Правовое регулирование деятельности кредитных организаций

В системе экономических отношений современного общества кредитные организации занимают одно из ведущих мест, поэтому развитие и совершенствование банковской деятельности и поддержание ее стабильности является необходимым условием создания рыночного механизма в России.

Рыночная экономика, прежде всего, связана с риском, но все же в подавляющем большинстве случаев риск можно и нужно уменьшить, а то и избежать вообще. А поскольку кредитные организации в современной экономике играют важную финансовую роль, связанную с перераспределением финансовых ресурсов, расчетно-кассовым обслуживанием экономики, являясь "кровеносными сосудами" всей экономики, от их уровня надежности зависит не только их дальнейшее развитие и деятельность как функциональных институтов, но и экономики страны и мирового сообщества в целом.

Деятельность финансовых посредников должна регулироваться и контролироваться для создания условий по сохранению накоплений из-за подверженности финансовых институтов и других экономических субъектов (особенно в условиях нестабильной финансовой системы) системному риску и банкротству.

Кредитная организация представляет собой финансовое учреждение, созданное для привлечения денежных средств и размещения их от своего имени на условиях возвратности, платности и срочности. Однако, в соответствии с действующим в настоящее время Федеральным законом РФ от 03.02.96 г. № 17-ФЗ "О банках и банковской деятельности" кредитная организация - это юридическое лицо, имеющее право осуществлять банковские операции, предусмотренные указанным федеральным законом, и созданное для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального Банка РФ. При этом банк - это уже кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Основными направлениями государственного регулирования в России являются: политика ЦБ и других ответственных государственных органов (Федеральной комиссии по ценных бумагам и фондовому рынку, Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам и т.п.) в отношении негосударственных финансовых институтов; налоговая политика правительства на центральном и местном уровнях; участие государства в лице исполнительных органов власти в деятельности кредитных организаций; законодательные мероприятия законодательной и исполнительной власти, регулирующей деятельность различных институтов финансово-кредитной системы.

В отличие от юридических лиц - небанковских учреждений, которые подотчетны только двум основным инстанциям: учредителям (вышестоящей организации) и налоговым органам, кредитные организации в России в первую очередь подотчетны Центральному Банку как органу выдающему разрешения (лицензии) на осуществление банковских операций. Таким образом, Центральный Банк с одной стороны, являясь одним из субъектов банковской системы, совместно с другими кредитными организациями решает возложенные на них задачи по реализации кредитно-денежной политики государства, а, с другой стороны, Центральный Банк на основании предоставленных ему прав осуществляет регулирование деятельности кредитных организаций.

1. Общая характеристика государственно-правового регулирования банковской деятельности

1.1 Понятие государственно-правового регулирования банковской деятельности

Интересы общества в целом формируются исключительно общественно-экономическими условиями и соответствующими им потребностями. Интересы организаций формируются не только под воздействием этих объективных факторов, но и под воздействием субъективных факторов: воли законодателя и деятельности государственных органов в экономической области. Для формирования объективных и субъективных интересов организаций существенное значение имеют те материальные условия, в которые их ставит государство в целях реализации общественных интересов. Разумеется, при этом следует учитывать, что в любом государстве действуют объективные экономические законы, однако государство своей деятельностью может способствовать или препятствовать их проявлению.

Рассматривая вопрос, что регулирует право, необходимо выделить два подхода к определению понятия предмета (объекта) правового регулирования и, соответственно, понятия самого правового регулирования: общефилософский (теория «объекта-действия») и специально-юридический (теория «объекта-отношения»).

Сторонники общефилософского подхода основывают свою позицию на анализе философской категории «отношение», которая является родовой по отношению к категории «общественное отношение». С этой точки зрения общественные отношения представляют собой частный случай специфического проявления всеобщей связи между явлениями объективной действительности.

Правовые отношения являются, в свою очередь, разновидностью общественных отношений. Поэтому правоотношение, как и любое общественное отношение (и отношение вообще), не должно содержать внутри себя никаких компонентов (имеются в виду элементы правоотношения, выделяемые при специально-юридическом подходе). При этом понятия «поведение» и «общественные отношения» четко разграничиваются.

Согласно данному подходуТеоретические основы сочетания частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. Курбатов А.Я., М. Бек. 2004г., суть правового регулирования заключается в установлении целесообразных отношений между субъектами в определенной социальной сфере через предоставление им субъективных юридических прав и возложение субъективных юридических обязанностей с тем, чтобы вызвать нужное поведение.

Необходимо обратить внимание на то, что в философии и психологии деятельность человека понимается достаточно широко и охватывает в том числе и внутреннюю, мыслительную деятельность. В юриспруденции понятие «поведения» ограничивается деяниями, выраженными вовне (действиями, бездействием, вербальным поведением, т. е. словесно).

