Государственная политика современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Государственная политика современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Чапурко Т.М.

Ростов-на-Дону - 2008

Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы

Научные консультанты: Заслуженный деятель науки РФ,

доктор политических наук, профессор

Понеделков Александр Васильевич

доктор политических наук, профессор

Старостин Александр Михайлович

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Матвеев Роальд Федорович

доктор политических наук, профессор

Савва Михаил Валентинович

доктор политических наук, доктор юридических наук

Иванников Иван Андреевич

Ведущая организация: Московский государственный университет
им. М.В. Ломоносова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проблемы диссертационного исследования. Во все времена и во всех странах дети считались одной из наиболее важных групп общества, поскольку подрастающее поколение являлось гарантией продолжения государственности. Несмотря на это реально права и интересы детей стали защищаться государством только в ХХ веке.

В зависимости от типа политической системы и экономических возможностей общества разные страны создавали национально ориентированные модели защиты детства. Политические и социальные особенности таких моделей в значительной мере определяются господствующей в той или иной стране политической культурой.

Вместе с тем необходимо признать отсутствие моделей в полной мере отвечающих реалиям XXI века. Находящаяся во власти элита предпочитает неполитизировать вопросы, связанные с защитой прав и интересов подрастающего поколения. Отсутствие же политических решений застарелых проблем рано или поздно приводит к социальным конфликтам, имеющим далеко идущие политические последствия.

Подтверждением указанного тезиса являются прокатившиеся в последние годы во Франции, Дании, Германии и ряде других стран молодежные бунты, в которых принимали участие подростки иммигрантского происхождения. Политическое руководство указанных стран под давлением общественности было вынуждено принять стратегические решения, направленные на профилактику такого рода конфликтов. Рано или поздно соответствующий опыт западных стран придется учитывать и российской элите.

На протяжении всего ХХ века особенности отечественного политического дискурса в сфере защиты прав и интересов детей были обусловлены низким уровнем жизни значительной части населения страны. В постсовременной России сентябре 1995г. вступили в действие «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000г. (национальный план действий в интересах детей)», в которых были определены приоритетные направления в области жизнедеятельности детей: укрепление правовой защиты, охрана их здоровья, поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах, противодействие перманентно возникающим угроза и т.д. В связи с завершением срока действия упомянутого документа, был разработан и принят «Национальный план действий в интересах детей до 2010 г.», в котором названные приоритетные направления получили дальнейшее развитие.

Кроме общегосударственных нормативно-правовых актов, каждый из субъектов Российской Федерации, в зависимости от имеющихся национально-демографических и природно-географических особенностей принимает собственные программные документы, в которых учитывается региональный политический дискурс в рассматриваемой нами сфере. В сумме же документы федерального центра и регионов формируют нормативную базу, на основе которой осуществляется государственная политика в сфере защиты прав и интересов детей.

Системный анализ политических практик свидетельствует, что существующие законы в значительной степени носят декларативный характер. Декларативность в первую очередь обусловлена тем фактом, что провозглашаемый представителями элиты курс лишь косвенным образом затрагивает экономические аспекты государственной политики. Государство как политический институт в недостаточной мере выполняет возложенные на него функции гаранта соблюдения прав и интересов подрастающего поколения.

В указанном контексте достаточно показательно, в стране демографические процессы имеют крайне неблагоприятные сочетания: высокую смертность, низкую рождаемость, рост числа разводов, увеличение числа детей, рожденных вне брака, ухудшение состояния здоровья подрастающего поколения, рост подростковой преступности и т.д. Ежегодно в России из-за ссор с родителями кончают жизнь самоубийством около двух тысяч подростков. По оценкам Московского исследовательского центра по правам человека, около 50 тыс. детей ежегодно убегают из дома по причине домашнего насилия.

Около 2 млн детей избивают родители, в некоторых случаях побои заканчиваются гибелью ребенка. Достаточно показательно, что две трети осужденных несовершеннолетних правонарушителей избивались родителями в детстве. Около 7 тыс. детей в год становятся жертвами сексуальных преступлений.

Политики все чаще поднимают вопрос о создании на уровне Федерации системы адресной социальной помощи детям из малообеспеченных семей и так называемым детям из группы риска, позволяющей обеспечить гарантированное Конституцией страны право на образование и т.д. В соответствии с принятыми Правительством РФ решениями, до 2010 г. в России будут закрыты 400 детских домов, общее число учреждений для детей-сирот сократится до 1370. Реструктуризации сети детских домов будет осуществляться поэтапно с одновременным развитием семейных форм устройства детей.

Развитие патронатной системы это одно из многих направлений,
в которых наша страна использует накопленный за рубежом опыт. Проблема перманентного изменения политики государства в сфере защиты прав и интересов детей актуальна не только для России. Рост социальных притязаний юношества приводит в постиндустриальных обществах Запада к проникновению в повседневность такой формы организации семейных отношений, как контракт. Практически везде политологи сталкиваются с проявлениями феномена депривации детства, под которым понимается нарушение глубинных связей между миром ребенка и миром взрослых, всем остальным окружающим детей миром.

