Процесс управления развитием социальной политики в России

1.3 Социальная защита населения: сущность, принципы и функции

Переход российского общества к рыночным отношениям, обостривший социальные проблемы широких слоев населения, потребовал создания и развития нового социального института -- социальной защиты населения (СЗН), сделав его центром общественного мнения. Опыт стран, перешедших к рыночным отношениям, свидетельствует о том, что рынок может нормально функционировать только параллельно с созданием надежной СЗН, которая является необходимой и своеобразной платой общества, бизнеса, работодателей за социальный мир, стабильность социальной системы и возможность вести нормальную хозяйственную деятельность Система социальной защиты должна быть ориентирована на широкие слои населения, но ее реальное воплощение по отношению к различным социальным слоям и группам является дифференцированным: здоровым, трудоспособным, активным членам общества она должна помогать получать равные возможности в области образования, освоения профессии, включения в систему трудовых от ношении, предпринимательства, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения (инвалидам, пенсионерам, многодетным и неполным семьям, детям и др.) -- оказывать комплекс социальных услуг (в зависимости от состояния) за счет государства, гарантировать получение установленных законом льгот и пособий, т.е. создавать необходимые условия для жизнедеятельности.

Под системой социальной защиты в настоящее время понимается совокупность законодательно установленных экономических, социальных, юридических гарантий и прав, социальных институтов и учреждений, обеспечивающих их реализацию и создающих условия для поддержания жизнеобеспечения и деятельного существования различных социальных слоев и групп населения, прежде всего социально уязвимых.

В России право граждан на социальную защиту гарантировано Конституцией и регламентировано законодательством. Социальная защита осуществляется за счет федерального, местных бюджетов, специально создаваемых негосударственных фондов.

Впервые необходимость создания систем СЗН была подчеркнута в постановлении Совета Министров РСФСР «О первоочередных мерах по созданию государственной системы социальной помощи семье» (1991), Указе Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы» (1992), документах Минсоцзащиты России: «Концепции государственной семейной политики Российской Федерации» (1993), «Концепция развития социального обслуживания населения в Российской Федерации» (1993), в принятой в 1997 г. Правительством Российской Федерации Программе социальных реформ на 1999--2000 гг.

Предполагалось в сравнительно короткие сроки создать систему СЗН, которая объединит и скоординирует разноплановые меры помощи людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, соединит различные финансовые потоки и станет ощутимой частью инфраструктуры, способствующей нормальному функционированию рыночной экономики, а значит, и ее возможности создавать нормальные условия жизнедеятельности человека. Планировалось создать принципиально новую систему СЗН, отличную от существовавшей в советское время. Старая система носила уравнительный характер, действия ее субъектов сводились к распределению и перераспределению имеющихся материальных и денежных ресурсов. Она мало ориентировалась на активизацию потенциала творческих сил человека по преодолению бедности и выходу из трудной жизненной ситуации. Поэтому коренная переориентация экономических реформ на проблемы социально-трудовой сферы, область социальной защиты была объективно необходимой.

В настоящее время система СЗН складывается как социальный институт, характеризующийся совокупностью социальных норм, принципов, учреждений и организаций и определяющий устойчивые формы социального поведения и действия людей.

Мы рассматриваем институт социальной защиты как комплексную систему, формирующуюся в обществе для решения многочисленных, взаимосвязанных социальных проблем, обусловленных необходимостью помощи социально уязвимым социальным слоям и группам населения. Формирование и развитие такого института происходит на основе создающейся законодательной и нормативно-правовой базы, творческого использования исторического опыта, под влиянием политической, социально-экономической, духовно-нравственной обстановки в обществе, существующих представлений о характере и формах социальной помощи людям. На его развитие как механизма регулирования всей совокупности социально-экономических, политических, духовно-нравственных отношений в обществе влияют многочисленные факторы: политические, экономические, идеологические, нравственно-психологические, факторы, связанные с социальной работой как профессиональным видом деятельности, и др. Рассмотрим их подробнее.