Следовательно, правоотношение при таком подходе - это не общественное отношение, урегулированное нормами права (как это чаще всего определяется при специально-юридическом подходе), а самостоятельное общественное отношение, субъектов которого связывают или ставят в правовую зависимость юридические права и обязанности и которое оказывает регулирующее воздействие на поведение людей отдельно или во взаимодействии с иной общественной структурой.

Согласно описанному подходу Бессонов Б.Н. Политика, власть, управление // Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. -- М.: РАГС, 1997. , право вообще не регулирует общественных отношений: оно регулирует поведение. И делается это через внедрение правовых отношений в определенную сферу человеческой деятельности, через наполнение последней правовыми связями и зависимостями, где правовая структура действует наряду с иной социальной структурой, имеющейся в данной сфере, совместно влияя на поведение людей. Право не может превращать общественные отношения в правовые, делать их правоотношениями: правовые связи лишь подключаются к иным общественным отношениям в обоюдном воздействии на регулируемое поведение.

Суть господствующего в настоящее время специально-юридического подхода заключается в том, что предметом (объектом) правового регулирования признаются общественные отношения, акты волевого поведения людей _ участников общественных отношений, на которые воздействует право.

При этом общественные отношения как вид отношений отличают следующие моменты:

1) это отношения между людьми;

2) это отношения, тесно связанные с поведением (деятельностью) людей.

Существенная особенность регулируемых правом общественных отношений заключается в том, что они могут быть предметом (объектом) правового регулирования лишь постольку, поскольку выступают в качестве волевых отношений. При этом обнаруживается важная закономерность: воздействие права на общественную жизнь тем значительнее, чем сильнее правовые формы оказывают стимулирующее или «обязывающее» влияние на волю и сознание людей.

Таким образом, в качестве непосредственного объекта правового регулирования выступает волевое поведение участников общественных отношений, через которое только и можно осуществлять стимулирование или принуждение Правовое регулирование банковской деятельности. Под ред. проф. Е.А. Суханова -- М.: Учебно-консультационный центр “ЮрИнфоР“, 1997..

Право при этом способно воздействовать на различные уровни поведения людей и их коллективов. Можно выделить следующие три уровня поведения:

1) действия,

2) операции,

3) деятельность.

Причем с каждым из указанных уровней поведения, как правило, сопряжен соответствующий элемент системы права: действие _ предмет регулирования отдельных норм; операция как определенная последовательность действий _ предмет регулирования совокупности норм, выделяемых только по целевому признаку; деятельность как система постоянных, целенаправленных действий _ предмет регулирования уже целой системы норм, характеризующейся внутренним единством, т. к. эти нормы охватывают определенный вид социальной деятельности и все возникающие при этом отношения.

Соответственно в рамках специально-юридического подхода правовое регулирование определяется как осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно _ организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями.

Исходя из этого, можно выделить два отличительных признака правового регулирования.

Во-первых, оно представляет собой целенаправленное, нормативно-организационное опосредствование общественных отношений государством.

Во-вторых, оно осуществляется при помощи целостной системы средств, обеспечивающих достижение необходимых целей (результатов), которые ставил законодатель, издавая юридические нормы.

Учитывая то, что общественное отношение всегда тесно связано с поведением (деятельностью) людей, при определении предмета (объекта) правового регулирования в прикладном значении понятие «общественные отношения» и понятие «деятельность» в смысле поведения (системы действий) в определенной сфере этих отношений можно рассматривать как тождественные.

Содержание правового регулированияКожина Л.М., Кожина И.М. Коллизии государственного регулирования банковской системы / Экономика и политика в переходном обществе: кризис взаимодействия. -- М., 2001. (т. е. выбор способов, типов, методов правового регулирования) зависит, прежде всего, от вида (характера) предмета (объекта) правового регулирования. Те или иные виды общественных отношений (виды деятельности) способны «принимать» правовое регулирование не вообще, а только в определенном наборе приемов воздействия. Именно это обстоятельство предопределяет построение системы права.

Правовое регулирование не способно менять потребности субъектов общественных отношений (деятельности) коренным образом. Однако эти потребности напрямую зависят от условий деятельности данных субъектов, которые определяются с помощью правового регулирования. Тем самым право оказывает воздействие на формирование потребностей и соответствующих интересов не прямыми предписаниями об их возникновении, а опосредствованно _ через воздействие на материальные условия существования и деятельности.

С помощью формирования определенных условий деятельности субъектов общественных отношений (деятельности) возможно также способствовать возникновению и закреплению у них таких интересов, которые соответствуют интересам всего общества. В частности, установление понятной, экономически обоснованной системы налогообложения, с жестким порядком контроля за правильностью и своевременностью уплаты налогов и строгой ответственностью создает такую ситуацию, в которой налоги выгоднее платить в полном объеме и своевременно.