Одной из важнейших политических новаций государства в сфере консолидации деятельности различных политических акторов в вопросах защиты прав и интересов детей стало появление в регионах страны института Уполномоченного по правам ребенка. Уполномоченный осуществляет сотрудничество с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, действующими в регионах государственными структурами, некоммерческими организациями и общественными объединениями и отдельными гражданами.

Несмотря на то, что Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определяется, что Уполномоченный способствует совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению национального законодательства в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, реальный механизм для осуществления всего вышеперечисленного отсутствует. Ответом на возникшие дисфункции системы государственной помощи детям и стало появление института Уполномоченного по правам ребенка.

Нередко деятельность как государственных, так и негосударственных акторов по защите прав детей основывается не на научно обоснованном подходе, а скорее на принципах «политического романтизма». Для общества же важны как сами политические действия, так и формируемая на основе научных знаний политическая повестка дня.

Все вышеупомянутое свидетельствует об актуальности рассматриваемой в диссертационном исследовании проблематики. В настоящее время развитие государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних сталкивается с концептуальными проблема, выход из которых может быть найден в рамках политологических исследований.

Степень разработанности проблемы. Изучение системных качеств политики государства находится в основе политологических исследований. Корпус соответствующих научных текстов обширен. В частности,
в отечественной политологии системные исследования государственной политики и роли в их принятии и реализации элиты были осуществлены Г.К. Ашиным, Г.В. Атаманчуком, А.В., Дукой, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Г. Игнатовым, Е.В. Охотским, П.А. Карабущенко, О.В. Крыштановской, А.К. Магомедовым, М.Х. Фарукшиным, А.В. Понеделковым, A.M. Старостиным и другими авторами.

Государственная политика в отношении детства не может рассматриваться изолированно, вне базовых процессов трансформации современного российского общества, изучавшихся Т.И. Заславской, Р.В. Рывкиной,
А.С. Панариным и др. Теоретической базой исследования послужили работы специалистов в психологии риска и принятия государственных решений в условиях неопределенности и риска (А.П. Альгин, А.К. Белоусова, Ю.А. Жуков, Ю.А. Зубок, Ю. Козелецкий, А.А. Кондрацкий, Т.В. Корнилова, А.Г. Костинская, В.А. Петровский, Г.Н. Солнцева и др.).

Связанный с защитой прав и интересов несовершеннолетних политический дискурс в его классической трактовке получил отражение в работах таких зарубежных исследователей, как М. Мид, Ф. Арьес, Р. Зидер, П. Бюхнер, Генри Жиро, Г.-Г. Крюгер и М. Дюбуа, Кр. Лэш, Б. Франклин, Л. Хардинг, Л. Фокс и ряда других авторов. В работах зарубежных авторов: Р. Бенедикта, Д. Габриано, Н. Постмана, М. Кохрана, Х. Цахера, Л. Розениайера, Д. Рихтера, Х. Хенгста, К. Лонгфеллоу раскрывают закономерности и механизмы формирования феномена детства. При этом признается, что взрослые фактически сконструировали юность как политическую технологию, предназначенную для поддержания в обществе политического и социально-морального порядка.

Разнообразие подходов социальной политики в отношении детства и к анализу ее направлений и содержания нашло отражение в трудах В.Н. Бобкова, Н.А. Волгина, Ю. Е.Волкова, И.А. Григорьевой, В.И. Елевой, В.И. Жукова, И.Г. Зайнышева, В.М. Капицына, В.В. Колкова, Г.И. Осадчей, П.Д. Павленка, В.Г. Попова, Т.Ю. Сидориной, С.Н. Смирнова, В.Ф. Уколова, Е.И. Холостовой, Ф.И. Шаркова, И.М. Лаврененко и ряда других авторов). Проблемы детства изучались в исследованиях М.С. Астоянц, А.Ф. Ачильдиева, С.А. Беличева, С.И. Григорьева, Л.К. Грачева, Н.С. Данакина, Л.Л. Мехришвили, Ю.А. Клейберга, A.M. Панова, Г.Г. Силласте, Т.В. Шеляг, Ю.Г. Эланского, Е.Р.Смирновой.

Вопросы социальной защиты детей-сирот, проблемы их образования, трудоустройства, жилищного обеспечения и другие социальные аспекты их жизнедеятельности исследовались и исследуются в рамках изучения семьи как социального и политического института. В частности, данной проблематикой активно занимаются М.Л. Аракелова, Т.А. Гурко, И.Ф. Дементьева, А.Н. Елизаров, Г.Г. Силласте, Г.И. Осадчая, Е.Г. Смирнова,
В.В. Форсова, Д.С. Барашкова, Е.М. Рыбинский, Л.В. Кузнецова, М.И. Несмеянова, Л.А. Селянина, В.Н. Лыков, В.В. Смирнов, М.А. Журавлева, И.Л. Шатилов С.Ю. Барсукова, С.В. Кочеткова, О.Г. Исупова и других.

