Правовое регулирование деятельности кредитных организаций

В отличие от кредитных организаций Банк России не является коммерческой организацией, поэтому доходы, получаемые Банком России от банковских операций и иных сделок, должны быть направлены на выполнение публичных функций Банка России. В то же время, как и кредитные организации, Банк России не имеет права заниматься торговой и производственной деятельностью, и вправе защищать свои интересы в суде или арбитражном суде.

Банковские операции и иные сделки Банк России может совершать только при соблюдении ограничений предусмотренных законом о Центральном банке РФ. Банк Росси наделен правом совершать банковские операции и иные сделки только с российскими и иностранными кредитными организациями, а также Правительством РФ. Банк России не имеет право обслуживать физических лиц и юридических лиц, не имеющих лицензии на совершение банковских операций, за исключением случаев, когда в регионе отсутствуют кредитные организации. В этом случае Банк России обязан осуществлять банковское обслуживание для реализации принципа единого экономического пространства в Российской Федерации и свободного передвижения финансовых средств.

Ограничения при осуществлении банковской деятельности по субъектному составу связаны, прежде всего, с неравным положением Банка России и иных кредитных организаций на рынке банковских услуг Асадов А.М. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (административно-правовой аспект). Автореферат дисс. к.ю.н., Екатеринбург. -- 1997. -- . Банк России имеет более выгодное положение по сравнению с иными участниками рынка банковских услуг, поэтому наделение его правом совершать банковские операции с физическими и юридическими лицами, не имеющими лицензии Банка России, может привести к сокращению количества кредитных организаций в Российской Федерации и созданию монополии Банка России на рынке банковских услуг, что противоречит п. 2 ст. 34 Конституции РФ.

Банк России вправе осуществлять банковские операции, в том числе сделки с иностранной валютой с драгоценными металлами и иными валютными ценностями как самостоятельно, так и по поручению Правительства РФ, но только для защиты и обеспечения устойчивости рубля, развития и укрепления банковской системы, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Однако даже банковские операции, осуществляемые Банком России для реализации стоящих перед ним целей, не могут совершаться без ограничений. Являясь кредитором последней инстанции для кредитных организаций, Банк России может принимать в качестве обеспечения исполнения обязательств только установленные законом виды вещей при сроке кредитования не более одного года.

Таким образом, полномочия Банка России необходимо рассматривать как предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами права и обязанности, направленные на реализацию целей деятельности Банка России.

Полномочия Банка России могут быть как частными, так и публичными в зависимости от того, направлены ли они на выполнение полномочий государственного органа или на обеспечение деятельности непосредственно Банка России. Однако реализация публичных полномочий без выполнения частных невозможна, так как они взаимосвязаны.

Особое место среди публичных полномочий занимают конституционные полномочия, направленные на выполнение конституционных функций Банка России. Полномочиями по проведению финансовой, кредитной и денежной политики, обладает не только Центральный банк РФ, но и Правительство РФ. Банк России обязан реализовывать в соответствии ст. 11 Конституции РФ свои публичные полномочия в соответствии с экономической политикой Правительства РФ. Однако российским законодательством не предусмотрены четкие механизмы преодоления разногласий между ними.

Основным способом реализации публичных полномочий Банка России является издание подзаконных нормативных актов, обязательных для всех субъектов. Они издаются по строго определенному кругу вопросов и не могут противоречить нормативным актам высших органов государственной власти. Однако Банк России не полностью реализует свои нормотворческие полномочия, принимая решения о выдаче лицензии на осуществление банковской деятельности, и не издавая при этом нормативно-правового акта Приказ ЦБР от 15 сентября 1997 г. N 02-395 «О Положении Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» // Экспресс-Закон. - октябрь 1997 г. - N 42.

Частные полномочия Банка России прямо не направлены на реализацию публичных полномочий. Банк России наделен правом осуществлять банковские операции и иные сделки, но только для реализации публичных полномочий.

2. Особенности государственно-правового регулирования банковской деятельности

2.1 Лицензирование и регистрации деятельности кредитных организаций

Любая кредитная организация в России как субъект гражданско-правовых отношений, в первую очередь, представляет собой юридическое лицо. Это означает, что на правовой статус таких организаций распространяются все нормативные положения, касающиеся юридических лиц, в том числе порядка их создания и возникновения у них правоспособности.

Согласно гражданскому законодательству правоспособность юридического лица возникает в момент его создания, которым в свою очередь признается момент государственной регистрации (п. 3 ст. 49, п. 2 ст. 51 ГК РФ). Таким образом, действующее гражданское законодательство не признает решение физических и (или) юридических лиц - учредителей о создании юридического лица юридическим фактом, т.е. такое решение само по себе не влечет никаких юридических последствий. Для того, чтобы создать юридическое лицо, помимо решения учредителей, необходим факт государственной регистрации. И только с момента регистрации юридического лица в соответствующих государственных органах оно приобретает гражданскую правосубъектность.

