Техническое регулирование и безопасность в индустрии туризма

24

Техническое регулирование и безопасность в индустрии туризма Техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области: - установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; - установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; - оценки соответствия. (Статья 2 ФЗ "О техническом регулировании" от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ в ред. ФЗ от 01.05.2007 N 65- ФЗ) Техническое регулирование в Российской Федерации до 1 июля 2003 года регламентировалось законами РФ "О стандартизации" и "О сертификации продукции и услуг". Требования целого ряда государственных стандартов носили обязательный характер, а несоблюдение их преследовалось по закону. Принятый в 1993 году Закон РФ "О стандартизации" определял, что обязательными в государственных стандартах являются требования, обеспечивающие безопасность продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, а также техническую и информационную совместимость, взаимозаменяемость продукции, единство методов их контроля и маркировки. Данные требования распространялись и на услуги индустрии туризма и гостеприимства, которые согласно Постановлению Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1013 входили в "Перечень работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации" (данный перечень утратил силу Постановлением Правительства РФ от 10.02.2004 N 72). С 1 июля 2003 г. вступил в действие Федеральный закон "О техническом регулировании", определивший участников работ по стандартизации, правила разработки стандартов, их добровольный статус, взаимосвязь с техническими регламентами, правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. Данный закон на сегодняшний день является основным документом, регламентирующим деятельность по стандартизации и сертификации в РФ. Стандартизация - деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг. Сертификация - форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров. (Статья 2 ФЗ "О техническом регулировании" от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ в ред. ФЗ от 01.05.2007 N 65- ФЗ) Важнейшими целями стандартизации являются: повышение безопасности, качества и конкурентоспособности российской продукции, работ и услуг, реализуемых на внутреннем и внешнем рынках; содействие научно-техническому сотрудничеству; устранение барьеров в торговле; обеспечение научно-технического прогресса; повышение степени соответствия продукции, процессов и услуг их функциональному назначению; содействие взаимопроникновению технологий, знаний и опыта, накопленных в различных отраслях экономики; обеспечение технической и информационной совместимости, обеспечение единства измерений; взаимозаменяемости, унификации, защиты продукции, сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, содействие соблюдению требований технических регламентов; рациональное использование ресурсов; обеспечение обороноспособности, экономической, экологической, научно - технической и технологической безопасности РФ. В своем настоящем смысле стандартизация есть сочетание наилучших качеств изделий с наилучшими способами производства для того, чтобы потребителю мог быть предложен наилучший продукт в достаточном количестве и по наиболее сходной цене (Генри Форд "Сегодня и завтра") Стандарты основываются на обобщенных результатах науки, техники и практического опыта и должны обеспечивать оптимальную пользу обществу. Стандартизация - азбука кооперированного производства, повсюду в мире обеспечивающая синергетический эффект (35). Лучшим ответом на периодически появляющиеся в прессе высказывания о консервативности стандартов, о стандартах как административных барьерах для бизнеса являются результаты исследований, проведенных в индустриально развитых странах. Исследования, проведенные экспертами Германии, Австрии и Швейцарии, показали, что в масштабах национальной экономики совокупный эффект от проведения стандартизации составляет около 1 % валового внутреннего продукта (ВВП). Опыт зарубежных компаний показывает, что вложения в стандарты дают на единицу затрат 20 - 40 единиц прибыли, при этом ежегодные затраты на международную стандартизацию компаний Shell и ВР, например, составляют 8 и 6 млн. долл. США соответственно. Согласно исследованиям, проведенным Департаментом торговли и промышленности Великобритании, примерно 13 % послевоенного роста производительности труда в Великобритании были достигнуты благодаря стандартам. Треть ежегодного экономического роста Германии за 1960 - 1990 гг. (около 30 млрд. марок) обеспечивалась стандартизацией. Федеральное министерство экономики и технологий Германии, проводя политику ускорения внедрения стандартизации в инновационные процессы с целью обеспечения успеха немецких технологий на мировых рынках, выделило в 2006 - 2007 годах Германскому институту стандартизации (DIN) 3,4 млн. евро в рамках рассчитанного на несколько лет проекта "Инновации с помощью стандартов". Для стран азиатско-тихоокеанского сотрудничества эффективное применение мер технического нетарифного регулирования позволяет увеличить долю прибыли на 0,26% от ВВП, тогда как прибыль от мер тарифного регулирования не превышает 0,14%. И, наконец, в соответствии с расчетами по экономической эффективности стандартов в 70 - 80-е гг. прошлого столетия эффективность одного стандарта в СССР достигала 1 млн. 140 тыс. рублей (34; 38). Как было отмечено в Резолюции Международной конференции "Роль стандартов в техническом регулировании", проходившей в Москве 22 сентября 2005 г., технические регламенты и стандарты являются наиболее важным и чувствительным элементом для обеспечения конкурентоспособности продукции на мировых рынках, так как они могут