Дисфункции государственной системы защиты прав детей наиболее наглядно проявляются в процессах социальной адаптации детей в сиротских учреждениях (см. работы И.Ф. Дементьева, В.И. Каверина, М.Ю. Михайлина, Н.М. Медведева, И.Б, Назарова), а также изучении бездомных детей
(Е.Б. Бреева, Л.Т. Дулинова, Е.Г. Слуцкий, С.А. Стивенсон, Л.М. Самохиной). Большой корпус исследований посвящен взаимосвязи права и политики применительно к молодежи. В частности, Г.И. Забрянским и Е.Н. Савинковой была изучена практика регионального программирования мер предупреждения преступности несовершеннолетних. Проведя анализ уголовного законодательства РФ, посвященного преступлениям в сфере против семьи и несовершеннолетних, Д.З. Зиядова пришла к выводу, в соответствии с которым права и интересы несовершеннолетних, реализующиеся в процессе развития и социализации, требуют особой охраны. Не менее важен и тезис Т.П. Папковой о том, что расширение правового поля в сфере предупреждения правонарушений несовершеннолетних и формирование системы такого предупреждения происходит за счет международных норм и стандартов

Вместе с тем, анализ изученной литературы позволяет сделать следующие выводы:

- традиционные концептуальные подходы к содержанию понятия «социальная политика» не соответствуют современным реалиям, потребностям и уровню общественного развития;

- практически отсутствуют исследования политики государства в сфере защиты прав и интересов детей как сложной социально-политической системы;

- недостаточно учитывается влияние зарубежных неправительственных акторов на формирование политики современной России в вопросах защиты детства;

- не нашли отражения в отечественной политологии исследования процессов институциализации в регионах структур Уполномоченного по правам ребенка;

- изученная автором литература не содержит оценки практик дискурса элиты в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В современной России отсутствуют диссертационные политологические исследования, посвященные проблемам становления нового для страны института Уполномоченного по правам ребенка. Актуальность темы и фактическое отсутствие ее комплексной разработки обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Объект исследования - система государственной политики современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних.

Предмет исследования - процессы формирования и реализации государственной политики современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних.

Цель исследования - выявление сущностных тенденций формирования и реализации государственной политики современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, предложить политические инструменты повышения ее эффективности.

Задачи исследования:

- предложить авторское видение дефиниции государственная политика в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних;

- изучить возможности использования в качестве политологического исследовательского инструмента термина «правовой статус несовершеннолетних»;

- выявить особенности применения базового политологического понятия «права человека» применительно к детям;

- изучить возможность использования опыта западных стран в вопросах осуществления в современной России эффективной государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних;

- выявить основной тренд развития за рубежом государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних в контексте взаимодействий государства и структур гражданского общества;

- дать обобщенную оценку политики российского государства в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, а также охарактеризовать ее базовые элементы;

- охарактеризовать эффективность государственной политики в вопросах социальной безопасности несовершеннолетних;

- выявить особенности региональной политики в сфере защиты прав и интересов детей;

- выявить особенности взаимодействий на уровне субъектов федерации власти и структур гражданского общества по проблематике защиты прав и интересов несовершеннолетних;

- установить особенности институционализации нового для России политического института - института Уполномоченного по правам человека в контексте защиты прав детей;

- описать основные структурные элементы политического института - Уполномоченного по правам ребенка;

- выявить мотивы сопротивления части региональных элит институциализации структур Уполномоченного по правам ребенка.

Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов Э. Дюркгейма, М. Вебера, Т. Парсонса, М. Дюверже, ориентированной на многомерный и многофакторный анализ политических и социальных процессов в обществе. В качестве концептуального подхода выбран системный анализ (Г. Лассуэл). Сравнительно-исторический метод позволил выявить общее и частное в политике СССР и современной России, а также западных стран в сфере дискурса защиты детства. При этом изменение статуса детства изучалось в контексте изменения взаимодействий субъектов процесса социализации, а также политического порядка общества.

Автором использованы конструкты «активного общества» Ю. Хабермаса и Р. Дарендорфа, «общества риска» У. Бека, концепция «диффузной поддержки» политических институтов Д. Истона, политической культуры различных стран Г. Алмонда и С.Верба, а также «дилемма различия», описанная политологом М. Миноу. Рассматривая вопросы становления государственной системы, регулирующей социальную защиту интересов несовершеннолетних, автор ориентировалась на теорию конструирования социальной реальности П. Бергера и Т. Лукмана.

В качестве аналитического инструмента учета экономических аспектов формирования государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних использовался теоретический подход известного зарубежного политолога Б. Бэрри, в рамках которого речь идет об «экономическом» характере власти, рассматривая его в терминах «выигрыша» и «проигрыша». При изучении роли структур гражданского общества в формировании государственной политики в сфере защиты прав и интересов детей использована классификация циклов эволюции общественных движений О. Рамштадта.

Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют результаты собственных исследований автора, результаты социологических исследований ВЦИОМ, ФОМ и других исследовательских организаций. Политические факты брались из публикаций отечественных и зарубежных политологов, а также из собранных автором эмпирических данных.

