Управління регіональним розвитком туризму

суспільних робіт, розподіл державних замовлень (закупівель) між підприємствами.

Головні напрямки розвитку управління регіональним розвитком туризму:

удосконалення системи регулювання господарської діяльності з урахуванням досвіду країн із розвиненою туристичною галуззю;

формування нових соціально-економічних підходів до стратегії розвитку регіонального туристичного бізнесу й системи управління туристичними процесами на регіональному рівні;

створення цільових програм розвитку туризму на рівні регіонів;

формування стратегії розвитку туризму та розробка конкретних заходів щодо досягнення поставленої стратегічної мети;

змішане (державне та ринкове) регулювання розвитку туристичної галузі;

виділення пріоритетних видів (насамперед, внутрішнього, в'їзного, соціального, сільського) і напрямів державного регулювання розвитку туристичної галузі.

Туризм в регіонах України може і повинен стати сферою реалізації ринкових механізмів, джерелом поповнення державного та місцевих бюджетів, засобом загальнодоступного і повноцінного відпочинку та оздоровлення, а також ознайомлення з історико-культурною спадщиною та сьогоденням нашого народу і держави.

5.2 Аналіз передумов функціонування системи управління розвитком туризму в обласному регіоні

Оскільки основною метою управління регіональним розвитком туризму є формування і розвиток конкурентних переваг, а так само підвищення рівня конкурентоспроможності регіону, необхідно виявляти передумови управління регіональним розвитком туризму, потенційні можливості як в цілому регіонального туристичного ринку, так і локальних туристських ринків та оцінювати якісний рівень організації туристичної діяльності. Для ефективності функціонування системи управління регіональним розвитком туризму необхідні наступні передумови.

Наявність ефективного регіонального аналізу. Управління регіональним розвитком туризму прямо залежать від ясного уявлення про регіональні ситуації і від оцінок їхньої динаміки розвитку. Регіональні ситуації специфічні, а у деяких випадках - унікальні й вимагають спеціальних методик оцінки. Прикладом специфічних регіональних ситуацій є наявність локального безробіття, різке розшарування населення за рівнем життя і значне відставання цього показника навіть від не найкращих світових стандартів, поява передумов для розвитку підприємництва, погіршення екологічних умов розвитку рекреації й туризму в регіоні тощо. При аналізі ситуації в регіоні рекомендується застосовувати економічні, виробничі, фінансові, соціальні, інвестиційні, екологічні групи індикаторів.

Кожній із цих груп відповідають свої показники: економічним -- індекси зміни валової доданої вартості, обсягів промислової продукції тощо; соціальним - чисельність населення з грошовими прибутками нижче прожиткового мінімуму, індекс споживчих цін на товари і послуги тощо. Поряд із переліченими вище групами індикаторів при оцінці регіональної ситуації в багатьох країнах застосовуються індикатори економічної безпеки регіону: відношення інвестицій до валової доданої вартості (ВДВ), відношення витрат на соціальні програми до ВДВ, відношення обсягу трансфертів із державного фонду підтримки регіонів до ВДВ, частка оплати праці у валовій доданій вартості на території, частка розкритих злочинів у загальній кількості зареєстрованих злочинів тощо.

Використання понад 20 індикаторів дає можливість оцінювати рівень кризи і ступінь загрози економічній безпеці регіону. Спеціальна комп'ютерна технологія, в основу якої покладено щомісяця обновлювану базу даних, спеціальна програмна система (заснована на принципах кластер-аналізу) і програма автоматичної класифікації регіонів з наданням результатів (у вигляді графічної карти регіону з його адміністративно-територіальними одиницями) на екрані або роздрукованих дозволяють провести інтегральну оцінку рівня кризи кожної території.

Наявність ефективної інформаційної системи. Інформація в системі «регіон» являє собою сукупність потоків параметрів, що є одночасно для різних об'єктів вхідними і виконуючими роль носія системної характеристики -- ступеня певності в просторі можливих станів системи. Ефективність інформаційного забезпечення управлінської діяльності визначається специфікою процесу прийняття рішень, що у свою чергу залежить від фактора часу.

Забезпечення взаємозв'язку регіональних програм розвитку і схем їхньої реалізації. Регіональні програми, організаційні схеми їхньої реалізації, поетапність здійснення заходів у програмному комплексі, методи ресурсної підтримки взаємозалежні в часі й визначають напрям розвитку, який включає відтворювальну структуру життєдіяльності регіону і зовнішній вплив на цю структуру з боку центральних органів управління.

Передбачення розвитку керованої системи в залежності від зміни зовнішніх умов. Передбачати майбутнє потрібно в інтересах ефективного управління. Головне призначення передбачення -- попередити про те, що може відбутися, -- і гарне, і погане. Щоб діяти ефективно під час процесу управління системою, треба передбачати, як складуться обставини під час реалізації прийнятого рішення.

Взаємозв'язок керованої системи з керуючою. Керуюча система існує і функціонує лише у взаємозв'язку з керованою системою, у результаті чого створюється кінцевий продукт усієї системи управління. Отже, ефективність системи управління деякою мірою залежить від ефективності функціонування керуючої підсистеми і водночас характеризує її.

Крім зазначених основних передумов, на ефективність управління регіональним розвитком впливають сукупності ресурсів, які є в регіоні, тобто економічний потенціал, а також можливості їхнього використання у процесі економічної діяльності. Залежно від економічних і правових умов, створених у регіоні, економічний потенціал реалізується в більшій чи меншій мірі. Тому важливо створити сприятливі умови для реалізації економічного потенціалу регіону. Використовуючи логіку визначення економічного потенціалу регіону, його можна подати у вигляді формули:

ЕПРі=ПРі+ МРі+ТРі+ФРі+ІРі (5.1)

де, ЕПРі - економічний потенціал і-го регіону; ПРі - природні ресурси і-го регіону;

МРі - матеріальні ресурси і-го регіону; ТРі- трудові ресурси і-го регіону;

ФРі - фінансові ресурси і-го регіону; ІРі - інформаційні ресурси і-го регіону

Оцінка економічного потенціалу регіону здійснюється методом регіональної діагностики, який ґрунтується на:

достовірній характеристиці територіальної структури;

виявленні тенденцій розвитку регіональної економіки;

оцінці факторів, що впливають на структуру як виробництва, так і споживання;

виявлені типів регіонів і характерних для них особливостей процесів регіонального розвитку.