содействовать международной торговле или затруднять доступ продукции на рынки других стран (по оценкам стандарты влияют на 80 % объёма международной торговли). Согласно ГОСТ Р 1.12-2004. "Стандартизация в Российской Федерации. Термины и определения" российская национальная стандартизация главным образом проявляется в процессах разработки, опубликования и применения стандартов и других нормативных документов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. № 266-р принята Концепция развития национальной системы стандартизации. К документам в области стандартизации, используемым на территории РФ, относятся: национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций; своды правил (ФЗ "О техническом регулировании" в ред. ФЗ от 01.05.2007 N 65-ФЗ). Одним из новых принципов в стандартизации в связи с принятием ФЗ "О техническом регулировании" стало введение национальных стандартов (вместо государственных), применение требований которых является добровольным. Надо отметить, что это соответствует международной и зарубежной практике, при этом добровольность применения стандартов понимается за рубежом как объективная и бесспорная необходимость, обеспечивающая конкурентоспособность и соблюдение требований безопасности. Стандарт - (от англ. норма, образец), в широком смысле слова - образец, эталон, модель. Стандарт - документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения; международный стандарт - стандарт, принятый международной организацией; национальный стандарт - стандарт, утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации. (Статья 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" № 184-ФЗ в ред. Федеральных законов от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 01.05.2007 N 65- ФЗ) Национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в этой области. Приказами Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) в декабре 2004 г. утверждены (с датой введения 1 июля 2005 г.) основополагающие стандарты национальной системы стандартизации Российской Федерации, определяющие разработку, оформление, изложение, утверждение, учет, официальное опубликование национальных стандартов РФ, внесения в них изменений и отмену: ГОСТ Р 1.0-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения"; ГОСТ Р 1.12-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Термины и определения"; ГОСТ Р 1.10-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Правила стандартизации и рекомендации по стандартизации. Порядок разработки, утверждения, изменения, пересмотра и отмены" (взамен Р.50.1.039-2002 в части правил стандартизации за исключением межгосударственной стандартизации); ГОСТ Р 1.2-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Стандарты национальные Российской Федерации. Правила разработки, утверждения, обновления и отмены"; ГОСТ Р 1.5-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Стандарты национальные Российской Федерации. Правила построения, изложения, оформления и обозначения"; ГОСТ Р 1.9-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Знак соответствия национальным стандартам Российской Федерации. Изображение. Порядок применения"; ГОСТ Р 1.13-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Уведомления о проектах документов в области стандартизации"; ГОСТ Р 1.6-2006 "Стандартизация в Российской Федерации. Проекты стандартов. Организация проведения экспертизы", ГОСТ Р 1.4-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Стандарты организаций. Общие положения"; ГОСТ Р 1.8-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Стандарты межгосударственные. Правила проведения в Российской Федерации работ по разработке, применению, обновлению и прекращению применения". В ГОСТ Р 1.0-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения" определены виды стандартов. В зависимости от объекта и аспекта стандартизации, а также содержания устанавливаемых требований разрабатываются стандарты следующих видов: стандарты на продукцию; стандарты на процессы (работы) производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции; стандарты на услуги; стандарты основополагающие (организационно-методические и общетехнические); стандарты на термины и определения; стандарты на методы контроля (испытаний, измерений, анализа). Основополагающие стандарты устанавливают общие организационно-методические положения для определенной области деятельности, а также общетехнические требования (нормы и правила), обеспечивающие взаимопонимание, совместимость и взаимозаменяемость; техническое единство и взаимосвязь различных областей науки, техники и производства в процессах создания и использования продукции; охрану окружающей среды; безопасность здоровья людей и имущества и другие общетехнические требования, обеспечивающие интересы национальной экономики и безопасности. Стандарты на услуги устанавливают требования и методы их контроля для групп однородных услуг или для конкретной услуги в части состава, содержания и формы деятельности по оказанию помощи, принесения пользы потребителю услуги, а также требования к факторам, оказывающим существенное влияние на качество услуги. (ГОСТ Р 1.0-2004 Стандартизации в Российской Федерации. Основные положения) Постановление Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. № 4 "О национальных стандартах Российской Федерации", признало национальными стандартами действующие государственные и межгосударственные стандарты, введенные в действие до 1 июля 2003 г. для применения в Российской Федерации. В соответствии с этим же постановлением до вступления в силу вновь разработанных соответствующих правил, норм и рекомендаций по стандартизации признано целесообразным сохранить для действующих государственных и межгосударственных стандартов и