Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

коррупция гражданский государство

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты изучения коррупции и моделей взаимодействия институтов гражданского общества и государства

1.1 Модели взаимодействия государства и институтов гражданского общества

1.2 Коррупция: дефиниция понятия и формы проявления

1.3 Политические системы и причины коррупции

1.4 Эффективность взаимодействия власти и институтов гражданского общества в противодействии коррупции

Глава 2. Формы и механизмы взаимодействия власти и общества в сфере противодействия коррупции в России

2.1 Правовое регулирование участия гражданского общества в противодействии коррупции

2.2 Роль институтов гражданского общества в формировании и реализации антикоррупционной политики

2.3 Гражданский контроль как форма участия гражданского общества в противодействии коррупции

2.4 Возможные подходы к оценке эффективности взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции

Заключение

Список литературы

Введение

Прошло уже более десяти лет с тех пор, как в России начались глубокие экономические, политические и социальные преобразования конца ХХ века, когда официально считалось, что коррупция является некой «смазкой переходного периода» Кабанов К.В. Коррупция: общая ситуация и текущие реалии. Общественные науки и современность. № 5, 2011, C. 34-36., позволяющей сглаживать те острые углы, которые появились особенно в экономической сфере в результате реформ. Тогда реформаторы сразу не позаботились о дальнейшем ограничении коррупции, а сегодня она стала уже не просто элементом, а целой системой, способной к самовоспроизведению, заменив систему госуправления и идеологию государственной службы.

Коррупция в нашей стране давно уже стала чрезвычайно прибыльным, а следовательно, выгодным бизнесом, участники которого вряд ли заинтересованы в осуществлении реальных мер противодействия ей. Это относится и к представителям государственной власти.

В условиях, когда коррумпированная власть проявляет неэффективность и имитационный характер проводимой ею антикоррупционной политики, все более очевидной становится необходимость активного вовлечения ресурсов «со стороны» - а именно, гражданского общества.

Осознание на высшем уровне ущерба от коррупционных транзакций, достигшего уже общегосударственных масштабов и угрожающего национальной безопасности страны, выразилось в конкретных мерах. Так, в 2006 году наша страна стала участником Конвенции ООН против коррупции, которая провозглашает принцип участия всего общества в деятельности по противодействию коррупции. Год спустя была ратифицирована Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а в 2011-м году Россия присоединилась к группе стран против коррупции GRECO, в которую также входят 45 стран Европы и США.

После принятия в 2008 году ФЗ «О противодействии коррупции» стало развиваться и отечественное законодательство в указанной сфере, принимаются национальные планы и стратегии противодействия коррупции. Как показывает практика, меры, которые предпринимает государство в рамках антикоррупционной политики, носят точечный характер и направлены по большей части на ликвидацию последствий конкретных коррупционных случаев. Вместо этого необходимо ориентироваться на комплексные действия и параллельное осуществление как профилактических и превентивных, так и карательно-принудительных мер, безусловно, основанных на прозрачности, законности и механизмах гражданского контроля.

Актуальность данной работы связана не только с тем, что ущерб, который влечет за собой разрастающаяся коррупция, измеряется уже в масштабах всего государства, а борьба с коррупцией на высшем уровне признана стратегической задачей, но и самой политико-правовой реальностью.

В последнее время отечественное законодательство, регулирующее деятельность третьего сектора, претерпевает серьезные изменения. Институты гражданского общества, участвующие в процессе противодействия коррупции, сегодня находятся в очень неопределенном положении: с одной стороны, официально признано, что формирование негативного отношения к коррупции является социально-ориентированной деятельностью, а с другой, это дает основания для причисления организации к иностранным агентам, что вынуждает российские НКО отказываться от зарубежных грантов, а в перспективе может привести к ликвидации независимых некоммерческих организаций.