При діагностуванні регіону слід розглядати його економіку як систему взаємодіючих суб'єктів (підприємств, об'єднань, організацій різних форм власності, самостійних підприємців, що володіють широкими правами у виробництві й реалізації продукції). Суб'єкти, що хазяюють, групуються відповідно до виду їхньої діяльності в наступні підсистеми: виробництво, сфера обігу, фінансово-кредитна система, соціальна сфера, регіональні органи управління, населення. Для вивчення їхньої діяльності використовуємо статистичні дані за останні 3 роки, а при виникненні необхідності - за більш тривалий період. Соціально-економічні зв'язки (внутрішньо-регіональні і міжрегіональні) між підсистемами регіональної економіки мають інерційну силу та впливають на регіональний розвиток, тому важливо вивчити досвід економічних реформ у інших країнах, проаналізувати найбільш значні події в історії регіону, визначити економічний та етнокультурний потенціал.

Комплексна економічна діагностика процесів регіонального розвитку припускає: виявлення кола суб'єктів економіки регіону, аналіз основних факторів, що впливають на ринкові процеси; визначення територіальних меж сфер впливу підприємств регіону; вивчення міжрегіональних зв'язків; оцінку рівня розвитку інфраструктури, інформаційного забезпечення, форм і методів державного регулювання. До регіональної діагностики входить також з'ясування регіональної ситуації, найважливішими складовими якої є : економічна ситуація, соціальна ситуація, фінансова ситуація, політична ситуація, екологічна ситуація, етнокультурна ситуація. Найважливішим методологічним інструментом діагностики регіональної економіки є регіональний економічний аналіз і прогнозування, які можливі при наявності достовірної інформації, її узагальненні, з точки зору впливу різних факторів на регіональний розвиток та на етапи переходу від існуючих станів суб'єктів економіки регіону до більш розвинутих форм.

Аналіз економічного регіонального розвитку (регіональний економічний аналіз) - це процес дослідження показників, що характеризують економіку регіону, визначення динаміки цих показників і виявлення впливу на них сукупності факторів (за значенням та характером). Об'єктами аналізу регіонального економічного розвитку є показники, що характеризують економіку регіону. Суб'єктами - органи регіональної влади, які займаються дослідженням рівня регіонального економічного розвитку. Результати аналізу регіонального економічного розвитку необхідні для реалізації функцій прогнозування та планування на регіональному рівні. Це дозволяє забезпечити обґрунтованість регіональних концепцій, стратегій і програм, а також формулювати адекватну регіональну політику. Аналіз регіонального економічного розвитку повинен здійснюватися поетапно, що дозволяє забезпечити логіку реалізації цього процесу. При цьому до основних його етапів необхідно віднести:

Постановку цілей і формування системи показників, які необхідно проаналізувати. Як правило, метою такого аналізу є виявлення динаміки основних показників, що характеризують економіку регіону, за певний період часу і виявлення, а також вивчення факторів, що забезпечили виявлену динаміку показників.

Відбір і підготовка необхідної вихідної інформації для здійснення регіонального економічного аналізу.

Вибір методів дослідження показників, що характеризують економіку регіону. При треба необхідно дотримуватись основних принципів аналізу показників, тому що це дозволяє одержати реальний результат, адекватний ситуації, яка склалася в регіоні.

Проведення аналізу економічних показників, що характеризують регіональної розвиток, тобто виконання відповідних аналітичних розрахунків, побудова необхідних моделей, їх розрахунок та інтерпретація результатів.

Перевірка правильності отриманих результатів аналізу, адекватності моделей аналізу.

Підготовка і подання результатів аналізу в відповідному вигляді, наприклад, у вигляді таблиці індексів основних економічних показників. Підготовка рекомендацій за результатами аналізу.

Види й принципи регіонального економічного аналізу. У практиці управління регіональним розвитком, використовуються усі види регіонального економічного аналізу як однієї з функцій управління. Розглянемо його конкретні види.

Горизонтальний регіональний економічний аналіз досліджує динаміку основних показників, що характеризують економіку регіону в певному періоді, а саме:

динаміку показників звітного періоду в зіставленні з показниками базового періоду. При цьому базовим можуть бути: попередній рік, будь-який інший рік досліджуваного періоду, наприклад, за базовий прийнятий 2007 р., а за звітний - 2010 р. Необхідно визначити динаміку показника валової доданої вартості по регіонах України. Автономна республіка Крим: ріст показника складає 148,92%, а приріст - 58,92%;...; Одеська область: ріст показника складає 138,91%, а приріст - 348,91% (цифри умовні);

річну динаміку показників, тобто зіставлення показника з аналогічним показником попереднього року, наприклад, необхідно визначити річну динаміку показника валової доданої вартості по регіонах України. Автономна республіка Крим: ріст у 2009 р. відносно 2008 р. складав 121,15%, а приріст - 21,15%; у 2007 р. відносно 2006 р. складав 109,85%, а приріст - 9,85%; у 2005 р. відносно 2004 р. складав 134,44%, а приріст - 34,44%;...; Полтавська область: ріст у 2009 р. відносно 2008 р. складав 119,29%, а приріст - 19,29%; у 2007 р. відносно 2006 р. складав 110,70%, а приріст - 10,70%; у 2005 р. відносно 2004 р. складав 112,76%, а приріст - 12,76%;

горизонтальну динаміку показників за весь досліджуваний період, наприклад, треба визначити горизонтальну динаміку показника валової доданої вартості по регіонах України за період з 2000 р. до 2003 р. Автономна республіка Крим: ріст складав 178,92%, а приріст - 78,92%; Полтавська область: ріст складав 148,91%, а приріст - 48,91%.