Необходимо отметить, что ГК РФ 1994 г. не связывает момент создания юридического лица с внесением его в единый государственный реестр юридических лиц, т.е. не признает эти действия уполномоченных государственных органов в качестве юридического факта в отличие от ст. 26 ГК РСФСР 1964 г.

В связи с этим основанием возникновения гражданской правосубъектности юридического лица является сложный юридический состав: учредительный договор о создании конкретного юридического лица и государственная регистрация данного юридического лица. Необходимость государственной регистрации юридических лиц объясняется не столько важностью определения момента создания юридического лица, после чего оно имеет право вступать в различные гражданские правоотношения, т.е. становится их субъектом. Основное назначение государственной регистрации - обеспечение финансового (налогового) контроля за деятельностью юридических лиц.

Большая часть юридических лиц регистрируется в регистрационных палатах. Однако из этого правила есть законодательно закрепленные исключения. К такого рода исключениям относятся и кредитные организации. В соответствии с действующим российским банковским законодательством регистрация кредитных организаций осуществляется Центральным банком РФ.

Снабжение Банка России регистрационными полномочиями относительно кредитных организаций объясняется тем, что ЦБ РФ является верхним звеном всей банковской системы России и на сегодняшний день единственным специальным органом государственной власти одной из основных целей деятельности которого является развитие и укрепление банковской системы России. В рамках реализации названной цели он наделен законодательством весьма широкими полномочиями в сфере регулирования всей кредитной системой государства. В свою очередь, полномочия по управлению и регулированию банковской системой немыслимы без возможности контроля за созданием новых кредитных организаций. Поэтому, являясь единственным органом банковского регулирования и надзора, Банк России наделен полномочиями по регистрации всех вновь создаваемых кредитных учреждений.

Законом о банкахФедеральный закон “О банках и банковской деятельности“. предусмотрены ограничения на виды денежных средств, привлекаемых для формирования уставного капитала: для этой цели, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, не могут быть использованы привлеченные денежные средства, средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти. Указанные ограничения, таким образом, устанавливают обязанность учредителей (участников) нести риск при наступлении неблагоприятных имущественных последствий только за счет собственного капитала. Кроме того, обязанность учредителей (участников) нести такой риск для кредитной организации определяется еще и тем, что в соответствии ГК РФ ст. 90, 99 Гражданского Кодекса РФ. все учредители (участники) кредитной организации должны участвовать в образовании ее уставного капитала путем оплаты акций или внесения вклада и не могут быть ни при каких условиях освобождены от выполнения этой своей обязанности.

Кроме того, в устав кредитной организации включаются:

· сведения о системе органов управления, в том числе исполнительных и органов внутреннего контроля, о порядке их образования и полномочия, о порядке принятия мим решений , в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно, квалифицированны большинством или простым большинством голосов. Руководство текущей деятельностью кредитных организации должно осуществляться одновременно коллегиальным и единоличным исполнительными органами;

· данные о размере вклада, дающего право одного голоса на собрании участников кредитной организации;

· положение, касающееся учета и сохранности документов, а также своевременной передачи их на государственное хранение в установленном Росархивом порядке Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». Статья 5. Состав Архивного фонда Российской Федерации при реорганизации и ликвидации кредитной организации.

· Положения, регламентирующие порядок ликвидации и реорганизации кредитной организации;

· Иные положения, не противоречащие действующему законодательству.

Устав кредитной организации, создаваемой в форме акционерного общества, кроме перечисленных выше положений, должен также содержать сведения о:

· Типе акционерного общества (открытое или закрытое);

· Количестве, номинальной стоимости, категории (обыкновенные, привилегированные) акции и типы привилегированных акций, размещаемых обществом;

· Права акционеров - владельцев акций каждой категории (типа);

· Иные положения, предусмотренные Федеральным законом “Об акционерных обществах”.

Следующим этапом в довольно длительном организационном процессе создания кредитной организации является государственная регистрация вновь создаваемого юридического лица.

Как уже отмечалось органов, осуществляющим государственную регистрацию всех кредитных учреждений на территории Российской Федерации, является Центральный банк России. Поэтому ходатайство о государственной регистрации и все необходимые для этого документы, исчерпывающий переченьст. 14, Федеральный закон “О банках и банковской деятельности“.. которых установлен законом о банках, подаются в территориальное учреждение Банка России по месту предполагаемого нахождения кредитной организации. Подача документов должна быть осуществлена не позднее чем через месяц после подписания учредительного договора о создании акционерного обществаИнструкция Банка России “О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности“ от 23.7.98 №75-И // СПС “Гарант“, ООО НПП “Гарант-Сервис“, Москва, 2004 .

