Процессы и механизмы формирования государственной политики в современном российском обществе

Теоретико-методологические основания диссертационного исследования определяются характером объекта и предмета изучения, обще социальными, страновыми и отраслевыми особенностями процесса разработки государственных политик. В связи с междисциплинарным характером изучаемой проблемы в работе использовались как общенаучные, так и специальные методы, характерные для различных отраслей гуманитарного и естественно-научного знания. Центральным значением при этом обладал системный метод, позволивший описать функциональные и структурные свойства процесса и механизмов государственного управления, наметить пути совершенствования принятия государственных решений.

Среди других методов, повлиявших на структуру и характер исследования, создавших возможности для проявления авторского подхода к теме, можно назвать социологический, сравнительный, кибернетический, институциональный и нормативно-правовой. Эти методы позволили адаптировать к целям исследования множественные теоретические концепты и прикладные модели. Своеобразие авторского подхода к достижению поставленной цели предопределило и широкое использование ценностных, социокультурных подходов к теоретическому описанию предмета исследования. Существенное значение имел и исторический подход, а также использование результатов включенного наблюдения, личные впечатления и опыт работы соискателя в структурах государственного управления. В своей работе автор также опирался на результаты многочисленных исследований Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, исследовательские данные постоянно действующего (при указанном Центре) семинара по проблемам государственного управления в России. политика государственный российский

Существенным информационным источником диссертационного исследования стали также результаты анализа нормативно-правовых документов, отраслевых регламентов, служебной документации (открытого характера), характеризующие особые задачи деятельности ОАО «РЖД».

Применяемые методы позволили автору обосновать, сформулировать и использовать в своем исследовании целе-рациональный подход к описанию процессов и механизмов формирования государственной политики. Этот подход дал возможность применить разнообразные теоретические концепты к единому процессу целеполагания, показать сочетание его сущностных и прикладных аспектов.

Положения, выносимые на защиту.

1. В современных условиях, несмотря на нарастающую глобализацию и повышение роли полицентрических форм организации социальной и политической жизни, российское государство остается центральным и ведущим общественным институтом. Его доминирующая роль определяется способностями к трансформации своих базовых управленческих функций, совмещением последних с новыми задачами, поставленными временем. Усиление управленческой роли государства в российском обществе, потребность в сознательном регулировании и конструировании им общественных отношений является определяющим условием успешного решения задач переходного периода во всех сферах жизни. Организационно-нормативная природа государства предопределяет вторичную роль сетевых подходов, теорий нового публичного менеджмента и «хорошего управления» при объяснении природы данного института и механизмов формирования его стратегий.

2. Потребность в прикладной ориентации сложной кооперативной деятельности государства по выработке и реализации правительственных стратегий, а также природа этого института как искусственно созданной организации, целенаправленный характер деятельности его структур предопределяют рациональный характер формирования государственной политики. В этом смысле целе-рациональный подход выступает основным способом, совмещающим теоретические и прикладные подходы к решению управленческих задач и дающим возможность определять основные меры по оптимизации всего процесса целеполагания. Целе-рациональный подход предполагает качественное повышение удельного веса нормативных требований к организации совместной деятельности управляющих и управляемых, увеличение объема количественно определяемых задач, расширение использования математических методов анализа и прогноза при измерении линейных пространств принятия решений;

3. Политические механизмы выработки государственных решений при всей своей специфике являются составной частью государственного администрирования, базовым управленческим механизмом, наиболее глубоко сочетающимся с административными формами деятельности исполнительной власти на высших этажах государственного регулирования. В деятельности глав государств и правительств формируется единый политико-административный подход к использованию полномочий государства и формированию государственных стратегий.

4. Базовой предпосылкой формирования государственной политики, выработки политики в различных областях выступают ценностные ориентиры. Помимо ориентационной роли ценности выступают предпосылкой сплочения государства и общества, элитарных и неэлитарных групп. Одновременно ценности являются формой выражения цивилизационной специфики коммуникаций государства и общества, предполагая трансляцию традиций и обычаев общества в систему принятия решений. Операциональным выражением роли ценностей в системе управления государством выступают идеологические конструкции, придающие целеполаганию предметно и идейно сформированный комплекс ориентаций. В этом плане феномен «государственной идеологии» предстает в качестве особого идейного инструмента, призванного обеспечивать использование высшей власти для интеграции общества, поддержания территориальной целостности и порядка, законности и стабильности социума, обозначать направленность и пределы в стратегиях развития последнего. Ценностно-идеологический подход выступает составной частью целе-рационального метода анализа и формирования государственной политики.

5. Перспективы развития государственной политики российского общества неразрывно связаны с усилением деловых коммуникаций власти с гражданскими структурами, в том числе с бизнес-сообществом, его корпоративным сектором. Ведущей формой такого сотрудничества выступает государственно-частное партнерство, отражающее формирование устойчивого взаимовыгодного альянса сторон, ведущего к эффективной реализации экономических проектов, взаимной поддержке позиционирования каждого из субъектов на международной арене, повышению социальной ответственности отечественного капитала;

6. Важнейшим условием формирования государственной политики России в современных условиях является усиление ценностных ориентиров развития, сохранение в них национальных и цивилизационных составляющих; принципиальную роль в этом процессе играет формирование целостной политико-правовой нормативистики, предполагающей усиление управленческого статуса политических документов и оптимизацию применения юридико-правовых технологий в принятии решений, повышение согласованности электоральных и управленческих процессов, нарастание ответственности государственных и политических деятелей по претворению в жизнь обще социальных интересов.