Понятно, что в силу действия объективных законов развития общества возможности воздействовать на коренные интересы весьма ограничены, но полностью их отрицать нельзя. Гораздо более обширной является возможность воздействия на текущие интересы, приводящие к реализации коренных интересов. В частности, установление юридических санкций оказывает на участников общественных отношений (деятельности) стимулирующее воздействие и создает у них интерес надлежащего исполнения обязательств, например, договорных.

1.2 Законодательство о правовом регулировании банковской деятельности

Законодательство о правовом регулировании банковской деятельности традиционно разделяется Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. -- 2-е изд., испр. и доп. -- М.: Юриспруденция, 2000. на 4 вида:

· специальное законодательство;

· смешанное законодательство;

· отчетное законодательство;

· налоговое законодательство;

В рамках данной работы рассматривается специальное, смешанное и отчетное законодательство.

Группа специального банковского законодательства держится (как, впрочем, и остальные группы) на двух «основных» законах: Законе РФ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Вестник Банка России. -31 июля 2002 г. - №43. и Законе РФ «О банках и банковской деятельности»«Федеральный закон О банках и банковской деятельности (с изменениями от 31 июля 1998 г., 5, 8 июля 1999 г., 19 июня, 7 августа 2001 г., 21 марта 2002г. . Оба они выходили и изменялись почти одновременно, что лишний раз подчеркивает их общую фундаментальность. Эти документы охватывают всю сферу деятельности, допустимую для банков, описывают общую структуру создания, функционирования, регулирования и реформирования денежно-кредитной системы России. Управляет, направляет и контролирует текущее состояние этого процесса Центральный банк Российской Федерации.

Уполномоченный государством в ранге министерства, этот банк (непосредственно, либо через свои представительства на местах), в целях осуществления своих функций регулирования и контроля, выпускает собственные подзаконные акты: письма, телеграммы, разъяснения и прочее.

Система законодательных актов специального банковского направления создается исключительно Центральным банком России и регламентирует осуществление кредитными учреждениями только банковских операций.

Кроме прямых банковских операций (абзац 1 главы 5 Закона РФ «О банках...») кредитные учреждения имеют право осуществлять деятельность, совершая и иные сделки (описанные в той же главе).

Эта область коммерческой деятельности банков регламентируется еще большим количеством законов и подзаконных актов. Это - группа смешанного законодательства.

Она характерна тем, что сделки, осуществляемые в пределах документов этой группы, могут совершать не только банки, но и иные организации. Часть этой деятельности осуществляется свободно, часть же - при наличии соответствующей лицензии (например, лизинговая деятельность осуществляется по лицензии Министерства экономики РФ).

Законодательные акты этой группы выпускаются многими министерствами и ведомствами государстваВ частности можно выделить: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»; Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле» и др , в том числе и Центральным Банком, поэтому они относятся к смешанному законодательству.

Ключевым элементом пруденциального Требования к кредитным организациям, установленные ЦБ РФ: предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями; нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь; требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности; при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций. банковского регулирования выступает установление экономических нормативов Указание ЦБР от 31 марта 2000 г. N 766-У «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций» // Нормативные акты по банковской деятельности. - выпуск №4. - 2000 год. деятельности банков и иных кредитных организаций, позволяющих обеспечить их стабильное и надежное функционирование в интересах государства и вкладчиков. Среди общего числа экономических нормативов наиболее важные - норматив достаточности капитала и норматив крупных кредитных рисков См.: Усоскин В.М. Современный коммерческий банк. Управление и операции. М., 1994..

Термин «достаточность капитала» (capital adequacy) отражает общую оценку надежности банка, степень его подверженности риску и выражается в процентном соотношении капитала банка к сумме его активов, взвешенных по степени риска. В банковском праве выделяются два аспекта достаточности капитала: статический и динамический. Статический аспект предполагает установление фиксированной минимальной величины уставного капитала; динамический аспект представлен формулой, получившей название «коэффициент Кука» закреплен в Директиве от 18 декабря 1989 г. «Об индексе платежеспособности кредитных организаций» (89/647/ЕЕС) и выражающей отношение капитала банка к активам, взвешенным по степени риска.

Норматив крупных кредитных рисков (large exposures) применяется в том случае, когда в деятельности банка возникает сильная концентрация рисков, связанная, например, с широкомасштабным кредитованием одного заемщика или группы аффилированных заемщиков.

Европейское банковское право Долан Эдвин Дж., Кэмпбелл Колин Дж., Кэмпбелл Розмари Дж. Деньги, банковское дело и денежно-кредитная политика/ Пер. с англ. В.Лукашевича и др.; Под общ. ред. В. Лукашевича. -- Л., 1991. выработало и закрепило вышеупомянутые нормативы в ряде директив Европейских Сообществ. Вторая банковская директива ЕС установила минимальный размер собственных средств (капитала) кредитной организации для получения лицензий и ведения банковских операций не менее 5 млн. ЕВРО.