Для государственной регистрации кредитной организации представляются следующие документы:

· Заявление с ходатайством о государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций. В заявлении должно быть дано экономические обоснования создания кредитной организации и обоснование технической возможности и квалификационной готовности кредитной организации совершать банковские операции. Кроме того, в ходатайстве предоставлена информация об учредителях кредитной организации, сфере их деятельности, финансовом состоянии, перспективах их развития, цели создания, приоритетные направления кредитной организации, планируемое управление деятельностью кредитной организации;

· Учредительный договор (для кредитных организаций, создаваемых в организационно-правовой форме общества с ограниченной ответственностью). Сведения, содержащиеся в учредительном договоре были перечислены выше;

· Устав. Не менее 50 % уставного капитала обществ с ограниченной ответственностью должно быть оплачено на момент государственной регистрации;

· Протокол собрания учредителей о принятии Устава и об утверждении кандидатур для назначения на должности руководителей исполнительных органов и главного бухгалтера;

· Свидетельство об уплате государственной пошлины. В соответствии с законом о банках за регистрацию кредитных организаций взимается сбор в размере, определяемом Банком России, но не более 1 % от объявленного уставного капитала кредитной организации. Уже упоминавшейся Инструкцией Банка “О порядке регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности” установлен сбор в размере 1 % от объявленного уставного капитала. Указанный сбор поступает в доход федерального бюджета;

· Копии свидетельств о государственной регистрации учредителей - юридических лиц (нотариально удостоверенные), аудиторские заключения о достоверности их финансовой отчетности, а также подтверждение органами Государственной налоговой службы РФ выполнения учредителями - юридическими лицами обязательств перед федеральным бюджетом, бюджетам субъектов РФ и местными бюджетами за последние три года;

· Декларации о доходах учредителей - физических лиц, заверенные органами Государственной налоговой службы РФ, подтверждающие источники происхождения средств, вносимых в уставный капитал кредитной организации;

· Анкеты кандидатов на должности руководителей исполнительных органов и главного бухгалтера кредитной организации, заполняемых лично кандидатами и содержащие следующие сведения:

- о наличии у этих лиц высшего юридического или экономического образования (с представлением копии диплома или заменяющего его документа об образовании) и опыта руководства отделом или иным подразделением кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, не менее одного года, а при отсутствии специального образования - опыта руководства таким подразделением не менее двух лет;

- о наличии (отсутствии) судимости.

Как уже отмечалось, все перечисленные документы представляются в территориальное учреждение Банка России по месту предполагаемого нахождения кредитной организации в двойном экземпляре (устав представляется в четырех экземплярах). В свою очередь, территориальное учреждение выдает учредителям кредитной организации письменное подтверждение о принятии от них всех необходимых документов для регистрации и получения лицензии на осуществление банковских операций.

Если представленные не все необходимые для регистрации документы или они не содержат всю требуемую информацию, территориальное управление Банка России возвращает их учредителям с письменным заключением. После внесения соответствующих изменений, дополнений и представления всего перечня документов они считаются вновь поступившими и рассматриваются в обычном порядке.

Действующее законодательство не связывает принятие решения о государственной регистрации кредитной организации с принятием какого-либо правового акта. Предполагается, что сам факт внесения кредитной организации в Книгу регистрации является правовой формой принятого Банком России индивидуально-правового решения. Вместе с тем, такая практика представляется не вполне приемлемой. Факт регистрации является лишь следствием принятого решения. Само это решение все же должно быть сформулировано в надлежащей правовой письменной форме. Целесообразно решение о регистрации кредитной организации оформлять приказом ЦБ РФ с последующим его опубликованием Попов И.С. Индивидуально -- правовой акт в банковском регулировании с позиций банковского права / Банковское право. -- 2000. -- 3. -- .

Однако в регистрации кредитной организации может быть отказано. Основаниями к отказу могут быть:

1) Несоответствие кандидатов на должности руководителей исполнительных органов и (или) главного бухгалтера квалификационным требованиям, установленным в законе. Под таким несоответствием понимается отсутствие у них высшего юридического или экономического образования и опыта руководства отделом или иным подразделением кредитной организации, связанного с осуществлением банковских операций, либо опыта руководства таким подразделением не менее двух лет; а также наличие судимости за совершение преступлений против собственности, хозяйственных и должностных преступлений; совершение в течение года административного правонарушения в области торговли, финансов, установленного вступившим в законную силу постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях; наличие в течение последних двух лет фактов расторжения с указанными лицами трудового договора (контракта) по инициативе администрации в связи с совершением виновных действий работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны администрации;

2) Неудовлетворительное финансовое положение учредителей кредитной организации или невыполнение ими своих обязательств перед федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами за последние три года;

3) Несоответствие документов, поданных для государственной регистрации и получения лицензии, требованиям федеральных законов.

Решение об отказе в государственной регистрации и выдаче лицензии сообщается учредителям кредитной организации в письменной форме и должно быть мотивировано. Отказ в государственной регистрации, а также непринятие Банком России в установленный срок соответствующего решения могут быть обжалованы в арбитражный суд (ст. 16 Закона о банках).

2.2 Контроль и надзор Центрального Банка за деятельностью коммерческих банков

В современной России государственное управление банковской системой предусматривает использование рыночных механизмов опосредованного (косвенного) управления ею. В этих условиях становится актуальным государственное регулирование банковской деятельности, которое призвано решать следующие задачи:

1) повысить эффективность государственного влияния на экономику России, включая денежно-кредитную сферу;

2) обеспечить целостность Российской Федерации, единство системы ее государственной власти и экономического пространства; способствовать устойчивости экономики России, ее банковской системы и национальной валюты, т.е. способствовать соблюдению публичных интересов в процессе банковской деятельности;

3) обеспечить свободу предпринимательства, конкуренцию кредитных организаций в банковской сфере, их оперативную (хозяйственную) независимость и, наряду с этим, создать правовые гарантии прав и законных интересов потребителей банковских услуг.

