (независимо от формы собственности) и наёмными работниками, независимо от и желания. Другими словами, эта система принудительная.

Принуждение осуществляется государством, в связи, с чем в отдельных странах, в том числе и в России, подобная система называется государственной.

Обычно страховые взносы уплачиваются примерно в равных долях (в процентах к заработку) или в несколько большем объёме работодателем. Однако надо иметь в виду, что, в конечном счете, страхование осуществляется за счёт самих работников, поскольку доходы работодателя образуются в основном в результате труда застрахованных. В связи с этим распределение платежей между работниками и работодателями не имеет существенного значения.

Страховые взносы аккумулируются в централизованном фонде, который обычно именуется фондом обязательного пенсионного страхования (в России это Пенсионный фонд РФ). Его средства не должны сливаться с государственным бюджетом, они предназначены только на пенсионное обеспечение застрахованных, их семей и ни при каких обстоятельствах не могут изыматься на иные цели. Управление таким фондом осуществляется застрахованными и работодателями (их представителями) под контролем государства.

Все условия и нормы уплаты страховых пенсионных взносов, а также нормы пенсионного обеспечения (уровень пенсий в процентах к заработку, требуемый для получения пенсии стаж, порядок подсчёта стажа и заработка, минимальные и предельные размеры пенсии и т. д.) определяются законом.

Уровень страхового пенсионного обеспечения, в конечном счете, определяется, во-первых, тем, сколько лет трудился человек, или, иначе говоря, сколько лет им и его работодателями уплачивались в эти годы страховые взносы. Эти два показателя определяют в основном уровень пенсионного обеспечения конкретного наёмного работника и дифференциацию в размерах пенсий застрахованных, их семей [].

Уровень пенсионного обеспечения - один из существенных показателей, характеризующих пенсионную систему и её состояние в каждый период времени. Необходимо различать относительный и абсолютный уровень пенсионного обеспечения, которые неразрывно связаны между собой.

Относительный уровень - это отношение пенсии пенсионера к его среднемесячному заработку, из которого она исчислена. Иногда этот показатель именуют коэффициентом замещения. Обычно он рассчитывается по стране в целом и по отдельным регионам. Для этого средняя пенсия делится на средний заработок, из которого она исчислена (соответственно в стране или в регионе). Относительный показатель характеризует уровень жизни (достаток, потребление) пенсионеров - бывших наёмных работников, живущих на пенсию, по сравнению с уровнем жизни наёмных работников, продолжающих трудиться и живущих на заработок. Чем выше соотношение, тем меньше разрыв в уровне жизни указанных двух групп граждан, составляющих в развитых странах большинство населения.

Как это ни парадоксально на первый взгляд, но в странах, где высока реальная оплата труда, относительный уровень пенсионного обеспечения обычно сравнительно невысок и, наоборот, в тех странах, где низкая оплата труда, он выше. Объясняется это просто: при уровне пенсионного обеспечения в первых странах (40-45%), человек, живущий на пенсию, вполне может за счёт такой пенсии удовлетворять свои обычные потребности (в пище, одежде, оплате соответствующих услуг и т.д.), поскольку работающий член общества затрачивает на эти цели не более той же части своего заработка.

Что касается других стран, то в них на удовлетворение обычных потребностей человека расходуется значительно большая часть заработка, следовательно, относительный уровень пенсионного обеспечения должен быть существенно выше. В противном случае пенсионер оказывается за чертой бедности или на её грани.

Абсолютный уровень пенсионного обеспечения - это потребительская стоимость пенсии - от минимальной до максимальной. Другими словами, данный показатель определяет, в каком объёме пенсионер может приобретать необходимые ему потребительские товары и услуги, достаточны ли они для того, чтобы обеспечить ему достойный уровень и качество жизни.

В российском пенсионном Законе 1990 года отражены все перечисленные выше критерии - принципы, на которых должна основываться обязательная страховая пенсионная система. На их основе во всех развитых странах успешно функционируют и развиваются общенациональные страховые системы.

Вторая причина, побудившая Россию приступить к формированию новой пенсионной системы, состояла в необходимости повысить реальный уровень доходов основной части пенсионеров, живущих, как правило, на пенсию. При этом учитывалось, что за последние годы в СССР существенно снизился как относительный, так и абсолютный уровень пенсионного обеспечения, особенно тех граждан, пенсия которых превышала минимальный размер. Это произошло в связи с ростом номинальной оплаты труда и консервацией в то же время максимального размера пенсии (он не повышался более 30 лет). В результате пенсия стала составлять значительно меньшую часть заработка, чем прежде [].