Политические факторы. Опыт стран, осуществляющих социальную защиту населения в условиях рыночных отношений, свидетельствует о большой значимости политических факторов. Они связаны с укреплением власти, проводимой ею социальной политикой, ее способностью влиять на положение дел в социальной сфере и осуществлять здесь реформы в интересах человека, обеспечивать спокойствие и социальную стабильность в обществе.

Политические мотивы реформирования системы СЗН остро проявились в российском обществе в начале 90-х гг. и были связаны с начавшимися реформами, которые обернулись системным кризисом, что привело к ухудшению качества жизни людей. Возникла опасность политической дестабилизации и социального напряжения. В это время принимаются политические решения и начинает разрабатываться система национальных мер по социальной защите населения, в первую очередь его социально уязвимых слоев. Принимается концепция социального обслуживания населения как ведущего направления социальной защиты, которое вскоре становится обязательным элементом государственного устройства страны. Расширяется сеть учреждений социального обслуживания различной специализации. Появляются первые законы Российской Федерации, регулирующие социальные отношения в этой сфере: «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и др. Принимаются комплексные программы «Дети России», «Старшее поколение» и др. Наряду с краткосрочными мерами по оказанию помощи людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, определяются меры долгосрочного характера: реформирование пенсионного обеспечения, социального страхования, совершенствование системы подготовки кадров, технологизации социальной работы и др. Политический фактор проявился в активизации деятельности общественных объединений и политических партий. В начале 90-х гг. возникли новые гражданские и общественные инициативы, направленные на улучшение жизни общества, появились новые общественные объединения, которые стали расти численно, крепнуть организационно и превращаться в активный субъект социальной работы. Вопросы развития и улучшения социальной защиты, поддержки людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, стали все чаще привлекать внимание общественных объединений, включаться в их программы и другие документы, вноситься в качестве инициативы на обсуждение законодательных органов власти и т.д.

Необходимость политической стабилизации в обществе в решающей степени определила превращение системы социальной защиты населения в элемент национальной безопасности страны, предмет особой заботы законодательных и исполнительных органов власти. Ими принимаются конкретные меры по противодействию многим потенциальным и реальным угрозам, которым подвергаются жизненно важные интересы России: по преодолению бедности, замедлению снижения уровня жизни населения, социальной дифференциации общества, ликвидации различного рода чрезвычайных ситуаций. Среди этих мер -- мониторинг и прогнозирование социальных процессов, упреждающая корректировка решений органов государственной власти, способных ухудшить социальную ситуацию, развитие социальных выплат и социального обслуживания. Сюда же следует отнести действия, направленные на укрепление основ федерализма, повышение управляемости системы исполнительной власти, развитие социального законодательства, разработку и реализацию федеральных и региональных программ, заключение договоров о разграничении полномочий по вопросам социальной защиты с субъектами Российской Федерации и др.

Экономические факторы определяют характер и специфику функционирования института социальной защиты: экономические последствия, связанные с применением определенных методов регулирования социальной защиты; величина общего уровня потребления важнейших видов товаров; моделирование доходов посредством взимания взносов, рассматриваемых в качестве формы налогообложения и предоставления пособий в денежной или натуральной форме.

Социальная защита влияет на уровень накоплений и инвестиций, спрос и предложение труда, характер управления предприятиями и на стратегию руководства. Очевидно ее влияние на экономическую конъюнктуру и на явления, связанные с ростом производительности труда. Поэтому важным является внедрение экономических, рыночных механизмов в распределительные каналы и ее ресурсное обеспечение.

Не случайно в докладе Международного бюро труда Комиссии по социальному развитию Экономического и Социального Совета ООН «Социальная защита в контексте национального развития» отмечается, что различные стороны социальной защиты содействуют росту производительности труда работников. Так, трудоспособность рабочих непосредственно зависит от состояния их здоровья. Доступ к медицинской помощи профилактического или лечебного характера способствует значительному повышению эффективности трудовых затрат, увеличивая умственные и физические возможности работников, уменьшая потери рабочего времени и снижая количество несчастных случаев на производстве; выплата пенсии и пособий по безработице в определенной степени снимает у работников чувство страха экономической необеспеченности, а страхование по болезни, обеспечение от несчастных случаев на производстве, действия системы медицинской помощи непосредственно влияют на улучшение качества рабочей силы.

