Учет, анализ и контроль внешних заимствований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Учет, анализ и контроль внешних заимствований

I. Общая характеристика работы

учет контроль управление

Актуальность темы исследования. Государственные внешние заимствования оказывают существенное влияние на федеральный бюджет и состояние российской экономики в целом. Выплаты из федерального бюджета России по государственному внешнему долгу составили в 2005 г. 1 059,7 млрд. руб., в 2006 г.- 869,8 млрд. руб., соответственно 30,1% и 20,3% всех расходов федерального бюджета.

Вызывает большую озабоченность стремительный рост совокупного внешнего долга Российской Федерации, включающего в себя наряду с государственными внешними заимствованиями задолженность государственных предприятий, коммерческих компаний и банков. По состоянию на 1 января 2007 года его объем превысил 309 млрд. долл. США. При этом доля государственных компаний в совокупном внешнем долге составила более 40 процентов. Это обстоятельство может вызвать рост объема государственного внешнего долга.

Несмотря на большую значимость, вопросам управления внешним государственным долгом до сих пор не уделяется должное внимание.

Одним из существенных недостатков в управлении внешним государственным долгом является отсутствие научного комплексного подхода к процессу привлечения заимствований, их использованию, погашению и обслуживанию.

Анализ российского законодательства и нормативных актов, регулирующих вопросы внешних заимствований, свидетельствует о наличии многих нерешенных проблем в данной области. Наиболее серьезными недостатками российского законодательства является его несоответствие целям эффективного управления внешним государственным долгом. Более того, в процессе внешних заимствований до последнего времени допускаются многочисленные отступления от законодательно установленных норм.

Наряду с недостаточной проработкой общетеоретических вопросов внешних заимствований следует отметить отсутствие методологии учета операций, связанных с привлечением, погашением и обслуживанием внешнего долга Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета. Современное состояние учета внешнего долга в России не отвечает необходимым требованиям и нуждается в совершенствовании. В настоящее время отсутствует система отчетности по использованию внешних заимствований у получателей иностранных кредитов, а существующая система учета по внешним заимствованиям не обеспечивает получение необходимой информации.

Отсутствие комплексной системы учета и отчетности, обеспечивающей информационную систему заимствований, предопределило отсутствие системы анализа внешних заимствований. В связи с этим возникает необходимость решения ряда проблем в организации информационного обеспечения анализа, определения критериев выбора проектов, финансируемых за счет внешних заимствований, а также разработке методик расчета показателей эффективности внешних заимствований.

Достаточно остро встает вопрос о необходимости совершенствования методологии контроля внешних заимствований. До настоящего времени в России отсутствует текущий контроль внешних заимствований, что значительно сужает возможности эффективного управления ими. Назрела необходимость разработки методологического обеспечения предварительного, текущего и последующего контроля внешних заимствований.

Объективная необходимость создания системы учета и отчетности внешних заимствований в Российской Федерации, обеспечивающей полноту информации, необходимой для эффективного управления внешним государственным долгом, отсутствие системы учета и отчетности по использованию внешних заимствований у получателей иностранных кредитов и методик анализа эффективности государственных внешних заимствований, недостаточная теоретическая и методологическая разработанность проблемы контроля внешних заимствований, позволяют сделать вывод об актуальности исследования, посвященного решению данных проблем.

Степень разработанности проблемы. В настоящее время вопросам управления государственным долгом уделяется большое внимание в отечественной и зарубежной литературе.

Вопросы теории государственного внешнего долга исследовались в трудах многих зарубежных и отечественных ученых: А. Аникина, К. Астапова, М. Боголепова, С. Борисова, А. Вавилова, В. Визерса, Дж. Вильямсона, М. Герсовица, Д. Головачева, А. Залшупина, Е. Звоновой, Дж. Итона, К. Коласа, Д. Лизарда, С. Милля, Г. Мультона, Л. Пасвольского, Дж. Сакса, Э. Селигмана, Дж. Стиглица, И. Фишера, Т. Фримена, П. Мигулина, А. Саркисянца, Л. Федякиной, Б.Хейфеца, А. Шохина, Р. Этнова и других авторов.

Интерес к данным вопросам, прежде всего, вызван поисками эффективных методов использования внешних заимствований. Однако в существующих работах мало внимания уделено вопросам управления внешним долгом с точки зрения совершенствования учета, анализа и контроля.

Таким образом, целый комплекс методологических и организационных вопросов формирования системы учета заимствований, отчетности, анализа и контроля не получил всестороннего теоретического освещения, что и определило выбор темы и направления исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является обоснование и разработка теоретических и методических основ системы учета и отчетности, формирование комплексной системы анализа и совершенствование контроля в области управления государственными внешними заимствованиями на современном этапе развития экономики Российской Федерации.

Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании поставлены и решены следующие задачи:

· на основе изучения теории и обобщения мировой практики внешних заимствований определена особенность условий и необходимость внешних заимствований на современном этапе развития экономики Российской Федерации;

· исследовано состояние правового и нормативного обеспечения государственных внешних заимствований Российской Федерации;

· проанализирована современная структура государственного внешнего долга;

· дана критическая оценка существующего состояния управления государственными внешними заимствованиями;

· разработана Концепция единой системы управления государственным долгом, сформулированы её основные цели и задачи, а также определены функции органов власти в области управления государственным долгом;

· проведен анализ существующей системы учета внешних заимствований и обосновано создание единой государственной системы учета и отчетности по внешним заимствованиям;

· разработана и представлена система учета и отчетности внешнего долга по исполнению бюджета, предложена система учета и отчетности по использованию внешних заимствований у получателей иностранных кредитов;

· определены основные направления анализа эффективности государственных внешних заимствований, обоснованы критерии выбора проектов и разработаны методики анализа эффективности внешних заимствований;

· оценено состояние предварительного, оперативного и текущего контроля за государственными внешними заимствованиями, сформулированы методологические принципы и разработаны методики контроля внешних заимствований, осуществляемого в процессе исполнения федерального бюджета.