Кроме того, в прошлом пенсии вообще не индексировались ни с учётом роста цен на потребительские товары, ни с учетом роста заработка. Материальный достаток пенсионеров в силу этого хотя и медленно, но неуклонно снижался.

Закон 1990 года затронул и бюджетную систему пенсионного обеспечения.

Он, во-первых, существенно повысил уровень пенсионного обеспечения военнослужащих из числа солдат, сержантов и старшин и приравненных к ним категорий граждан, упорядочил их пенсионное обеспечение. Ранее зачастую пенсии граждан, инвалидность которых наступила вследствие военной травмы, оказывались по своему уровню ниже пенсий по инвалидности вследствие общего заболевания и пенсий по старости. Закон устранил эту явную социальную несправедливость. То же касалось и пенсии по случаю потери кормильца, умершего вследствие военной травмы. С введением в действие с 1 февраля 1993 года Закона «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей» [] завершилось создание достаточно развитой и «возвышенной» системы пенсионного обеспечения всех категорий военнослужащих и приравненных к ним других категорий граждан и их семей.

«Возвышенная», т. е., прежде всего, более высокая по своему уровню система пенсионного обеспечения для указанных категорий граждан, условия службы которых специфичны и опасны, и их семей, типична для большинства стран. Особые пенсии для таких граждан были и в СССР.

Общие тенденции развития двух российских пенсионных подсистем в последние годы (начиная с 1993 года) очевидны: они характеризуются, с одной стороны, резким, постоянно нарастающим снижением относительного и абсолютного уровня пенсионного обеспечения практически всех, без какого-либо исключения, пенсионеров, получающих пенсию в соответствии с Законом 1990 года, а с другой - введением значительно более высоких пенсий для сотрудников властных и силовых структур как на федеральном, так и на региональном уровнях. Эти тенденции явно противоречат тем целям, которые определены в Законе 1990 года, - формированию единой системы государственных пенсий в России, обеспечению стабильности достигнутого уровня пенсионного обеспечения и повышению его, дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения с учётом труда и его результатов.

В настоящее время происходит переход к трёхуровневой системе пенсионного обеспечения:

1) базовая часть формируется за счёт 14% от фонда оплаты труда. Эта сумма поступает в федеральный бюджет, а затем в Пенсионный фонд РФ и используется для выплаты социальной пенсии и базовой части трудовой пенсии. В случае недостатка поступлений федеральный бюджет компенсирует образующийся дефицит;

2) страховая часть пенсии (11-14% от фонда оплаты труда) поступает сразу в Пенсионный фонд РФ. Она используется для выплаты условно-накопительной части трудовой пенсии, размер которой зависит от стажа работы, платежей пенсионера в Пенсионный фонд РФ, средней величины заработной платы по стране;

3) накопительная часть пенсии (2-6% от фонда оплаты труда) поступает на специальный индивидуальный счёт работника. Будущий размер выплат зависит от взносов работника и дохода от инвестирования накопительной части пенсии.

Кроме того, работник (или работодатель) могут добровольно делать взносы в негосударственные пенсионные фонды, чтобы впоследствии получать от них пенсию.

Трёхуровневая система позволяет осуществлять переход от распределительной системы пенсионного обеспечения к системе с преобладанием страхового принципа. Это способствует повышению устойчивости пенсионной системы. Помимо этого, за счёт большей дифференциации пенсий вырастет заинтересованность граждан (особенно со средними и высокими доходами) в участии в пенсионной системе, а значит и в легализации своих заработных плат.

Современный период пенсионной реформы является одним из основных в переходе от распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной накопительно-распределительной системе. В настоящий момент граждане впервые могут самостоятельно определить, кому они доверят инвестирование накопительной части своей пенсии. Для реализации этого этапа были осуществлены следующие мероприятия:

1) практически сформирована нормативная база для трёхуровневой системы пенсионного обеспечения;

2) создан Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений, который провёл первые заседания;

3) проведены конкурсы по выбору управляющих компаний и спецдепозитария;

4) заключены договоры между Пенсионным фондом РФ и управляющими компаниями на управление накопительной частью пенсии;

5) проводится рассылка писем гражданам о размере накопленных за каждый год средств на их индивидуальном счёте и бланков заявлений для выбора управляющей компании;

6) подписаны соглашения об удостоверении подписей на заявлениях о выборе частной управляющей компании между несколькими крупными банками и Пенсионным фондом РФ.