Аналогичные нормативы установлены в российском банковском законодательстве Инструкция ЦБ РФ от 1 октября 1997 г. N 1 «О порядке регулирования деятельности банков». Например, установленыВ соответствии с Указанием ЦБ РФ от 24 июня 1999 г. N 586-У следующие требования к минимальному размеру уставного капитала, необходимого для создания кредитной организации, и минимальному размеру собственных средств (капитала) банка, ходатайствующего о получении Генеральной лицензии на осуществление банковских операций:

1) минимальный размер уставного капитала создаваемого банка, за исключением дочернего банка иностранного банка, должен быть не менее суммы, эквивалентной 5 млн. ЕВРО;

2) минимальный размер уставного капитала, создаваемой небанковской кредитной организации, за исключением дочерней небанковской кредитной организации иностранного банка, должен быть не менее суммы, эквивалентной 500 тыс. ЕВРО;

3) минимальный размер уставного капитала создаваемой дочерней кредитной организации иностранного банка должен быть не менее суммы, эквивалентной 10 млн. ЕВРО;

4) минимальный размер собственных средств (капитала) банка, ходатайствующего о получении Генеральной лицензии на осуществление банковских операций.

Принцип консолидированного надзора детально разработан в Директиве ЕС от 6 апреля 1992 г. «О надзоре за кредитными организациями на консолидированной основе» Official Journal of European Communities, N L 110, 06.04.1992., которая заменила директиву с аналогичным названием от 13 июня 1983 г. Новая директива устанавливает, что, если большая часть операций кредитной организации сосредоточена за пределами государства происхождения, то надзорную функцию должны выполнять компетентные органы того государства, где сосредоточен основной массив таких операций.

В соответствии с Директивой ЕС от 6 апреля 1992 г. консолидированный надзор охватывает те банковские группы, в которых материнская компания представлена в виде финансового холдинга, включающего в свой состав в качестве дочерних структур главным образом кредитные или финансовые организации, либо в виде смешанного холдинга, включающего в свой состав по крайней мере одну кредитную организацию в качестве дочерней структурыДирективой ЕС от 6 апреля 1992 г(92/30/ЕЕС) (ст.1-2). . Таким образом, небанковский холдинг с входящими в его состав кредитными организациями в качестве дочерних структур, будет охвачен пруденциальным банковским надзором.

Кредитные и финансовые организации, входящие в структуру холдинга, во главе которого в качестве материнской структуры находится кредитная организация, подлежат консолидированному надзору со стороны органов того государства, на территории которого лицензирована материнская компания. Когда же материнской структурой выступают финансовый или смешанный холдинги, не являющиеся кредитными организациями, то консолидированный надзор за кредитными организациями, выступающими в качестве дочерних структур, будет осуществляться органами тех государств, где они лицензированыДиректива ЕС от 6 апреля 1992г. (п.1-2 ст.4; п.1 ст.6). Если рассматривать требования Директивы ЕС от 6 апреля 1992 г. в контексте Второй банковской директивы, то сочетание их действия приведет к тому, что компетентным органом, осуществляющим консолидированный надзор, будет являться орган государства происхождения кредитной организации, стоящей во главе банковской группы или входящей в ее структуру.

Консолидированный надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляется Банком России на основании Положения ЦБ РФ от 12 мая 1998 г. N 29-П «О консолидированной отчетности кредитных организаций» (в ред. от 23 мая 2000 г.)*(19). Под консолидированной отчетностью понимается отчетность о состоянии требований и обязательств, собственных средств (чистых активов), финансовых результатов консолидированной (банковской) группы. Консолидированная отчетность составляется в целях установления характера влияния на финансовое состояние кредитных организаций их вложений в капиталы других юридических лиц, операций и сделок с этими юридическими лицами, возможностей управлять их деятельностью, а также в целях определения совокупной величины рисков и собственных средств (чистых активов) консолидированной (банковской) группы (п. 1.1-1.2).

Консолидированная (банковская) группа (далее по тексту - группа) - это совокупность юридических лиц, включающая головную кредитную организацию и участников группы, связь которых между собой соответствует определенным критериям. Кредитная организация признается головной в составе группы (далее по тексту - головная кредитная организация) в случае, если по отношению хотя бы к одному юридическому лицу она:

1) является основным или преобладающим обществом в соответствии с положениями Гражданского Кодекса РФ, и (или)

2) в силу права собственности на акции (доли), приобретенные с целью инвестирования, или в силу договора (в том числе доверительного управления имуществом, агентского договора, договора поручения, договора о совместной деятельности) имеет возможность:

· оказывать решающее воздействие на назначение единоличного исполнительного органа организации;

· оказывать решающее воздействие на избрание более трети членов коллегиального исполнительного органа и (или) Совета директоров;

· определять условия ведения предпринимательской деятельности организации;

· осуществлять полномочия исполнительного органа организации;

· владеть не менее 5% общего количества голосов, которыми в соответствии с учредительными документами организации принимаются решения на общем собрании учредителей (участников), при условии, что трое наиболее крупных по удельному весу в капитале учредителей (участников), не являющиеся участниками группы, в сумме владеют меньшим количеством голосов и ни одна другая организация, не являющаяся участником группы, или физическое лицо не обладают правами по отношению к участнику группы, из числа вышеперечисленных прав.