7. Политическое измерение государственных стратегий в транспортно-экономической сфере показывает, что дальнейшее совершенствование правительственного курса, усиление взаимодействия государства и бизнеса в продвижении крупных геоэкономических проектов предполагает усиление ценностных регуляторов взаимодействия, сочетание корпоративных целей с общественными интересами, совершенствование качества отраслевых политико-хозяйственных документов, оптимизацию источников бюджетирования, диверсификацию задач и ряд других актуальных мер.

Научная новизна исследования выражена в полученных лично автором диссертации следующих выводах:

- обосновано сохранение ведущей роли российского государства в современных условиях как центрального института макросоциального управления, структуры, обеспечивающей порядок и направленное регулирование общественных отношений; показана специфика изменения функциональных нагрузок государства в современных условиях, выявлена взаимосвязь технологий и сущностных трансформаций данного института, показаны особенности соотношения иерархических и полицентрических параметров его внутренней организации.

- уточнено соотношение между феноменологическими и рационально-нормативными элементами государственного управления, обоснованы и раскрыты преимущества целе-рационального подхода к анализу и конструированию механизмов формирования государственной политики; показаны резервы снижения неопределенности управленческих ситуаций при прогнозировании и планировании действий государственных структур; раскрыта современная роль методов количественного анализа и измерения целей государства;

- обоснован ценностно-идеологический подход к формированию государственной политики, показана роль ценностных и идейных оснований принятия государственных решений; выявлены интегративные и ориентационные функции этих духовных явлений, определены особенности современной роли идеологических структур в процессе принятия государственных решений, раскрыто содержание феномена «государственной идеологии», его место и роль в формировании современной государственной политики; обоснованы основополагающие принципы, обеспечивающие устойчивую рационализацию целей государственной политики, сочетание ценностных и прикладных подходов при решении общественно значимых вопросов;

- раскрыты особенности взаимодействия государства с его основными контрагентами в процессе формирования правительственных стратегий; выявлены отличительные черты и модели взаимоотношений государства с бизнес-структурами; показана роль крупных корпораций, государственных монополий в реализации национальных интересов; теоретически описаны модели их взаимоотношений с государством; выявлены особенности государственно-частного партнерства в транспортно-экономической сфере, определены перспективные направления и условия развития этого типа взаимодействия при постановке государственных целей;

- вскрыты и теоретически описаны отличительные особенности наиболее важных, в том числе венчурных и антикризисных, технологий и механизмов формирования государственной политики, показано их влияние на структуру и сущностные параметры государства; выявлена особая роль политико-правовых и юридических технологий в процессе формирования государственной политики, определены возможности и условия оптимизации их использования при согласовании политических и управленческих процессов в контексте принятия государственных решений;

- определены основные направления формирования государственной политики в транспортно-железнодорожной сфере, раскрыта роль последней в реализации общенациональных интересов российского общества; показаны основные направления решения отраслевых геоэкономических и геополитических задач; сформированы когнитивные основания для развития «политологии транспорта» как субдисциплины в рамках развития отечественной версии политико-управленческих наук.

Научное и практическое значение предпринятого исследования. Материалы и итоги диссертационной работы обладают теоретическим, прикладным и научно-педагогическим значением. Теоретическое значение диссертации состоит в существенном расширении возможностей изучения сущностных и операциональных сторон системы государственного управления; предполагает расширение понятийного аппарата при изучении принятия государственных решений; обусловливает повышение четкости концептуального анализа всего процесса целеформирования и целереализации.

С практической точки зрения основные выводы и положения работы могут способствовать оптимизации принятия государственных решений на общефедеральном и отраслевом уровнях, обеспечить повышение уровня экспертно-аналитического сопровождения правительственных решений.

Основные выводы и положения диссертации также могут быть использованы для обновления и разработки учебных и специальных курсов гуманитарного цикла в высшей школе.

Апробация работы. Основные выводы, положения и идеи диссертационного исследования отражены в публикациях автора, в работах Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, в трудах постоянно действующего научного семинара по проблемам Государственного управления в российском обществе. Ряд положений работы был освещен в форме докладов на международных Конгрессах, конференциях, симпозиумах, круглых столах, научных семинарах по проблемам государственного управления и развитию транспортно-экономической отрасли, в том числе: на VIII Международном экономическом форуме (Санкт-Петербург, 2004); международной конференции «Современное состояние военно-гражданских отношений и государственное управление сектором безопасности в России» (Москва, 2004); 4-й Международной конференции «Государственное управление в ХХ1 веке: традиции и инновации» (Москва, 2006); на Всероссийской конференции «Проблемы формирования государственных политик в России» (Москва, 2006); на Всероссийской конференции «Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации» (Москва, 2007) и др. Диссертация обсуждалась на кафедре политического анализа МГУ им. М.В.Ломоносова и была рекомендована к защите. Диссертация состоит из введения, четырех глав (16 параграфов), заключения и списка литературы; общий объем 365 страниц.