Предмет и объект исследования. Предметом настоящего исследования является комплекс теоретических, организационных и методических вопросов, касающихся совершенствования учета, анализа и контроля внешних государственных заимствований Российской Федерации.

Объектом исследования является уровень эффективности деятельности государственных органов и организаций, занимающихся вопросами управления внешними заимствованиями в Российской Федерации.

Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляют фундаментальные положения экономической теории, труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов в области макроэкономики, микроэкономики, финансового менеджмента, экономического анализа и аудита, бухгалтерского учета и контроля.

Рассматривая состояние учета, анализа и контроля внешних заимствований, автор использовал системный комплексный подход для определения их влияния на государственную экономику в целом.

Для формирования теоретической и методической основы исследования были использованы труды ряда зарубежных авторов, а также методические разработки Мирового банка и Международного валютного фонда.

При разработке исследуемой проблемы были использованы научные труды по бухгалтерскому учету, анализу и контролю многих отечественных ученых экономистов, в том числе: Безруких А.Ф., Видяпина В.И., Гетьмана В.Г., Голосова О.В., Гиляровской Л.Т., Данилевского Ю.А., Ендовицкого Д.А., Ефимовой О.В., Заварихина Н.М., Ивашкевича Б.В., Кондракова Н.П., Любушина Н.П., Мельник М.В., Новодворского В.Д., Палия В.Ф., Панкова В.В., Петровой В.И., Подольского В.И., Соколова Я.В., Суйца В.П., Хорина А.Н., Шеремета А.Д. Чая В.Т. и других.

В ходе исследования применялись общенаучные методы теоретического и эмпирического познания; анализ и синтез; индукция и дедукция.

В процессе исследования автор диссертации опирался на современную законодательную базу Российской Федерации, нормативные документы Правительства РФ, Минфина России, Внешэкономбанка, публикации МВФ, Всемирного банка, материалы других международных организаций. Информационной базой также являются материалы научно-практических конференций, аналитико-статистические обзоры, справочные и аналитические материалы, методические и инструктивные документы, результаты собственных исследований автора.

Научная новизна исследования. Данная диссертация представляет собой одну из первых работ, в которой комплексно рассматриваются вопросы учетно-аналитического обеспечения государственных внешних заимствований Российской Федерации и усиления контроля за их использованием.

В итоге проведенного исследования получены и выносятся на защиту следующие научные результаты:

1.Обоснованы теоретические положения системы управления государственным внешним долгом в России, в частности:

-разработана Концепция единой системы управления государственным долгом в России;

-критически оценена долговая политика Правительства Российской Федерации на 2007-2009 гг., обосновано предложение о нецелесообразности осуществления внутренних заимствований в условиях профицита федерального бюджета;

-проведен анализ формирования Стабилизационного фонда Российской Федерации и выражено мнение о реальных источниках его формирования.

2. Проанализирована существующая система учета внешних заимствований, выявлена объективная необходимость её совершенствования, путем создания единой государственной системы учета и отчетности по внешним заимствованиям, включающей в себя:

-учет и отчетность по использованию, погашению, и обслуживанию долга для формирования отчета Правительства Российской Федерации за бюджетный год;

-учет и отчетность по использованию внешних заимствований у получателей иностранных кредитов;

-учет и анализ внешнего долга Российской Федерации.

3. На основе изучения методов и процедур анализа инвестиций, применяемых в сложившейся отечественной и зарубежной практике, разработана система анализа внешних заимствований, в том числе:

-сформулированы принципы и методические подходы к анализу эффективности государственных внешних заимствований;

-обоснованы критерии выбора проектов, финансируемых за счет внешних заимствований;

-определены требования к информационному обеспечению анализа внешних заимствований;

-разработаны методики расчета показателей эффективности внешних заимствований.

4. Разработаны методологические основы и подготовлены методики контроля внешних заимствований, осуществляемого в процессе исполнения федерального бюджета:

-определены основные методологические подходы при осуществлении проверки и анализа обоснованности и достоверности показателей расходов на погашение и обслуживание внешних государственных заимствований в проекте федерального бюджета;

-предложено внедрить в практику систему текущего контроля, обеспечивающую достоверную информацию о фактически проведенных операциях;

-представлены основы методических рекомендаций по проведению последующего контроля внешних заимствований.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные теоретические и методологические положения диссертации обеспечивают решение ряда конкретных задач, связанных с вопросами учета, отчетности, анализа и контроля внешних заимствований в Российской Федерации. Внедрение в практику, предложенной в работе системы учета, отчетности и контроля по внешним заимствованиям, будет способствовать внедрению новой модели управления государственным долгом, что обеспечит повышение эффективности государственных заимствований и предотвратит нерациональное использование бюджетных средств.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы:

1. В работе государственных и иных специализированных органов, занимающихся внешними заимствованиями.

2. Организациями-получателями кредитов в целях учета, составления отчетности и анализа использования средств, привлекаемых для финансирования проектов.