Научная новизна диссертации в содержательном плане состоит в следующем:

- предложено авторское видение дефиниции государственная политика в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних;

- доказано несовершенство использования в качестве политологического исследовательского инструмента термина «правовой статус несовершеннолетних» и внесены предложения по уточнению указанной дефиниции;

- установлен, что права человека применительно к детям концептуально должны восприниматься как двухуровневая система, включающая международный и национальный уровни;

- предложено на основе использования опыта западных стран в вопросах осуществления эффективной государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних создать соответствующие учебные специализации и разработать программу осуществления научных исследований;

- установлено, что в странах с развитыми демократиями основным трендом развития государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних является перераспределение властных ресурсов между государством и негосударственными акторами в пользу последних;

- политика российского государства в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних оценена как неэффективная, а ее элементы не интегрированы на системном уровне;

- установлена неэффективность государственной политики в вопросах социальной безопасности несовершеннолетних и предложено разработать в этой сфере специальную государственную программу;

- выявлено, что на уровне регионов страны политика в сфере защиты прав и интересов детей не является гомогенной, а существующий в субъектах федерации механизм реализации такой политики несовершенен и нуждается в ускоренной модернизации;

- установлено, что современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних наблюдается дисфункция во взаимодействии государства и структур гражданского общества, специализирующихся в вопросах помощи детям, в рамках которой региональная элита не желает передачи части властных полномочий и ресурсов специализированным некоммерческим организациям;

- установлено, что в процессе институционализации нового для России политического института - института Уполномоченного по правам человека на региональном уровне произошли процессы институционализации политического актора - Уполномоченного по правам ребенка, способного консолидировать деятельность различных ведомств и структур гражданского общества в вопросах защиты прав и интересов детей;

- описаны основные структурные элементы нового для России политического института - Уполномоченного по правам ребенка;

- выявлены мотивы сопротивления части региональных элит институциализации структур Уполномоченного по правам ребенка, к числу которых относится нежелание изменений конфигурации власти и связанной с этим процессом перераспределением ресурсов.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:

1. Под государственной политикой в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних понимается система экономических, организационных, административных, правовых мер, осуществляемых государством как политическим институтом, а также муниципальными образованиями и иными акторами, направленная на предотвращение (смягчение последствий) неблагоприятных воздействий на подрастающее поколение со стороны социальной среды. При этом защита прав и интересов несовершеннолетних рассматривается как составная часть происходящего в стране политического процесса.

2. В современной России правовой статус несовершеннолетних граждан России не зафиксирован в едином законодательном акте. Отсутствие единого подхода в терминологии, характеризующей социально-правовой статус ребенка в обществе и государстве, влечет разногласие не только в нормативной базе, но главное вносит определенную несогласованность в практическую деятельность политиков различного уровня. Для исправления указанной дисфункции предлагается разработать и принять на федеральном уровне такой законодательный акт.

3. При формировании в России политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, права человека применительно к детям концептуально должны восприниматься как двухуровневая система. Первый уровень определяется заключенным страной международными соглашениями и необходимостью их безукоснительного соблюдения. Второй уровень определяется готовностью политической элиты стимулировать политическое действие по развитию указанных прав.

4. В развитых странах проблемы связанные с детством рассматривают как междисциплинарные и межведомственные. Утверждаемые на государственном уровне стандарты предоставления социальных услуг подразумевают существование независимых инспекций, обеспечивающих контроль и гарантирующих эффективное использование всех выделяемых на решение проблем несовершеннолетних ресурсов. Представляется целесообразным перенять зарубежный опыт подготовки и переподготовки кадров социальных работников занимающихся защитой прав и интересов детей, а также опыт организации научных исследований, результаты которых находят применение в выработке политической линии государства в отношении подрастающего поколения.

5. В развитых странах основным трендом развития государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних является перераспределение властных полномочий и ресурсов государства в пользу структур гражданского общества и некоммерческого сектора. Для контроля эффективности использования обществом ресурсов в развитых странах сформировался и легитимирован новый политический институт - институт Уполномоченного по правам ребенка, а также разработаны этические кодексы в которых отражены особенности политики общества по отношению к несовершеннолетним.

6. В современной России имеются основные элементы механизма защиты прав и интересов несовершеннолетних. Вместе с тем существующие элементы не интегрированы на системном уровне, позволяющем вести речь о существовании комплексной политической линии государства, соответствующей требованиям XXI века в вопросах защиты прав и интересов несовершеннолетних. Интегрированная система защиты прав и интересов несовершеннолетних должна включать следующие базовые элементы: правовые механизмы, ориентированные на своевременное выявление, профилактику, а в необходимых случаях и привлечение к ответственности юридических и физических лиц нарушающих права несовершеннолетних; полноправную государственную структуру, обладающую необходимыми полномочиями для межведомственной координации осуществления государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних; координационную структуру организаций гражданского общества, ориентированную на защиту интересов и прав несовершеннолетних; систему подготовки, переподготовки и аккредитации кадров социальных работников в сфере защиты интересов и прав несовершеннолетних; систему каналов медийной коммуникации, позволяющих обеспечивать обсуждение общественно-значимых проблем в сфере безопасности жизнедеятельности детей и подростков, а также влиять на формирование сообществ по интересам защиты детей включающих в свой состав родителей и социальных работников.