Основное содержание диссертации

В Главе 1 «Теоретико-методологические основания анализа процесса формирования государственной политики в современном обществе» рассматриваются исходные концептуальные основания анализа механизмов и технологий формирования государственных политик.

В § 1 «Государство как институт принятия решений: современные подходы и практики» автор раскрывает сущностные параметры данного института, обусловливающие специфическое содержание всего процесса формирования и реализации его стратегий.

Исходя из того, что базовые характеристики государства обусловливают основополагающие механизмы формирования и осуществления государственных политик, автор показывает, что постепенное изменение функций и структуры, свойств и параметров этого института постепенно меняет его исторический облик, одновременно трансформируя его возможности в части сознательного воздействия на общественные процессы, способы принятия и реализации управленческих решений. Подвергаясь воздействию трансграничных процессов, информационного общества и проходя специфическую стадию коэволюции, государство в настоящее время формирует нестандартные контакты со своими контрагентами, образует «серые», то есть еще мало устоявшиеся и недостаточно легализованные зоны взаимоотношений с бизнесом, гражданскими и международными структурами. При этом складывающиеся способы функционирования государства, используемые им схемы управления конфликтами трансформируют его базовые, субстанциональные характеристики.

Ведущей аналитической призмой адекватной оценки сущности государства является объединение его теоретической реконструкции с прикладными аспектами деятельности. Полемизируя с точками зрения, утверждающими утрату государством его былой мощи, автор выделяет факторы, способствующие сохранению им своей ведущей роли в обществе или, как минимум, позволяющие ему компенсировать многие негативные тенденции. В этой связи автор солидаризируется с позициями тех ученых, которые полагают, что «отступление государства» со своих социальных позиций «во многих случаях … является добровольным» делом, М. ван Кревельд Расцвет и упадок государства, пер. с англ., М., 2007, с. 511. свидетельствующим не столько об ослаблении его исторических возможностей, сколько о возможности самостоятельно распоряжаться своими ресурсами. Применительно же к России доказывается, что без усиления роли государства в общественной жизни ни гражданские или предпринимательские структуры не способны решить принципиальные задачи устойчивого развития общества. Создание сильного государства - это незыблемый приоритет сегодняшнего дня, предпосылка перспективного развития экономики и социальной сферы.

Обозревая теоретическую панораму современных теорий государства и государственного управления, автор отмечает, что ряд моделей лишь частично улавливает те или иные тренды в эволюции современного государства, временами создавая весьма отвлеченные от жизни представления. В этой связи, позитивно оценивая прокламируемый сетевыми и коммуникативными подходами переход государства от патерналистской опеки к партнерству с обществом и рассмотрении его как основы принятия решений, автор тем не менее показывает, что в применительно к российской системе формирования государственной политики прикладной смысл этих подходов ведет не столько к перестройке, сколько к умалению роли государства. А в ряде случаев может привести к дезорганизации власти и усилению центробежных тенденций. Поддерживая идею диалога граждан с властями, автор отрицает минималистскую трактовку государственного управления.

Отмечается и еще одним изъян многих теорий, а именно принижение роли ценностной составляющей государственной политики. Определяя факторы неизбежности этого источника общественной коммуникации, автор доказывает, что совершенствовать механизмы формирования государственных стратегий можно только в процессе развития духовных оснований социальных контактов власти и общества. Понимание государства как духовно ориентированной общности заставляет критически отнестись к идеям его превращения в исключительно сервисную, обслуживающую общество структуру.

В этой связи в диссертации показываются преимущества нормативно-организационной модели государства, роль соответствующих инструментов удовлетворения общественных потребностей и воспрепятствования поведенческих девиаций. В прикладном плане значение организационно-иерархической, институциональной природы государства означает, что важнейшими индексами его социально-управленческой силы является применение законов, распространение норм на все сферы жизни общества, строительство институтов как основания инфраструктуры власти, которая объединяет его с обществом. В этом плане в работе доказывается, что в настоящее время российскому государству нужны сильные институты и более широкое поле ответственности. Однако, адаптация организационно-процедурного строения государства к вызовам ситуации отрицает скатывание к неопатримониальной системе.

Иерархически-организационная структура государства предполагает необходимость постоянного поддержания его искусственной структуры в состоянии, соответствующей выполнению им общественной миссии. В этой связи в работе раскрываются условия компенсации слабостей иерархической организации данного института, показываются направления повышения управленческой роли государства.

Выработанные автором методологические подходы используются в § 2 «Государственная политика как форма целенаправленной активности государства», где раскрываются особенности этого процесса, его структурная и технологическая составляющие.

Критически обозревая мнения, сложившиеся в науке относительно государственной политики, автор показывает, что это явление отражает фактическое состояние государства как управленческого организма, демонстрирует практическую направленность деятельности этого института, подлинную результативность и способность конкретных органов власти к целенаправленному воздействию на объект регулирования в соответствии с миссией государства и заранее принятыми решениями. В целом государственная политика показывает реальную управленческую и социальную «стоимость» деятельности различных органов государства, политических команд и лидеров в деле достижения обще народных интересов.