1.3 Особенности правового статуса Центрального банка РФ

Полномочия занимают центральное место в правовом статусе любого субъекта и Центральный банк РФ также не является исключением. Полномочия чаще всего рассматривают как систему прав и обязанностей. Права -- это возможность выбора вида и меры поведения, а обязанности -- это требования ответственного следования должному поведению.

Права и обязанности Банка России находятся в тесной взаимосвязи и направлены на реализацию стоящих перед ним целей. Банк России должен наделяться такими правами, которые позволяли бы ему эффективно выполнять возложенные на него обязанности Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации/ Отв. ред. и сост. П.Д. Баренбойм. -- М.: Юридический Дом “Юстицинформ“, 2000. .

Согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ вопросы финансового, валютного регулирования, денежная эмиссия, федеральные банки относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Это означает, что полномочиями по регулированию этих вопросов обладают только органы федеральной власти, но не органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. / Под общей редакцией Ю.В. Кудрявцева. -- М.: Фонд “Правовая культура“, 1996. Данный пункт Конституции РФ в значительной степени производен от ст. 8 Конституции РФ, гарантирующей единство экономического пространства и свободное перемещение финансовых средств. Передача Российской Федерации вопросов финансового, валютного регулирования и денежной эмиссии как предметов исключительного ведения связано с реализацией экономических основ конституционного строя и, прежде всего, принципа единства экономического пространства. Полномочия Банка России, наделенного полномочиями в области финансового, валютного регулирования и денежной эмиссии, также должны быть реализованы в свете единого экономического пространства и свободного перемещения финансовых средств. Гражданско-правовой статус Банка России /Под редакцией П.Д. Баребойма и В.И. Лафитского. -- М., 2001. -- 80с. (Союз юристов России. Серия Конституционная экономика).

Согласно ст. 1 Федерального закона о Центральном банке РФ полномочия Банка России установлены только Конституцией РФ и федеральными законами, подзаконные нормативные акты не могут регулировать полномочия Банка России. Поэтому Президент РФ, Правительство РФ и Банк России не могут принимать нормативные акты, устанавливающие, изменяющие или прекращающие полномочия Банка России.

Так как Конституция РФ носит учредительный характер, она закрепляет лишь конституционные основы статуса Банка России и, в том числе, конституционные основы регулирования его полномочий, но подробное закрепление полномочия Банка России находят в федеральных законах.

Полномочия Центрального банка РФ вытекают из его правового статуса, во-первых, как органа государства, а во-вторых, как юридического лица. Как те, так и другие полномочия Банка России должны быть направлены на выполнение его функций.

В зависимости от содержания полномочия Банка России можно рассмотреть как публичные и частные. Публичные полномочия Банка России непосредственно направлены на выполнение функций Банка России как государственного органа и являются основными среди других полномочий Банка России. Например, в области организации безналичных расчетов Банк России координирует, регулирует и лицензирует деятельность расчетных и клиринговых организацийГейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. -- М.: Издательство Московского независимого института международного права,1997.-208 с .

Частные полномочия Банка России непосредственно на достижение функций Банка России не направлены и предназначены для организации деятельности Банка России, поэтому эти полномочия можно считать производными от основных. В то же время реализация публичных полномочий Банка России возможна только в случае выполнения частных полномочий. Например, Банк России может получать доходы от банковских операций и сделок, а также доходы от участия в капиталах кредитных организаций, но использовать полученные доходы Банк России обязан на выполнение своих функций как государственного органа и, прежде всего, функций, закрепленных Конституцией РФ.

Особое место среди публичных полномочий Банка России занимают конституционные полномочия в области эмиссии денежных знаков, защиты и обеспечения устойчивости рубля. Данные полномочия выполняются Банком России для реализации экономических основ конституционного строя РФ, предусмотренных ст. 8 Конституции РФ. По своему статусу данные полномочия являются конституционными, несмотря на то, что предусмотрены федеральным законом о Центральном банке РФ, так как направлены на реализацию конституционных функций эмиссии денежных знаков, защиты и обеспечения устойчивости рубля.

Кроме конституционных полномочий Банк России наделен и иными публичными полномочиями. Эти полномочия конституционными не являются, так как Конституцией РФ не предусмотрены, но необходимы Банку России для реализации конституционных полномочий. Полномочия, реализуемые Банком России как государственным органом, могут быть названы основными, в то время как иные полномочия Банка России направленные на организацию внутренней деятельности Банка России могут быть названы производными.