В связи с этим, в рамках данной работы мной будут проанализированы ФЗ «Об иностранных агентах» и проект ФЗ «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации», которые вызвали огромный резонанс среди общественности (в т. ч. и международной), представителей СМИ и некоммерческих организаций, правозащитников, а также внутри государственных структур. Эти нормативно-правовые акты во многом определят судьбу российского третьего сектора, в целом, и гражданского контроля, в частности.

В ходе исследования необходимо ответить на главный исследовательский вопрос: какие факторы оказывают влияние на эффективность взаимодействия государства и институтов гражданского общества в противодействии коррупции в Российской Федерации?

Целью данного исследования является выявление факторов, влияющих на эффективность взаимодействия институтов гражданского общества и государства в сфере противодействия коррупции. Соответственно, объектом исследования стала российская антикоррупционная политика в части взаимодействия институтов гражданского общества и государства в сфере противодействия коррупции, предметом - факторы, влияющие на эффективность механизмов такого взаимодействия.

Для достижения поставленных целей необходимо выполнить следующие задачи:

1. определить теоретическую модель, объяснительные возможности которой позволят описать взаимодействие государства и институтов гражданского общества в противодействии коррупции;

2. рассмотреть основные подходы к изучению проблем коррупции и эффективности антикоррупционного взаимодействия;

3. проанализировать систему антикоррупционного законодательства с точки зрения возможностей для общественного участия, выявить противоречия;

4. определить роль институтов гражданского общества в формировании и реализации антикоррупционной политики;

5. проанализировать проект закона «Об общественном контроле в РФ» в рамках историко-политического толкования права;

6. классифицировать существующие механизмы участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции на основе конкретных практик, а также предложить способы оценки их эффективности.

Методологическую базу исследования составляют качественные методы сбора и анализа данных. Анализ системы антикоррупционного законодательства и проекта Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» осуществлялся в рамках историко-политологического подхода к пониманию права с использованием экспертных мнений членов Совета при президенте по развитию гражданского общества и правам человека в Российской Федерации. При описании форм и механизмов, а также существующих практик участия гражданского общества в противодействии коррупции использовался метод анализа конкретных кейсов.

В ходе работы было проведено 10 экспертных, фокусированных глубинных полу-структурированных интервью с авторитетными экспертами, представителями крупных общественных организаций. Обработка материалов интервью осуществлялась методом типологического анализа, который позволил не только выявить разные типы мнений и точек зрения экспертов, но и определить их содержание, обоснованность и внутреннюю логику в контексте занимаемых ими ролей и других значимых характеристик.

Предполагается, что выполнение поставленных целей и задач, а также следование выбранной методологии в итоге позволит ответить на поставленный исследовательский вопрос.

Начавшийся в 1990-х годах рост общественной активности, а также институциональные изменения, которые, в конечном счете, привели к трансформации взаимоотношений государства и третьего сектора и заставили ученых всерьез задуматься над ролью институтов гражданского общества в политическом цикле. Многие отечественные исследователи обратились к различным методам сбора и анализа эмпирических данных в попытках выявить общие закономерности развития НКО в России. Гражданское общество: первые шаги. / под ред. А.Ю.Сунгурова. СПб., 1999 ; Авдонин В., Белокурова Е., Голосов Г., Яргомская Н., Звоновский В., Петров Н., Суховольский В. Гражданское общество и политические процессы в регионах: сборник (Рабочие материалы Московского Центра Карнеги), Выпуск 3. М., 2005; Горный М. Участие общественных организаций в законодательных инициативах по противодействию коррупции // Предотвращение коррупции в бюджетном процессе. / под ред. Д. О. Торхова. СПб., 2002; Якобсон Л. Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством. М., 2008.