Определяя государственную политику как внутренне интегрированную стратегию управления крупномасштабными объектами, выработанную на основе кооперации с наиболее авторитетными гражданскими структурами (в том числе и бизнес-сообществом), автор раскрывает ее основополагающие параметры, типы и факторы ее формирования и совершенствования в российском обществе.

Характеризуя целостность государственной политики, автор определяет ее местоположение в структуре деятельности данного института, раскрывает ее внутренне дифференцированное содержание, типологию и иные сущностно важные параметры. Такой подход дает возможность и для теоретической идентификации механизмовикивозможность и для ной политики ее формирования, которые описываются как формы субъект-субъектного и субъект-объектного взаимодействия, существующие в виде разнообразных (политических, юридических, морально-этических, экономических, процедурно-организационных и самоорганизующихся) правил, норм, принципов, технологий и иных компонентов деятельности, обеспечивающих сочетание различных уровней целеполагания и в итоге способствующих выработке единого государственного решения. Как показано в диссертации, с точки зрения своей функциональной нагрузки, эти элементы упорядочивают систему принятия решений как внутри госаппарата, так и при реализации (продвижения) целей во внешней по отношению к государству среде. Подразумевая определенную последовательность в применении своих элементов, механизмы концентрируют процессуальные характеристики государственной политики, структурируя последнюю и в конечном счете обеспечивая результативность целеполагания.

Свои особые черты и проявления механизмы формирования государственной политики обретают на различных - политическом и административном - уровнях деятельности государства. Последние придают механизмам формирования государственной политики разнообразные формы оценивания проблем, согласования позиций, продвижения целей, оценивания результатов и др. Воплощая все эти нормы и процедуры взаимодействия, данные механизмы порождают многочисленные иерархические и полицентрические связи чиновников и контрагентов, форматируют их сложную кооперативную деятельность, поддерживают ориентацию на эффективное завершение управленческого цикла.

Помимо уровневых характеристик механизмов принятия решений в диссертации раскрываются особенности их компонентного содержания, описывается специфика их институциональных и неинституциональных составляющих. Так, среди институциональных компонентов особое внимание в диссертации уделяется анализу норм и процедур, которые придают государственной политике устойчивость и адаптивность, определенность и гибкость, репродуктивные и креативные параметры. В этой связи в работе выделяются универсальные (необходимость обратной связи при принятии решений, соблюдения законности, транспорентности и проч.) и специфически-отраслевые элементы (определяющие эффективность предметно-направленных действий в социально-экономических, финансовых, административных и иных секторах общества) механизмов формирования госстратегий. Показывается, что сочетание постоянных и специфических компонентов в механизмах принятия решений предполагает постоянную активность властей, направленную на поддержание ориентиров, задающих общесоциальную направленность действий органов управления, сохраняющих возможность гражданского контроля за принятием решений и препятствующих чрезмерному давлению корпоративных и партикулярных интересов.

Обращая внимание на амбивалентный характер этого процесса, автор доказывает, что снижение этой противоречивости прежде всего достигается за счет совершенствования политико-юридических и административных документов. В связи с тем, что национальные государства обладают неравнозначными способностями к закреплению нормативного профиля деятельности своих институтов, в диссертации дается анализ неинституциональных компонентов, форм сочетания административных и политических методов управления, интеграции групповых позиций в относительно единую целевую программатику действий.

Раскрывая типологию государственной политики и совокупную логику ее формирования, автор описывает разнообразные атрибуты этого процесса, выделяет внешние и внутренние факторы, влияющие на содержание выдвигаемых государством целей и характер их реализации. Основное внимание здесь уделяется характеристике режимов правления, архитектуре федеративных отношений государства. Применительно к российскому обществу помимо структурных преобразований формирование эффективной федеративной модели связывается с расширением использования морально-этических инструментов и, как следствие, с решением государством определенных воспитательных задач.

В § 3 «Политические и административные процессы и институты в механизме формирования государственных политик» рассматриваются специфика и характер взаимосвязи этих базовых компонентов деятельности государства. В данном контексте раскрываются как их обще управленческие статусы, так и особенности контактов, устанавливающихся в конкретной стране.

Как показывается в диссертации, взаимосвязь политических и административных структур обусловлена особенностями внутреннего строения государства, а также внешними факторами, прежде всего раскрывающими влияние на систему государственного управления более широкого образования - политической системы общества. Именно через политическую систему процесс (и механизмы) формирования государственной политики включает государство в более широкий контекст общественных взаимоотношений, что соответствующим образом трансформирует и параметры принятия решений.