В ходе реализации указанных мероприятий возникли определённые проблемы, отрицательно влияющие на ход пенсионной реформы:

1) технические проблемы в Пенсионном фонде с рассылкой писем гражданам привели к срыву сроков проведения пенсионной реформы. В результате задержки рассылки писем на три месяца целый год оказался во многом потерян для пенсионной реформы (на первом этапе реформы);

2) слабость информационной кампании о пенсионной реформе ведёт к тому, что большая часть населения не очень хорошо знает, как можно распорядиться накопительной частью своей пенсии;

3) сложность подачи заявления о выборе управляющей компании сокращает число граждан, которые доверят им управление своими пенсионными накоплениями;

4) отсутствие механизма раскрытия информации о деятельности частных и государственных управляющих компаний, а также самого Пенсионного фонда РФ приводит к сложности выбора населением управляющей компании для наиболее эффективного инвестирования пенсий;

5) отсутствие закона о методике расчёта размера пенсии в зависимости от суммы накопленных средств на индивидуальном счёте сокращает прозрачность пенсионной реформы и ограничивает мотивацию граждан к участию в пенсионной реформе;

6) юридическая неопределённость статуса Внешэкономбанка в качестве государственной управляющей компании, а также самого Пенсионного фонда РФ повышает вероятность возникновения конфликтов между ними, частными управляющими компаниями и гражданами;

7) недостаточно жёсткие требования к частным управляющим компаниям позволили пройти конкурс 55 компаниям, большая часть из которых, вероятно, не сможет принять активного участия в реформе, а выбравшие их граждане не будут получать стабильный доход от инвестирования их пенсионных накоплений.

В последние годы для многих категорий работников введены особые, привилегированные по своему уровню и условиям государственные пенсии либо весомые доплаты к «обычным» пенсиям. Все эти «особые» пенсии и доплаты регулярно повышаются пропорционально росту оплаты труда соответствующих продолжающих трудиться чиновников, в отличие от обычных пенсий.

Таким образом, сегодня основными недостатками пенсионный реформы, на наш взгляд, являются:

1. Фактически реформа касается только лиц, родившихся не ранее 1967 года.

2. Часть социального налога, идущая на формирование накопительной части пенсии, законодательно ограничивается суммой 24480 рублей в год, независимо от фактических доходов и налогов, уплаченных работодателем.

Можно выделить следующие проблемы пенсионной системы в России сегодня:

- проблема долгосрочности пенсионного страхования;

- проблема сохранения гарантии со стороны пенсионных фондов (как государственных, так и негосударственных) процентной ставки, заложенной в тариф пенсионного страхования как инвестиционного элемента;

- проблема размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений на принципе наибольшей доходности.

В настоящее время стоит вопрос о необходимости расширения перечня разрешенных активов для инвестирования средств пенсионных накоплений.

Скорейшее принятие решения о расширении перечня активов для инвестирования средств пенсионных накоплений позволит решить обострившуюся в настоящее время проблему, связанную с возрастающим объемом средств пенсионных накоплений, подлежащих размещению в государственные ценные бумаги Российской Федерации, а также позволит решить ряд других социально значимых задач.

Неблагоприятная ситуация с пенсионным обеспечением, кроме длительного экономического кризиса в стране и выхода из него, объясняется еще и другой, более объективной причиной - старением населения. Например, в 2000 году на 1000 лиц трудоспособного возраста (от 16 до 55/60 лет) приходилось 350 лиц старше трудоспособного возраста. Прогнозы примерно следующие. На 2020 год этот показатель составит 459 человек, а на 2050 год - примерно 623-747 человек. []

Возникает огромная необходимость страховать свою пенсию самостоятельно. Однако принцип адекватности страховых взносов страховым выплатам, являющийся залогом успешного развития любого вида добровольного страхования в Российской Федерации, действует не в полной мере. Россиянину, дабы купить полис пенсионного страхования, придется выложить в 5-10 раз больше, чем европейцу или американцу. Причина - неадекватно просчитанные тарифы. Совершенно открыто говорят сами страховщики об отсутствии какой-либо дифференциации тарифов в зависимости от местности проживания, состояния здоровья застрахованного. Дифференциация устанавливается только со слов страхователя, правда, под его личную ответственность, в то время как в Европе, Америке страховой тариф будет зависеть от уровня внутричерепного давления и холестерина в крови.

Опыт прошедших лет показал, что ставка на добровольность участия работодателей и работников в добровольном пенсионном страховании не в полной мере оправдала себя. Кардинальное расширение охвата населения услугами страховщиков и НПФ может быть достигнуто при условии перехода к обязательности участия работодателя в негосударственном пенсионном обеспечении. Это предполагает возложение на работодателя обязанности заключать договор в пользу наемных работников или учреждать НПФ для наемных работников.