Совместное регулирование вопросов проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики Правительством РФ и Центральным банком Российской Федерации предусмотрено п. «б» ст. 114 Конституции РФ, а также ст. 15 федерального конституционного закона о Правительстве РФ. Однако, российское законодательство не предусматривает четких механизмов преодоления разногласий между регулирующими органами. Согласно ст. 11 Конституции РФ Правительство РФ как орган государственной власти имеет приоритет по вопросам регулирования совместных сфер деятельности. Поэтому Центральный банк РФ должен реализовывать свои публичные полномочия в соответствии с экономической политикой, проводимой Правительством РФ и федеральным законом о бюджете Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 г.), проект которого разрабатывается Правительством РФ.

Основной способ реализации публичных полномочий Банка России - это издание подзаконных нормативных актов в форме указаний, положений и инструкций Пастушенко Е. Правовое значение официальных разъяснений Банка России // Российская юстиция. - №11. - ноябрь 2001 г. Правом издавать нормативные акты обладает только сам Банк России, его территориальные подразделения такими полномочиями не обладают.

Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона о Центральном банке РФ, нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. По мнению ряда исследователей Столяренко В.М. Центральный банк: проблемы правового статуса. -- СПб.: Лимбус Пресс, 2001., эта норма закона не соответствует Конституции РФ, так как устанавливает приоритет нормативных актов Банка России над нормативными актами иных органов государственной власти.

Однако необходимо учитывать, что Банк России может принимать нормативные акты по строго определенному кругу вопросов Пастушенко Е.Н. Нормотворческая функция Банка России // Известия высших учебных заведений. Правоведение. -- 2001. -- 4. С. 98-103.. Согласно Конституции РФ Конституция РФ, ст. 11., нормативные акты Банка России не должны противоречить нормативным актам высших органов государственной власти. Нормативные акты Банка России являются обязательными для всех субъектов, однако они не обладают приоритетом над нормативными актами высших органов государственной власти, так как принимаются во исполнение этих актов.

Таким образом, Банк России реализует конституционные полномочия:

· в области защиты и обеспечения устойчивости рубля;

· в области эмиссии наличных денег и организации денежного обращения.

Кроме конституционных полномочий Банк России наделен и иными публичными полномочиями, которые он реализует для регулирования совместных с Правительством РФ сфер деятельности:

· в области денежно-кредитной политики;

· в области банковского регулирования и надзора;

· в области регулирования государственного долга РФ;

· в области управления золотовалютными резервами;

· в области валютного регулирования и валютного контроля;

· в области регулирования деятельности валютных бирж;

· в области международной и внешнеэкономической деятельности.

Денежно-кредитная политика разрабатывается и проводится Банком России во взаимодействии с Правительством РФ. Вопросы денежно-кредитной политики регламентируются Конституцией РФ, федеральным конституционным законом о Правительстве РФ, но наиболее подробно - законом о Центральном банке РФ Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. -- М.: Издательство Московского независимого института международного права,1997. Закон закрепляет основные положения денежно-кредитной политики, сроки и порядок предоставления основных направлений денежно-кредитной политики в органы государственной власти, а также ее основные инструменты и методы.

Учитывая, что вопросы денежно-кредитной политики отнесены к сфере деятельности органов государственной власти, полномочия Банка России должны быть реализованы в соответствии с целями деятельности Президента РФ и Правительства РФ.

Принцип согласованности является основным при разработке и проведении денежно-кредитной политики Правительством РФ и Банком России, поскольку разделение инструментов и методов денежно-кредитной политики между этими государственными органами противоречит принципу единого экономического пространства ст. 8 Конституции РФ..

Публичные полномочия Банка России в области банковского регулирования и надзора можно разделить на несколько частей:

· полномочия по регистрации и лицензированию деятельности кредитных организаций;

· полномочия по установлению правил проведения банковских операций и других сделок кредитных организаций;

· полномочия по надзору и применению санкций за совершение правонарушений кредитными организациями и банковскими группами;

· полномочия по предупреждению банкротства кредитных организаций;

· полномочия по ликвидации и банкротству кредитных организаций.

Регистрация кредитных организаций является совместной сферой деятельности Правительства РФФедеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2 -- ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации“.// Российские законы. Сборник текстов. -- М.: Изд-во БЕК, 2001. и Банка России. Банк России принимает решение о регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковской деятельности в том случае, если кредитная организация соответствует всем требованиям, предъявляемым к ней Правительством РФ и Банком России. Банк России наделен правом принимать решение о регистрации кредитной организации, но регистрацию осуществляет управление МНС РФ по субъекту Российской Федерации.

Решение Банка России о регистрации кредитной организации оформляется сопроводительным письмом. Решение Банка России о выдаче лицензии сопровождается выдачей лицензии на осуществление банковской деятельности. Банк России, принимая решение о регистрации кредитной организации и о выдаче лицензии на осуществление банковской деятельности, не издает нормативного акта, несмотря на то, что данное решение, относится к компетенции Банка РоссииСогласно ст. 7 вышеуказанного Федерального закона, решение должно быть оформлено нормативным актом. В ином случае оно не является обязательным для органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц. .