Соотнося сложившиеся теоретические подходы с характеристикой политико-административных взаимосвязей в реальной практике государственного управления, автор отмечает тенденцию к единению и даже интеграции этих составных частей госрегулирования. Обращаясь к опыту передовых стран, автор показывает, что современный уровень развития государства по сути снимает дихотомию политических и административных подходов, сохранив за каждым из них статус различных, но единых по своей управленческой направленности инструментов общественных преобразований. В то же время в работе подчеркивается, что целостность этих подсистем проявляется не в структурно-функциональном, а в процессуальном аспекте, в контексте принятия и реализации государственных решений. Таким образом, несмотря на свою процессуальную целостность, политика и администрирование сохраняют свои специфические (институциональные, кадровые, технологические и прочие) очертания.

Раскрывая отличия политических инструментов разработки государственных стратегий, соискатель показывает их опосредованность внутри элитарной конкуренцией, зависимость от множественности групповых интересов, характера политических коммуникаций с обществом и потребностей правящих режимов, демонстрирует особенности использования средств символического управления (за счет применения ценностей, идей, идеологий). Особое внимание в диссертации обращается на механизмы легализации, юридически-правового закрепления политических инвективов и отношений.

Характеризуя административные процессы и механизмы государственного управления, автор показывает, что именно эта форма дееспособности государства характеризует его способность - как управленческой структуры - отвечать на различные социальные изменения. В диссертации приводятся доводы, позволяющие понять, что без повседневного приоритета административных инструментов государство снижает свои возможности и как система управления, и как форма всеобщей организации общества. В этой связи в работе дается анализ разнообразных форм административного регулирования, подчеркивается легальный характер осуществления этих управленческих полномочий. Как показано в диссертации, в административном пространстве не всегда действуют механизмы агрегирования, а процедуры координации и согласования становятся, по сути важнейшими инструментами обеспечения целостности процесса формирования государственной политики.

Раскрывая политико-административные аспекты механизмов формирования государственной политики, автор определяет особенности их взаимоотношений на институциональном и технологическом уровнях. В первом случае исследование сосредотачивается на деятельности политических команд и лидеров, результативности идей и ценностей, особенностях совмещения электоральных и управленческих процессов (особенно при передаче власти) и т.д.; во втором - на выработке целей, придании им нормативного характера, встраивании в текущую деятельность органов управления.

Принимая во внимание, что на практике нахождение баланса политико-административных институтов и механизмов представляет собой открытый процесс государственного управления, автор подчеркивает необходимость постоянного приведения аппарата государственного управления в соответствие с целями развития общества. В данной связи обращается внимание на необходимость корректного использования инструментов централизации госрегулирования, совершенствования публично-политических методов принятия решений, расширение возможностей правительства для обсуждения его планов с общественностью. Подчеркивая, что издержки взаимодействия политических и административных институтов могут вести к дисфункциям и дестабилизации общества, автор показывает наиболее перспективные способы интеграции этих уровней целеполагания, особо выделяя совершенствование нормативно-процедурных технологий и использование аналитических методик разработки целей.

Говоря в данной связи о проблемах российского общества, автор показывает, что архитектура взаимоотношений политико-административных сегментов государственного управления в настоящее время отражает не соотносимый с возможностями государства рост политического влияния госаппарата, превращение политического контроля в контроль бюрократический. Характеристика ряда негативных черт администрирования в современной России сочетается с обоснованием путей минимизации их управленческих эффектов, повышения стабильности госрегулирования, оптимизации согласования правительственных целей с мнением общественности. В этой связи обращается внимание на недопустимость возобладания односторонних - либо со стороны властей, либо их контрагентов - подходов при выдвижении государственных планов и целей.

В § 4 «Ценностно-идейные основания механизма формирования государственной политики» автор раскрывает место и роль духовных (идеальных) компонентов в процессе разработки и осуществления стратегий современного государства.

Подчеркивая, что эти источники принятия решений обладают системообразующим характером и относительно самостоятельной логикой развития, соискатель показывает, что их значение в настоящее время существенно возрастает в связи с расширением полномочий ключевых ЛПР, а также поливариативностью расчета будущих решений. В рамках сложной структуры неинституциональных факторов, раскрывающих профессиональные и индивидуальные качества людей (групп), участвующих в разработке государственных стратегий, в работе описывается роль и содержание ценностей (обусловливающих коридор возможностей при принятии государственных решений, а также способствующих сплочению государства и обещства), идеологии (конкретизирующей ценностные императивы и связывающей их с основными параметрами целеполагания), а также принципов (как инструментов организации кооперативной деятельности государства, обладающих ориентационным и предметно-прикладным значением).

С точки зрения местоположения в механизме формирования государственной политики ведущие позиции принадлежат ценностям как аксиологическим и наиболее глубоким структурам сознания, лежащим в основании представлений и действий ЛПР. Как показано в работе, данные воззрения служат формой морально-этической ориентации и мотивации людей, участвующих в процессе целеполагания; предопределяют коридор альтернатив государственного развития (особенно в плане соотношения целей и средств); выступают в качестве фундамента конституционно-правового регулирования; предопределяют возможности формирования той или иной формы коммуникации между элитарными и неэлитарными слоями и, как следствие, уровень внутренней интеграции / дезинтеграции государства и общества и т.д.