разрабатываемых национальных стандартов условные обозначения "ГОСТ" и "ГОСТ Р". Согласно ГОСТ Р 1.0-2004 "Стандартизации в Российской Федерации. Основные положения" межгосударственные стандарты, к которым присоединилась РФ, применяют на ее территории без переоформления с введением их в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии и опубликованием соответствующей информации в информационном указателе национальных стандартов Российской Федерации. Национальный стандарт, который принят в качестве межгосударственного стандарта, продолжают применять на территории РФ с прежним номером в соответствии с ГОСТ Р 1.8. Межгосударственный стандарт - региональный стандарт, принятый Евразийским советом по стандартизации, метрологии и сертификации и доступный широкому кругу пользователей. Евразийский совет по стандартизации, метрологии и сертификации (EASC) - региональная организация по стандартизации, членами которой являются национальные органы по стандартизации стран, входящих в Содружество Независимых Государств, и могут стать национальные органы по стандартизации других стран в случае присоединения к Соглашению о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии, сертификации и аккредитации в этих областях деятельности, а также признания установленных в соответствующих основополагающих межгосударственных стандартах основных целей, принципов и порядка проведения работ в области стандартизации, метрологии, сертификации и аккредитации (ГОСТ 1.1-2002. Межгосударственная система стандартизации. Термины и определения) В соответствии с решением Совета безопасности РФ от 13 июля 2006 года Ростехрегулирование представило в Правительство РФ Перспективную программу развития национальных стандартов, обеспечивающую их гармонизацию с международными стандартами в научно-технической и производственной сферах. Программа предусматривает разработку 3446 новых национальных стандартов, гармонизированных с аналогичными международными стандартами. Причем в качестве приоритетов выбраны критические технологии и секторы экономики, которые, с одной стороны, перспективны и конкурентоспособны, а с другой - социально и экономически значимы. Международные и региональные стандарты отражают передовой опыт экономически развитых стран мира, результаты научных исследований, требования широкого круга потребителей и государственных органов и представляют собой правила, общие принципы или характеристики для большинства стран, поэтому применение международных (региональных) стандартов при разработке национальных стандартов является одним из важных условий выхода отечественной продукции на мировой рынок. Преимущественное использование международных стандартов как составной части (основы) разработки национальных стандартов должно иметь место как таковое, за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям РФ, техническим и (или) технологическим особенностям или по иным основаниям, либо РФ в соответствии с установленными процедурами выступила против международного стандарта или отдельного его положения. Международные и региональные стандарты (при условии присоединения к ним РФ), а также национальные стандарты других стран (при наличии соответствующих соглашений с этими странами) применяют на территории РФ в качестве национальных стандартов (ГОСТ Р 1.0-2004 Стандартизации в Российской Федерации. Основные положения) По прогнозным оценкам к 2012 году реализация предусмотренных Программой мероприятий позволит обеспечить достижение следующих положительных эффектов: за весь период реализации Программы уровень гармонизации Национальных и международных стандартов увеличится не менее чем в 1,7 раза по отношению к уровню 2006 года; увеличится в 1,5 раза доля современных и инновационноемких стандартов в общем фонде национальных стандартов в научно-технической и производственной сферах; увеличится доля использования в производстве инновационных продуктов на 9 % по отношению к уровню 2006 года; увеличится на 9-10 % объем двусторонней торговли в сферах, предусмотренных проектом Программы; экономическая эффективность от применения гармонизированных национальных стандартов составит не менее 15-20 млрд. рублей (35). Фонд национальных стандартов включает 23117 стандартов, средний уровень гармонизации национальных и международных стандартов составляет 38%, причем около 80 % фонда - межгосударственные стандарты Реформа технического регулирования - одна из самых длительных и масштабных реформ, реализуемых в настоящее время в России. Федеральный закон "О техническом регулировании" (далее - ФЗ) предусмотрел переходный период в семь лет с момента вступления ФЗ в силу. За это время должна быть сформирована новая двухуровневая система технического регулирования, в рамках которой обязательные требования устанавливаются только техническими регламентами (23). Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) (Статья 2 ФЗ от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" № 184-ФЗ в ред. ФЗ от 01.05.2007 N 65- ФЗ) С 1 июля 2010 г. обязательные требования к продукции и процессам, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, должны прекратить свое действие. По разным оценкам специалистов, за этот период необходимо разработать от 400 до 2000 технических регламентов. Однако, практика осуществления положений ФЗ "О техническом регулировании", по словам заместителя руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии С.