3. В научных исследованиях при разработке теории управления внешними заимствованиями и методологии учета, контроля и анализа внешних заимствований.

4. В учебном процессе высших учебных заведений при разработке и преподавании учебных дисциплин «Учет, анализ, аудит», «Финансы», «Контроль и ревизия», «Государственный финансовый контроль» и других.

Предложения автора могут быть использованы Минфином России и Внешэкономбанком при решении задач по совершенствованию учета и отчетности по внешним заимствованиям; Счетной палатой Российской Федерации при решении задач обеспечения контроля за эффективностью и целесообразностью использования заемных средств и выплат по ним из федерального бюджета; Правительством Российской Федерации и Министерством экономического развития и торговли для обеспечения эффективности внешних заимствований.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования апробированы в процессе практической работы автора в сфере контроля за внешними заимствованиями.

Практические рекомендации по формированию методологических подходов учета внешних заимствований и составлению отчетности Правительства Российской Федерации по источникам финансирования дефицита федерального бюджета и расходам на обслуживание государственного внешнего долга по итогам проверок Счетной палаты исполнения законов о федеральном бюджете за 2004-2006 годы нашли отражение в заключениях Счетной палаты Российской Федерации.

Автор является основным разработчиком форм отчетности, ежеквартально предоставляемых Внешэкономбанком в Счетную палату Российской Федерации: формы 3-БФ (ПТ) «Информация о поставках товаров в счет погашения задолженности бывшего СССР и Российской Федерации перед иностранными государствами (в рамках подписанных межправительственных соглашений» и формы 3-БФ (СГВД) «Информация о состоянии и структуре государственного внешнего долга Российской Федерации по полученным кредитам правительств иностранных государств».

Методические рекомендации по проведению проверок вопросов, касающихся контроля исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита федерального бюджета и выплат по обслуживанию кредитов правительств иностранных государств, используются в деятельности Счетной палаты с 2005 года.

Результаты исследования и предложения по повышению эффективности внешних заимствований были учтены при проведении контрольного мероприятия Счетной палаты «Проверка эффективности внешних заимствований Российской Федерации (анализ структуры внешнего долга Российской Федерации, объемы заимствований, система учета внешних заимствований в Министерстве финансов Российской Федерации и Банке внешнеэкономической деятельности) за период с 1992 по 2006гг.».

Основные результаты исследования нашли отражение в монографии «Управление государственными внешними заимствованиями Российской Федерации: вопросы учета, анализа и контроля» объемом 18,5 п.л., учебном пособии (в соавторстве) - авторских 9 п.л., 16 научно - исследовательских статей и брошюр объемом 10,3 п.л., общий объем публикаций составляет 37,8 п. л.

Структура и содержание диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух разделов, включающих шесть глав, заключения, списка литературы и приложений.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту

Теория внешних заимствований

В диссертационной работе рассматриваются теоретические основы внешних заимствований, интерес к которым вызван, прежде всего, поисками эффективных методов их использования.

При этом, опираясь на отечественные и зарубежные исследования, проблемы государственного долга рассмотрены с внешнеэкономических позиций и позиций экономики России.

С возникновением мирового хозяйства обращение суверенных государств к внешним кредитам стало обычным явлением. Вместе с тем, возник главный вопрос, в каких размерах и на какие цели привлекаются кредиты и насколько рационально и эффективно они расходуются.

В работе показано, что сложившиеся исторически или приобретенные в процессе развития очевидные преимущества и различная обеспеченность факторами производства разных стран, предопределяют несбалансированность платежей отдельных стран в мировой торговле. Экономика, функционирующая в дефицитном режиме, несбалансированность текущих платежей в конечном итоге приводят к расширению внешних заимствований.

Проведенное исследование показало, что внешние заимствования активно привлекаются всеми странами на государственном уровне. Они предназначаются для покрытия дефицита федеральных и местных бюджетов, пополнения государственных пенсионных и инвестиционных фондов, осуществления структурных преобразований, выполнения социальных программ, урегулирования внешних расчетов и др.

Внешняя задолженность страны представляет собой невыплаченный долг, при этом, сумма предоставленного кредита выражается в основном долге по кредиту. Поскольку все кредиты предоставляются под процент, выплаты процентов, комиссий, каких-либо платежей, связанных с оформлением либо переоформлением кредита, являются, так называемым обслуживанием основного долга.

В диссертации показано, что привлечение заемных ресурсов на современном этапе включает различные методы, которые принципиально можно разделить на два главных: преимущественное использование банковских кредитов и выпуск долговых ценных бумаг. И первые, и вторые принадлежат к сфере кредита и отличаются условиями предоставления, особенностями использования, обслуживания и погашения.

Страны привлекают внешние заимствования на протяжении десятков лет. Вполне естественно поэтому, что в ряде стран сформировались традиционные понятия, определения и расчеты, связанные с внешними долгами. Во второй половине прошлого века было принято пользоваться сложившимися определениями международных заимствований и их инструментов.

В диссертации показано исключительно важное значение единообразного толкования и применения понятий и терминов, методов расчета и оценки долговых обязательств, определения размеров образовавшегося внешнего долга, методов статистических расчетов и оценок, применяемых при проведении операций по погашению и обслуживанию долга, а также других операций, связанных с внешним долгом.

В современных условиях в процесс внешних заимствований вовлечены правительства и частные структуры разных стран, различные институты мирового финансового рынка, многие международные организации.