Вертикальний (структурний) регіональний аналіз заснований на структурному розкладанні окремих показників, що характеризують економіку регіону. При цьому досліджують структуру основних економічних показників за конкретними періодами: роками, кварталами, місяцями. Наприклад, необхідно визначити регіональну річну структуру показника валової доданої вартості у 2009 р.: Хмельницька область - 2,52%;...; Одеська область - 5,94%;...; Чернігівська область - 1,87%. У 2005 р.: Хмельницької область - 2,76%;...; Одеська область - 5,99%;...; Чернігівська область - 2,23% тощо.

Порівняльний регіональний аналіз заснований на здійсненні горизонтального й вертикального порівняння показників, що характеризують економіку регіону. Наприклад, необхідно порівняти, як змінилася структура показника валової доданої вартості за період з 2005 р. по 2009 р. в Одеській області? Питома вага валової доданої вартості тут знизилася за досліджуваний період на 0,05% (горизонтальне порівняння). Якщо, наприклад, треба визначити на скільки питома вага показника валової доданої вартості у 2009 р. в Одеській області більше ніж у Хмельницькій області? Питома вага валової доданої вартості в 2009 р. в Одеській області відносно Хмельницької області була більше на 3,42% (вертикальне порівняння).

Факторний регіональний аналіз заснований на виявленні й дослідженні впливу різних факторів на показники, що характеризують економіку регіону. У загальному вигляді факторна модель є такою:

РП = f(фактори часток), (5.2)

де РП - результативний показник, що характеризує економіку регіону;

f(фактори частки) - показники часток, що мають вплив на остаточний результативний показник.

Факторний регіональний аналіз дозволяє одержати результати, що характеризують вплив різних факторів на економіку регіону. При цьому цей вплив може бути як позитивним, так і негативним. У разі позитивного впливу факторів на результативні показники, що характеризують економіку регіону, це вплив необхідно посилювати, якщо це забезпечить надалі сталий економічний ріст у регіоні, і, навпаки.

Найважливішим у процесі регіонального економічного аналізу є обґрунтування результатів, тобто обґрунтування того, за рахунок чого був отриманий той чи інший результат економічної діяльності в регіоні. Це є складним аналітичним завданням в умовах ринкового середовища, що постійно змінюється.

Принципи здійснення регіонального економічного аналізу:

наукова обґрунтованість результатів аналізу полягає в тому, що отримані результати повинні бути засновані на логіці наукових досліджень з використанням економіко-математичного апарату й об'єктивних економічних законів регіонального розвитку, наприклад, закон попиту та пропозиції на ринку;

логічна послідовність здійснення регіонального економічного аналізу полягає в послідовному виконанні певних етапів аналізу його реалізації, що дозволяє одержати адекватні результати, які максимально ефективно відбивають реальну економічну ситуацію в регіоні;

безперервність здійснення аналізу полягає в тому, що цей процес повинен відбуватися безупинно з певною періодичністю дослідження основних економічних показників;

порівнянність результатів регіонального економічного аналізу полягає в тому, що одиниці виміру основних економічних показників повинні бути адекватними, що забезпечить можливість їх порівняння з відповідними показниками;

повнота аналізу полягає в необхідності зіставлення основних показників, що характеризують економіку регіону, з аналогічними показниками в інших регіонах;

використання в регіональному економічному аналізі адекватної та достовірної інформації, що відбиває реальну економічну ситуацію в регіоні;

комплексність аналізу полягає в необхідності використання різноманіття видів і методів регіонального економічного аналізу.

Головна мета діагностики полягає у визначенні рівня економічного розвитку кожного регіону України для обґрунтування необхідності й пошуку шляхів його зміцнення. Досягнення цієї мети може бути забезпечене на основі досягнення основних цілей оцінки економічного потенціалу регіону, до яких слід віднести:

забезпечення сталих темпів реального росту валового регіонального продукту на основі економії ресурсів і використання інновацій у всіх сферах економічної діяльності регіону;

удосконалення системи управління регіональною економікою на основі розвитку законодавчого поля і посилення відповідальності, а також розширення повноважень органів регіональної влади;

розвиток соціальних показників у регіоні, насамперед за рахунок підвищення заробітної плати найманих працівників шляхом збільшення частки оплати праці у структурі собівартості продукції на основі зниження питомої ваги матеріальних і енергетичних витрат.

Обґрунтування вибору пріоритетних галузей економіки регіону, характеристика конкурентних переваг та обмежень перспективного розвитку регіону, розроблення стратегічного плану розвитку здійснюється на основі діагнозу стартових умов регіонального розвитку шляхом СВОТ (SWOT) - аналізу. Аналізуються екзогенні та ендогенні фактори розвитку регіону.

Складові СВОТ (SWOT) - аналізу:

сильні сторони. Сила (Strengths) - внутрішні можливості (навички, потенціал) чи ресурс регіону, що можуть зумовити формування конкурентної переваги і певної стратегії;

слабкі сторони. Вади (Weaknesses) - види діяльності, ресурси, обставини, які використовуються неефективно або не за призначенням і які гальмують розвиток регіону;

можливості. Обставини (Opportunities) - ще не використані регіоном альтернативи, шанси, які можна використати для досягнення стратегічних цілей (результатів) розвитку регіону;

загрози. Труднощі (Threats) - будь-які процеси або явища, що перешкоджають руху у напрямку досягнення місії та цілей розвитку регіону.

Найбільш сприятливою для регіону є ситуація, коли можливості зовнішнього середовища збігаються із сильними сторонами регіону. Навпаки, загрози з боку зовнішнього середовища, накладені на слабкі сторони регіону, створюють передумови кризової ситуації і роблять проблемними шляхи досягнення цілей регіоном. СВОТ-аналіз сильних та слабких сторін свого регіону, можливостей щодо змін на краще та загроз щодо його позитивного розвитку здійснюється, виходячи з того, що:

сильні сторони - це існуючі внутрішні особливості регіону, які містять основу для його якісного розвитку. Маються на увазі запаси та доступність природних ресурсів, ЕГП регіону, виробництво товарів і послуг порівняно з витратами, для розвитку яких (якої) галузей, сильні сторони найбільш сприятливі.