Рост накоплений и инвестирования в социальную защиту позволяет осуществлять достойное страхование по безработице и пенсионное страхование, материальное обеспечение нетрудоспособных граждан, укрепить материально-техническую базу учреждений социального обслуживания; сокращение текучести рабочей силы и закрепление ее на предприятиях мерами социальной защиты -- это отражение влияния экономических факторов на состояние и развитие системы социальной защиты.

Влияние экономических факторов проявляется и в том, что в социальной защите удается полностью воплотить принцип семейного подхода. Появляются новые возможности для противодействия угрозам, связанным с демографическим кризисом, состоянием генофонда и здоровья населения, ростом масштабов безработицы и вынужденной миграции, падением морально-нравственных устоев в обществе. Семья, являясь важнейшей ячейкой общества, становится естественным защитным механизмом для своих членов, обеспечивающим выработку мировоззрения базовых моделей поведения и жизненной стратегии, возможности адаптации к изменившимся условиям социума. Вот почему одной из задач социальной защиты является укрепление потенциала семьи, в том числе и экономического, оказание ей помощи в развитии семейного бизнеса, предпринимательства для более полной реализации потенциала в выполнении семьей своих функций.

Идеологические факторы играют важную роль в становлении института социальной защиты.

Идеологические факторы отражают посредством системы общественных взглядов и идей экономическую жизнь общества, активно влияют на ее развитие посредством деятельности государства, общественных объединений, партий, групп и слоев общества, Реально их влияние и на результативность деятельности складывающегося института социальной защиты. Известно, что в советское время господствующая коммунистическая идеология считала государственное социальное обеспечение приоритетной мерой в области социальной защиты населения.

После многолетнего доминирования государственной системы социального обеспечения в начале 90-х гг. под влиянием рыночных изменений в экономике и других сферах общества актуальной стала проблема выработки и принятия новой идеологии социальной защиты. Реформы в нашей стране начались с ориентации на идеи создания либеральной рыночной экономики с соответствующей ей системой СЗН, основанной на отношениях собственности.

Опыт стран, осуществивших рыночные преобразования, свидетельствует о том, что там, где утверждались либеральные рыночные отношения, выделение средств на социальную защиту базировалось на отношениях собственности. Приоритетным было развитие организационно-правовых форм защиты нуждающихся, имеющих частный характер, в рамках частного страхования или обществ взаимопомощи. Это составляло суть доктрины помощи в этих странах. Вместе с тем, наряду с развитием форм защиты частного характера стали функционировать формы защиты, основанные на определенном обобществлении средств и их перераспределении на нужды. Опыт показывает, что практически все капиталистические страны на ранних этапах своего развития исповедовали идеологию либеральных рыночных отношений и первостепенным считали развитие форм защиты частного характера; лишь значительно позднее начинают появляться формы защиты нуждающихся, основанные на определенном обобществлении средств и их перераспределении на нужды слабо социально защищенных лиц. Это привело к серьезным социальным последствиям: социально-экономические системы этих стран переставали быть системами либеральной рыночной экономики, да и сами страны стали называться странами с социально-ориентированной рыночной экономикой.

В странах с социально-ориентированной рыночной экономикой иная идеология социальной защиты человека. Здесь проводят активную, осознанную социальную политику, отражающую новую политическую и социально-экономическую ситуацию и нацеливающую на развитие новых организационно-правовых форм защиты. В организационной структуре системы СЗН главное место отводится обязательному социальному страхованию. Минимальный уровень пенсионного обеспечения и необходимую медицинскую помощь гарантирует государство. Используются и частные формы социальной защиты, но их главное назначение -- повышать уровень социальной защищенности людей, для которых основные формы социальной защиты малоэффективны. Интересы частной собственности оберегаются и в этом случае.