7. Существующее состояние в обществе обязывает государство искать и использовать любую возможность охраны и защиты интересов несовершеннолетних от пагубного, негативного воздействия на них взрослых лиц, а также повысить эффективность противодействия участию несовершеннолетнего населения в организованной преступности. Решение указанной задачи видится в разработке и реализации государственной программы по обеспечению социальной безопасности несовершеннолетних.

8. На уровне регионов страны политика в сфере защиты прав и интересов детей не является гомогенной, а существующий в субъектах федерации механизм реализации такой политики несовершенен. Основными недостатками существующего в регионах политического дискурса является слабая мотивированность элиты на решение носящих концептуальный характер экономических, социальных и юридических проблем в этой сфере, фактическое отсутствие институциализированных каналов формирования общественного мнения по проблематике защиты детства, недостаточность выделяемых ресурсов и низкую квалификацию работающих в этой сфере специалистов.

9. В современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних наблюдается дисфункция во взаимодействии государства и структур гражданского общества, специализирующихся в вопросах помощи детям. В большинстве субъектов федерации региональная элита не желает передачи части властных полномочий и ресурсов некоммерческим организациям, недостаточно мотивируется волонтерская деятельность населения, при этом в силу объективных причин не способна обеспечить соответствующий уровень поддержания в работоспособном состоянии и развития существовавшей во времена СССР системы

10. В процессе институционализации нового для России политического института - института Уполномоченного по правам человека на региональном уровне произошли процессы институционализации политического актора, способного консолидировать деятельность различных ведомств и структур гражданского общества в вопросах защиты прав и интересов детей. Таким актором в части регионов страны стал Уполномоченный по правам ребенка. Поскольку деятельность по защите прав несовершеннолетних имеет свою специфику, представляется целесообразным законодательно закрепить существование института Уполномоченного по правам ребенка на уровне Российской Федерации.

11. К числу основных структурных элементов политического института Уполномоченного по правам ребенка, влияющих на обеспечение политического порядка. указанных элементов относятся: существование нормативной базы, позволяющей легитимировать деятельность Уполномоченного; зафиксированное в общественном сознании политическое обоснование деятельности института; существование социальных групп, нуждающихся в политических и юридических решения Уполномоченного, а также структур гражданского общества готовых осуществлять с Уполномоченным скоординированную деятельность; наличие устойчивой совокупность норм, ценностей, образцов поведения, технологических приемов политической деятельности, обеспечивающих удовлетворение общественной потребности.

12. Основным мотивом сопротивления части региональных элит институциализации структур Уполномоченного по правам ребенка является нежелание изменений конфигурации власти и связанной с этим процессом перераспределением ресурсов. Деятельность Уполномоченного основывается на принципах дуальности власти и правозащиты, что противоречит сложившемуся в регионах политическому порядку.

Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке государственной политики в сфере защиты прав и интересов детей, при разработке нормативных актов касающихся деятельности Уполномоченного по правам ребенка, в преподавании курса «Политология».

Апробация работы. Результаты исследования докладывались на международных научно-практических конференциях: «Власть. Право. Толерантность» (7-8 октября 2004 г., г. Краснодар); «Формирование гражданского общества в современной России: проблемы и перспективы» (2005 г., г. Краснодар); «Социальное партнерство как способ достижения гражданского согласия и социального мира, обеспечения стабильности общества» (2006 г., г. Краснодар); «Современная социально-экономическая трансформация России: ориентиры и итоги в контексте глобализации и регионализации» (5-6 сентября 2006 г., г. Сочи (Адлер)); «Обеспечение прав ребенка - обеспечение развития общества России» (сентябрь 2006 г., г. Москва); «Актуальные проблемы безопасности в условиях конфликтной ситуации на Юге России» (16-17 ноября 2006 г., г. Краснодар); были опубликованы в статьях и тезисах научных докладов, в том числе и в журналах из списка рекомендованных ВАК РФ. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.

Структура работы. Диссертация общим объемом 290 страниц состоит из введения, пяти глав (включающих 12 параграфов и семь таблиц), заключения. Библиография содержит 274 названия.

политика несовершеннолетний право государственный

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, освещается степень ее разработанности, определяется цель и задачи исследования, его предмет и объект, рассматриваются теоретико-методологические основы исследуемой проблемы, фиксируется ее научная новизна и выносимые на защиту положения.

Во введении к первой главе диссертационного исследования - «Теоретико-методологические основы исследования государственной политики защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан как социально-демографической группы» соискатель замечает: «Ни в одном государстве политика социальной защиты несовершеннолетних граждан как социально-демографической группы никогда не входила в число приоритетных интересов элиты. Вопросы удержания власти, развития экономики и политической системы затмевали проблематику обеспечения прав и законных интересов, входящих в самостоятельную жизнь граждан.