слабкі сторони - це існуючі внутрішні особливості регіону, які ускладнюють умови розвитку регіону. Це може бути негативна тенденція на регіональному або макроекономічному ринку, відсутність природних ресурсів, низька ділова активність регіонального бізнесу.

можливості - це існуючі, переважно зовнішні, особливості, умови, сприятливі для розвитку регіону, що є або можуть виникнути у майбутньому. Нові можливості може надати прийняття нових нормативних актів про пріоритет тих галузей, які раніше не отримували законодавчої підтримки. Це можуть бути також значні інноваційно-інвестиційні проекти, що реалізуються в регіоні.

загрози - це існуючі , переважно зовнішні, особливості, умови, несприятливі, навіть небезпечні для розвитку регіону, які можуть виникнути за певних обставин. Наприклад, для приморських курортних регіонів, загрозою є потенційні аварії у комунальному господарстві, що можуть спричинити екологічні негаразди.

Методологія SWOT - аналізу передбачає спочатку виявлення сильних і слабких сторін, можливостей і загроз пріоритетних секторів галузей економіки регіону. Потім встановлюються зв'язки між ними, які в подальшому можуть бути використані для фор- мування загальної стратегії соціально-економічного розвитку регіону .

SWOT-аналіз по суті являє собою стратегічний баланс активів (сильних внутрішніх сторін і зовнішніх можливостей) і пасивів (слабких внутрішніх сторін і зовнішніх загроз) пріоритетних галузей економіки регіону.

У загальному вигляді стратегічну матрицю SWOT-аналізу надано у табл. 5.2.

Загальна оцінка стратегічного потенціалу пріоритетної галузі (енерговиробничого циклу) економіки регіону (Р) має такий вигляд:

Р=А-П, (5.2)

де А - загальні активи пріоритетної галузі економіки регіону (сильні її сторони і зовнішні можливості) в балах;

П - загальні пасиви пріоритетної галузі економіки регіону (слабкі їх сторони і зовнішні загрози) в балах.



Таблиця 5.2. Стратегічна матриця SWOT - аналізу пріоритетної галузі економіки регіону

Актив (А)	Рівень важливості	Пасив (П)	Рівень важливості фактора
1. Сильні сторони 1.1... 1.2...		І. Слабкі сторони 1.1..: 1.2...
Разом 1 розділ (С)		Разом І розділ (Сл)
II. Зовнішні можливості 2.1...		II. Зовнішні загрози 2.1... 2.2...
Разом II розділ (М)		Разом II розділ (3)
Усього активи (І р. +		Усього пасиви (І р. + II
Баланс (А)		Баланс(П)

Якщо А > П і С > Сл, то пріоритетна галузь економіки, що аналізується, має реальні можливості для забезпечення соціально-економічного розвитку регіону.

При А > П і С > Сл може з'ясуватися, що у пріоритетної галузі економіки недостатньо загального стратегічного потенціалу для забезпечення соціально- економічного розвитку регіону.

В усіх інших випадках пріоритетна галузь економіки не має стратегічного потенціалу для забезпечення соціально-економічного розвитку регіону.

На основі розробленого СВОТ-аналізу здійснюється ідентифікація соціально- економічних проблем та вибір стратегічних напрямів розвитку регіону.

Вихідним пунктом у виборі варіантів сценарію розвитку є дослідження співвідношення сильних та слабких сторін (потенціалу, загроз та можливостей) розвитку регіону. Оцінка кожного з нематеріальних елементів СВОТ-аналізу може здійснюватися експертним методом із застосуванням квазіекономічного чи математичного апарату.

Сценарій стратегії розвитку як опис послідовності подій від теперішнього до майбутнього стану розвитку регіону ґрунтується на припущеннях, що стосуються формування комбінацій сильних та слабких сторін, можливостей та загроз.

Основні типи сценаріїв:

сценарій шансів базується на максимальному використанні сильних сторін та можливостей (за одночасної мінімізації слабких сторін, загроз, певною мірою аспект бажаного результату переважає аспект реального результату);

сценарій загроз базується на максимальному впливі слабких сторін та загроз, не надаючи сильним сторонам вирішального значення (прагматичний підхід домінує над оптимістичним);

інші базуються на різних варіантах співвідношення:

максимальному використанні можливостей та слабких сторін;

максимальному використанні загроз та сильних сторін;

припущенні різного ступеня використання можливостей та сильних сторін, а також неповного впливу слабких сторін та загроз.

Опрацьовується декілька варіантів сценаріїв розвитку, але один з них повинен бути базовим. Альтернативні сценарії необхідні для подальшого перегляду, корекції (за потребою) цілей стратегії та стратегічного вибору. Сформульовані стратегії мають бути оцінені з метою вибору варіанта, який пізніше буде реалізовано. Як інструмент кінцевого вибору стратегії може бути використана таблична матриця. За величиною одержаного результату вибирається основний та альтернативні варіанти стратегії розвитку. Обраний сценарій регіональної стратегії визначає цілі стратегічного плану. До системи цілей належать бачення, місія, стратегічні цілі (довгий термін), операційні цілі (середній термін), оперативні завдання (короткий термін).

Найвищий пріоритет мають цілі, досягнення яких сприятиме комплексному вирішенню декількох проблем (до них можна віднести, наприклад, створення умов для всебічного та гармонійного розвитку людини, згортання екологічно небезпечних, економічно та соціально неефективних виробництв; отримання зростання галузей, що мають обмежені ресурси розвитку, стимулювання розвитку галузей та підприємств (зокрема експортне орієнтованих), що сприяють оптимальному використанню внутрішнього природного, економічного, наукового, трудового потенціалу регіону; створенню нових робочих місць; підвищення освітнього рівня населення та забезпечення доступності освіти; розбудова сучасного культурного та інформаційного середовища; розбудова регіональної та участь у розвитку міжрегіональної, загальнодержавної або міждержавної інфраструктури, що сприятиме підвищенню конкурентноздатності регіону та залученню внутрішніх і зовнішніх інвестицій; економічна, соціальна та екологічна реабілітація старопромислових, реіндустріалізованих районів і населених пунктів, перш за все системоутворюючих центрів, монофункціональних тощо). Ураховується прогноз кон'юнктури на ринках основних видів товарів та послуг, що виробляються (надаються) економікою регіону.