На корреляцию между политическим режимом и состоянием гражданского общества, опираясь на региональную специфику, указывают работы Н. Яргомской, М. Ноженко, Е. Белокуровой. Белокурова Е., Ноженко М., Торхов Д., Яргомская Н. Почему НКО и власти нужны друг другу? Модели взаимодействия в регионах Северо-запада. // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе. / под ред. М. Горного. СПб., 2004. Анализом антикоррупционной политики в субъектах РФ занимается П. А. Кабанов, который указывает на то, что наравне с процессом институциализации антикоррупционной политики в регионах наблюдается имитация деятельности по противодействию коррупции. Кабанов П. А. Антикоррупционная политика в субъектах Российской Федерации: от имитации к институционализации. Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2011. № 23. С. 28-47.

Принятие многочисленных антикоррупционных нормативно-правовых актов, программ и проектов, а также растущая частота использования коррупционного дискурса в жизни современного российского общества обратили внимание научного сообщества на феномен коррупции, ее причины (в том числе в условиях политического транзита) и способы противодействия ей. К таким работам относятся научные труды Е. В. Охотского, Г. М. Заболотной , С. Ю. Барсуковой. Охотский Е. В. Коррупция: сущность, меры противодействия//Социологические исследования.- 2009.-№ 9.- С. 25-33; Заболотная Г. М. Роль общественности в противодействии коррупции. Вестник Тюменского Государственного Университета. 2010. № 2. С. 26-32; Барсукова С. Ю. Коррупция: научные дебаты и российская реальность // Общественные науки и современность. 2010. № 5. С. 36-47.

Значительное место для описания подходов к определению коррупции в данной работе уделяется западным исследователям: в частности, использовались дефиниции, предложенные Д. Поупом, Р. Наем и С. Хантингтоном. Системы общегосударственной этики поведения. Пособие Трансперенси Интернешнл. Под редакцией Джереми Поупа. Берлин. 1999; Nye, J.S. Corruption and political development. American Political Science Review. 1967. Vol. 61, No. 2. pp. 417-427; Huntington, S.P. Modernization and corruption. New Haven, Connecticut: Yale University Press. 1968. Pp. 59-71.

Конституционным основам взаимодействия государства и институтов гражданского общества в противодействии коррупции, проблемам его правового регулирования, а также перспективам развития российского законодательства в этой области посвящены работы Е. А. Шапкиной, С. Н. Шишкарева и А. М. Цирина. Цирин А.М. Противодействие коррупции в Российской Федерации:проблемы правового регулирования. Журнал Российского права. 2012. № 12. С. 47-52; Шапкина Е.А. Конституционные основы взаимодействия государства и институтов гражданского общества в противодействии коррупции. Ученые труды Российской Академии адвокатуры и нотариата. 2011. № 2 (21). С. 53-58; Шишкарёв С.Н. Российское законодательство в сфере противодействия коррупции: перспективы дальнейшего развития // Общество и право. 2010. № 2 (29). С. 154 - 158.

Роль гражданского общества в противодействии коррупции и механизмы антикоррупционного взаимодействия стали главной темой исследований Якобсона Л. И., Астанина В.В., Тепляшина И. В. Якобсон Л.И. О роли гражданского общества в преодолении коррупции / Л.И. Якобсон // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. - 2011. - Т. 4, № 2. - С. 81-86; Тепляшин И.В.. Роль гражданского общества в противодействии коррупции: общетеоретические подходы // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2009. Выпуск 9. С.516-528.

Изучение непосредственно гражданского контроля, как одного из ключевых механизмов взаимодействия, нашло отражение в работах В. С. Пушкарева и Ю А. Нисневича. Нисневич Ю.А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России / Ю.А. Нисневич // ПОЛИС: Политические исследования. - 2011. - № 1. - С.165-176; Пушкарев В. С. Место и роль гражданского контроля в противодействии коррупции в Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. - 2010. - Выпуск 2. - С. 213-220.

Таким образом, проведенный анализ исследовательской литературы позволяет сделать вывод о высокой степени научной разработанности вопроса взаимодействия власти с институтами гражданского общества в противодействии коррупции. Значительный блок работ посвящен формам и механизмам, посредством которых общество может осуществлять участие в указанной сфере, а также проблемам законодательства и правоприменительной практики.