И только в случае явной угрозы политическому порядку со стороны толп беспризорников (как это было в СССР после гражданской или отечественной войн) или кризиса семьи как социального института государства с угрозами демографической безопасности государства элита обращала внимание на возникновение подобного рода угроз, вынуждая лидеров государства принимать решения по перераспределению общественного богатства.

Без учета теоретической составляющей можно проводить государственную политику, но такая политика изначально обречена на провал, поскольку не опирается на фундамент накопленных знаний. Знания же в рассматриваемой диссертантом сфере являются результатом анализа политических практик. И только в процессе синтеза лучшего из упомянутых практик, можно обеспечить современную политическую линию социальной защиты несовершеннолетних. Способствовать выработке объективных критериев оценки политического действия как раз и призвана методология исследования, рассмотрению базовых элементов которой и посвящена первая глава.

Анализ методологических и политико-идеологических подходов к проблеме защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан. Проблема методологических и политико-идеологических подходов к изучению политических явлений в гуманитарном знании чрезвычайно важна и не случайно, что автор именно с нее начинает изучение состояния и перспектив развития социальной защиты несовершеннолетних граждан в современной России. Поиск оптимального выбора исследовательского инструментария ведется не только в России, но и в других странах.

В соответствии с распространенным в гуманитарных науках дискурсом, несовершеннолетние граждане рассматриваются как определенная социальная общность, конкретнее говоря, как социально-демографическая группа, характеризующаяся спецификой условий и образа жизни, своими специфическими чертами жизнедеятельности, потребностями и интересами, которые и требуют защиты со стороны общества и его институтов. В свою очередь, государство рассматривается как политический институт. Конституция и политические институты, государственные структуры, отношения государства и групп интересов в сфере защиты прав детей - все это структурирует политический процесс.

Перед тем как представить существующие в политической науке методологические подходы к изучаемой проблематике, диссертант определила смысловое наполнение базовых дефиниций - «несовершеннолетние» и «социальная защита», а также соответствующих областей применения и механизмов реализации. В контексте заявленной соискателем проблематики социальная защита прав и интересов несовершеннолетних рассматривается как составная часть происходящего в стране политического процесса. В свою очередь, механизм государственного управления защитой интересов и прав несовершеннолетних напрямую связан с условиями эффективного функционирования политической системы.

Системный подход является теоретической и методологической основой системного анализа, позволяющего применительно к рассматриваемой в диссертации проблематике выявить угрозы правам и интересам несовершеннолетних. Используя сравнительно-исторический метод политологического исследования, соискатель приходит к выводу, в соответствии с которым на протяжении всей истории человечества отношение к детям претерпевало значительные изменения.

В настоящее время ребенок из полностью бесправного существа, принадлежащего всецело своим родителям, становится субъектом общественных и правовых отношений. При этом несовершеннолетние практически не способны самостоятельно защищать свои права и отстаивать собственные интересы, и, следовательно, нуждаются в особой, усиленной защите общества и государства, формы и методы которой оформляются в виде государственной политике по отношению к этой социально-демографической группе населения. Важен учет политического дискурса акторов, имеющих отношение к принятию стратегических решений рассматриваемой соискателем проблемы.

В терминах современной политологической науки речь идет о привлечении к защите прав и интересов детей ресурсов не только государства, но и так называемого «активного общества». В наиболее законченном виде проблемы «активного общества» предстают в концепциях Ю. Хабермаса и Р. Дарендорфа. Именно общественность является важным актором в вопросах легитимации государственной политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних.

Одной из острых тем в легитимации политических практик власти выступает тема справедливости и обоснованности применения властных полномочий в сфере делинквентного поведения детей и подростков. В последние годы усиливается проявление подросткового вандализма, снижается раскрываемость преступлений, совершенных в общественных местах, увеличивается ущерб, наносимый государством подростками.

С точки зрения соискателя, в транзитивных обществах дискурс государственной политики смещается от решения нравственных и социальных задач, к задачам экономическим. Соответственно, в условиях рыночной экономики политическая власть не оперирует (или оперирует незначительно) проблематикой защиты прав и интересов несовершеннолетних, как не соответствующей экономическим категориям реальной политики. Поэтому важным направлением деятельности государства, политический партий, общественных объединений, других субъектов общественных отношений должна быть политика развития несовершеннолетних, целью которой является воздействие на социальное развитие и социальную защиту несовершеннолетних. Концепции государственной политики защиты прав и интересов несовершеннолетних членов общества должны различаться по той роли, которую государство играет в обеспечении их прав.

Под государственной политикой в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних понимается система экономических, организационных, административных, правовых мер, осуществляемых государством как политическим институтом, а также муниципальными образованиями и иными акторами, направленная на предотвращение (смягчение последствий) неблагоприятных воздействий на подрастающее поколение со стороны социальной среды. При этом защита прав и интересов несовершеннолетних рассматривается как составная часть происходящего в стране политического процесса.