В настоящее время Пенсионный фонд РФ едва ли справляется с существующими выплатами государственных пенсий. Со временем в помощь ему все больше и больше будут требоваться новые институты. Но времени на их создание «с нуля» не остается ни по демографическим, ни по экономическим причинам. А основные плательщики взносов (накопительных и страховых) в Пенсионный фонд РФ уже обзавелись собственными НПФ и готовы к подобным дополнительным услугам.

Перспективы СК в области добровольного пенсионного страхования и НПФ во многом зависят также от того, будут ли им предоставлены налоговые льготы и какие именно. Долгое время налоговый климат не способствовал развитию НПФ. В цепочке «предприятие - НПФ - компания по управлению активами» было тройное налогообложение.

По НПФ больно ударил дефолт, объявленный государством в августе 1998 г., поскольку их управляющие для снижения общего риска портфеля держали часть средств в госбумагах. НПФ удалось добиться от Министерства финансов улучшенного режима: 30 % их вложений в ГКО погашаются «живыми» деньгами, 20 % - инвестиционными бумагами, 50 % - доходными бумагами с ежегодно понижающейся доходностью (от 30 до 15 % годовых). Все это вселяет надежду, что финансовое положение фондов улучшится.

Специалисты считают, что больше перспектив у корпоративных фондов. В ближайшем будущем ожидаются их активные попытки сблизить позиции с руководителями регионов и проникновения в сферу деятельности территориальных НПФ. Такое сближение вполне возможно, но по мере осознания региональными администрациями своих возможностей и приобретения опыта негосударственного пенсионного обеспечения не исключены конфликты между ними и фондами, размежевание или «поглощение» фондов территориями. Дело в том, что главная цель корпоративных фондов - обеспечить выплату пенсий, для этого нужно надежно и выгодно вкладывать пенсионные резервы (куда именно - вопрос вторичный). Для администраций же более приоритетной является задача финансирования экономических программ развития территорий (при этом проекты не всегда бывают надежными и выгодными), а потом уж выплаты пенсий.

Отраслевые НПФ будут развиваться «замкнуто», в рамках и интересах своей отрасли, незначительно влияя на территории. Межотраслевое слияние маловероятно. В дальнейшем они, скорее всего, будут специализироваться и займут ведущее место в профессиональных пенсионных системах, оставаясь придатком породившей их отрасли. Ожидается, что отраслевые фонды будут флагманами накопительной системы, но не станут играть решающей роли в будущей системе негосударственного пенсионного обеспечения.

Развитие пенсионного страхования в России как ведущий фактор, обеспечивающий достойную жизнь пенсионеров, на сегодняшний день зависит от совокупного развития трех его составляющих: обязательного, добровольного и корпоративного пенсионного страхования. От того, насколько быстро государство предоставит возможность людям заботиться о своих пенсиях добровольно, также зависит их уверенность в будущем.

2. Тенденции развития пенсионного обеспечения в современной России

2.1 Основные направления развития пенсионного обеспечения в России

В 2010 году после вступления в силу изменений в пенсионное законодательство Российской Федерации, предусматривающих возврат от Единого социального налога к полноценным страховым взносам в систему обязательного пенсионного страхования и связанную с этим обстоятельством существенную модернизацию условий, размеров и порядка установления трудовых пенсий, на первый план при выработке дальнейших шагов по развитию пенсионного законодательства выходят вопросы совершенствования и укрепления накопительного компонента российской пенсионной системы.

Целью второго этапа модернизации пенсионного законодательства, рассчитанного на период 2011-2023 годов, является определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого роста пенсионных накоплений, формируемых в пользу граждан, как на добровольной, так и на обязательной основе, для повышения их материальной обеспеченности в старости до уровня, обеспечивающего достойную жизнь пенсионеров.

Накопительный компонент пенсионной системы реализуется в рамках негосударственного пенсионного обеспечения, осуществляемого негосударственными пенсионными фондами на основе договорных отношений с середины 90-х годов, а также в рамках обязательного пенсионного страхования на основе публичного права с 2002 года. С 2008 года граждане получили право добровольно уплачивать дополнительные взносы на накопительную часть трудовой пенсии при паритетном софинансировании обязательных пенсионных накоплений со стороны государства, а также при возможном софинансировании со стороны работодателя.