Констатируя неизбежность оперирования ЛПР ценностными представлениями, автор раскрывает их технологические, цивилизационные и иные управленчески значимые характеристики. В частности, касаясь их технологического места, автор показывает, что формируемые ими интерпретационные рамки для оценки управленческих ситуаций, позволяют ЛПР синтезировать личный и групповой, отечественный и сторонний опыт профессиональной деятельности. Как морально-этические регуляторы деятельности ценности определяют максимально привлекательные для человека ориентиры действий, а также фиксируют допустимые формы его активности, выступают источником генерирования идей для убеждения оппонентов, поиска креативных форм поведения. ЛПР, не обладающие четко артикулированными ценностями полизависимы, неспособны к преодолению препятствий, а подчас даже к компетентной реализации служебных норм в изменяющихся условиях деятельности. Ценностные каналы соединяют систему представительства гражданских интересов со структурами принятия решений. Поскольку ценностный уровень фиксирует включение этического компонента в механизм мотивации профессиональной деятельности ЛПР, то основное влияние ценностей на процесс формирования государственной политики выражено в деятельности ключевых фигур, контролирующих высшие этажи государственной власти и управления. Именно их ценностный выбор становится решающим звеном в выдвижении государственных целей. В этом смысле важнейшей задачей при формировании государственной политики является соединение государственных политико-ориентационных ценностей и индивидуальных приоритетов высших управленцев.

В работе анализируются иные параметры ценностной инициации принятия государственных решений. В этом контексте выделяются универсальные ценностные цели государства (сохранение суверенитета, обеспечение территориальной целостности, поддержание порядка, толерантного отношения граждан к представителям других рас и проч.), а также ценности, фиксирующие политически очерченные позиции (attitudes) и приоритеты ЛПР; показывается их влияние на политическую и административную деятельности органов управления. В этом контексте в диссертации обосновывается необходимость соответствия ценностных представлений управляющих потребностям времени и характеру национальных традиций и массовых умонастроений. Здесь же обосновывается модель согласования приоритетов и конкретных целей государственного управления, описываются технологии и процедуры встраивания ценностей в реальный механизм формирования государственной политики.

В § 5 «Идеология в механизмах формирования государственной политики» теоретически описывается управленческое место и роль этого идейного комплекса.

Используя выработанные ранее подходы, автор показывает, что конкретным и наиболее значимым проявлением связи ценностей и управленческих практик является формулировка идеологических требований, закладываемых в основание государственных политик. С функциональной точки зрения концепт идеологии отражает место и роль идейно и предметно направленных представлений в процессе целеполагания. В идеологии сочетаются концептуальные трактовки развития интересов государства и групп общества, модели и схемы принятия решений, требования к предметно очерченным действиям. Как совокупность прикладных идей, направляющих деятельность государственных органов идеология ориентирована на преодоление ограничений, закладываемых в идеальные модели.

Полемизируя с различными теоретическими подходами относительно природы и нынешнего места идеологии, автор показывает ее неустранимость из жизни современного общества, органическую встроенность этого способа интерпретации жизни в процесс формирования государственной политики, основные характеристики этого идейного комплекса. Рассмотрение государства в качестве особого носителя общенациональных интересов и политического субъекта, дает возможность поднять вопрос о наличии и особенностях государственной идеологии.

Как показывается в диссертации, наличие этого идейного явления обусловлено потребностью системы принятия государственных решений в наличии программно-ориентационных инструментов; необходимостью концептуальных ограничений для постановки конкретных задач государственного развития; обязательностью поддержания в обществе определенного уровня солидарности граждан, что в свою очередь, задает прочность коммуникации государства и социума, внутреннюю целостность последнего.

Благодаря своей обще социальной ориентации, основной функцией государственной идеологии в конкретном обществе становится осуществление общеполитического контроля, подразумевающего достижение в обществе идейной солидарности управляющих и управляемых на базе ценностей и идей, способствующих консолидации общества и поддержанию правового порядка.

Функциональные основания государственной идеологии демонстрируют и ее основные качества. Ориентируясь на обще социальные основания государственного проектирования, государственная идеология выступает орудием не завоевания, а удержания и отправления высшей политической власти. Благодаря этим свойствам в своем практическом воплощении государственная идеология является не столько особой идейной конструкцией, сколько «коммуникативным пространством» для всего множества существующих в обществе идеологий. Хабибуллин А.Г., Рахимов Р.А. Идеологическая деятельность государства и типология государственности, Спб., 1998, с. 83. В этом смысле государственная идеология противостоит противникам национального единства общества, космополитическим и экстремистским силам. В соответствии со своим статусом государственная идеология призвана селектировать влияющие на власть партийные конструкции, не допуская укоренения в государстве разрушительных для него идей и концептов.

Ориентируясь на цели и ценности, скрепляющие власть и общество, население и элиту, государственная идеология представляет собой по преимуществу идейно бессодержательную конструкцию, которая оформляет партийно-групповые цели и приоритеты, приспосабливая их для служения всему обществу в целом. Попытки же утверждения в государстве идеологии, содержащей четкие идейные требования к организации власти и направлениям развития общества, искажают профиль политической конкуренции, создают предпосылки для ограничений гражданских свобод, недопустимого вмешательства властей в жизнь человека.