Круг проблем социально-демографической группы, переживающей период становления социальной зрелости и входящей в мир взрослых, требует адаптации к нему и будущему обновлению. Границы данной группы размыты и подвижны. Подробнее на эту тему соискатель ведет речь во втором параграфе первой главы «Несовершеннолетние как социально-демографическая группа, их социально-правовой и политический статус». Численность детей в России составляет 35,9 млн или 24,5 % общей численности населения страны. Однако значение этой группы населения определяется не столько масштабами, сколько ролью, которую она играет в жизни общества. В детском возрасте закладывается фундамент личности, формируются ее основные качества: физическое и психическое здоровье, культурный, нравственный и интеллектуальный потенциал.

Методологически автор диссертации ориентируется на понимание несовершеннолетних как социально-демографической группы, являющейся, с одной стороны, объектом политического процесса, а с другой - его субъектом (не случайно во всем мире подростки являются объектом пристального интереса политических экстремистов самой разной ориентации). В условиях транзитивного российского общества, рассмотренные в компаративном контексте практики позволяют избежать ошибок, накопленных политиками в странах с развитыми экономиками.

В зависимости от возрастной структуры общества государство регулирует направление имеющихся в его распоряжении ресурсов. Решения о направлении ресурсов принимается высшим политическим руководством страны.

Соискатель приводит факт, в соответствии с которым в современной России почти 40% подростков, особенно на селе, не имеют возможности получить общее среднее образование, поскольку вынуждены заниматься трудовой деятельностью, помогая родителям решать остро стоящие экономические проблемы. Для решения указанной проблемы автор диссертации считает необходимым принятие политического решения о создании системы адресной социальной помощи детям из малообеспеченных семей и так называемым детям из группы риска, позволяющей обеспечить гарантированное Конституцией страны право на образование и т.д.

Хотя в современной России отсутствует зафиксированная в отдельном документе стратегия и тактика государственной политики в сфере защиты прав и интересов детей и подростков, тем не менее, базовые положения, касающиеся закрепления прав этой категории граждан, закреплены в целом ряде законов. В частности, речь идет о Семейном Кодексе РФ, Административном кодексе РФ, Уголовном кодексе РФ, Трудовом Кодексе РФ и ряде других документов. Автор рассматривает указанную законодательную с точки зрения ее соответствия целостной государственной политике, которую необходимо разработать в соответствии с требованиями нынешнего уровня экономического и политического развития страны.

Кроме общегосударственных нормативно-правовых актов, каждый из субъектов Российской Федерации, в зависимости от имеющихся национально-демографических и природно-географических особенностей, создает собственную градации возрастных периодов детства и систему социально-правового регулирования защиты и охраны их интересов. Как отмечает диссертант, отсутствие единого подхода в терминологии, характеризующей социально-правовой статус ребенка в обществе и государстве, влечет разногласие не только в нормативной базе, но, главное, вносит определенную несогласованность в практическую деятельность. Обоснование тех или иных политических решений должно учитывать тончайшие нюансы возраста детей и подростков, чего как раз и не наблюдается в практике отечественных политиков. К примеру, в стране долгие годы не может институциализироваться ювенальная юстиция и т.д.

С точки зрения соискателя, необходимо внести в закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», где термин «ребенок» означает лицо до достижения им возраста 18 лет (совершеннолетия), терминологическую градацию, а именно: новорожденным признать детей первого года жизни; малолетними признать детей в возрасте от 1 года до 14 лет и несовершеннолетними признать лиц в возрасте от 14 до 18 лет.

Права и свободы несовершеннолетних как политическая категория. Одним из направлений политической линии государства по отношению к подрастающему поколению является защита прав и свобод этой части граждан.

Акцент на политической линии государства не случаен. У значительной части элиты и представителей научного сообщества защита прав и свобод несовершеннолетних, чаще всего воспринимается сквозь призму юриспруденции и педагогики. Не акцентируя внимание на очевидности междисциплинарного подхода к данной проблематике, диссертант останавливается на политической компоненте.

Как показано по тексту параграфа, юридические нормы, в лучшем случае, отражают вчерашний день политики государства по отношению к вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в худшем же - не соответствуют международным нормам. В условиях транзитивного общества политическая линия государства подвержена влиянию множества носящих ситуативный характер факторов: экономического положения страны, соотношению сил основных групп внутри элиты, необходимости соответствовать решениям международных объединений, в которые входит страна и т.д. и т.п.

Под защитой прав несовершеннолетних понимается защита политических, социальных, юридических и экономических прав этой группы граждан в случае их нарушения. Защита права граждан на социальное обеспечение в России, как и сами эти права, имеет конституционную основу, т.е. политически обоснованы. Для обеспечения прав и свобод человека (особенно это относится к защите прав ребенка) необходима четко скоординированная система правовых механизмов и процедур их реализации, которая в настоящее время в современной России фактически находится в стадии становления.

Современное понимание прав человека состоит в том, что правовую ответственность за соблюдение прав человека несет именно правительство и находящаяся во власти элита. В разных культурах права человека, в том числе и права детей, политиками воспринимаются сквозь призму господствующих политического и социокультурного дискурсов.