Поэтому отсутствие нормативного акта по вопросам регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций может являться основанием для отказа в признании решения Банка России иными субъектами.

Публичные полномочия Банка России по установлению правил проведения банковских операций и других сделок кредитных организаций предусмотрены законом о Центральном банке РФ. Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также устанавливает обязательные нормативы и обязывает предоставлять другую информацию, предусмотренную федеральными законами. Свои публичные полномочия по регулированию деятельности кредитных организаций Банк России реализует с целью поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации а, следовательно, и для развития принципа единого экономического пространства предусмотренного ст. 8 Конституции РФ.

Полномочия по надзору и применению санкций за совершение правонарушений кредитными организациями и банковскими группами реализуются Банком России только в прямо указанных в федеральных законах случаях.

Банк России осуществляет публичные полномочия банковского надзора не только в соответствии с национальным законодательством РФ, но и в соответствии с Базельскими принципами текущего надзора за деятельностью кредитных организацийБазельские принципы -- Рекомендации Базельского Комитета по банковскому надзору “Основополагающие принципы эффективного банковского надзора“ . Публичные полномочия банковского надзора реализуются Банком России по двум основным направлениям: это финансовое состояние конкретной кредитной организации и банковской системы в целом. Основная цель применения полномочий Банка России в области банковского надзора - это выявление проблем в кредитных организациях и применение к ним мер надзорного реагирования Банковская система России. Настольная книга банкира. М., 1995. Книга I. С.60.

Методы, применяемые Банком России для осуществления банковского надзора, предусмотрены федеральным законом и заключаются в предоставлении ему права требования от кредитных организаций информации и документов о ее деятельности, а также в проведении проверки кредитной организации.

Публичные полномочия банковского надзора за состоянием всей банковской системы реализуются Банком России совместно с Правительством РФ. Цель применения публичных полномочий по надзору за состоянием банковской системы -- это развитие и укрепление банковской системы.

Применение санкций не является самоцелью банковского надзора и используется Банком России в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов и издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России. Предписания Банка России не являются нормативным актом, они могут содержать лишь требование Банка России об устранении выявленных нарушений. Они не могут содержать правил проведения банковских операций или иные нормы кроме требования об устранении выявленных нарушений.

Публичные полномочия по предупреждению банкротства кредитных организаций реализуются Банком России на основе результатов банковского надзора. Предупреждение банкротства конкретной кредитной организации осуществляется для сохранения устойчивости всей банковской системы Российской Федерации, защиты интересов кредиторов (вкладчиков), а, следовательно, для сохранения единого экономического пространства в Российской Федерации, свободного перемещения финансовых средств, защиты прав человека, как наивысшей ценности в Российской Федерации.

Публичные полномочия Банка России по предупреждению банкротства реализуются путем издания нормативных актов о финансовом оздоровлении кредитной организации, о введении временной администрации или о реорганизации кредитной организации. Банк России осуществляет общее руководство деятельностью по предупреждению банкротства. В соответствии с нормативными актами Банка России реализует полномочия по предупреждению банкротства. Мероприятия по предупреждению банкротства Банк России осуществляет совместно с Агентством Агентство по реструктуризации кредитных организаций является государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией, статус, цель деятельности, функции и полномочия которой определяются Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и. Федеральным законом от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» по реструктуризации кредитных организаций путем направления взаимных предложений, например, о передаче кредитной организации под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций.

Публичные полномочия Банка России по ликвидации кредитных организаций осуществляются на основании федерального закона «О банках и банковской деятельности в РФ», которым закрепляются публичные полномочия по регистрации кредитной организации по поводу ликвидации, а также публичные полномочия по отзыву лицензии. Банк России наделен правом издавать нормативные акты по вопросам банкротства кредитных организаций в том случае, если отношения связанные с банкротством кредитной организации не урегулированы федеральным законом.

Полномочия Банка России в области банкротства кредитных организаций достаточно широки и осуществляются Банком России по следующим направлениям: полномочия непосредственно по банкротству кредитных организаций, например, право подать заявление в арбитражный суд о признании кредитной организации банкротом; а также публичные полномочия, направленные на организацию процесса банкротства кредитных организаций, например, полномочия по аттестации арбитражных управляющих Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

Как и иные публичные полномочия в области банковского регулирования и надзора, публичные полномочия в области ликвидации и банкротства кредитных организаций направлены на защиту прав кредиторов (вкладчиков) а, следовательно, и на защиту прав граждан, поддержание единого экономического пространства в Российской Федерации, свободное перемещение финансовых средств.