В нашей стране наметились основные общие контуры многоукладной организационной структуры системы СЗН, в которой используются практически все организационно-правовые формы, осуществляемые в странах с рыночной экономикой. Конституция Российской Федерации ориентирует общество на создание социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Устанавливаются государственные гарантии по важнейшим положениям, составляющим суть социальной защиты. Создавая свою национальную модель системы СЗН, общество должно иметь четко изложенную новую идеологию социальной помощи и поддержки нуждающегося человека, учитывающую национальные традиции и менталитет, особенности многоукладной организационной структуры, опыт зарубежных стран, создавших социально-ориентированную рыночную экономику. Необходима и быстрейшая разработка современной теории социальной защиты, чтобы на ее основе сформировать новую, активную социальную политику, реально стабилизирующую повышение уровня жизни граждан России.

Нравственно-психологические факторы на протяжении всей истории социальной защиты являются важнейшими регуляторами отношений, возникающих в сфере социальной защиты человека. Нравственно-психологические проблемы возникают часто и проявляются во всех областях социальной помощи и поддержки человека -- при взаимодействии социального работника и клиента, в семье, в деятельности учреждений социального обслуживания и т.д. Социальные работники, к примеру, постоянно сталкиваются с проблемами проявления социального и политического неравенства, унижением человеческого достоинства, утратой человеческих ценностей. Поэтому задача института социальной защиты -- способствовать восстановлению социальной справедливости, законных прав клиента, добиваться реализации его основных потребностей, уважительного отношения к ценностям человека. Но важен и другой нравственный момент. Социальная помощь и поддержка нередко связаны в массовом сознании с настроениями социального иждивенчества, стремлением стать благополучным не за счет своего труда, а за счет «захребетничества». Вот почему так важно, осуществляя социальную защиту, полно и всесторонне анализировать социальные проблемы клиентов, особенности их жизненной ситуации. При оказании социальной защиты возрастает влияние психологических факторов, сопровождающих значительную часть социальных проблем клиентов -- проблемы взаимодействия людей, их влияния друг на друга, отношений между ними. Налаживание взаимодействия с людьми, оказание им помощи в социальном функционировании -- это сфера интересов института социальной защиты.

Таким образом, на развитие системы СЗН активно влияют факторы, связанные с ее более глубоким воздействием в качестве механизма регулирования всей совокупности социально-экономических, политических, духовно-нравственных отношений в обществе. Все указанные факторы определяются господствующей политической доктриной, проводимой государственной политикой, социально-экономической ситуацией в обществе. Их влияние выражается в постановке конкретных целей и задач по социальной защите человека в функциях, реализующих главную цель системы социальной защиты: оказать помощь человеку или группе людей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Причем оказать помощь на личностном уровне, за счет активизации потенциала собственных сил и возможностей клиента; наладить связь между людьми, которые нуждаются в помощи, с ресурсными системами социума, с государственными учреждениями и законодательными органами.

Факторы, связанные с социальной работой как профессиональным видом деятельности. Система социальной защиты населения и профессиональная социальная работа тесно связаны и взаимозависимы. Становясь профессиональным видом деятельности, социальная работа предполагает наличие необходимой законодательной и нормативной базы, развитой инфраструктуры, подготовленных кадров, словом, всего того, что может предоставить социальная защита как социальный институт. Система социальной зашиты прежде всего на мезо- и микроуровне является своеобразным «организационно-правовым полем» для социальной работы, где она выполняет свои цели и задачи, реализует свойственные ей основные функции. В свою очередь, с помощью средств социальной работы реализуются функции социальной защиты. Приход в социальную работу подготовленных специалистов, повышение уровня профессионализма в работе с клиентами, возросшее умение обеспечивать взаимодействие в деятельности по оказанию помощи и поддержки людям с государственными организациями и общественными объединениями -- все это повышает эффективность мер по социальной защите.

2. Споры, связанные с периодами работы, подлежащими включению в льготный стаж

Разрешая спор о включении в специальный стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости,периодов нахождения работников на курсах повышения квалификации, необходимо принимать во внимание, что при определении права на трудовую пенсию учитывается суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж (статья 2 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»).