Дети в силу своего возраста и связанных с ним особенностей психического, физического и интеллектуального развития, а также в условиях объективно существующей ограниченной дееспособности не могут в большинстве случаев самостоятельно обращаться за защитой своих прав и законных интересов. От их лица действуют законные представители ребенка (родители, опекуны, директора детских учреждений и пр.). В случае нарушения прав ребенка самими законными представителями, а также в случае, когда они не отстаивают нарушенные права ребенка, ребенок остается беззащитным.

Права подрастающего поколения не являются политической константой. Восприятие политических прав детей простирается от характеристики их как «полуграждан», «меньше чем граждан» и до «граждан-в-ожидании».

На взгляд автора диссертации, при формировании в России политики в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, применительно к детям права человека концептуально должны восприниматься как двухуровневая система. Первый уровень определяется заключенным страной международными соглашениями и необходимостью их безукоснительного соблюдения. Второй уровень определяется готовностью общества стимулировать политическое действие по развитию указанных прав.

В России еще только предстоит создать правовую основу государственной политики в отношении несовершеннолетних. В рамках западного исследовательского дискурса социальная защита несовершеннолетних понимается не как акт благосклонности взрослых по отношению к детям, а как реализация установленных обществом прав, при условии развития личности молодого гражданина. В этом проявляется политическая составляющая системы социальной защиты. Соответственно должен быть ориентирован механизм государственного управления защитой интересов и прав несовершеннолетних.

Во второй главе диссертационного исследования «Опыт и проблемы защиты прав и интересов несовершеннолетних в России и за рубежом» автор отмечает, что и в России в экономически развитых странах очень много общих проблем в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних. Вместе с тем, зарубежный опыт будет полезен только в том случае, если предлагаемые политические и социальные паттерны будут востребованы социумом с учетом господствующей в обществе политической культуры.

Опыт зарубежных государств в сфере социальной защиты несовершеннолетних, как политическая детерминанта становления соответствующего механизма государственного управления в современной России. В этом параграфе исследования соискатель рассматривает опыт зарубежных государств в сфере реализации государственной политики по социальной защите несовершеннолетних, как детерминанту становления соответствующего механизма государственного управления в современной России. Как автор по тексту параграфа показывает на многочисленных примерах, во многом развитие моделей и механизмов обеспечения прав и интересов несовершеннолетних, определяется зарубежным опытом и политическим дискурсом, и потому изучение трендов развития позволяет выявить пути совершенствования отечественной системы соблюдения прав несовершеннолетних.

На взгляд диссертанта, система социально-правовой защиты в идеале должна быть социально сконструирована политиками и оформлена в соответствующих программных политических документах. Поскольку политика государства в отношении защиты прав и интересов детей должна учитывать нормы Конвенции о правах ребенка, соискатель подробно рассматривает содержащиеся в этом документе группы основных направлений жизнеобеспечения несовершеннолетних, в которых нашел отражение политический дискурс международного сообщества в рассматриваемой в диссертационном исследовании сфере. В указанном международном документе права ребенка тесно увязаны с обязанностью государства обеспечить для своих граждан эффективное соблюдение норм политического и социального порядка.

В результате формируемый в современной России социальный и политический порядок в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних впитывает накопленный человечеством опыт социального и политического регулирования. Политическая компонента этого порядка реализуется, в частности, в рамках принятия и реализации на региональном уровне законов «О гарантиях прав ребенка».

Автору диссертации представляется, что в силу трудности экономического положения значительной части населения России, а также из-за особенностей социокультурных отношений проблема ресурсного обеспечения подрастающего поколения еще не нашла должного отражения в рамках господствующего в современной России политического дискурса. Во многом этот дискурс определяется сильными параллелями между детством родителей и их детей. Вместе с тем в постсовременности и родители, и дети сталкиваются с новыми вызовами, связанными с большей самостоятельность несовершеннолетних в выборе их судьбы и сферы профессиональной деятельности.

Неадекватные экономические, социальные и иные ресурсы, финансовая неустойчивость и неопределенность в выборе дальнейшего жизненного пути - это только некоторые из проблем, с которыми несовершеннолетним приходится иметь дело. Проблемы, стоящие перед молодыми гражданами, усиливаются системными и процедурными бюрократическими процедурами государственных структур, включая недостаточное планирование процесса социализации. В случае же конфликтных ситуаций у молодых людей выявляется нехватка знаний об их политических и социальных правах, недостаточная компетентность при обращении за восстановлением нарушенных прав в суд и т.д. Такого рода процессы имеют долговременные последствия.

В контексте европейской интеграции многоуровневое управление,
в том числе и в сфере обеспечения прав детей непосредственно затрагивает граждан в их повседневной жизни. Вследствие этого можно судить о характере трансформации государства как основного института в представлениях политической науки. В развитых странах политический дискурс взаимодействия государства как социального института и семьи, как институциональной основы соблюдения прав несовершеннолетних, основывается на примате сотрудничества, а не использования репрессивных инструментов воздействия. В развитых странах системы защиты прав и интересов несовершеннолетних это, в первую очередь, сложные системы, разработанные с учетом национальных особенностей, учитывающие высокий уровень благосостояния общества в целом и опирающиеся на квалифицированных работников патроната и профилактики правонарушений.