Федеральный закон от 7 мая 1998 года № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» определил деятельность по негосударственному обеспечению в качестве исключительного вида деятельности негосударственных пенсионных фондов, признанных особой организационно-правовой формой некоммерческой организации социального обеспечения. Законодательно были закреплены понятия, сложившиеся в системе, права и обязанности фондов, их вкладчиков и участников.

При введении обязательного накопительного компонента фонды были признаны страховщиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с Пенсионным фондом Российской Федерации. С 1 июля 2004года им предоставлена возможность, заключать договоры обязательного пенсионного страхования с застрахованными лицами.

Анализ развития накопительного компонента пенсионной системы позволяет выявить проблемные правовые вопросы, нерешенность которых создает препятствия для развития института добровольного формирования пенсионных накоплений и несет риски для устойчивого функционирования обязательного накопительного компонента пенсионной системы.

1. Противоречие между публично правовым регулированием отношений в рамках обязательного социального страхования, которое не предусматривает получение прибыли, и сущностью накопительного компонента, создаваемого с целью получения прибыли его участниками (в форме инвестиционного дохода) и основанного на гражданско-правовых (договорных) отношениях.

Средства обязательного социального страхования, включая пенсионные накопления, находятся в собственности Российской Федерации. Российская Федерация несет обязательства перед застрахованными лицами по реализации их выбора страховщика или управляющей компании и по выплате накопительной части трудовой пенсии в пределах средств, отраженных в специальной части индивидуального лицевого счета. При передаче средств пенсионных накоплений в негосударственный пенсионный фонд исполнение обязательств Российской Федерации переходит к фонду. Вопросы распределения инвестиционного дохода и увеличения обязательств Российской Федерации перед застрахованными лицами урегулированы действующим законодательством. Вопросы распределения убытка в связи со снижением стоимости инвестируемых активов и определения источников его покрытия не урегулированы. При этом с одной стороны, публичное право не допускает умаления прав застрахованных лиц, с другой стороны, вопрос покрытия фонду полученного убытка за счет средств Российской Федерации не имеет перспективы.

Администратором страховых взносов определен Пенсионный фонд РФ, и делегирование этих полномочий другим страховщикам - негосударственным пенсионным фондам в рамках действующей системы не представляется возможным. В период до конца 2011 года срок передачи уплаченных сумм взносов на накопительную часть трудовой пенсии в негосударственные пенсионные фонды сокращен с нынешних полутора лет до полугода, а периодичность такой передачи изменится с ежегодной на ежеквартальную. Однако это не меняет в принципе ответственность администратора за полноту сбора взносов, в том числе ответственность по передаче сумм начисленных, но своевременно не уплаченных взносов. Источник финансирования таких сумм не определен, равно как не установлен специальный источник покрытия административных расходов в части сбора сумм взносов, передаваемых в негосударственные фонды, и не могут быть урегулированы вопросы упущенной выгоды застрахованных лиц в связи с несвоевременной передачей средств для их инвестирования.

В случае корректировки страхователем сумм взносов, подлежащих учету в специальной части лицевого счета застрахованного лица и переданных в фонд, возникает правовая коллизия, когда фонд вынужден перераспределять средства переданных пенсионных накоплений по индивидуальным счетам застрахованных лиц и, тем самым, пересматривать приобретенные пенсионные права граждан, причем, без специально определенной законодательством правоспособности фонда и в отсутствие порядка такого пересмотра. При этом вопрос, может ли такое перераспределение средств в рамках публичного права осуществляться без согласия застрахованного лица, которое в аналогичных ситуациях является обязательным условием для гражданско-правовых отношений, однозначных ответов не имеет.

Выплаты страхового обеспечения в рамках обязательного пенсионного страхования осуществляются в течение всего периода реализации страхового риска, применительно к накопительной части трудовой пенсии по старости - бессрочно. Это исключает возможность выплат на определенный срок из негосударственного пенсионного фонда за счет средств обязательного пенсионного страхования. Более того, в рамках публично-правовых отношений все параметры, определяющие размер выплат должны быть однозначно определены в законодательном порядке. Это, в частности, делает невозможным использовать параметр ожидаемого периода выплаты пенсии по старости, отличный от применяемого при определении ее страховой части, и, в том числе, различающийся в зависимости от страховщика. Для фондов этот подход неприемлем, учитывая разную структуру получателей выплат, возможно, существенно отличающуюся от общепопуляционной, что в итоге может вести к чрезмерно быстрому или чрезмерно медленному исчерпанию накопленных средств на такую выплату. В первом случае будет нарушена долгосрочная финансовая устойчивость фонда, во втором получена неосновательная выгода. При этом выплата аналогичной негосударственной пенсии, устанавливаемой пожизненно, осуществляется в рамках договорных отношений и не имеет схожих проблем в правовом регулировании [ ].