Вместе с тем стоит обратить внимание на существенный пробел в изучении эффективности существующих механизмов и реальных практик антикоррупционного взаимодействия. Среди отечественных исследователей такие попытки разработать показатели и критерии эффективности предпринимались лишь П. А. Кабановым и В. В. Астаниным, но в целом данная область требует существенных разработок, что отчасти также обуславливает актуальность настоящей бакалаврской работы.

Глава 1. Теоретические аспекты изучения коррупции и моделей взаимодействия институтов гражданского общества и государства

1.1 Модели взаимодействия государства и институтов гражданского общества

В политической теории ключевым является вопрос взаимодействия между собой различных акторов («групп интересов») в политическом процессе. Широкое распространение сегодня получила точка зрения, согласно которой в отношении некоммерческих организаций вполне оправданно применяется понятие «заинтересованные группы». Так, согласно Г. Голосову, «группами лиц, стремящихся воздействовать на процесс принятия решений по тем или иным отдельным вопросам, но не пытающихся установить полный политический контроль над государством» являются общественные организации. Г. Голосов. Сравнительная политология: Учебник. СПб. 2001. С. 132.

Действительно, некоммерческие организации влияют на государственные институты путем формирования общественного мнения или влияния на него преимущественно через СМИ, решая тем самым свои конкретные проблемы. Следовательно, характер деятельности НКО напрямую зависит от существующего политического режима, предоставляющего или ограничивающего возможности для артикуляции и агрегации интересов. Для определения факторов, оказывающих влияние на эффективность представительства интересов (в т. ч. и в противодействии коррупции) и уровня развития отношений «власть-общество» нужно рассмотреть два принципиально важных подхода: плюралистический Трумэн Д.Б. Процесс государственного управления: политические интересы и общественное мнение. / Д.Трумэн// Теория и практика демократии: избр. тексты / под ред. В.Л. Иноземцева.- М.: Ладомир, 2006. - С. 309-316. и корпоративистский Шмиттер Ф. Увязка интересов и управляемость политических режимов в современной Западной Европе и Северной Америке / Ф.Шмиттер // Теория и практика демократии: избр. тексты / под ред. В.Л. Иноземцева.- М.: Ладомир, 2006. - С. 341-348..

Плюралистический подход стал широко известен и применяем благодаря работе Р. Даля «Кто правит?» Dahl R. Who Governs? Democracy and Power in an American City. New Haven, 1961., в которой он исследовал процесс принятия решений и участие в нем групп интересов в городе Нью-Хейвен штата Коннектикут.

Плюралистическая модель представительства интересов предполагает множество свободно формирующихся независимых от государства групп интересов. Сама политика понимается как «конфликт групп интересов в поле их политической борьбы, где решения принимаются на основе компромисса». Современная демократия: эволюционный подход / Н.А. Баранов; Балт. гос. техн. ун-т. - СПб., 2007. - С. 67. Очень важно, что в этой модели акторы не обладают монополией и могут конкурировать между собой в представительстве интересов, обладая равными ресурсами и равными возможностями для участия. Тарасенко А.В. Региональные консультативные органы как канал артикуляции общественных интересов в современной России: дис. канд. полит. наук :3.03.2010 / ЕУСПб.- СПб., 2009.- С. 23. Соответственно, самым главным условием существования плюралистической модели является прозрачность механизмов и процедур принятия решений, возможная только в рамках демократического политического режима. Задача государства сводится к созданию условий для равноправного взаимодействия групп интересов. Там же.

Кроме того, плюралистический подход подразумевает несколько главенствующее положение заинтересованных групп относительно государства, в том смысле, что первые сами выбирают формальные или неформальные каналы трансляции своих интересов. Налицо еще одно важное условие - независимость общественных организаций от государственных структур. Там же.