Анализ нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих банковскую деятельность, а также научной литературы по данному вопросу позволяет выделить следующие направления государственного регулирования этой сферы деятельности:

а) нормотворчество, в процессе которого устанавливаются правовые нормы, регулирующие организацию и принципы функционирования банковской системы Российской Федерации, порядок создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций; порядок осуществления банковской деятельности; порядок осуществления банковского надзора и контроля;

б) регистрация и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков, оформление разрешений на использование иностранного капитала при создании кредитных организаций в Российской Федерации, согласование сделок с долями (акциями) кредитных организаций;

в) банковское регулирование с использованием инструментов и методов денежно-кредитной политики;

г) осуществление государственного контроля и надзора за банковской системой и банковской деятельностью;

д) принятие судами судебных решений по вопросам банковской деятельности, банкротства, ликвидации кредитных организаций, назначения арбитражных управляющих и т.п.

Таким образом, осуществление государственного надзора и контроля за банковской системой и банковской деятельностью является одним из важнейших направлений государственного регулирования банковской деятельности, направленной на обеспечение надежности и эффективности функционирования банковской системы.

В широком смысле контроль, как социально-правовое явление, проявляется в виде двух самостоятельных направлений: собственно контроль и надзор. При этом наблюдение и проверка исполнения правовых норм и принятых решений, с точки зрения юридической науки и практики, несомненно, являются контрольной деятельностью.

В банковском законодательстве используются термины “банковский надзор“ (ст. 55 Закона о Банке России), “валютный контроль“ (ст. 4, 53 указанного закона, “антимонопольный контроль“ (ст. 32 Закона о банках), “исполнение лицензионных, надзорных и контрольных функций“ (ст. 26 упомянутого закона). Однако их содержание и особенности в законодательстве не раскрываются. В юридическом смысле проблемы банковского надзора и банковского контроля также разработаны явно недостаточно. Поэтому особенности контрольно-надзорной деятельности в банковской системе могут быть познаны на основе анализа федерального законодательства с учетом имеющихся в отечественной юридической науке концептуальных представлений о контроле и надзоре. Теория и практика банковской деятельности настоятельно требуют не только экономического, но и юридического анализа особенностей контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере. Между тем в научных работах, посвященных проблемам банковского контроля и надзора, анализируются, как правило, экономические, а не юридические проблемы. Понимание юридической сущности банковского контроля и надзора требует комплексного подхода, предполагающего, что особенности того или иного вида контрольно-надзорной деятельности обусловлены его объектом, субъектом, предметом и методом.

Анализ федерального законодательства позволяет утверждать, что в банковской системе России используются несколько различных направлений государственной и негосударственной контрольно-надзорной деятельности. Конечно же, основным направлением контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере является государственный банковский контроль и надзор за кредитными организациями.

При выделении банковского контроля и надзора как самостоятельных направлений государственной деятельности следует учитывать:

а) особую сферу их применения (банковская система и банковская деятельность);

б) специальный состав контрольно-надзорных органов, наделенных соответствующими полномочиями в банковской сфере;

в) строго определенный круг лиц, признаваемых объектами такого контроля и надзора;

г) наличие особой группы правовых норм, объединенных в единое комплексное образование, именуемое банковским правом;

д) специальные методы и формы контрольно-надзорной деятельности.

Но помимо банковского надзора и банковского контроля федеральное законодательство предусматривает и другие виды государственной контрольно-надзорной деятельности за банковской системой. Например, государство контролирует деятельность не только кредитных организаций, но и самого Банка России, как элемента банковской системы России (контроль со стороны ГД РФ, Счетной палаты РФ, внешний аудит по назначению ГД РФ). За Банком России, как государственным контрольным органом, ведется прокурорский надзор, возложенный на органы прокуратуры.

Широко используются в банковской сфере налоговый, таможенный, финансовый, валютный контроль. Применяются и негосударственные формы контроля, например, внешний и внутренний аудит, внутренний контроль в кредитных организациях (ст. 95 Закона о Банке России, ст. 24 Закона о банках), а также общественный контроль. Общественный контроль за функционированием банковской системы и кредитных организаций проявляется в процессе деятельности Национального банковского совета при Банке России, а также общественных организаций по защите прав потребителей, вкладчиков и кредиторов. Кроме того, в процессе банковской деятельности Банк России и кредитные организации активно применяют гражданско-правовой контроль за своими клиентами (например, контроль за целевым расходованием банковских кредитов).

В рамках банковской системы применяются государственный или негосударственный финансовый и валютный контроль. Причем валютный контроль, осуществляемый кредитными организациями, неправомерно отождествляется некоторыми авторами с государственным финансовым контролем.