По названным выше причинам, негосударственным пенсионным фондам в рамках обязательного пенсионного страхования не удастся предложить застрахованным лицам какой-либо уникальный пенсионный продукт, кроме унифицированной выплаты накопительной части трудовой пенсии. В частности, невозможны схемы выплат на ограниченный срок с наследованием остатка накоплений, наиболее приемлемые для мужчин четвертой и пятой групп здоровья. Также невозможна бессрочная (пожизненная) выплата сумм пенсионных накоплений с выплатой пережившему супругу. Ссуды под залог средств пенсионных накоплений, переданных в фонды, также невозможны, хотя бы потому, что аналогичные права не могут быть предоставлены остальным застрахованным лицам, чьи пенсионные накопления продолжают оставаться собственностью Российской Федерации.

Попытка урегулировать все правовые проблемы, связанные с движением денежных средств в системе обязательного пенсионного страхования, получения и распределения инвестиционного дохода в увязке с приобретенными правами граждан, в рамках публичного права, построенного по принципу «все, что не предусмотрено, запрещено», приведет лишь к включению в законодательство об обязательном пенсионном страховании значительного объема норм гражданского законодательства, правил актуарной (страховой) математики и смежных отраслей права (наследственного, семейного и т.п.) с неизбежными коллизиями правового регулирования [].

Для решения данной проблемы представляется необходимым осуществить поэтапный вывод обязательного накопительного компонента из системы обязательного пенсионного страхования и его трансформация в систему обязательного накопительного пенсионного страхования в рамках гражданско-правовых (договорных) отношений, предусматривающий:

- возложение с 2013 года на работодателей обязанности перечислять 6% выплат, начисленных работнику, не превышающих предел заработка, страхуемого в системе обязательного пенсионного страхования, в накопительный пенсионный фонд по выбору работодателя на основе заключаемого договора обязательного накопительного пенсионного страхования, либо по выбору работника на основе заключенного им публичного договора обязательного накопительного пенсионного страхования, обязанность участия работодателя в котором в качестве третьей стороны устанавливается по закону;

- обособление (не позднее 2023 года) взносов на накопительное пенсионное страхование работников, обязательных к уплате работодателем, в том числе: в полном объеме - для организаций, финансируемых за счет бюджетных средств различных уровней бюджетной системы; в оговоренной в рамках коллективных договоров части - для других работодателей при условии удержания остальной части взноса из заработной платы работников;

- введение переходного периода (не более чем до 2023 года), в течение которого страхователю предоставляется вычет из суммы взносов по обязательному пенсионному страхованию на сумму взноса по обязательному накопительному пенсионному страхованию, а его администрирование осуществляет Пенсионный фонд РФ;

- закрепление в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию исключительно Пенсионного фонда РФ с ликвидацией такого статуса у негосударственных пенсионных фондов и с одновременным предоставлением права действовать в качестве накопительных пенсионных фондов негосударственным пенсионным фондам и создаваемому Российской Федерацией государственному накопительному пенсионному фонду, статус, права и обязанности, которых должны быть определены в рамках законодательства о негосударственных пенсионных фондах, подлежащего трансформации в законодательство о накопительных пенсионных фондах - негосударственных и государственного;

- установление правила активного выбора накопительного пенсионного фонда - негосударственного или государственного - работодателем либо работником. В отсутствие выбора обязательные отчисления производятся в государственный накопительный пенсионный фонд, средства депонируются на лицевых счетах граждан до осуществления ими выбора и инвестированию не подлежат. Для предотвращения обесценивания таких средств, они должны размещаться на депозитах банков в порядке, установленном для размещения временно свободных средств казны Российской Федерации. Прежний выбор застрахованными лицами частных управляющих компаний (инвестиционных портфелей), в течение переходного периода (не более 3-х лет) следует заменить выбором накопительного пенсионного фонда;

- введение в системе обязательного накопительного пенсионного страхования элементов, свойственных гражданско-правовым отношениям с учетом преимуществ, которые присущи системам долгосрочного сбережения средств граждан, в частности: возможности получения гражданином в течение оговоренного срока (не менее 10-15 лет) сформированной суммы пенсионных накоплений в форме ежемесячных выплат; разовой выплаты суммы пенсионных накоплений при их ничтожности для осуществления периодических выплат; полноценного наследования средств пенсионных накоплений [].

2.Отсутствие реальных механизмов гарантий сохранности и возвратности пенсионных накоплений.