Путем проведения несложных аналитических процедур можно прийти к выводу, что данная модель не совсем применима к сегодняшним российским реалиям по следующим причинам. Процесс принятия политических решений в нашей стране не прозрачен и закрыт для влияния и контроля извне, ввиду подконтрольности большинства СМИ, такой канал лоббирования интересов становится неэффективным, баланс сил явно смещен в сторону власти, а регламентация партнерских отношений с третьим сектором, по сути, носит имитационный характер. Кроме того, последние государственные законодательные инициативы говорят о попытке ликвидировать независимые НКО.

В этих условиях создается необходимость применения другого, (нео)корпоративистского подхода, который отводит государству руководящую роль в процессе взаимодействия с заинтересованными группами. Ф. Шмиттер, определяя границы применения неокорпоративизма, рассматривал его как систему посредничества, включающую различные группы интересов и функционирующую в условиях как демократических, так и недемократических режимов. Schmitter Ph. Still the Century of Corporatism? // The New Corporatism. Social-political Structures in the Iberian

World. / F. Pike and T. Stritch (eds.). London, 1974. P. 86. Сам корпоративизм понимается им как «система представительства интересов, составные части которой организованы в особых, принудительных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядах, официально признанных или разрешенных (иногда просто созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль подбора лидеров и артикуляций требований и приверженностей» Шмиттер Ф. Неокорпоратизм. / Ф. Шмиттер // Полис. - 1997. -№ 2. URL: http://www.politlogia.narod.ru/h/Shmitter_1.htm (дата обращения: 02.06.2013)..

Согласно данной концепции, «государство, взаимодействуя с заинтересованными группами, может делегировать им монопольное право на представительство тех или иных интересов взамен на их лояльность». Павроз, А.В. Government Relations как институт социально-политического взаимодействия. [Электронный ресурс]: http://www.politex.info/content/view/138/30/ (дата обращения: 01.06.13).

Кроме этого, неокорпоративистская модель предполагает включенность групп интересов в принятие решений, наблюдается тесная связь с властными структурами.

Как отмечает А. В. Тарасенко Тарасенко А.В. Региональные консультативные органы как канал артикуляции общественных интересов в современной России: дис. канд. полит. наук :3.03.2010 / ЕУСПб.- СПб., 2009.- С. 23., по сути своей, концепция корпоративизма весьма точно отражает механизм формирования и функционирования общественных палат, консультативных и совещательных органов, занимающихся вопросами противодействия коррупции.

Таким образом, в результате проведенных описательных и сравнительных операций, в качестве теоретической рамки исследования мы будем использовать модель корпоративизма и оценивать механизмы взаимодействия государства с институтами гражданского общества с помощью ее объяснительных возможностей.

1.2 Коррупция: дефиниция понятия и формы проявления

Коррупция является сложным и многогранным явлением, которое возникает по разным причинам и принимает различные формы в различных контекстах. Долгое время считалось, что системная коррупция является проблемой культурного, нравственного и исторического характера, но с начала 90-х годов ее стали рассматривать как политическую, институциональную проблему.Системы общегосударственной этики поведения. Пособие Трансперенси Интернешнл. Под ред. Джереми Поупа. Берлин, 1999. В связи с этим, понимание коррупции колеблется от широкой трактовки «злоупотребление государственной властью» и «моральное разложение» до юридического понимания «акт подкупа государственного служащего». Jens Chr. Andvig, Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption: A policy oriented survey. NORAD. Final report, December 2000.

«Рабочим» и наиболее часто употребляющимся является определение коррупции как: «злоупотребление служебным положением для получения личной выгоды или прибыли». The World Bank Group. Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank. URL: http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm (Дата обращения: 22.05.2013) Такая трактовка, к примеру, используется Всемирным Банком.

Сторонники экономического подхода рассматривают коррупцию как некое «соглашение между частным и государственным сектором, в результате которого коллективные блага незаконно конвертируются в частные вознаграждения». Heidenheimer, Arnold J.; M. Johnston and V. T. LeVine. Political Corruption. A Handbook. New Brunswick: Transaction Publishers, 1989; Rose-Ackerman S. Corruption. A Study in Political Economy. London/New York: Academic Press, 1978.