Помимо Банка России, являющегося органом валютного контроля, такой контроль осуществляется Правительством РФ (ст. 11 Закона о валютном контроле). Таким образом, валютный контроль в России существует в двух видах: валютный контроль Банка России и валютный контроль Правительства РФ.

Следует отметить, что не вся деятельность Банка России в сфере валютного контроля является банковской с точки зрения предмета и объекта такого контроля, ибо в действующем законодательстве можно выделить два самостоятельных направления валютного контроля Банка России: банковский валютный контроль и собственно валютный контроль.

Первое направление валютного контроля связано с осуществлением контроля за проводимыми кредитными организациями валютными операциями, предметом которых являются банковские правоотношения и нормы банковского права. Оно нацелено на обеспечение законности банковских операций, а также на обеспечение соблюдения кредитными организациями норм банковского законодательства при осуществлении ими операций с валютными ценностями (п. 4 ст. 1 Закона о валютном контроле).

Второе направление валютного контроля реализуется Банком России в отношении валютных операций, совершаемых физическими и юридическими лицами, не являющимися кредитными организациями. Правоотношения между Банком России и упомянутыми лицами в связи с осуществлением ими операций с валютными ценностями имеют характер не банковских, а исключительно валютных правоотношений.

Таким образом, Банк России осуществляет контрольные и надзорные полномочия в сфере валютного контроля в соответствии с банковским и валютным законодательством.

Как отмечает профессор Гейвандов Я.А., Банк России согласно закону может действовать исключительно как орган валютного контроля. Его контрольная деятельность в сфере валютных правоотношений, если она напрямую не связана с банковской деятельностью и нормами банковского права, а осуществляется в интересах достижения целей налогового, таможенного и валютного законодательства, является частью единого валютно-правового режима государства. Это касается, в частности, полномочий Банка России по оформлению и выдаче всевозможных валютных разрешений юридическим и физическим лицам на вывоз (ввоз) из (в) РФ валютных ценностей не в связи с осуществлением ими банковских операций, а по иным основаниям, закрепленным в валютном законодательстве.

Некоторые авторы рассматривают банковский контроль как составную часть государственного финансового контроля. Однако анализ законодательства, в частности Бюджетного кодекса РФ (далее -- БК РФ), Закона о Банке России, Закона о банках показывает, что законодательство России не содержит норм, устанавливающих контрольные полномочия Банка России в сфере государственного финансового контроля. В БК РФ он определен как орган денежно-кредитного регулирования (п. 3,4 ст. 151 БК РФ). Согласно действующему законодательству Банк России не вправе контролировать движение бюджетных средств по банковской системе. В соответствии со ст. 23 Закона о Банке России он лишь “хранит“ средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральными законами, а также осуществляет соответствующие банковские операции. Более того, с 1 января 2000 года в России упразднена банковская система кассового исполнения бюджета и введено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 БК РФ).

Таким образом, с вступлением в силу БК РФ Банк России юридически утратил возможность осуществлять даже ту часть полномочий в сфере финансового контроля, которые могли бы быть ему предоставлены в связи с кассовым исполнением бюджета. В этой связи положения Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации“, возлагающие на Банк России функции по осуществлению государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий, не основаны на действующем законодательстве. Таких функций и полномочий у Банка России нет.

Между тем, как отмечает профессор Гейвандов Я.А., потребность в наделении Банка России полномочиями в сфере государственного финансового контроля объективно существует. Причем упомянутое направление деятельности Банка России в действительности могло бы иметь характер именно государственного финансового контроля, а не банковского надзора. На Банк России могли бы быть возложены полномочия вневедомственного (надведомственного) государственного финансового банковского контроля за целевым расходованием бюджетных средств, обслуживаемыми им государственными органами и организациями. Такой контроль мог бы выражаться в предварительном банковском наблюдении, проверке и оценке обоснованности расчетов бюджетными средствами по гражданско-правовым сделкам, путем сопоставления предполагаемых платежей и сметы, установленной для получателей бюджетных средств, обслуживаемых Банком России. Соответствующее право могло бы быть предоставлено тем учреждениям Банка России, которые осуществляют банковское обслуживание государственных органов, органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, а также в некоторых иных случаях. Автор разделяет указанную точку зрения и считает необходимым начать подготовку соответствующего проекта Федерального закона.

Между тем автор считает, что мнение профессора Гейвандова Я.А. о том, что в нынешней банковской системе России вообще нет органов или организаций, компетентных осуществлять функцию государственного финансового контроля, является дискуссионным. Обосновывая свою позицию, автор отмечает, что кредитные организации, согласно ст.2 Закона о банках являющиеся составной частью банковской системы, осуществляют контроль за соблюдением их клиентами финансового законодательства, а также законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Обобщая вышеизложенное, считаем, что к важнейшим направлениям контроля и надзора в сфере банковской деятельности следует отнести государственный контроль за банковской системой, контроль и надзор Банка России за кредитными организациями и контроль кредитными организациями за соблюдением их клиентами финансового законодательства.