На основі встановленої територіальної (внутрішньорегіональної) диференціації проблем, цілей, пріоритетів та засобів їх досягнення визначаються: частини регіону, у межах яких показники економічного розвитку, соціального забезпечення, екологічного стану за критеріями, визначеними законодавством, значно нижчі ніж відповідні середні показники в державі - депресивні території, а також засоби подолання депресивності; інші проблемні ареали, розвиток яких відповідає загальнодержавним пріоритетам створення нових або розширення існуючих заповідників, національних природних парків, біосферних заповідників, курортів державного значення, міжнародних аеропортів, розвиток найбільших міст - столиці та інших опорних центрів національної системи розселення, реіндустріалізованих населених пунктів, реабілітації старопромислових районів, основних рік, Чорного та Азовського морів тощо; проблеми міжрегіонального або міждержавного значення та пов'язані з їх розв'язанням, цілі та завдання, які мають реалізовуватися в рамках міжрегіональних, транскордонних програм і проектів, включаючи пропозиції щодо участі регіону в розробленні та реалізації міжрегіональних соціальних проектів; території, які резервуються для наступного заповідання, рекреаційного використання, розвитку міст та інших населених пунктів, розміщення транспорту, енергетичних, інших інженерних комунікацій, споруд, будівель, містобудівних та інших потреб загальнодержавного та регіонального значення, а також режим використання цих територій; типи і режими розвитку населених пунктів з виділенням інвестиційно привабливих територій.

5.3 Форми, методи та механізм регулювання і управління регіональним

розвитком туризму

Управління регіональним розвитком важко ідентифікувати в різноаспектній і недостатньо скоординованій діяльності різних державних інститутів. Усе залежить від механізму реалізації управління регіональним розвитком, його форм, методів, інструментів, важелів, інститутів. Розрізняють правові, організаційні, організаційно- правові форми управлінської діяльності.

Правові форми управлінської діяльності встановлення і застосування правових норм. У більшості випадків управлінські рішення є правовим актом. Роль правового акта в управлінні регіональним розвитком визначається тим, наскільки дотримано всіх правових процедур і вимог при його підготовці й прийнятті і який реальний управлінський потенціал він має. Для забезпечення ефективності управлінської діяльності важливо, щоб основні дії, операції, прогнозні оцінки, експертизи, статистичні узагальнення, інформаційні відомості, соціологічні дані, на яких базується те чи інше управлінське рішення, було чітко задокументовано, тобто представлено в належній правовій формі.

Організаційні форми управлінської діяльності пов'язані зі здійсненням певних колективних або індивідуальних дій. Це способи вільного колективного пошуку оптимального варіанта вирішення якоїсь управлінської проблеми, тут представлені різні погляди і підходи, обговорення і дискусії, компроміси й узгодження. Використовують такі організаційні форми, як сесії, засідання, наради, конференції, оперативки тощо.

Організаційно-правові форми констатують той факт, що в органах державної влади чи місцевого самоврядування більшість правових форм є юридично коректними тільки у випадку їх прийняття через встановлені організаційні форми.

Усі форми управлінської діяльності в регіональному розвитку базуються на комплексному підході до їх застосовування.

Методи управління регіональним розвитком і управлінської діяльності у сфері туризму -- це способи і прийоми аналізу та оцінювання управлінських ситуацій, використання правових і організаційних форм, впливу на свідомість і поведінку людей у керованих процесах, відносинах і зв'язках туристичного бізнесу. В арсеналі управління регіональним розвитком є адміністративні та економічні методи. Ці методи можуть безпосередньо впливати на регіональний розвиток (метод прямого впливу) через державне розпорядження, або опосередковано (методи непрямого впливу), через державне інвестування, субсидування, ціноутворення, програмування тощо.

В залежності від складу та напрямку використання різних видів ресурсів методи регулювання регіонального розвитку поділяються на екзогенні (зовнішні) та ендогенні (внутрішні) методи розвитку. Так, методи екзогенного розвитку регіонів передбачають значне державне втручання з боку державних органів влади у вигляді великих державних інвестицій, субсидій, кредитів.

Методи ендогенного розвитку ґрунтуються на державному втручанні у вигляді податкових пільг, послабленні адміністративного контролю, скороченні частки державної власності. Мета такого державного втручання - надати імпульс внутрішнім факторам розвитку, викликати кумулятивний процес, оскільки спонтанний ендогенний розвиток є нетиповим явищем у світовій практиці. Ці методи здійснюються за таким напрямом: стимулювання сектора послуг; активізація малого і середнього підприємництва; створення зон підприємництва. Методи, прийоми, способи, які мають широке застосування в управлінні регіональним розвитком туризму можна також розділити таким чином: правові, економічні, соціально-політичні, адміністративні, морально-етичні.

Правові методи управління регіонального розвитку туризму полягають у створенні сприятливих правових умов (на основі прийняття адекватної законодавчої бази) для забезпечення зростання туристично-рекреаційного господарства регіону.

Економічні методи зумовлені роллю економічних інтересів у житті людей і, відповідно, в управлінських процесах. Можливості придбання і розширення особистої власності, свобода підприємництва, діючі в суспільстві матеріальні стимули, характер і рівень оплати праці, інші економічні явища завжди привертають увагу людей.

Соціально-політичні методи пов'язані з умовами праці, побуту, дозвілля людей, наданням їм соціальних послуг, залученням у процес владних відносин, розвитком громадської і політичної активності. Вони впливають на соціально-політичні інтереси" лю- дей, їхній статус у суспільстві, можливості вільної самореалізації. Поглиблення демократичних шляхів розвитку об'єктивно веде до зростання ролі цієї групи методів.

Адміністративні методи -- це способи і прийоми, дії визначення поведінки і діяльності людей з боку відповідних керівних компонентів держави. Полягають у використанні сукупності методів проектування та удосконалення раціональних організаційних структур регіонального управління, функціонування яких забезпечує досягнення поставлених цілей регіонального розвитку туризму.