В. Пугачева выявила "существенные противоречия в его содержании, отсутствие четкой методической базы разработки технических регламентов, значительные расхождения с международными, и прежде всего европейскими, подходами к их разработке, что не позволит в установленный срок до окончания переходного периода разработать необходимое число регламентов". По состоянию на 2007 г. разработано 288 проектов технических регламентов по различным отраслям экономики страны. Однако только 12 из них внесено в Государственную Думу, а 4 прошли первое чтение (33). В связи с этим Государственной Думой 1 мая 2007 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании", направленный на приведение его положений в соответствие с международной практикой и международными соглашениями, подписанными российской стороной, что является наиболее существенным при вступлении России в ВТО; повышение эффективности реформы технического регулирования, сокращение сроков разработки технических регламентов; обеспечение актуальности требований безопасности в переходный период до 2010 г. В Федеральном законе "О внесении изменений в ФЗ "О техническом регулировании" приведены в строгое соответствие с указанным Соглашением и арбитражной практикой ВТО как само определение "технического регламента", так и область действия технических регламентов, указано, что ФЗ не регулирует отношения, связанные с "применением мер по предотвращению возникновения и распространения массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи (за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, в том числе лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции); применением мер охраны почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, мест туризма и массового отдыха населения". Это не означает, что данные требования окажутся вне контроля со стороны государства. В настоящее время они регулируются Трудовым кодексом и законодательством в области охраны труда, законодательством в области экологии, законодательством в области здравоохранения и т.д. В принятом законе введено понятие "Своды правил", которые включены в состав документов в области стандартизации, определен порядок их разработки с учетом публичного обсуждения. Свод правил - документ в области стандартизации, в котором содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе (Статья 2 ФЗ "О техническом регулировании" № 184-ФЗ в ред. ФЗ от 01.05.2007 N 65- ФЗ) Своды правил широко применяются в международной практике. В Российской Федерации к таким документам можно отнести СанПиНы, СНиПы, нормы пожарной безопасности, нормы и правила проектирования, нормы расчета на прочность, правила эксплуатации и другие подобные документы федеральных органов исполнительной власти, составляющие дополнительную часть нормативной базы, определяющей технические правила. Введение в новый закон сводов правил позволит применять их на добровольной основе для соблюдения в полной мере требований безопасности, определенных технических регламентов. В результате не потребуется дорогостоящей и длительной переработки огромного массива документов в национальные стандарты. В принятом законе реализован принцип "презумпции соответствия", заключающийся в том, что применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил, включенных в соответствующий перечень, обеспечивает выполнение требований технического регламента. Национальный орган по стандартизации до вступления в силу технических регламентов утверждает такой перечень национальных стандартов и (или) сводов правил. При этом "применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения национальных стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия национальным стандартам и (или) сводам правил". Принцип добровольности стандартов и сводов правил не нарушается, так как допускается применение иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов (2). Очень важны положения в новом законе, связанные с обеспечением безопасности в переходный период: - введено положение о том, что в переходный период Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти могут вносить изменения в нормативные правовые акты РФ, а федеральные органы исполнительной власти могут вносить также изменения в нормативные акты, применяемые до вступления в силу технических регламентов, при этом устанавливаются условия разработки изменений в национальные стандарты и иные нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающие прозрачность разработки и участие заинтересованных лиц в обсуждении проектов изменений. Такие изменения принимаются с целью обеспечения современного уровня безопасности и необходимы для обеспечения гармонизации российских норм и правил с международными документами, принятыми в переходный период, и в целях обеспечения защиты жизни или здоровья граждан, их имущества, охраны окружающей среды; - в целях устранения правовой неопределенности введено положение о том, что в переходный период обязательная оценка соответствия, в том числе подтверждение соответствия и государственный контроль (надзор), а также маркирование продукции знаком соответствия осуществляется в соответствии с ранее установленными правилами и процедурами; - уточнены правомочия Правительства РФ по ведению в переходный период перечней продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия: Правительство РФ утверждает единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единый перечень продукции, подлежащей декларированию, которые ежегодно уточняются (до настоящего времени в стране отсутствовал единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, утвержденный на уровне Правительства РФ, что приводило к многочисленному дублированию работ по обязательному подтверждению соответствия в различных системах обязательной сертификации). Безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее - безопасность) - состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений; риск - вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда (Статья 2 ФЗ "О техническом регулировании" № 184-ФЗ в ред. ФЗ от 01.05.2007 N 65- ФЗ) Принятый Федеральный закон "О техническом регулировании" в ред. ФЗ от 01.05.2007 N 65 - ФЗ определяет перечень видов безопасности, применительно к которым разрабатываются технические регламенты, что при их разработке снимает неоправданное ограничение, не позволяющее учитывать появление новых видов опасностей, обусловленных техническим прогрессом. При этом виды безопасности, применительно к которым разрабатываются технические регламенты, должны соответствовать общим целям их принятия. (Статья 6. Цели принятия технических регламентов Федерального закона "О техническом регулировании" в ред. ФЗ от 01.05.2007 N 65- ФЗ): 1. Технические регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. 2. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается. В статье 9 ФЗ "О техническом регулировании" № 184-ФЗ в ред. Федерального закона от 01.05.2007 N 65-ФЗ приводится перечень первоочередных технических регламентов, которые должны быть приняты до 2010 года: о безопасности машин и оборудования; о безопасности низковольтного оборудования; о безопасности строительных материалов и изделий; о безопасности зданий и сооружений; о безопасности лекарственных средств; о безопасности лифтов; о безопасности электрических станций и сетей; о безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением; об электромагнитной совместимости; о безопасности колесных транспортных средств; о безопасности изделий медицинского назначения; о безопасности средств индивидуальной защиты; о безопасности химической продукции; о безопасности пищевых продуктов; о безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе; о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах; о безопасности упаковки. Такой перечень сформирован с учетом действующих аналогичных документов Евросоюза (ЕС), разработанных проектов технических регламентов в Российской Федерации и намечаемых к разработке в рамках СНГ, ЕврАзЭС и других сообществ на его территории. В Федеральном законе от 01.05.2007 N 65-ФЗ допущена возможность разработки и принятия технических регламентов по истечении переходного периода, это необходимо для соблюдения интересов национальной экономики, обеспечения соответствия уровню ее научно - технического развития, международным нормам и правилам. Разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо. Согласно ГОСТ Р 1.0-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения" до разработки соответствующего технического регламента заказчик и исполнитель включают в договор условие о соответствии продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг требованиям национальных стандартов по безопасности. Юридические и физические лица, допустившие нарушение основополагающих требований стандартов, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. В Программе разработки технических регламентов (Приложение к распоряжению Правительства РФ от 29 мая 2006 г. № 781-р), помимо указанных в ФЗ "О техническом регулировании", отмечены следующие технические регламенты, имеющие определенное отношение к индустрии туризма и гостеприимства: "О требованиях к обеспечению безопасной эксплуатации авиационной техники и связанной с ней инфраструктуры", "О требованиях к безопасности аэродромов", "О требованиях к безопасности прогулочных судов и средств отдыха на воде", "О безопасности речного транспорта и связанной с ним инфраструктуры", "О безопасности морского транспорта и связанной с ним инфраструктуры", "О безопасности перевозки железнодорожным транспортом", "О безопасности железнодорожного транспорта", "О требованиях к биологической безопасности растений, ввозимых на территорию Российской Федерации", "О требованиях к биологической безопасности животных, ввозимых на территорию Российской Федерации". ГОСТ Р 51898-2002 Аспекты безопасности. Правила включения в стандарты устанавливает для разработчиков стандартов правила включения в стандарты аспектов безопасности. Стандарт может быть применен к любым аспектам безопасности, относящимся к людям или имуществу, или окружающей среде, или к сочетанию этих сторон. Правила, устанавливаемые стандартом, основаны на уменьшении риска, возникающего при использовании продукции, процессов или услуг. Стандарт рассматривает полный жизненный цикл продукции, процесса или услуги, включая как предназначенное использование, так и возможное предсказуемое неправильное использование. В статье 14. ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 N 12-ФЗ) излагаются вопросы обеспечения безопасности туризма. Под безопасностью туризма понимаются безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства. Федеральный закон "О техническом регулировании" не регулирует отношения, связанные с применением мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха (п. 4 введен ФЗ от 01.05.2007 N 65-ФЗ). Согласно статье 14 ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 N 12-ФЗ) при заключении договора о реализации туристского продукта туроператор, турагент обязаны представить туристу и (или) иному заказчику достоверную информацию: о правилах въезда в страну (место) временного пребывания и выезда из страны (места) временного пребывания, включая сведения о необходимости наличия визы для въезда в страну и (или) выезда из страны временного пребывания; об основных документах, необходимых для въезда в страну (место) временного пребывания и выезда из страны (места) временного пребывания; об опасностях, с которыми турист (экскурсант) может встретиться при совершении путешествия; о таможенных, пограничных, медицинских, санитарно-эпидемиологических и иных правилах (в объеме, необходимом для совершения путешествия); о месте нахождения, почтовых адресах и номерах контактных телефонов органов государственной власти РФ, дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, находящихся