При этом объемы задолженностей принимают все более значительные масштабы, возникают необходимости урегулирования задолженностей и на фоне этих проблем все более важный характер принимают вопросы учета внешних заимствований. Эти обстоятельства вызвали необходимость разработки унифицированных экономических показателей для составления отчетности и принятия решений в области экономики различных стран.

Проведенное изучение проблемы показало, что большая роль в этой области принадлежит Экономическому и социальному совету ООН в Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), МВФ, ЕВРОСТАТ, ЮНКТАД, Секретариату Парижского клуба и другим международным организациям, которые в 2001 году опубликовали методическую разработку «Статистика внешнего долга: Руководящие принципы для составителей и пользователей» (далее Руководство). External Debt Statistics. Guide for compilers and users. Draft. February 2001.

Одно из основных определений в Руководстве является следующее: «Валовой внешний долг (gross external debt) представляет собой величину общей суммы по состоянию на каждый данный момент времени предоставленных и ещё не погашенных, договорно-оформленных обязательств резидентов данной страны по отношению к её нерезидентам выплатить основной долг, с процентом или без, или выплатить процент с выплатой основного долга или без него». Таким образом, Руководство считает внешний долг обязательствами резидентов перед нерезидентами.

В диссертации отмечено, что в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145 ФЗ внешним долгом в Российской Федерации считаются обязательства, заключенные в иностранной валюте, независимо от того перед кем возникли обязательства: резидентами или нерезидентами. Данное обстоятельство весьма спорно, так как наличие государственной задолженности России перед Внешэкономбанком, оформленной в долларах США, в соответствии с Кодексом считается внешней задолженностью. В работе выражено мнение, что такое определение внешнего долга не совсем логично. К тому же по определению это дает искусственное завышение величины государственного внешнего долга.

С целью устранения отмеченных недостатков в диссертации предложено следующее определение: «Внешний долг представляет собой обязательства государства, в денежном выражении, подлежащие возврату внешним кредиторам».

Отмечено, что в настоящее время для России все большее значение приобретает объективная оценка совокупного внешнего долга, в состав которого, помимо государственного долга, выраженного в иностранной валюте, включают внешний долг российских государственных корпоративных структур. В качестве отрицательного момента отражается его рост за счет заимствований российских корпоративных структур.

С одной стороны факт заимствований предприятий на международных рынках капиталов является обычной практикой и не оказывает негативное влияние на экономику страны, так как эти заимствования не влекут обязательств Правительства Российской Федерации и должны способствовать развитию экономики. С другой стороны возникает сомнение в целесообразности привлечения внешних заимствований при наличии значительных средств, сосредоточенных в Стабилизационном фонде, размещенном в иностранных ценных бумагах. Кроме того, нужно учитывать потенциальную возможность роста государственного долга, поскольку более 40% обязательств в совокупном долге принадлежит государственным компаниям.

В диссертации анализируется проблема правильности учета просроченных процентов. Делается вывод о том, что данная проблема осложняется различными подходами стран - кредиторов и стран - должников к учету долговых обязательств. Несовпадение в величине и структуре долговых обязательств по просроченным процентам у стран должников может произойти вследствие списания или какой - либо другой процедуры; у стран кредиторов величина просроченных процентов может быть сокращена вследствие рефинансирования обязательств, пересмотра сроков их исполнения, конверсии в другие активы, прощения задолженностей либо консолидации процентов и основного долга. Несовпадение в величинах и структуре долговых обязательств у кредиторов и должников ведет к необходимости специального рассмотрения этих вопросов в целях достижения единого мнения.

Особое внимание в исследовании обращено на определения обусловленных контрактов, т.е. контрактов, создающих условные финансовые требования. При этом условность означает, что требование вступает в силу только в случае оговоренного условия. Обусловленные контракты в соответствии с Руководством должны отражаться в справочных статьях. External Debt Statistics. Guide for compilers and users. Draft. February 2001. Иначе говоря, обусловленные контракты представляют собой потенциальные обязательства. Распространенным видом условного обязательства является гарантия правительства, когда оно гарантирует погашение кредита другим заемщиком. Договоренности являются обусловленными, поскольку гарант обязан погасить кредит только в случае дефолта заемщика. В Руководстве приведены другие виды условных обязательств: аккредитивы, кредитные линии, гарантии возмещения издержек в связи с непредвиденными налоговыми обязательствами, а также требования о возмещении ущерба и другие юридические требования в отношении органов государственного управления по судебным делам, находящимся в стадии рассмотрения.

В диссертации выражено мнение о том, что отнесение аккредитив и кредитных линий к понятию условных обязательств не совсем корректно. В отличие от предоставленных гарантий, обязательства, выплаты по которым могут наступить при определенных условиях, аккредитивы и кредитные линии, равно как займы и кредиты, являются безусловными, т.е. принятыми обязательствами. В работе сделан вывод о том, что правительство страны, определяя методику учета внешних заимствований, должно учесть рекомендации Руководства и на практике четко следовать принятым правилам.

В рамках отдельного государства использование международного опыта и применение методических рекомендаций по вопросам внешних заимствований, связанных с определениями, методами учета требований и обязательств, их величин, порядка их погашения, методов пересчета при пересмотре обязательств в связи с реструктуризацией долга, предполагает разработку собственной методологии учета, анализа и контроля, обеспечивающей систему управления долгом.

Современное состояние и структура государственного внешнего долга

В диссертационной работе проведен подробный анализ нормативной правовой базы внешних заимствований, который показал её неадекватность современным требованиям.