Значительная часть застрахованных лиц полагает, что средства пенсионных накоплений находятся в государственном пенсионном фонде, по обязательствам которого субсидиарную ответственность несет Российская Федерация.

Существует также и норма, что определение размера накопительной части трудовой пенсии осуществляется исходя из средств, отраженных в специальной части индивидуального лицевого счета. Причем в ней отражаются суммы инвестиционного дохода, возможность отражения убытка не предусмотрена.

Для выплаты из Пенсионного фонда Российской Федерации эти нормы работать будут, независимо от реального объема средств пенсионных накоплений, которыми обеспечена такая выплата по результатам деятельности управляющих компаний (включая возможность потери средств накоплений - частично или полностью - вследствие банкротства компании). Правовой механизм компенсации недостатка средств пенсионных накоплений из федерального бюджета отсутствует. Единственный механизм субсидиарной ответственности, который может «заработать», хотя, и не предусмотрен законодательством - это продолжение выплаты назначенной накопительной части трудовой пенсии полностью за счет средств федерального бюджета, когда средства накоплений, предназначенные для выплаты, будут полностью исчерпаны.

Для гарантирования выплат из негосударственных пенсионных фондов такой «механизм» едва ли когда-нибудь может быть применен. В лучшем случае может быть принято специальное решение об исполнении обязательств негосударственного пенсионного фонда Пенсионным фондом Российской Федерации, разумеется, после лишения частной организации дальнейших прав по осуществлению деятельности по обязательному пенсионному страхованию в качестве страховщика.

Реальные механизмы гарантий сохранности и возвратности средств пенсионных накоплений, которые бы позволяли контролирующим органам на ранней стадии выявлять несоответствие обязательств активам, приостанавливать действие лицензий, запрещать застрахованным лицам на период приостановления действия лицензий совершать действия по фиксации убытка (переводу средств в другие организации), а фондам - страховать риск отзыва лицензии (по аналогии со страхованием банковских вкладов), при котором средства пенсионных накоплений должны быть срочно переданы другому страховщику и покрыт их дефицит, в законодательстве отсутствуют.

Для решения данной проблемы представляется целесообразным ввести специальный вид гражданско-правового страхования на случай утраты пенсионных накоплений, сформированных в пользу граждан, участие в котором накопительных пенсионных фондов и нанимаемых ими управляющих компаний носило бы обязательный характер. Принципиально важным моментом для перехода на такое обязательное страхование должно являться то обстоятельство, что уплата соответствующих страховых премий (страховых взносов) будет производиться не из средств пенсионных накоплений, а за счет собственных средств накопительных пенсионных фондов и управляющих компаний, изъявивших желание работать на рынке пенсионных накоплений.

Другим альтернативным вариантом решения рассматриваемой проблемы является формирование гарантийных фондов, находящихся в ведении саморегулируемых организаций, объединяющих все накопительные пенсионные фонды и управляющие компании, участвующие в пенсионной программе (по аналогии, как это имеет место в системе обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств). Однако для реализации данного варианта необходимо создать правовые основания для создания саморегулируемых организаций в сфере негосударственного пенсионного обеспечения и наделить их необходимой компетенцией и полномочиями[].

3. Несоответствие правового статуса негосударственных пенсионных фондов предъявляемым к ним требованиям.

Предъявленные к негосударственным пенсионным фондам требования о поэтапном повышении денежной оценки имущества для обеспечения уставной деятельности в отсутствие источника такого повышения у некоммерческой организации обострил вопрос об обязанностях учредителей фонда по увеличению вклада и прав в связи с фактом учредительства и объема вклада, включая вопросы возможности отчуждения этих прав в пользу третьих лиц.

Последнее необходимо, в частности, при решении вопросов об укрупнении негосударственных пенсионных фондов путем присоединения и слияния, когда некрупный фонд со сложившимся числом участников может, получить право участвовать в обязательном пенсионном страховании лишь став, структурным подразделением другого фонда, имеющего соответствующую лицензию. Законодатель, введя повышенные требования к фондам, не предусмотрел изменений статуса фонда, прав его учредителей, которые бы позволили выполнить эти требования, не затрагивая прав участников фонда.