в стране (месте) временного пребывания, в которые турист (экскурсант) может обратиться в случае возникновения в стране (месте) временного пребывания чрезвычайных ситуаций или иных обстоятельств, угрожающих безопасности его жизни и здоровья, а также в случаях возникновения опасности причинения вреда имуществу туриста (экскурсанта); об адресе (месте пребывания) и номере контактного телефона в стране (месте) временного пребывания руководителя группы несовершеннолетних туристов (экскурсантов) в случае, если туристский продукт включает в себя организованный выезд группы несовершеннолетних туристов (экскурсантов) без сопровождения родителей, усыновителей, опекунов или попечителей; о национальных и религиозных особенностях страны (места) временного пребывания; об иных особенностях путешествия. Данные требования ФЗ согласованы с ГОСТ Р 50690-2000 "Туристские услуги. Общие требовании", в п. 5.7. которого указано, что "при реализации тура туроператор/турагент обязан предоставлять туристам достоверную информацию о реализуемом туре до подписания договора". Требования к информации о туре для потребителей приведены в таблице 1 стандарта. Согласно п. 5.15. ГОСТ Р 50690-2000 Организация, оказывающая экскурсионные услуги, должна иметь инструкции, включающие правила действий сопровождающих и экскурсоводов по обеспечению безопасности при проведении экскурсий, и журнал проведения с ними инструктажа. При организации автобусных экскурсий организация, оказывающая экскурсионные услуги, должна иметь: инструкцию об обязанностях водителя по обеспечению безопасности; правила поведения экскурсантов при нахождении в автобусе; договор с транспортным предприятием или индивидуальным предпринимателем, имеющим сертификат соответствия требованиям безопасности на услуги по перевозке пассажиров. В соответствии с ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 N 12-ФЗ) туроператоры, турагенты, организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, обязаны пользоваться услугами инструкторов-проводников, если организуемые ими путешествия связаны с прохождением туристами (экскурсантами) маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов) (горная и труднопроходимая местность, спелеологические и водные объекты и другие). Однако, технические регламенты услуг (требования которых обязательны) на маршрутах, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов) в настоящее время Законодательством РФ не предусмотрены. Особого внимания заслуживают вопросы обеспечения безопасности в экстремальных видах туризма. ГОСТ Р 50644-94 Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов принят в качестве межгосударственного стандарта. Стандарт устанавливает требования к туристским и экскурсионным услугам, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья туристов и экскурсантов, методы их контроля и предназначен для целей сертификации туристких услуг, которая до принятия ФЗ "О техническом регулировании" носила обязательный характер. ГОСТ Р 50644-94 "Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов" устанавливает вредные факторы (факторы риска) в туризме, которые могут быть классифицированы следующим образом: травмоопасность; воздействие окружающей среды; пожароопасность; биологические воздействия; психофизиологические нагрузки; опасность излучений; химические воздействия; повышенная запыленность и загазованность; прочие факторы риска (опасности, связанные с отсутствием необходимой информации об услуге и ее номинальных (запроектированных) характеристиках); специфические факторы риска, которые обусловлены: - возможностью возникновения природных и техногенных катастроф в зоне размещения туристского предприятия или маршрута, а также других чрезвычайных ситуаций (в том числе связанных с состоянием общественного порядка в районе обслуживания туристов); - техническим состоянием используемых объектов материально - технической базы (туристских гостиниц, баз, кемпингов, канатных дорог и бугельных подъемников, туристских трасс, в том числе горно-пешеходных, лыжных, горнолыжных, водных, верховых и вьючных животных, разнообразных транспортных средств, в том числе велосипедов, маломерных и гребных судов, архитектурных, природных достопримечательностей); - сложным рельефом местности (речными порогами, горными склонами, моренными, скальными, ледовыми участками туристских трасс и т.п.); - уровнем профессиональной подготовленности обслуживающего персонала (инструкторов, экскурсоводов и др.); - подготовкой туристов к передвижению по маршруту определенного вида и категории сложности (инструктаж, экипировка и т.п.); - информационным обеспечением (гидрометеорологические прогнозы, маркировка трасс туристских маршрутов). Туристское предприятие должно иметь комплект действующих нормативных документов по обеспечению безопасности туристов и руководствоваться ими в своей деятельности. Информация, обеспечивающая безопасность жизни и здоровья туристов в процессе обслуживания, предоставляется в порядке, установленном действующей нормативной документацией. Требования к безопасности обслуживания для конкретных видов туристских услуг устанавливаются нормативной документацией на соответствующие виды услуг: стандартами, правилами, уставами, кодексами и другими документами. Безопасность в специализированных сегментах индустрии гостеприимства обеспечивается соответствующими стандартами, среди которых: ГОСТ Р 52603-2006 "Аквапарки. Водные горки высотой 2 м и выше. Безопасность конструкции и методы испытаний. Общие требования". ГОСТ Р 52604-2006 "Аквапарки. Водные горки высотой 2 м и выше. Безопасность при эксплуатации. Общие требования" (стандарт не распространяется на водные горки, изготовленные до 1 июля 2007 г.). ГОСТ Р 52170-2003 "Безопасность аттракционов механизированных. Основные положения по проектированию стальных конструкций" (стандарт разработан с целью нормативного обеспечения безопасности посетителей и обслуживающего персонала аттракционов и других устройств для развлечений на стадии проектирования стальных конструкций аттракционов; настоящий стандарт гармонизирован с европейским стандартом pr EN 13814 "Fairground and amusement park machinery and structures - Safety" ("Механизмы и конструкции передвижных и стационарных парков. Безопасность"), а также разработан с учетом основных нормативных положений немецкого стандарта DIN 15018-1:1984 "Cranes. Steel structures. Verification and analyses" ("Краны. Стальные конструкции. Расчеты и проверка") и ENV 1991-2-4:1994 "Eurocode I: Basis of design and actions on structures. Part 2-4: Wind actions" ("Основные положения проектирования и ветровые воздействия на сооружения"). В 2007 г. разработан проект национального стандарта "Безопасность аттракционов стационарных и передвижных парков развлечений. Общие требования". В статье 7 "Право потребителя на безопасность товара (работы, услуги) " Закона РФ "О защите прав потребителей" указано, что "требования, которые должны обеспечивать безопасность товара (работы, услуги) для жизни и здоровья потребителя, окружающей среды, а также предотвращение причинения вреда имуществу потребителя, являются обязательными и устанавливаются законом или в установленном им порядке" (в ред. ФЗ от 17.12.1999 N212-ФЗ). Однако, ФЗ "О техническом регулировании" № 184-ФЗ выводит услуги из под режима обязательных требований, оставляя за ними установление и применение требований на добровольной основе. В настоящее время Российским законодательством технические регламенты услуг индустрии туризма и гостеприимства не предусмотрены. Вместе с тем, некоторые услуги в процессе их оказания могут представлять реальную опасность для потребителя. К ним, прежде всего, можно отнести услуги общественного питания и транспортные услуги, которые представляют значительный сегмент индустрии гостеприимства. При обсуждении этого вопроса нередко ссылаются на зарубежный опыт технического регулирования, однако, как отмечает д.ю.н. А.В. Нестеров, "на Западе отсутствие технических регламентов услуг компенсируется стандартами мощных корпораций, которые при их добровольном статусе, неукоснительно выполняются, в отличие от наших требований, которые можно не выполнять. Особенно это касается сферы услуг в России, т. к. потребителем услуги является сопродуцент (во многих случаях он сопродуцирует процесс оказания услуги) и поэтому в случае судебного рассмотрения причин нанесения вреда потребителю в процессе оказания услуги сложно доказать, кто виноват услугодатель или услугополучатель в отсутствие обязательных требований на услугу" (26). В большинстве стран с развитой экономикой требования стандартов носят рекомендательный характер, но становятся обязательными тогда, когда на эти стандарты (или их отдельные требования) имеются ссылки в законодательных или нормативных документах, выполнение которых носит обязательный характер.

В Европейском Союзе (ЕС) такие нормативные документы носят название Директив. Торговля услугами регулируется "Генеральным соглашением по торговле услугами" (ГАТС), которое вместо понятий "технический регламент" и "стандарт" использует термин "меры", понимая под этим нормативные правовые акты, регулирующие торговлю услугами. А это совсем другие отношения, имеющие, кстати, свои обязательные ограничения. Под "мерами" понимаются законы и подзаконные акты, принятые государством, но отнюдь не добровольные соглашения на уровне юридических лиц по регулированию торговли услугами. Заслуженный юрист РСФСР Парций Я. Е. в постатейном комментарии к ФЗ "О техническом регулировании" подчеркивает принципиальное положение Закона о том, что на продукцию и связанные с нею процессы могут приниматься как обязательные, так и не обязательные требования, а на оказание услуг только требования, исполняемые добровольно. Данные требования распространяются и на услуги индустрии туризма и гостеприимства. "Вместе с тем, нельзя не отметить, что при оказании упомянутых услуг, безусловно, существуют определённые риски, требующие установления соответствующих норм безопасности. Такие нормы могут носить только обязательный характер. В этой связи концепция Закона в части работ и услуг представляется ошибочной" (30). Эта проблема в целом является очень сложной, учитывая большое разнообразие услуг и трудности их регламентирования в нормативных документах и стандартах. Вместе с тем, техническое регулирование отдельных видов услуг может осуществляться (и осуществляется) по разным направлениям (27). Во - первых, путем создания специальных федеральных законов РФ (ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" № 52-ФЗ от 30 марта 1999 г. (в ред. от 31 декабря 2005 г.), ФЗ "О пожарной безопасности" (21.12.94 N 69-ФЗ в ред. ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ), ФЗ "О транспортной безопасности" (от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ), ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" № 29-ФЗ от 2 января 2000 г. (в ред. от 31 марта 2006 г.), ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (24.11.96 № 132-ФЗ, в ред. ФЗ от 05.02.2007 N 12-ФЗ). Во - вторых, путем принятия постановлений Правительства РФ. Так, в настоящее время действуют правила продажи отдельных видов товаров, Правила предоставления гостиничных услуг в РФ (в ред. Постановлений Правительства РФ от 02.10.1999 N 1104, от 15.09.2000 N 693, от 01.02.2005 N 49), Правила оказания услуг общественного питания (в ред. Постановлений Правительства РФ от 21.05.2001 N 389, от 10.05.2007 N 276). В - третьих, в настоящее время действуют многие нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, напрямую связанные с оказанием различных услуг, например, санитарные нормы и правила, разработанные Госсанэпиднадзором (см. 2.4 учебника). Одним из механизмов технического регулирования в индустрии туризма и гостеприимства является установление и соблюдение требований, изложенных в системах классификации объектов данной сферы. Так, в целях повышения качества и безопасности предоставляемых туристам услуг, обеспечения соблюдения современных стандартов обслуживания и гармонизации их с международными требованиями, обеспечение потребителя полной и достоверной информацией Федеральным агентством по туризму (Ростуризм) были разработаны, утверждены и зарегистрированы в Минюсте России "Система классификации пляжей" (приказ Ростуризма от 05 сентября 2006 г. № 119, Зарегистрировано в Минюсте РФ № 8391 от 20.10.2006 г.) и "Система классификации горнолыжных трасс" (приказ Ростуризма от 14 ноября 2006 г. № 145, зарегистрирована в Минюсте 08.12.2006г. 8573). В 2007г. ряде регионов и муниципальных образований уже началась реализация положений этих систем. Центральным органом системы классификации (ЦОС) определен НП "Центр независимой экспертизы", который проводит оценку пляжей, отбирает экспертов, организовывает учебу по повышению их квалификации. Заключения экспертов направляются в Комиссию Ростуризма, которая присваивает соответствующую категорию. Классификация пляжей включает в себя проведение оценки их соответствия требованиям по безопасности, информационному обеспечению и предоставлению дополнительных услуг на пляжах, присвоение пляжам соответствующих категорий. Система классификации пляжей гармонизирована с международными требованиями и предусматривает три категории для пляжей: "I", "II" и "III". Высшая категория пляжа - "I", низшая - "III". Соответственно, к каждой категории предусмотрена информация для потребителей в виде флага - синий, желтый и зеленый. Процедура оценки пляжей предусматривает обязательные требования для всех категорий, такие как наличие информационных стендов, спасательной службы, кабин для переодевания, туалетов, душа, спортивных площадок, пляжных зонтиков и шезлонгов, присутствие медицинского персонала. Кроме того, границы акваторий пляжей всех трех категорий должна обозначаться буями. Для детей должны быть отведены специальные участки для купания, сами зоны купания должны обозначаться четко и заметно. Владельцы пляжей обязаны перед началом сезон ежегодно очищать пляжи, следить за санитарным состоянием в течение сезона. Система предусматривает и оценку услуг, предоставляемых на пляжах (спортивные услуги: предоставление спортивных зон с необходимым уровнем безопасности для спортивных и надувных аттракционов, площадок для пляжного волейбола, бадминтона, кеглей, других видов спорта, временных водных баз для моторных и безмоторных водных видов спорта (катамараны, водные лыжи, серфинг, парашюты, лодки - "бананы", лодки, водяные горки и др.); обеспечение проходными дорожками и другими удобствами для инвалидов; услуги пунктов питания, развлечений и торговли; услуги и др.). Чем выше категория, тем выше и требования к пляжу. Классификация горнолыжных трасс включает в себя проведение оценки их соответствия требованиям по безопасности, информационному обеспечению, сложности, доступу к соответствующему участку и предоставление дополнительных услуг на трассах, предусмотренных Системой классификации горнолыжных трасс. Российские горнолыжные трассы (трассы для альпийских лыж, сноуборда и лыжни для бега) будут классифицироваться по следующим категориям сложности: "зеленая" - для начинающих, "синяя" - низкой степени сложности, "красная" - среднего уровня сложности, "черная" - высокого уровня сложности. Главные требования системы классификации (содержатся в Приложении 1 "Требования для горнолыжных трасс" Системы) - это требование безопасности (наличие службы спасения, канатных дорог, отвечающих требованиям нормативных актов, регулярное наблюдение и исследование снежного покрова на предмет существующей опасности лавин, обеспечение сеткой, матрацами и столбами и т.п.) и требование по информационному обеспечению (наличие на всех склонах информационных указателей, например, таких как угол наклона, рельеф, профиль у данной трассы; обозначение мест, в которых трассы пересекаются; таблички о существующей опасности лавин и других природных бедствий и т.п.). Система предусматривает и требования к услугам (услуги, которые предлагаются на трассах: квалифицированные инструкторы, проводники, лыжные школы для детей и взрослых, освещение трасс для катаний в ночное время, катание на надувных санях или снегокатах, обслуживание учебных участки трассы для начинающих, снежных парков (трассы или участки трасс, на которых расположены сооружения для прыжков и пайпов /снежный улей); услуги, которые предлагаются в непосредственной близости к трассе: спортивный тир, катание на лошадях и на собачьих упряжках; услуги, предоставляемые в торговых зонах и т.п.) Классификация пляжей и горнолыжных трасс носит добровольный характер. Потребитель сам вправе делать выбор, пользоваться ли ему пляжем или горнолыжной трассой, прошедшими классификацию, или нет. А наличие у пляжа или трассы официальной категории - это уже определенные гарантии качества. Для пляжных комплексов и горнолыжных курортов классификация -дополнительное конкурентное преимущество. Система классификации гостиниц и других средств размещения (приказ Ростуризма от 21 июля 2005 г. № 86). Результаты классификации пляжей, горнолыжных трасс, гостиниц и других средств размещения позволят обеспечить системный контроль за качеством и безопасностью предлагаемых услуг индустрии туризма и гостеприимства.