Согласно американскому политологу Джозефу Наю, коррупция является «поведением, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли (выборной или назначаемой) ради достижения богатства или завоевания статуса». Nye, J.S. Corruption and political development. American Political Science Review. 1967. Vol. 61, No. 2. pp. 417-427. Сэмюэль Хантингтон связывал коррупцию с ограниченными политическими возможностями: люди используют богатство, чтобы купить власть. И наоборот, если недостаточно экономических возможностей, то политическая власть служит для добычи благосостояния. Huntington, S.P. Modernization and corruption. New Haven, Connecticut: Yale University Press. 1968. Pp. 59-71.

Некоторые авторы в трактовке понятия придерживаются нормативного подхода. Так, Джереми Поуп определяет коррупцию как «использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (например, депутатами) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ». Системы общегосударственной этики поведения. Пособие Трансперенси Интернешнл. Под редакцией Джереми Поупа. Берлин. 1999.

Кроме всего вышеописанного, некоторые современные исследователи под коррупцией понимают «действие или бездействие одного лица, принимающего решение (ЛПР), в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. ЛПР может представлять из себя одно физическое лицо, группу физических лиц, юридическое лицо и др. Публичный ресурс может выступать в виде бюджетных средств, выборных должностей, депутатских мандатов, грантов для НКО и др.». Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества. Под ред. М.Б.Горного, СПб, «Норма», 2000, 272с.

Российское законодательство трактует коррупцию как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. - 2008 - 30 дек.

Все описанные подходы к пониманию коррупции являются демонстрацией того, что, ввиду своей многогранной природы, это системное явление может быть рассмотрено в рамках различных дисциплин, будь то экономика, психология, политология, социология или юриспруденция.

В целом, в современной трактовке, принятой в международном праве, под коррупцией понимают:

· социальное явление, включающее этические и правовые нарушения, связанные с использованием служащими своего статуса в целях незаконного получения благ и преимуществ, а также их предоставлением;Максимов С.В. Основы противодействия коррупции - М: Спарк, 2000.

· не предусмотренное законом принятие материальных и нематериальных благ публичными служащими, а также подкуп данных лиц путем предоставления им указанных благ и преимуществ физическими и юридическими лицами; Противодействие коррупции на муниципальном уровне: сборник. - М. : Волтерс Клувер, 2008. - 272 с.

· подкупаемость и продажность публичных служащих, «достигшие такого уровня распространенности, при котором незаконный порядок реализации вышеуказанными лицами своих служебных полномочий становится господствующим». Системы общегосударственной этики поведения. Пособие Трансперенси Интернешнл. Под ред. Джереми Поупа. Берлин, 1999.

Таким образом, как видно из приведенных выше определений, коррупция применима не только к государственным, но также к коммерческим структурам и общественным организациям. Это противозаконная деятельность, связанная с корыстным использованием публичных ресурсов в целях личного обогащения.

Уделяя особое внимание политическим факторам, политическая наука (в особенности, западная) рассматривает феномен коррупции с точки зрения типа режима, а ее причины - через призму «авторитаризм vs. демократия» и «ориентированные на развитие режимы vs. неопатримониальные системы». Кроме того, коррупция трактуется в соответствии с институциональными характеристиками, такими как баланс сил между государственными институтами, независимостью судебной власти и полномочиями парламента в противовес исполнительной власти; различные модели иерархии и бюрократии; влияние попыток деконцентрации (приватизация, дерегулирование и децентрализация). В процессе борьбы с коррупцией оцениваются различные механизмы контроля: парламентский контроль, контроль за исполнительной властью, внутренний бюрократический контроль и др. Jens Chr. Andvig and Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption. A policy oriented survey. Commissioned by NORAD. Final report, December 2000. Вопрос о соотношении коррупции и демократии будет подробнее рассмотрен в следующей параграфе.