Первым документом, касающимся организации работы по использованию иностранных инвестиций, было постановление Правительства РФ от 19 марта 1992 года № 173 «О порядке организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов», которое определило, что к кредитам в иностранной валюте для государственных нужд, формирующим внешнюю задолженность Российской Федерации, относятся кредиты, получаемые Правительством РФ или по его поручению и погашаемые за счет средств Республиканского валютного резерва.

Министерство внешних экономических связей (МВЭС) должно было определять по каждому кредиту закупающие специализированные внешне-экономические организации и обеспечивать оперативный контроль за соответствием заключаемых в счет кредитов контрактов принятым решениям при предъявлении их к финансированию во Внешэкономбанк или во Внешторгбанк Российской Федерации (ВТБ).

Контроль за целевым использованием кредитов в иностранной валюте в части оплаты просроченных платежей и урегулирования платежных обязательств, предусмотренных Постановлением от 19.03.92 № 173 возлагался на МВЭС Российской Федерации с участием Министерства экономики Российской Федерации, Минфина России, Внешэкономбанка и ВТБ.

Организация учета получения, использования и погашения кредитов должна была обеспечиваться Внешэкономбанком, ВТБ и МВЭС.

В целях упорядочения организации работы, связанной с привлечением и использованием кредитов в иностранной валюте Правительство РФ уже через год принимает Постановление от 16.10.93 №1060 «Об организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов».

Данным постановлением установлено, что к кредитам в иностранной валюте, формирующим внешний долг Российской Федерации, относятся кредиты, получаемые Правительством РФ, или по его поручению, а также под гарантию Правительства РФ и погашаемые за счет централизованных валютных средств, собственных средств предприятий и организаций или государственного кредита.

К этим кредитам относятся кредиты, предоставляемые Российской Федерации иностранными государствами, банками, международными финансовыми организациями, Межгосударственными объединениями, отдельными фирмами.

В диссертации сделан вывод о том, что определение кредитов, формирующих внешний долг Российской Федерации, данное в постановлении Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 173 претерпевает существенное изменение: теперь к кредитам, формирующим внешний долг Российской Федерации относятся и кредиты, получаемые предприятиями и организациями, привлеченные под гарантии Правительства Российской Федерации, а также, погашаемые за счет собственных средств предприятий и организаций.

Таким образом, все предоставленные Правительством гарантии автоматически увеличивают государственный долг, в объеме предоставленных гарантий, что на самом деле не совсем корректно. Автор делает вывод о том, что гарантии, являющиеся по сути своей условными обязательствами, не должны прямо и непосредственно относиться на задолженность. Не совсем понятна позиция Правительства по поводу отнесения на внешний долг России иностранных кредитов, получаемых предприятиями и организациями и погашаемых за счет собственных средств их получателей.

В диссертации выражено мнение, что именно эта позиция Правительства, связанная с включением в государственный долг Российской Федерации кредитов, привлекаемых и погашаемых непосредственно организациями получателями, привела к беспорядку во внешних заимствованиях, которые мы имеем в настоящее время, к безотчетному использованию значительных средств федерального бюджета на выплаты по кредитам, которые должны гасится непосредственно за счет средств получателей кредитов.

Изучение проблемы показало: было бы правильно считать все привлеченные Правительством кредиты - задолженностью Российской Федерации, а кредиты, привлеченные под гарантию Правительства - гарантиями Правительства Российской Федерации. Такое состояние учета должно было обеспечить осуществление выплат из федерального бюджета по гарантиям только при наступлении гарантийного случая.

В диссертации подчеркнуто, что к 1998 году ситуация с внешними кредитами обострилась и Россия оказалась по существу неплатежеспособной.

В работе сделаны выводы о том, что на сложившуюся ситуацию существенное влияние оказали следующие факторы:

· несовершенство законодательной базы;

· отсутствие системы управления долгом;

· отсутствие специального государственного органа, обеспечивающего целесообразность заимствований и некоторые другие.

На основе проведенного анализа исполнения принятых законодательно-нормативных документов сделан вывод о том, что они выполняются не в полном объеме. Оперативный контроль за соответствием заключаемых контрактов решениям Правительства РФ, ранее возложенный на МВЭС практически не осуществляется. Контроль за эффективным использованием закупаемых в счет иностранных кредитов оборудования и услуг для модернизации и развития российских предприятий, а также товаров и сырья не обеспечен.

Погашение и обслуживание кредитов, привлекаемых для организаций под гарантии Правительства РФ, до сегодняшнего времени осуществляется за счет средств федерального бюджета, причем возврат указанных средств в бюджет в настоящее время практически невозможен (по состоянию на 01.01. 2006 г. задолженность перед федеральным бюджетом составила более 6 млрд. долл. США).

В диссертации показано, что большая часть внешнего долга Российской Федерации является наследством, полученным от бывшего Советского Союза. Поэтому исследование процесса формирования внешнего долга России следует начинать с исследования внешнего долга Советского Союза и истории признания Российской Федерацией внешнего долга республик бывшего СССР. В результате проведенного исследования установлено, что архивные данные по учету внешнего долга СССР не сохранились. В России нет достаточно достоверной учетной и отчетной базы долга унаследованного от СССР. Официальная отчетность по структуре государственного долга Российской Федерации начала формироваться лишь с 1 января 2000 года.

В Табл.1 представлены данные о величине и структуре внешнего долга, сформированные из официальных отчетов Правительства за 2000-2006 гг.