Государственный контроль за банковской системой предусматривает целенаправленную и планомерную деятельность органов государства в соответствии с федеральным законодательством по осуществлению мер, направленных на обеспечение режима законности на всех стадиях жизненного цикла субъектов банковской деятельности, включая Банк России, в различных направлениях их деятельности. Государственный контроль за соблюдением субъектами банковской деятельности федерального законодательства (бюджетного, налогового, валютного и т.п.) осуществляют ГД РФ, Счетная палата РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, федеральное казначейство, налоговые, таможенные и иные органы в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, в банковской системе России реализуется несколько различных направлений государственной контрольной и надзорной деятельности, осуществляемых различными государственными органами. Это и прокурорский надзор, и государственный финансовый контроль, и налоговый контроль в соответствии с действующим федеральным законодательством, находящиеся вне пределов компетенции Банка России. Это и государственный валютный контроль, который согласно закону осуществляют Банк России и Правительство РФ как органы валютного контроля. Это и государственных контроль за деятельностью кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляемый ФКЦБ России, и т.п.

Как отмечает профессор Гейвандов Я.А., государственная контрольно-надзорная деятельность в банковской системе России включает в себя собственно государственный банковский надзор и государственный банковский контроль за кредитными организациями.

Государственный банковский надзор осуществляется Банком России и направлен на обеспечение соблюдения кредитными организациями норм федерального законодательства и нормативов, устанавливаемых Банком России. Государственный банковский контроль за кредитными организациями осуществляется Банком России в особых случаях, предусмотренных банковским законодательством, как последствие за допущенные ими правонарушения.

Понятия контроля и надзора в теории российского права и в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание.

Контроль как способ обеспечения законности предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицами. Контролирующее лицо обычно вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности соответствующего лица с точки зрения не только ее законности, но и целесообразности.

В отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием отношений подчиненности надзорных органов с поднадзорными объектами. В процессе надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки зрения законности. Действия поднадзорного лица с точки зрения их целесообразности не оцениваются. При этом вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается. Поэтому, если контроль может быть не только государственным, но и негосударственным, то надзор, как правило, осуществляется исключительно органами государства. Только суверенитет государства и функции, предоставленные законом его органам, позволяют им, не имея отношений подчиненности или имущественных отношений, оценивать деятельность поднадзорного лица с точки зрения законности.

Полномочия же Банка России по назначению временной администрации по управлению кредитной организацией являются не столько собственно контрольной деятельностью, сколько реализацией юридической ответственности кредитной организации за обнаруженные в процессе надзорной деятельности Банка России правонарушения.

Таким образом, о реализации государственного банковского контроля применительно к кредитным организациям правомерно говорить лишь в особых, упомянутых выше случаях, как правило, в качестве санкции за нарушение банковского законодательства. Именно подобного рода случаи (при их закреплении в банковском законодательстве), как представляется, следовало бы именовать государственным банковским контролем.

Итак, в строгом юридическом смысле слова, за соблюдением кредитными организациями норм банковского законодательства осуществляется государственный банковский надзор (ст. 55 Закона о Банке России). Такая трактовка в полной мере соответствует названию и содержанию главы 10 Закона о Банке России, установившей нормы о банковском надзоре, исключающем вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций. Подобные выводы основаны не только на анализе теоретических положений о контрольно-надзорной деятельности, но и на действующем банковском законодательстве. Например, из ст. 19 Закона о банках следует, что меры ответственности, предусмотренные в ст. 75 Закона о Банке России, применяются только в порядке надзора. Возможность применения Банком России каких-либо мер юридической ответственности к кредитным организациям в порядке контроля банковским законодательством вообще не предусматривается. В качестве способа обеспечения законности банковской деятельности кредитных организаций, включая валютные операции, федеральное законодательство упоминает только банковский надзор. Поэтому наиболее точно особенности государственной деятельности по обеспечению законности банковских операций кредитных организаций с валютными ценностями могли бы быть выражены термином «банковский валютный надзор».

То же самое касается антимонопольного контроля, упоминаемого в ст. 32 Закона о банках, который в большей мере является разновидностью банковского надзора, чем самостоятельным направлением банковского контроля.

Банковский валютный надзор за кредитными организациями, как представляется, включает надзор за соблюдением ими банковских правил работы с валютными ценностями, а также государственный надзор за деятельностью уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля.

Что же касается контрольных функций Банка России, возложенных на него другими (небанковскими) федеральными законами, то они реализуются не в связи с банковской деятельностью кредитных организаций. Поэтому соответствующие контрольные полномочия Банка России являются предметом регулирования иных отраслей российского законодательства (валютное, таможенное, налоговое, бюджетное, гражданское и т.п.) и могут именоваться банковскими с большой натяжкой, да и то лишь потому, что их осуществляет Банк России. Данный вывод имеет важное значение в вопросе о разграничении контроля и надзора в сфере банковской деятельности.