Согласно пункту 1 статьи 10 Закона в страховой стаж включаются периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территории Российской Федерации лицами, застрахованные в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", являющимися гражданами Российской Федерации, при условии, что за эти периоды уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации.

В силу п. 4 Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 года № 516, в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, засчитываются периоды работы, выполняемой постоянно в течение полного рабочего дня, при условии уплаты за эти периоды страховых взносов в Пенсионный фонд РФ.

Статьей 187 Трудового кодекса РФ установлено, что при направлении работодателем работника для повышения квалификации с отрывом от работы за ним сохраняется место работы (должность) и средняя заработная плата по основному месту работы.

Аналогичные положения были предусмотрены статьей 112 КЗоТ РФ, который утратил силу с 1 февраля 2002 года в связи с введением в действие Трудового кодекса РФ.

Поскольку в силу приведенных выше норм права с заработной платы, выплачиваемой работникам, направленным для повышения квалификации с отрывом от работы, работодатель должен производить отчисление страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, период нахождения работника на курсах повышения квалификации засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости.

Истец обратилась в суд с иском к Государственному учреждению - Управлению Пенсионного фонда РФ о назначении досрочной трудовой пенсии по старости как лицу, осуществляющему педагогическую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях для детей, в том числе период нахождения на курсах повышения квалификации. Решением суда первой инстанции требования истца удовлетворены. Судом кассационной инстанции решение оставлено без изменения. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда РФ вышеназванные судебные решения отменены, принято новое решение об отказе истцу в удовлетворении заявленных требований, поскольку условия работы истца в спорный период времени не отвечают требованиям нормативных актов, предусматривающих возможность зачета в специальный трудовой стаж работы в образовательном учреждении при обучении не менее 50 процентов детей в возрасте до 18 лет исключительно во всем учебном заведении (во всех отделениях), а не только на дневном отделении, где велась преподавательская деятельность истца, поэтому правовых оснований для включения в стаж для досрочного назначения трудовой пенсии по старости спорного периода работы, в том числе периода нахождения на курсах повышения квалификации (Определение Верховного Суда РФ от 31.10.2008 года № 55 - В05-4).

По-прежнему в судебной практике возникают споры, связанные с отказом пенсионного органа зачесть женщинам в стаж работы по специальности периода нахождения в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет при досрочном назначении пенсии по старости (за период до 6 октября 1992 года).

Отказывая в зачете данного периода работы в льготный стаж, пенсионные органы ссылаются на Разъяснения Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 29 ноября 1989 года № 375/24-11 «О порядке предоставления женщинам частично оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет и дополнительного отпуска без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет».

Между тем, до введения в действие Закона Российской Федерации от 25 сентября 1992 года № 3543-1 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР» статья 167 КЗоТ РСФСР предусматривала включение периода нахождения в отпуске по уходу за ребенком в стаж работы по специальности для назначения пенсии по выслуге лет.

Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 января 1981 года «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей» были установлены частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года и дополнительный отпуск без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет.

Лишь с принятием Закона Российской Федерации № 3543-1 от 25 сентября 1992 года «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР» (вступил в силу 6 октября 1992 года) период нахождения женщины в отпуске по уходу за ребенком перестал включаться в стаж работы по специальности в случае назначения пенсии на льготных условиях (ст. 167 КЗоТ РФ).

Кроме того, пунктом 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 25 от 20 декабря 2005 года «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии» предусмотрено, что при разрешении споров, возникших в связи с невключением женщинам в стаж работы по специальности периода нахождения в отпуске по уходу за ребенком при досрочном назначении пенсии по старости (статьи 27 и 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»), следует исходить из того, что если указанный период имел место до 6 октября 1992 года (времени вступления в силу Закона Российской Федерации от 25 сентября 1992 года № 3543-1 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации», с принятием которого названный период перестал включаться в специальный стаж работы в случае назначения пенсии на льготных условиях), то он подлежит включению в стаж работы по специальности независимо от времени обращения женщины за назначением пенсии и времени возникновения права на досрочное назначение пенсии по старости.