Морально-етичні методи включають заходи виховання роз'яснення і популяризації цілей та змісту управління, засоби морального заохочення і стягнення, врахування психологічних особливостей характеру і орієнтації людини. Полягають у формуванні позитивного іміджу представників регіональної влади, заснованого на сумлінному виконанні своїх посадових обов'язків, що виражається в досягненні реального зростання економічних показників у регіоні й на цій основі підвищенні рівня життя населення.

У стратегічному й тактичному управлінні, тобто в практичній площині реалізації цілей і функцій управління, управлінці оперують методами, які дозволяють проаналізувати існуючу соціальну, економічну та екологічну ситуацію в регіоні, виявити основні проблеми: системний, фінансово-економічний аналіз і функціональний аналіз; теорії масового обслуговування; прогнозування; теорії ігор і статистичної теорії прийняття рішень; імовірнісно-статистичні; математичного програмування; економіко-статистичного моделювання.

Зокрема, економіко-математичне моделювання є методом, який має на меті розробку моделі соціально-економічного розвитку регіону, виявлення його особливостей як на сучасному етапі, так і на перспективу. Досить дієвим методом є опитування населення, особливо при дослідженні тих явищ у суспільстві, які не можуть мати математичного виміру і при застосуванні лише зазначених методів можуть залишитись поза увагою управлінців. Опитування сприяє проведенню місцевою владою політики збалансування соціального захисту, оскільки саме на місцевому рівні є можливість більш детально перевірити реальний матеріальний стан одержувачів допомоги і виявити їх реальні потреби.

Функціонування туристичного бізнесу в регіоні пов'язане з органами місцевого са- моврядування, їхньою правовою й організаційною діяльністю, тому важливим є застосування великої групи методів функціонування місцевого самоврядування, які описані в розділі 2.

Механізм управління регіональним розвитком туризму складається з трьох блоків: планування і прогнозування, бюджетно-податкової системи, регулюючих інститутів.

Планування і прогнозування дозволяє врахувати особливості розвитку кожного регіону, встановити пріоритетні завдання, чітко виділити етапи реалізації програми для подальшого вдосконалення управління та підвищення життєвого рівня населення. Практично у всіх країнах незалежно від їхнього масштабу розробляються плани розвитку регіонів, агломерацій, міст. При цьому наголос робиться на „фізичному плануванні?, тобто плануванні інфраструктури, розвитку міських територій, охорони навколишнього середовища тощо. Це аж ніяк не випадково, тому що саме в цих областях роль державного і громадського контролю особливо важлива. В процесі управління регіональним розвитком використовуються соціальні, економічні та екологічні індикатори розвитку регіону, які максимально охоплюють проблеми регіональної громади.

Регіональне планування тісно пов'язане з бюджетною політикою. В основі бюджетів (річних і середньострокових) завжди лежить план-прогноз розвитку відповідної території. Нерідко розробка регіонального плану (програми) виступає як необхідна умова отримання коштів з державного бюджету, а в Європі - коштів зі структурних фондів Європейського Союзу. Зрозуміло, плани регіонального розвитку в країнах з багатоукладною економікою не можуть бути директивними на зразок тих, які були в СРСР. Вони є в основному індикативними (рекомендаційними). Однак ті частини планів, що адресуються державному сектору, визначають розміщення найважливіших об'єктів інфраструктури, умови охорони природного середовища і т.п., мають обов'язковий характер. У цілому план являє собою форму консенсусу, узгодження інтересів багатьох економічних і соціальних суб'єктів. Побудова й обговорення планів здійснюється за участю його безпосередніх виконавців, що сприяє врегулюванню конфліктів і розширенню ділового співробітництва для досягнення загальних цілей. Таким чином, плани і планова діяльність - це істотна частина механізму управління регіональним розвитком .

Плануванню завжди передує процес прогнозування. Варіанти прогнозу розвитку територій враховують численні ситуації, чинники і процеси які можуть впливати у майбутньому. У процесі прогнозування використовується величезна кількість методів. Оптимальний варіант прогнозу і є основою для планування.

Найбільш впливовим і дієвим механізмом є бюджетно-податкова система. Окремо бюджетна політика реалізується у вигляді двох основних груп засобів - нормативно- розрахункових механізмів і особливих бюджетних режимів:

нормативно-розрахункові механізми призначені для вертикального (забезпечення всіх рівнів влади ресурсами, достатніми для виконання їх повноважень) і горизонтального (вирівнювання доходності бюджетів регіонів до відповідних середніх рівнів або фактичного обсягу витрат регіонів по конкретних напрямах державної соціальної політики) подолання бюджетних диспропорцій;

особливі бюджетні режими можуть розповсюджуватись як на цілі регіони країни, так і невеликі за площею адміністративно-територіальні одиниці. Характер особливого бюджетного режиму, види і набір податково-бюджетних преференцій залежить від правового і господарського статусу отримувача, причин і завдань їх ведення.

Податкова політика передбачає застосування податкових пільг до пріоритетних галузей економіки чи регіонів, до витрат (поточних і капітальних) і випуску (продукції). Пільги можуть бути одноразовими, тимчасовими і постійними. Велика увага приділяється формуванню бюджетної самостійності, адже бюджетна система країни має три рівні (центральний, регіональний, місцевий). Тобто кожен рівень має свій бюджет. При цьому видатна частина бюджету регіону формується з центру, що є основним протиріччям у взаємовідносинах центр - регіон протягом багатьох років. Одним з шляхів вирішення міжбюджетних відносин є „бюджетний федералізм?. Це поняття характеризує основний принцип функціонування бюджетної системи: сполучення автономності бюджетів окремих рівнів і міжбюджетних відносин. Бюджетний федералізм у такому розумінні належить країнам з різним державно-політичним устроєм, а не тільки федеративним державам.

Бюджетний федералізм вимагає виконання трьох необхідних умов:

чітке розмежування повноважень між усіма рівнями влади по витратах;

наділення відповідних рівнів фінансовими ресурсами, достатніми для реалізації переданих їм повноважень;

нівелювання дисбалансів різних бюджетів за допомогою між бюджетних трансфертів, здійснюваних за чіткими правилами.