В качестве идейных компонентов государственная идеология содержит гуманистические представления, носящие интерперсональный характер и направленные на утверждение прав человека на свободу, счастье, развитие и проявление всех его способностей; принципы и воззрения, направленные на обеспечение целостности государства и общества и стремящиеся объединить отечественное сообщество как внутренне интегрированное целое; взгляды, отражающие цивилизационную, социо- и политико-культурную особость населения, фиксирующие отличительные черты населения (как группы управляемых и управляющих) как локальной общности и т.д. Эти ориентиры носят самый общий характер, формируясь как бы поверх явных групповых преференций различных слоев населения. Сплачивая население, они задают наиболее общий, мало дифференцированный, но тем не менее вполне определенный вектор эволюции государственной политики.

Раскрывая иные параметры государственной идеологии и ее управленческого места, автор показывает ее отличия от партийных и интегративных идеологий, возможности повышения мобилизующего характера отечественных традиций, присущих россиянам духовных императивов. В этой связи показываются возможности рационального использования очищенной от мифических и националистических наслоений «русской идеи», показываются пути усиления ее объединяющей силы в деле инициации широкого межцивилизационного полилога с другими народами. В то же время подчеркиваются ограничения ее функционирования в сфере государственного управления.

Приведенные доводы дают автору возможность говорить о необходимости применения ценностно-идеологического метода при анализе и разработке государственных политик. Такой подход фиксирует потребность в интерпретации проблемных ситуаций с точки зрения существующей у ЛПР ценностной картины происходящего (лежащей в основании их целенаправленных действий), обусловливает включение данного подхода в более широкий целе-рационально метод анализа и формирования государственной политики.

В Главе 2 «Принятие решений как форма разработки и реализации государственных политик» описываются актуальные аспекты осуществления процесса целеполагания. В этом контексте в § 1 «Принятие государственных решений: проблемы и практики» исследуются актуальные проблемы в этом предметном поле, показываются пути повышения результативности механизмов разработки стратегий.

Исходя из того, что формирование государственных политики представляет собой форму и результат функционирования масштабного механизма целеполагания, автор останавливается на вопросах определения характера принятия государственных решений. В данном контексте в русле полемики с различными теоретическими подходами автор решает вопрос о соотношении рационального и феноменологического способов объяснения этого процесса.

Ограниченность, а главное слабую применимость феноменологических трактовок процесса принятия решений, автор показывает применительно к профессиональным основаниям деятельности ЛПР, роли норм и процедур, правил надзора и контроля, купирующих поведенческие девиации в процессе выработки и реализации государственных целей. В диссертации наглядно демонстрируется, что сама конструкция государственного управления предполагает подавление субъективного произвола при оценке проблем и расчете действий. Все практикуемые государственными структурами технологии торга, поиска компромиссов и заключения соглашений, в конечном счете, направлены на разработку и осуществление задач и целей, связанных с разумным и целесообразным в данной ситуации распределением ресурсов. И даже признавая справедливой критику в адрес рационализма, автор показывает, что в рамках государства речь идет не столько о принципиальной невозможности ЛПР рационально решать управленческие задачи, сколько о дефиците частичной, инструментальной рациональности.

Раскрывая рациональность как базовую процессуальную характеристику государства, доминирующий способ целеполагания, автор обращает особое внимание на необходимость операционализации показателей управленческих задач, фиксацию стандартов и регламентов для управленческих структур, четкое распределение ответственности за исполнением функций, количественное измерение показателей деятельности органов власти и управления. Подчеркивается, что только количественно просчитанные цели могут стать ориентирами конкретных шагов и акций. Отсутствие таких параметров - прямая предпосылка коррупции и казнокрадства. Для России расширение практики выдвижения количественно измеряемых целей при формировании разнообразных государственных политик является особо настоятельной задачей.

Конкретизация целей - как нормативная задача государственного управления - должна соотноситься с возможностями его субъектов и спецификой объекта, ресурсами и иными параметрами принятия решений. В этой связи в диссертации поддерживается позиция, что в российском государстве «в настоящее время целесообразен относительно больший акцент на децентрализованное использование индикаторов результативности властями каждого уровня в интересах эффективного исполнения ими своих полномочий, чем на построение иерархии индикаторов, прямо нацеленных на управление комплексными социально-экономическими результатами». Якобсон Л.И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам ?, М., 2006, с. 4.

Раскрывая иные нормативно-прескриптивные аспекты формирования государственных политик, автор формулирует целе-рациональный подход к принятию государственных решений, предполагающий: постоянную ориентацию всех органов управления на предметно сформулированные и количественно описанные цели; предварительный расчет ресурсов; подготовку квалифицированных кадров; систематическое привлечение независимой экспертизы; установление четких компетенций и полномочий кадровых структур власти и управления (с установленными показателями их персональной ответственности); повышение уровня транспорентности процесса разработки решений; наличие организационных и переговорных механизмов для снижения издержек согласительного процесса; качественное снижение уровня отклонений от норм служебной деятельности; наличие достаточных ресурсов у государства для поддержания нормативных форм политико-управленческой деятельности.