Таблица 1. Величина и структура государственного внешнего долга Российской Федерации (млрд. долларов США)

Виды долга	Отчет Правительства Российской Федерации
	01.01.00	01.01.01	01.01.02	01.01.03	01.01.04	01.01.05	01.01.06
Государственный внешний долг РФ (включая обязательства быв. СССР)	148,5	139,3	129,3	122,5	119,1	114,1	76,5
Кредиты правительств иностранных государств, в т.ч.	60,8	63,6	56,8	52,4	54,6	53,9	30,8
задолженность официальным кредиторам Парижского клуба	42,8	46,1	42,0	44,7	47,6	47,5	25,1
задолженность кредиторам - нечленам Парижского клуба	3,7	3,7	3,6	3,6	3,6	3,7	3,6
задолженность бывшим странам СЭВ	14,3	13,8	11,2	4,1	3,4	2,7	2,1
Кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, в т.ч.	35,0	6,0	6,0	3,8	3,2	2,2	1,1
задолженность кредиторам Лондонского клуба	29,0	0,1	0,03	0,03	0,03	0,03	0,03
Коммерческая задолженность	6,0	5,9	6,0	3,8	3,2	2,2	1,1
Кредиты МФО	19,4	16,2	14,9	13,9	11,7	9,7	5,7
Государственные ценные бумаги, выраженные в иностранной валюте, в т.ч.	26,9	47,1	45,2	46,2	43,0	42,4	38,6
Еврооблигационные займы	15,8	36,3	35,3	37,0	35,7	35,3	31,5
ОВГВЗ	11,1	10,8	9,9	9,2	7,3	7,1	7,1
Кредиты ЦБ РФ	6,4	6,4	6,4	6,2	6,2	5,5	0,0
Государственные гарантии					0,4	0,4	0,3

Приведенные данные свидетельствуют о том, что по состоянию на 01.01.2000 г. государственный внешний долг Российской Федерации, включая долг бывшего СССР, составил 148,5 млрд. долл. США. Большая доля в объеме долга была представлена кредитами правительств иностранных государств - 40,9%; кредиты иностранных коммерческих банков и фирм составляли 23,6% от объема долга; 18,1% долга было представлено государственными ценными бумагами, выраженными в иностранной валюте; доля кредитов МФО составляла - 13,1%; кредиты Центрального банка Российской Федерации, предоставленные в валюте США, составляли 4,3% от объема государственного долга.

Анализируя структуру внешнего государственного долга по состоянию на 01.01.2006г. следует отметить, что его величина сократилась за 6 лет с 148,5 до 76,5 млрд. долл. США. В общем объеме государственного долга большая доля приходится на государственные ценные бумаги, выраженные в иностранной валюте; по-прежнему высока доля кредитов правительств иностранных государств - 40,3% от общего объема (эта доля по сравнению с 2000 годом сократилась практически в 2 раза); доля кредитов МФО сократилась в 3,4 раза и составила - 7,5% к объему внешнего долга; полностью выплачены кредиты Центрального банка Российской Федерации, предоставленные в валюте США; кредиты иностранных коммерческих банков и фирм составили 1,4% от объема долга; 0,3% в общем объеме составили государственные гарантии во внешнему долгу.

Состояние управления государственным внешним долгом в Российской Федерации

В диссертационной работе проведен анализ долговой политики Российской Федерации, принятой на 2007-2009 гг. При этом показано, что долговая политика предусматривает проведение трех основных линий, касающихся использования кредитов правительств иностранных государств, заимствований у международных банков развития и предоставления государственных гарантий.

1.В течение планируемых трех лет намечено полностью завершить использование «связанных» кредитов правительств иностранных государств. Привлечение новых кредитов под гарантии Правительства исключается из практики государственных заимствований. В результате, по мнению Минфина, улучшаются предпосылки для перевода России в более высокую по классификации ОЭСР категорию стран - заемщиц. Это обстоятельство, по мнению Минфина России, особенно важно для хозяйствующих субъектов Российской Федерации, желающих привлекать иностранные кредиты для финансирования инвестиционных проектов без суверенных гарантий Правительства.

В принятой долговой стратегии подчеркивается низкая экономическая эффективность «связанных кредитов», так как их привлечение налагает обязанность закупать услуги или товары у стран, которые эти кредиты предоставляют. Кроме того, считается, что эти кредиты имеют довольно высокую стоимость.

По нашему мнению, «стоимость» связанных кредитов высока, прежде всего, потому, что в России не отрегулирован порядок погашения кредитов правительств иностранных государств, привлекаемых для коммерческих организаций под гарантию Правительства Российской Федерации. При обеспечении государственного контроля за процессом заимствований, добросовестного отношения заемщиков к своим обязательствам может и должно быть обеспечено эффективное использование иностранных связанных кредитов. Без вливания инвестиций экономика России развиваться не может. Инвестиции, привлекаемые на внутреннем рынке, имеют довольно высокую стоимость (оценочно не менее 9 процентов), к тому же получить кредит на длительный срок весьма проблематично. Социально - значимые проекты могут финансироваться за счет связанных кредитов, привлекаемых под гарантию Правительства, если это обеспечит какие-либо выгоды для проекта.