Виділяють два основних типи (моделі) бюджетного федералізму: децентралізований і кооперативний. Розходження між ними полягають у розподілі функцій по доходах і видатках, між центром і регіонами та принципах міжбюджетних трансфертів. Кооперативний бюджетний федералізм відрізняється від децентралізованого більш широкою участю регіональної і місцевої влади в розподілі податкових доходів і більш інтенсивним міжбюджетним вирівнюванням (не тільки вертикальним, але горизонтальним). Зрозуміло, що ознаки цього типу бюджетного федералізму більш виражені саме у федеративних державах (наприклад, у Німеччині).

Доходи бюджетів. Основна частина загальних доходів центрального бюджету і власних доходів регіональних (місцевих) бюджетів утворюються з різних податків. Поділ податкових доходів між бюджетами здійснюється двома способами: 1) різні види податків

„розводяться? між бюджетними рівнями (власне податки); 2) той самий податок розподіляється між бюджетними рівнями у певних пропорціях (регулюючи податки). Національні бюджетні системи розрізняються за співвідношенням та особливостями способів поділу податків.

Правила поділу податків на центральні, регіональні і місцеві досить умовні. Найбільш очевидний принцип - це відповідність місця діяльності і фінансування цієї діяльності. Наприклад, здійснення державою захисту митного простору і національного ринку вимагає, щоб усі мита надходили до центрального бюджету. Навпаки, податки на нерухомість і особистий автотранспорт доцільно передавати місцевому бюджету, оскільки він фінансує місцеву інфраструктуру, благоустрій тощо. Цим же виправдовуються місцеві податки на використання і охорону природних ресурсів і ландшафтів місцевого значення.

Оскільки різні податки формують бюджети різних рівнів, а державні податки розподіляються між бюджетами в різних співвідношеннях, то й податкові надходження в доходну частину бюджетів усіх рівнів будуть за обсягом різні. Слід мати на увазі, що податкова політика повинна виходити з принципу стимулюючої функції оподаткування. Це означає, що має бути знайдене оптимальне співвідношення між різними видами податків (на прибуток, на майно, на землю), яка дозволяє максимізувати розмір відрахування до бюджету. Тут можливо керуватись такою думкою. Для регіонів з розвинутими промисловими, агропромисловими та аграрними галузями найбільш вагомим є податок на прибуток, а саме він має забезпечити найбільшу частку надходжень до регіонального бюджету. Для регіонів зі сприятливим економіко-географічним положенням, відсутністю або обмеженістю вільних від промислової забудови територій, особливе значення має податок на землю. Для регіонів зі значними науковими, освітянськими, промисловими, історичними і культурними центрами

податок на майно.

У Німеччині громади збирають „реальні? податки (на професійну діяльність, на землю) і податки на споживання (розважальних заходів, продажу алкогольних напоїв, податки на собак, непостійне місце проживання, пожежні команди). У Франції адміністративно-територіальні одиниці одержують чотири основних податки, що існують з часів революції: податок на забудовану землю, податок на житло, „професійний? податок (з житлових будинків, що належать підприємствам, і частково з заробітної плати), інші податки на нерухомість.

Поділ загальних податків між бюджетними рівнями по позначених квотах відбувається по різному і має різні пояснення. У Німеччині таким способом розподіляються найбільш важливі податки. Поділ прибуткового податку між трьома бюджетними рівнями аргументується тим, що, з одного боку, кожен громадянин несе відповідальність одночасно перед громадою, землею і всією державою, з іншого боку, ці ж рівні влади повинні захищати інтереси кожного громадянина. У Франції прибутковий податок цілком надходить до центрального бюджету, хоча і тут визначається принцип відповідності прав і відповідальності громадян і певного рівня влади. Аналогічно формується головна частина доходів федерального бюджету США (у 1993р. сума індивідуального прибуткового податку і податків, і внесків по соціальному страхуванню складала 81,3% усіх доходів). Пропорцію розподілу загальних податків і навіть розведення власних податків між бюджетними рівнями в кінцевому рахунку диктуються необхідністю збалансувати доходи й обов'язкові витрати кожного бюджету. Тому передача видаткових повноважень від центра до регіонів, а також необхідне збільшення витрат регіональних бюджетів повинні супроводжуватися і передачею визначених сум податків (або частково, у виді збільшеної квоти).

Країни істотно розрізняються за показниками розподілу загальної суми доходів між бюджетними рівнями. Тут багато чого залежить від структури бюджетно-податкової системи, довіри населення до різних рівнів влади, розподілу політичних сил тощо. Не існує прямої залежності між ступенем централізації бюджетних доходів і інтенсивністю участі національного уряду в регулюванні регіонального розвитку. Важливо, як держава розпоряджається доходами національного бюджету: які витрати на територіях формує центр, яка величина фінансової допомоги, яка надходить територіям. Великі країни (США, Канада) мають відносно меншу централізацію доходів у порівняні із середніми і малими країнами (по централізації доходів серед останніх особливо виділяється Бельгія - 87%). Федеративні держави (Німеччина, Австрія) мають, як правило, відносно меншу централізацію доходів у порівняні з унітарними (Франція, Нідерланди). Багато країн, які мають у даний час високу централізацію доходів-витрат (наприклад, Італія й Іспанія), планують її поступове зниження.

Вихідною позицією бюджетної політики регіонів є те, що кожен регіон відповідно до методики уряду стримує свій обсяг коштів на майбутній період. В той же час перед регіоном постає питання - як розподілити отримані кошти.

Видатки бюджетів. Розподіл витрат центральних, регіональних і місцевих бюджетів визначається законодавчо закріпленими бюджетними повноваженнями. Структура розподілу бюджетних витрат між рівнями влади близька до структури розподілу доходів. Відхилення в декількох процентних пунктах пояснюються міжбюджетними трансфертами і розходження дисбалансів бюджетів (співвідношеннями дефіцитів і профіцитів).

У структурі центральних бюджетів частка прямих витрат на регіональний розвиток, крім трансфертів, як правило, невисока. Наприклад, у США в 1997р. вона склала 0,8%. Але основний вплив на регіональний розвиток центрального бюджету відбувається за допомогою фінансування національних програм розвитку транспорту, енергетики, пріоритетних галузей промисловості, вищої освіти, науки і т.д., оскільки всі ці програми реалізуються на певних територіях.