Для решения данной проблемы потребуется осуществить институциональное преобразование негосударственных пенсионных фондов в накопительные пенсионные фонды путем:

- определения накопительного пенсионного фонда в рамках гражданского законодательства в качестве самостоятельной организационно-правовой формы некоммерческой организации;

- определение учредителей фонда в качестве титульных владельцев вклада в уставной капитал накопительного пенсионного фонда (за исключением государственного) и соответствующей вкладу доли имущества для обеспечения уставной деятельности фонда, включая возможность передачи (продажи) прав титульного владения третьим лицам без согласия других учредителей (за исключением случаев, которые могут оговариваться в учредительном договоре), а также пропорционального вкладу участия учредителей в принятии управленческих решений по деятельности фонда;

- разграничение лицензионных требований к накопительным пенсионным фондам в зависимости от их участия в обязательном накопительном пенсионном обеспечении, с возможной заменой лицензирования фондов, участвующих исключительно в добровольном накопительном пенсионном страховании, обязательным участием в саморегулируемой организации и создаваемом ею гарантийном фонде (страховом резерве);

- установление для накопительных пенсионных фондов (кроме государственного) обязанности участвовать в одной из саморегулируемых организаций в качестве условия выдачи лицензии;

- установление связи (на уровне до 10%) между требуемым размером имущества для обеспечения уставной деятельности и объемом средств накопительного пенсионного страхования, переданных фонду с учетом полученного инвестиционного дохода;

- определение в качестве источника пополнения имущества для обеспечения уставной деятельности фонда и создаваемых страховых резервов части взносов на обязательное накопительное пенсионное страхование (не более 10% сумм взносов) [].

Это лишь основные правовые проблемы, которые необходимо решить на законодательном уровне для укрепления накопительного компонента пенсионной системы. Безусловно, существуют и другие актуальные вопросы совершенствования пенсионного законодательства на современном этапе, которые заслуживают того, чтобы стать предметом специального исследования.

Таким образом, перспективным направлением развития пенсионной системы в Российской Федерации должно стать сочетание государственных пенсионных обязательств со стимулированием работодателей и работников к уплате добровольных дополнительных взносов на пенсионное обеспечение.

Достижение заявленных целей предполагает:

- совершенствование тарифной политики и введение полноценных взносов по обязательному пенсионному страхованию;

- совершенствование страховых принципов пенсионной системы;

- стимулирование добровольных платежей на пенсионные цели;

- усиление роли негосударственных институтов в пенсионной системе;

- совершенствование налогообложения субъектов негосударственного пенсионного обеспечения;

- устранение неравенства прав застрахованных лиц по отношению к накопительным пенсиям;

- введение «гибкого» пенсионного возраста [].

Также необходимо принять ряд оперативных мер по снятию существующих социальной и финансовой напряженности пенсионный системы и среднесрочные программные меры, направленные на формирование цивилизованного института обязательного пенсионного страхования.

2.2 Перспективы развития негосударственных пенсионных фондов

С самого начала существования негосударственных пенсионных фондов (НПФ) постоянно дебатировался вопрос: являются ли НПФ, прежде всего, финансовым институтом (хотя и выполняющими социальную функцию) или же социальным институтом (хотя и действующим в финансовой сфере). От ответа на этот вопрос зависело, как именно организовать регулирование НПФ: если они преимущественно финансовые институты, то регулировать надо, прежде всего их финансовое состояние и финансовые операции, - как это делается применительно к банкам, страховым компаниям, профессиональным участникам рынка ценных бумаг. Если же НПФ являются по преимуществу социальными институтами, то и регулировать надо было бы, прежде всего социальные аспекты их взаимодействия с клиентами (прежде всего с физическими лицами), их воздействие на социальную среду, а уже во вторую очередь заботиться о финансовом регулировании [].

Теоретически этот вопрос решался в пользу гипотезы о социальной природе НПФ.

Обратимся к легальному определению негосударственного пенсионного фонда и определению места НПФ в системе пенсионного обеспечения Российской Федерации.

Негосударственный пенсионный фонд - особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются []:

- деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения;

- деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и договорами об обязательном пенсионном страховании;

- деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенсионных систем.

Итак, фонд является юридическим лицом по российскому законодательству, осуществляющим некоммерческую деятельность в особой организационно - правовой форме некоммерческой организации социального обеспечения.

На фонд, как на юридическое лицо, некоммерческую организацию, распространяются соответствующие нормы Гражданского кодекса РФ (ст.118 ГК РФ), Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [] (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 10 января, 2 февраля 2006 г.).

Фондом, согласно действующему корпоративному законодательству, признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели (п.1 ст.7 Закона «О некоммерческих организациях»).

Как справедливо подчеркивается в юридической литературе, «фонд является не объединением граждан и (или) юридических лиц, а объединением имущества граждан и (или) юридических лиц для выполнения общественно полезных задач»[].