Сомнительной представляется необходимость финансирования проектов МБР преимущественно из средств федерального бюджета. Общеизвестно, что международные финансовые организации, «навязывают» свои проекты странам, испытывающим дефицит инвестиций; выбор проектов при этом невелик и МФО диктуют свои условия. В частности вызывает сомнение необходимость заложенного в долговой политике привлечения от МБР 70 млн. долл. США для России, при условии, что из федерального бюджета страны будет обеспечено финансирование в сумме 630 млн. долл. США.

2.Планируется расширение практики привлечения заимствований МБР без суверенных гарантий для финансирования окупаемых коммерческих проектов, в том числе увеличение портфеля частных проектов, реализуемых Международной финансовой корпорацией (МФК), Многосторонним агентством гарантирования инвестиций (МАГИ) и Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). Кроме того, Минфин России считает выгодным создание условий для прямого кредитования МБР субъектов Российской Федерации и муниципальных образований или под их гарантии, без привлечения суверенных гарантий при условии соблюдения субъектами показателей кредитоспособности и качества управления бюджетом, а также выполнения других требований, установленных бюджетным законодательством. Планируется также продолжить переговоры с МБРР по вопросам создания Мировым банком специализированной структуры, кредитующий проекты на субфедеральном уровне.

Спорным представляется вопрос о целесообразности привлечения займов Международного банка реконструкции и развития. В процессе исследования сделан вывод о том, что займы, привлекаемые от МБРР в общей структуре государственных внешних заимствований Российской Федерации нужно свести к минимуму из-за их нецелесообразности и отсутствия ориентации на развитие реального сектора экономики. Следует при этом иметь в виду, что все развитые страны уже давно отказались от заимствований у Международного банка реконструкции и развития. Так, Франция завершила свой единственный проект в 1947 году, Италия - последний восьмой проект в 1968 году, Испания - последний двенадцатый проект в 1983 году. В настоящее время активными заемщиками по региону Европа и Центральная Азия являются страны СНГ и страны Восточной Европы (бывшие социалистические).

3.Дальнейшее развитие в рамках долговой политики получит система предоставления государственных гарантий. Планируется, что государственная поддержка будет предоставлена социально-значимым проектам, которые не могут быть реализованы без участия государства.

Проведенный анализ показал, что в результате выполнения принятой долговой политики объем государственного долга Российской Федерации снизится на 782,0 млрд. руб. по сравнению с объемом долга на 1 января 2005 года (4 286,7 млрд. руб.) и составит к концу 2009 г. 3 504,7 млрд. рублей. Причем доля внутреннего долга возрастет с 778,5 млрд. руб. на начало 2005 года до 1 862,3 млрд. руб. (37,8 млрд. долл. США) на конец 2009 года.

В диссертации сделан вывод о том, что принятая долговая политика на 2007 - 2009 гг. не имеет достаточных обоснований по ряду позиций. С нашей точки зрения является необоснованным:

-привлечение внутренних государственных заимствований при бюджетном профиците;

-замещение внешних заимствований на внутренние при более высокой плате за обслуживание кредитов;

-продолжение в той или иной форме сотрудничества с МБР.

Кроме того, можно сделать вывод о том, что в Российской Федерации до сих пор не выработана стратегия управления внешним долгом, отсутствует Концепция о единой системе управления государственным долгом Российской Федерации.

Первым нормативным документом по созданию единой системы управления государственным долгом Российской Федерации было постановление Правительства РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации». В данном документе отмечалось, что в целях оптимизации расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга, своевременного выполнения обязательств перед внутренними и внешними кредиторами необходимо создать единую систему управления государственным долгом. Постановление предусматривало создание в Министерстве финансов Российской Федерации системы, обеспечивающей единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних заимствований.

Постановление 1997 г. реализовано не было, единая система управления государственным долгом до сих пор не создана.

О необходимости создания единой системы управления государственным долгом, включающей в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом было заявлено в бюджетном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год». В данном документе отмечено, что стратегия в области управления государственным долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики.

Для достижения поставленных целей Минфином России и Внешэкономбанком в 2002 г. была разработана Концепция единой системы управления государственным долгом Российской Федерации (Далее Концепция). Данная Концепция была рассмотрена на заседании Правительства, однако принята не была, так как, по мнению Правительства, она нуждалась в существенной доработке.

Учитывая важность данного документа для совершенствования учета, анализа и контроля внешних заимствований в диссертации проанализирована предложенная ранее Концепция, сделана попытка изложить её в соответствии с современными представлениями о единой системе управления государственным долгом Российской Федерации.

В разработанной автором Концепции система управления государственным долгом определена как «…деятельность государственных и других уполномоченных органов, связанная с анализом, планированием, организацией процесса, учетом, контролем, регулированием операций по привлечению, использованию, погашению и обслуживанию государственных заимствований, а также регулированием структуры государственного долга».

Оценив современное состояние дел, и факторы, препятствующие проведению эффективной политики в области управления государственным долгом, в диссертации изложены цели и задачи управления долгом, определены принципы, на которые должна опираться долговая политика, предложена реформированная организационная структура управления государственным долгом, полномочия органов государственной власти в этой области, намечены основные мероприятия, которые необходимо провести в целях реформирования системы управления государственным долгом.

В первую очередь следует внести поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, касающиеся, главным образом, вопросов долгосрочного и среднесрочного планирования государственных заимствований, принятия долговой стратегии Российской Федерации и соответственно полномочий государственных органов, ответственных за данный процесс, а также за вопросы учета и отчетности по государственным заимствованиям.

Необходимо в самые короткие сроки создать единую базу данных по государственному долгу Российской Федерации. По нашему мнению, для достижения этой цели, необходимо издать распоряжение Правительства, или Указ Президента Российской Федерации.