Говоря о банковском надзоре, можно выделить следующие основные направления его осуществления:

а) надзор за соблюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организаций, в т.ч. обязательных экономических нормативов. В нормативных актах Банка России этот вид надзора часто именуется пруденциальным надзоромЕрицян А.В. Пруденциальное регулирование и контроль // Банковское дело. -- 2001. -- №2. -- С. 39 -- 42 ;

б) надзор за законностью осуществления кредитными организациями банковских операций, включая операции с валютными ценностями;

в) надзор за соблюдением иных норм федерального законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и Банка России по различным вопросам деятельности кредитных организаций (соблюдение антимонопольных правил, правил, защищающих права потребителей банковских услуг, требований к обеспечению банковской безопасности и т.п.).

В общем виде объекты банковского надзора закреплены в банковском законодательстве. К ним относятся кредитные организации. Однако помимо самих кредитных организаций к объектам банковского надзора следует отнести филиалы и представительства кредитных организаций в РФ и за ее пределами, а также филиалы и представительства иностранных банков в России.

Субъектом банковского надзора является Банк России. Функции банковского надзора могут осуществляться Банком России, его высшими органами управления, органом банковского надзора при Банке России, создаваемым по решению Совета директоров, а также территориальными учреждениями Банка России. Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюдения и проведения проверок.

Первоочередными задачами банковского надзора, осуществляемого Банком России, являются обеспечение законности организации и деятельности кредитных организаций, обеспечение надежности и устойчивости банковской системы в целом и каждой кредитной организации в отдельности, поддержание их стабильности и ликвидности, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Основными принципами банковского надзора являются: законность, постоянность, беспристрастность проверяющих лиц по отношению к поднадзорному объекту, а также непосредственность, предполагающая осуществление надзора именно Банком России. В этой связи, как указывает профессор Гейвандов Я.А., вызывает сомнение законность положений ст. 74 Закона о Банке России, позволяющих Банку России поручать проведение надзорных проверок коммерческим организациям (аудиторским фирмам). Между тем банковский надзор -- это государственная функция, возложенная непосредственно на Банк России. Конституция РФ не позволяет делегировать государственные полномочия федеральных государственных органов коммерческим организациям. С учетом упомянутых противоречий, говоря о соотношении банковского надзора и банковского аудита, профессор Гейвандов Я.А. отмечает, что норма статьи 74 Закона о Банке России по сути признает разновидностями банковского надзора как проверку, проводимую Банком России, так и аудиторскую проверку, осуществляемую коммерческой (аудиторской) фирмой. Однако в процессе банковского надзора деятельность кредитной организации оценивается лишь с точки зрения законности. А банковский аудит, являясь формой негосударственного контроля, предусматривает оценку деятельности кредитных организаций с точки зрения целесообразности в интересах собственников (учредителей), самих юридических лиц, их кредиторов и лиц, пользующихся их услугами. Отношения между аудиторскими фирмами и аудируемыми лицами имеют гражданско-правовой характер.

Предметом банковского надзора является осуществляемая кредитными организациями банковская деятельность, в ходе которой должны соблюдаться банковское законодательство и иные нормативные акты, содержащие нормы банковского права России. Из содержания ст. 55 Закона о Банке России следует, что предмет банковского надзора не ограничен только обязательными нормативами. Предметом банковского надзора охватываются практически все нормы банковского законодательства и нормативных правовых актов Банка России, касающиеся кредитных организаций, их филиалов, филиалов и представительств иностранных банков.

Одним из важнейших направлений государственной контрольно-надзорной деятельности в банковской системе РФ является банковский надзор за соблюдением обязательных экономических нормативов, направленных на обеспечение устойчивости банковской системы и кредитных организаций. Во многих нормативных правовых актах Банка России этот вид банковского надзора именуется пруденциальным (от англ. Prudent -- благоразумный) банковским надзором. В действующем банковском законодательстве России этот термин не упоминается. В федеральном законодательстве содержание и особенности пруденциального банковского надзора не раскрываются. Однако более чем в 150 нормативных правовых актах Банка России активно используются такие правовые категории, как “пруденциальный надзор“, “пруденциальные нормы деятельности“. Для осуществления пруденциального надзора в центральном аппарате Банка России создан специальный Департамент пруденциального надзора.

Анализ банковского законодательства позволяет сделать вывод, что пруденциальный надзор отличается от других видов банковского надзора тем, что его предметом являются государственные стандарты, обеспечивающие устойчивость банковской системы и кредитных организаций.

Задача пруденциального надзора, по мнению О.Н. Антиповой, состоит “в том, чтобы посредством постоянного контроля обнаружить на ранней стадии возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации, в целях проведения действенных мероприятий для преодоления выявленных негативных явлений и тенденций“. Поэтому вряд ли можно признать обоснованным мнение, что отличительным признаком пруденциального надзора является его “документарный“ или “дистанционный“ характер. Банковский надзор за соблюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организаций может осуществляться не только в документарной (дистанционной) форме, но и в процессе проверок с выездом на место. Соответствующие полномочия и процедуры банковского надзора за соблюдением кредитными организациями государственных стандартов закреплены в нормативных актах Банка России.