В плане развития рационально-целевого подхода в § 2 «Принципы рациональной организации принятия решений» выделяются компоненты, связывающие нормативные и прикладные параметры деятельности государства в процессе целеполагания.

Как показывается в диссертации, поддержание рациональных оснований формирования государственных политик предполагает осуществление устойчивых требований к организации и действиям государственных органов и их контрагентов. Общий формат этих принципов определяет направленность действий государства на достижение обще социальных интересов. Одновременно задаваемые ими требования к различным группам управляющих (предполагая, в частности, применение тех или иных аналитических приемов, использование проективных технологий, методов согласования и координации действий и т.д.) призваны обеспечивать минимально необходимую результативность действий органов государственного управления. Эти принципы также выступают и предпосылкой согласования политико-управленческих акций органов власти и управления.

В диссертации обосновывается, что применение данных принципов обеспечивает комплексный характер проектирования государственных политик, то есть, дает возможность не столько оптимизировать решение частных задач, сколько создавать обще нормативную архитектуру принятия государственных решений. С учетом такого рода принципов можно выстраивать полновесную конструкцию принятия решений, которая оказалась бы способной обеспечить технологически эффективное функционирование и взаимодействие различных структур аппарата государственного управления (в том числе и его отдельных представителей).

В данном аспекте в работе исследуются политико-административные и аналитические принципы. В рамках первого типа принципов раскрывается организационное значение принципов учета и сбалансированности интересов, целевой диверсификации, последовательной институализации государственных политик, оптимизации финансового обеспечения решений, учета материально-технических средств реализации решений, учета кадров, информационного обеспечения целей государственных политик, учета перераспределительной активности органов власти. Среди аналитических принципов, позволяющих за счет использования рефлексивных технологий добиться повышения качества государственных решений, автор останавливается на характеристике принципов мультиконцептуальности (предполагающего одновременное рассмотрение проблемных ситуаций в рамках различных теоретических моделей и когнитивных конструкций), полипараметричности (означающего необходимость учета максимально разнообразных целей (подцелей) и задач, отвечающих интересам широкого и даже максимально возможного количества акторов), ценностного резонанса, системного подхода, учета обратных связей.

Показывается, что поддержание данных принципов в практике управления дает возможность поддерживать архитектуру государства как искусственной структуры, направленной на выполнение своей общественной миссии, а также оптимально организовать систему управления, сориентированную на эффективное решение управленческих задач. Помимо этого практическое применение данных принципов совмещает институциональные и неинституциональные характеристики принятия решений, дает возможность сочетать универсальные и страновые особенности при разработке государственных стратегий.

В § 3 «Контрагенты государства как соучастники выработки государственных политик» в диссертации дается общая характеристика взаимосвязей властей с партнерами, на постоянной основе участвующих в выработке стратегий.

В данной части работы обосновывается, что современная форма принятия государственных решений выступает как результат сложного кооперативного взаимодействия, многосторонней коммуникации управленческих структур со своими контрагентами. Поддержание с ними деловых отношений рассматривается как форма рациональной организации процесса выработки государственных стратегий, поскольку контрагенты являются обладателями такого типа ресурсов и компетенций, которые невозможно игнорировать, ориентируясь на цели и ценности стабильности, социального мира и общественного блага. В свою очередь, заинтересованность контрагентов в поддержании постоянных контактов с государством расценивается как форма поведения, оптимизирующая их жизнедеятельность и способствующая снижению деловых и социальных рисков.

Обозначив исторические предпосылки формирования кооперативного типа принятия решений, автор акцентирует внимание на том, что обращение государства во вне может быть не только отражением сознательной позиции руководства, заинтересованного в повышении эффективности своих действий и удовлетворении общественных запросов, но и вынужденной формой социального поведения. В этой связи подчеркивается, что перед российским государством стоит задача недопущения как монопольного отправления власти, так и сугубо формального обращения власти к гражданским партнерам, выхолащивающего суть взаимосвязей с общественностью.

В указанном контексте в работе оцениваются позиции и статусы государства, его возможности во взаимодействии с ресурсно обеспеченными группами. Показано, что в любой конфигурации таких коммуникаций государство как управленческая структура должно сохранять свою ведущую роль. И лишь в отдельных случаях оно может уступать лидирующие позиции при решении того или иного конкретного вопроса.

Подчеркивая, что управленческая роль сторонних партнеров государства различна и их давление на государство может разниться в зависимости от характера решаемого вопроса и складывающейся ситуации, в работе раскрывается и описывается перечень контрагентов, их роль в формировании государственных политик. Оценивая их суммативное влияние, автор подчеркивает необходимость сохранения государством своей ведущей роли, воспрепятствования давлению (способному подменить обще коллективные цели и ориентиры деятельности государства), правильного определения роли теневых и полутеневых контактов и т.д. В этой связи особым значением обладает правильное выстраивание «субправительственных моделей» (subgovernment group / policy subsystem), воспрепятствующих замкнутым, закрытым от общества системам взаимной поддержки бизнеса, политиков и государственных менеджеров, своеобразных «треугольников» и «многоугольников» власти.