Публичные полномочия в области регулирования государственного долга Банк России реализует только по поручению Правительства РФ. Банк России не вправе самостоятельно возлагать на себя обязанности по обслуживанию государственного долгаТосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. Учебное пособие. -- М.: Дело, 1997..

В Российской Федерации отсутствует единый центр по управлению государственным долгом, поэтому общее руководство обслуживанием государственного долга осуществляет Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ. Банк России свои полномочия по обслуживанию государственного долга осуществляет по согласованию с Министерством финансов РФ. Полномочия Банка России в этой области реализуются путем выполнения Банком России функций оператора на рынке государственных ценных бумаг, а также консультаций Министерства финансов РФ по поводу выпуска государственных ценных бумаг с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Банк России не является специализированным органом по обслуживанию государственного долга, и свои публичные полномочия в этой области он подчиняет задачам, которые имеют для него принципиальное значение: контроль над денежной массой, защита рубля, поддержка банковской системы. Политика Банка России по обслуживанию государственного долга вполне оправданна, так как управление государственными ценными бумагами, как и вся деятельность Банка России направлена на реализацию денежно-кредитной политики РФ.

Публичные полномочия Банка России в области управления золотовалютными резервамиОфициально существующие запасы золота и иностранной валюты в центральном банке и финансовых органах страны, а также в международных валютно-кредитных организациях. можно рассмотреть как деятельность Банка России по официальному управлению высоколиквидными финансовыми активами, находящимися в распоряжении Банка России по состоянию на отчетную дату. По общему правилу золотовалютные резервы включают: монетарное золото; специальные права заимствования; резервную позицию в МВФ; остатки на текущих счетах; краткосрочные депозиты в банках; ценные бумаги иностранных правительств; другие ликвидные валютные активы. Однозначного определения содержания золотовалютных резервов не существует, так как их содержание формируется в зависимости от функций их использования и может меняться.

Собственником золотовалютных резервов является Российская Федерация, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению золотовалютными резервами. От имени государства интересы собственника представляет Правительство РФ, которое вправе определять приоритетные направления деятельности Банка России по управлению золотовалютными резервами. Поэтому доходы, получаемые Банком России от сделок, связанных с управлением золотовалютными резервами также являются собственностью Российской Федерации.

Публичные полномочия Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля предусмотрены федеральным законом о валютном регулировании и валютном контролеЗакон Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3615-1 “О валютном регулирование и валютном контроле“ // СПС “Гарант“, ООО НПП “Гарант-Сервис“, Москва, 2002 . Как орган валютного регулирования, Банк России наделен правом издавать нормативные акты по вопросам регулирования расчетов, порядка совершения сделок с валютными ценностями, а также предоставления иностранным юридическим и физическим лицам кредитов и займов, ввоз, вывоз и перевод валюты за границу.

Банк России не определяет общих направлений валютного регулирования и валютного контроля, а является органом валютного регулирования и валютного контроля кредитных организаций. Валютное регулирование и валютный контроль в Российской Федерации осуществляются Правительством РФ Согласно ст. 15 федерального конституционного закона о Правительстве РФ от 17 декабря 1997 г. № 2 -- ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации“.. в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ. Банк России должен осуществлять свои полномочия в области валютного регулирования и валютного контроля в соответствии с принципами единого экономического пространства, свободного перемещения финансовых средств, защиты и обеспечения устойчивости рубля. Законами РФ, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ могут определяться и иные задачи, направленные на достижение конституционных целей валютного регулирования и контроля.

Публичные полномочия Банка России в области регулирования деятельности валютных бирж заключаются в установлении порядка и условий осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществления выдачи, приостановления и отзыва разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты.

Нормы Согласно ст. 97 Федерального закона о Центральном банке РФ, предусматривающие функции Банка России по выдаче, приостановлению и отзыву разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, вступают в силу со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Поэтому на сегодняшний день эти публичные полномочия Банка России не реализуются.

Полномочия Банка России в области международной и внешнеэкономической деятельности осуществляются для эффективного выполнения полномочий Банка России как государственного органа. Банк России представляет интересы Российской Федерации на международной арене в соответствии с основными направлениями деятельности Правительства РФ в области осуществления банковского регулирования и надзора и взаимодействия с центральными банками иностранных государств и валютно-финансовыми организациями. Деятельность Банка России по данному направлению носит вспомогательный характер по отношению к деятельности Правительства РФСтоляренко В.М. Центральный банк -- как орган государственной власти. -- М., 1999. .

Учитывая двойственный статус Банка России необходимо рассмотреть, также частные полномочия, переданные Банку России как юридическому лицу. Данные полномочия не нашли своего отражения в Конституции РФ, так как прямо не направлены на реализацию конституционных функций Банка России и являются производными от основных (публичных) полномочий.

Несмотря на то, что Банк России по своему статусу кредитной организацией не является, гл. 8 Федерального закона о Центральном банке РФ он наделен правом совершать как банковские операции, так и иные сделки, разрешенные кредитным организациям.