Надзор осуществляется на основании ежемесячных балансов кредитной организации, к которым прилагаются соответствующие справки с расчетами фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и главным бухгалтером кредитной организации. Ответственность за достоверное и правильное составление расчетов обязательных экономических нормативов и расшифровок отдельных балансовых счетов для расчета нормативов несут банки. При этом банки, у которых отозвана лицензия на совершение банковских операций, обязательные экономические нормативы не рассчитывают.

Помимо надзора за соблюдением кредитными организациями экономических нормативов Банк России следит за соблюдением ими норм обязательных резервов, депонируемых в Банке России, за финансовым положением и т.п.

Надзорная деятельность государства может быть эффективной только при условии, что все виды банковского надзора за банковской деятельностью кредитных организаций, включая валютный надзор, применяются в комплексе.

Непосредственным предметом банковского валютного надзора, осуществляемого в порядке ст. 55 Закона о Банке России, является та часть деятельности кредитных организаций с иностранной валютой и валютными ценностями, которая непосредственным образом связана с реализацией норм банковского права. Это могут быть банковские операции, осуществляемые ими, например, в интересах своих клиентов. Это может быть надзор за использованием валюты иностранного государства и платежных средств в иностранной валюте в качестве средства платежа в России, осуществление международных расчетов, включая валютные операции, связанные с движением капитала, а также расчеты между резидентами и нерезидентами в валюте РФ. Это может быть надзор за валютными резервами кредитных организаций, за соблюдением ими банковских правил, направленных на ограничение валютных рисков, а также правил приобретения и продажи иностранной валюты и т.п. Предметом банковского валютного надзора является также осуществляемый Банком России надзор за соблюдением уполномоченными банками лимитов открытой валютной позиции.

Предметом иных направлений банковского надзора является надзор Банка России за соблюдением кредитными организациями установленных им правил осуществления банковских операций, включая наличные и безналичные расчеты в РФ, правил денежного обращения, порядком ведения кассовых операций и т.п. Кроме того, в рамках банковского надзора Банк России обеспечивает:

- соблюдение кредитными организациями федеральных законов (например, антимонопольных, о защите прав потребителей банковских услуг), нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, касающиеся банков и банковской деятельности;

- соблюдение кредитными организациями требований к банковской безопасности и к банковской инфраструктуре;

- соблюдение кредитными организациями требований банковского законодательства и Банка России к профессиональным и личным качествам руководителей кредитных организаций.

Именно в процессе надзорно-контрольной деятельности Банк России проверяет соблюдение кредитными организациями своих предписаний и предупреждений, направленных на устранение обнаруженных правонарушений и недостатков.

Банк России не оставляет без внимания и деятельность кредитных организаций на финансовых рынках.

С принятием Закона о банкротстве возникло и развивается новое направление контрольно-надзорной деятельности за кредитными организациями. Это направление связано с необходимостью постоянного наблюдения за процессами оздоровления кредитных организаций и реализацией процедуры банкротства. Так, при осуществлении мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций Банк России в устанавливаемый им срок требует от кредитной организации представления ему плана мер по ее финансовому оздоровлению и контролирует его выполнение (ст. 13 Закона о банкротстве).

Значительный интерес для теории и практики банковского надзора имеет точное определение начального этапа этого вида государственного регулирования. В научной литературе высказано мнение, что начальным этапом банковского надзора является контроль за созданием кредитных организаций. Однако такой подход трудно поддержать в полной мере. В строгом юридическом смысле государственная деятельность по созданию, регистрации и лицензированию кредитных организаций имеет больше характер банковского регулирования, а не банковского надзора. Поскольку банковский надзор -- это та стадия управленческого процесса, которая предполагает проверку выполнения принятых решений, характеризует результат фактически осуществленного процесса, то проверка законности приобретения статуса кредитной организации возможна только после ее регистрации и лицензирования. До создания и регистрации кредитной организации, предусмотренный Законом о Банке России и Законом о банках, объект банковского надзора юридически не существует, а без него нет и быть не может самого банковского надзора. Поэтому регистрация и лицензирование кредитной организации сами по себе не являются видом банковского надзора. Однако банковским надзором вполне могут быть признаны наблюдение или проверка законности регистрации или лицензирования кредитной организации после ее создания или выдачи лицензии. В этом случае в ходе банковского надзора оценивается соблюдение учредителями (акционерами), администрацией кредитной организации банковских правил, связанных с уведомлением, а в некоторых случаях с получением согласия Банка России либо антимонопольного органа на изменение уставного капитала, состава участников, назначение руководителей кредитной организации и т.п.

Таким образом, в зависимости от того, на какой стадии государственного управленческого процесса применяются регистрационные, лицензионные, согласовательные, уведомительные, в т.ч. антимонопольные, банковские процедуры, они могут иметь либо характер банковского регулирования, либо характер банковского надзора. Так, в момент создания кредитной организации упомянутые банковские процедуры являются элементами банковского регулирования. В последующем, например, при внесении изменений в состав учредителей, в уставный капитал и т.п., если, помимо регистрации, Банк России оценивает ранее проведенные сделки или принятые решения с точки зрения их законности, имеет место не только банковское регулирование, но и банковский надзор.