Загальною тенденцією національних бюджетних систем у більшості країн є перенос на регіональний і місцевий рівні основних витрат на соціальний розвиток. Цей перенос відбувається не тільки в зв'язуванні „центр-регіони першого рангу?, але і поширюється нижче, аж до бюджетів нижчої ланки. Наприклад, у Франції розподіл витрат між регіональними і місцевими бюджетами в 1997р. виглядав таким чином: регіон-9,9%, департамент - 28,9%, комуни - 61,2%. Однак у розподілі інвестицій частка регіонів істотно вище, оскільки на них покладена важлива роль у розвитку інфраструктури, у тому числі через систему планових контрактів „держава-регіони?.

Типова колізія бюджетних систем полягає в тому, що передача нових бюджетних повноважень не супроводжується наданням регіональній і місцевій владі додаткової фінансової бази. Унаслідок цього або відбувається недофінансування необхідних нестатків на регіональному і місцевому рівнях, або виникає необхідність отримання додаткових субсидій від вищестоящих бюджетів, або потрібно залучити додаткові позики. Головною турботою регіональної і місцевої влади є зміцнення власної дохідної бази.

Розходження принципів і параметрів розподілу доходів і витрат між бюджетними рівнями в різних країнах приводять до того, що навіть у середині ЄС ми спостерігаємо надзвичайно неоднорідну структуру покриття витрат регіональних і місцевих бюджетів. Тільки в 5 країнах з 15 податки покривають більше половини всіх бюджетних витрат (максимум у Німеччині - 80%), у 10 країнах велика частка витрат забезпечується податковими і неподатковими доходами, у 5 країнах більше половини бюджетних витрат

доводиться на субсидії і позики (максимум в Італії - 79%). Розміри субсидій є кількісним виразом ролі міжбюджетних відносин.

Найважливішим механізмом в управлінні регіональним розвитком є інституційний механізм, який реалізується законодавчою та виконавчою гілками влади. Основні інститути держави (або інколи за участю держави) організації і структури (міністерства, комітети, ради, агентства, фонди та ін.), уповноважені формувати і здійснювати управління регіональним розвитком. Вони є частиною державного апарату, що спеціалізується на вирішенні регіональних проблем і питань взаємодії центру з регіонами.

Закони про регіональну політику приймає Верховна Рада. Вона затверджує форми підтримки регіонів та її умови, контури депресивних та стагнуючих регіонів, масштаби допомоги, регіональні органи управління, реальні права та можливості в регіональній політиці в Україні, все інше належать виконавчій гілці влади. На практиці регіональними проблемами переймаються безліч установ і відомств, у тому числі науково-дослідні та навчальні заклади, наукові товариства, селянство, асоціації.

Використання інституційного потенціалу регіонів є одним з найважливіших напрямків управління регіональним розвитком. Мова йде, насамперед, про розподіл державної допомоги регіонам, про контроль за використанням компаніями прийнятих зобов'язань, про прийняття виважених рішень по відношенню до впровадження певних проектів у регіоні.

У сучасному світі існують певні вимоги до інституціонального механізму. Так, у Європейському Союзі існує вимога щодо інституціональної децентралізації та впровадження принципу субсидіарності, тобто вирішення проблеми на місцевому рівні. Регіони відіграють основну роль в управлінні регіональними програмами та в реалізації регіональної стратегії..

Важливим чинником успіху управління регіональним розвитком є партнерство державних секторів протягом усього процесу, починаючи від підготовки національної стратегії і до впровадження програми діяльності та необхідних заходів. Досвід країн Європейського Союзу свідчить про те, що гірші результати часто пов'язані зі слабкою співпрацею на регіональному та місцевому рівнях. Одним з основних інститутів управління регіональним розвитком є агентства розвитку. Регіональні агентства розвитку - це організації, створені внаслідок впровадження державної стратегії, що виходила з потреби мати потужні загальнонаціональні та регіональні інститути, які зосереджували б свою діяльність на виконанні широких завдань, зокрема, здійснення загального політичного керівництва, надання послуг як на державному, так і на місцевому рівнях. Як правило, такі агентства існують в країнах, що характеризуються певним ступенем централізації і мають порівняно невеликі розміри. У цих випадках агентства розвитку є державними організаціями і можуть повністю або частково фінансуватися урядом чи певним міністерством (залежно від того, яке міністерство відповідає за відповідну сферу діяльності).

В багатьох країнах існують агентства регіонального розвитку, що виникли за місцевою чи регіональною ініціативою в результаті більш вираженого підходу „знизу - вгору?. У більшості випадків це приватні установи або регіональні організації, часто типу „асоціацій? або акціонерних компаній. Зазвичай їх учасниками є місцеві регіональні органи виконавчої влади, підприємницькі організації, професійні спілки. Такі агентства застосовують різноманітні підходи та мають широкий спектр діяльності, але з огляду на їхні безпосередні зв'язки з територією вони більше уваги приділяють конкретним справам свого регіону.

Агентства розвитку надають фінансове посередництво місцевим банкам та фірмам, або послуги з управління спеціальними місцевими фондами для малих і середніх підприємств, або ж зосереджуються на окремих видах діяльності, таких як інвестиції чи передача технологій. Найуспішніші агентства розвитку розташовані в північній і північно- східній частинах Італії, тобто в тих регіонах, де існують численні „промислові райони? і де місцеві виборчі системи отримують користь від роботи агентств, яка охоплює поширення інформації, інноваційну діяльність і маркетинг. У регіонах на півдні Італії є дуже мало активних агентств, а наявні працюють зі складнощами та характеризуються низькою ефективністю. Діяльність агентств розвитку спирається на різноманітні джерела фінансування. Якщо забезпечити державне фінансування, то агентства мають відповідати критеріям ефективності щодо впровадження покладених на них завдань. Однак більшість агентств розвитку не користуються централізованими державними фондами і фінансуються або частково місцевими чи регіональними адміністраціями, або з приватних джерел.