Формирование предложенной в диссертации Межведомственной комиссии по стратегическому управлению внешним долгом, должно осуществляться параллельно с указанными выше мероприятиями и в конечном итоге, должно обеспечить выполнение данным органом функций стратегического планирования и координации деятельности государственных органов в сфере заимствований и управления государственным внутренним и государственным внешним долгом.

Кроме того, следует определить порядок обмена информацией и обеспечить координацию деятельности Минфина России, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и организаций, осуществляющих операции по привлечению внутренних и внешних заимствований или участвующих в управлении государственным внутренним и внешним долгом.

В диссертации выражено мнение о целесообразности обеспечения следующих мероприятий:

- разработка и внедрение механизма оценки эффективности заемной и долговой политики на основе определения процедур утверждения «целевых ориентиров», обозначенных в долговой стратегии, а также контроля за их исполнением;

- ежеквартальная публикация информации о размере, составе и динамике государственного внутреннего и внешнего долга;

- обеспечение учета государственного долга, развитие информационных и статистических баз данных по внешнему долгу негосударственного сектора экономики;

- подготовка отчетности по заемным и долговым операциям с применением оценки их эффективности;

- обеспечение оперативного контроля за состоянием внешних заимствований и анализа эффективности использования привлеченных кредитов;

- принятие мер по практическому внедрению системы оценки и управления рисками, связанными с долговыми инструментами.

Организация учета и отчетности по внешним заимствованиям в Российской Федерации

На основании проведенного исследования в диссертации сделан вывод, что сложившаяся практика учета внешнего долга в России в основном направлена на обеспечение отчетности по исполнению федерального бюджета и не отвечает современным требованиям. Полноценная система учета должна включать в себя:

- систему органов, осуществляющих учет;

- строгое распределение обязанностей данных органов;

-методологическое обеспечение учета и отчетности по государственному долгу.

Проведенное обследование учета внешнего долга в России показало, его неудовлетворительное состояние.

Российская Федерация выплатила и продолжает выплачивать десятки миллиардов долларов по кредитам, предоставленным правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями на финансирование тех или иных проектов. Практика показала, что иностранные кредиты используются неэффективно. Более того, в России отсутствует надлежащий учет поступающих по иностранным контрактам материальных ценностей и соответственно не обеспечен контроль за их использованием.

Такое положение дел по нашему мнению стало возможным по двум причинам.

Во-первых, учет финансирования проектов, осуществляемых учреждениями и организациями в счет средств иностранных кредитов в Российской Федерации, был неадекватным. Вся сумма использованных кредитов, отражаемая в отчете Правительства за тот или иной финансовый год по кодам бюджетной классификации источников финансирования дефицита федерального бюджета, зеркально отражалась в отчете Правительства непосредственно по расходам на международную деятельность. Таким образом, в активах данные суммы не значились, они можно сказать «закрывались». Более того, отчет Правительства не предполагает ведение каких-либо накопительных форм, обеспечивающих информацию об объемах заимствований за период, превышающий отчетный бюджетный год, а тем более информацию о поступлениях материальных ценностей, полученных в счет иностранных кредитов.

Во-вторых, не был предусмотрен учет финансирования тех или иных проектов, осуществляемых бюджетными и иными организациями за счет иностранных кредитов, непосредственно организациями - получателями кредитов. Соответственно не предусматривалась и отчетность по использованию средств кредитов. В диссертации сделан вывод о том, что включение в смету финансирования бюджетных организаций расходов по поставкам материальных ценностей в счет заключенных иностранных контрактов способствовало бы обеспечению учета и контроля за расходами государства. Однако данная идея на уровне Минфина и Правительства Российской Федерации не рассматривалась, и в связи с этим, возникали ситуации, при которых организации безотчетно получали оборудование и иные материальные ценности, вели строительство и осуществляли иные расходы на миллионы долларов США, при этом отчитывались по смете бюджетного учреждения за миллионы рублей в соответствии с существующими инструкциями по учету и отчетности в бюджетных организациях.

Вместе с тем учет должен обеспечивать полную информацию, необходимую для эффективного управления внешним государственным долгом. В связи с этими обстоятельствами и полагаясь на международную теорию и практику учета государственных внешних заимствований, в диссертации предложено создание единой государственной системы учета и отчетности по внешним заимствованиям, включающей в себя:

-учет и отчетность по использованию, погашению, и обслуживанию долга для формирования отчета Правительства Российской Федерации за бюджетный год;

-учет и отчетность по использованию внешних заимствований у получателей иностранных кредитов;

-учет и анализ внешнего долга Российской Федерации.

По результатам исследования сделан вывод о том, что в настоящее время в Российской Федерации присутствует только первый элемент, из обозначенных выше, т.е. обеспечивается отчетность по использованию, погашению, и обслуживанию долга для формирования отчета Правительства Российской Федерации за бюджетный год.

При этом отмечено, что и процесс формирования отчетности по исполнению бюджета нуждается в совершенствовании.

Основные недостатки действующей системы учета и отчетности по государственным внешним заимствованиям заключаются в недостаточном методологическом обосновании необходимости и сущности данной системы.

Проведенное исследование показало, что системный учет внешних заимствований не ведется, не предусмотрены накопительные регистры учета, не существует оборотных ведомостей по кредитам и займам, в которых бы предусматривалось отражение информации по привлечению, использованию и остаткам по привлеченным кредитам.