1.3 Политические системы и причины коррупции

Поскольку коррупция является девиацией легально-рациональной модели демократического и бюрократического правления, введенной М. Вебером (коррупция является следствием нарушения «кодекса чести» чиновника, сводит к минимуму эффективность государственного управления), Вебер М. Хозяйство и общество / Пер. с нем. под научн. ред. Л.Г. Ионина. -- М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2007. исследователи поставили под сомнение несколько традиционную точку зрения политической науки на формальные институты. Некоторые политические дискуссии о легитимности, представительстве и участии были сведены, в основном, к дебатам о роли гражданского общества. Но и модели, заимствованные из социальной антропологии и социологии также стали служить для объяснения причин коррупции. Jens Chr. Andvig and Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption. A policy oriented survey. Commissioned by NORAD. Final report, December 2000.

В традиционной политологии причины коррупции кроются в недостатках политической системы, а именно - в «дефиците демократии». Doig, Alan and Robin Theobald. Corruption and Democratisation. London: Frank Cass. 2000. Иначе говоря, коррупция появляется в политических системах, которые испытывают дефицит в механизмах демократичного распределения власти, плохом функционировании системы сдержек и противовесов, подотчетных и прозрачных институтов. Там же. Притом, взаимосвязь между демократией и коррупцией понимается как сугубо отрицательная: чем меньше демократии, тем больше коррупции.

«Закон демократизации», в котором говорится о том, что степень коррупции изменяется обратно пропорционально степени консенсуальности власти, также подтверждает мысль о том, что коррупция может быть приостановлена ??путем демократизации государства. Friedrich, Carl J. Corruption concepts in historical perspective. Political corruption. A Handbook. New Brunswick: Transaction Publishers, 1989.

Большая часть политологической литературы, таким образом, сосредоточена на вопросах демократизации. В рамках такого «демократизационного» подхода исследователи предложили несколько основных механизмов, которые могли бы уменьшить уровень коррупции. К ним относится: укрепление демократических институтов (парламента, судебных органов и специализированных органов политического участия, контроля и управления), укрепление гражданского общества (в том числе СМИ) и реформирование публичного сектора. Там же.

Внутри недемократических систем корреляция между авторитарными режимами правления и высоким уровнем коррупции кажется уже доказанной. Amundsen, Inge. Political corruption: An introduction to the issues. Working Paper 99:7, Bergen: Chr. Michelsen Institute, 1999. Однако исследователи указывают на одно очень важное разграничение между контролируемыми системами и неконтролируемыми, тесно связанное с различием между прогнозируемыми и непрогнозируемыми, функциональными и нефункциональными режимами. Campos, J. Edgardo, Donald Lien and Sanjay Pradhan. The impact of corruption on investment: Predictability matters, World Development. 1999. Vol. 27, No. 6. pp. 1059-1067. Основным моментом здесь является то, что авторитарный контроль над политикой и экономикой также предполагает строгий контроль за уровнем коррупции и механизмами распределения, так что контролируемая коррупция экономически менее разрушительна. В менее контролируемых недемократических системах коррупция является децентрализованной, непредсказуемой и губительной для инвестиций и предпринимательства.

В группе авторитарных режимов наблюдается еще одно различие: между «ориентированными на развитие» политическими элитами/ «доброжелательными диктаторами» и «клептократами», с другой стороны. Первый тип все-таки будет стремиться к достижению максимального общественного блага и будет ориентирован на развитие, в то время как второй будет увлечен только своим богатством и будет ориентирован на развитие только в той степени, чтобы это служило его собственным интересам. Rose-Ackerman, Susan. Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.

Политологические исследования коррупции могут в некоторой степени быть классифицированы в соответствии с их акцентом на формальные или неформальные аспекты власти. Политическая наука традиционно была сосредоточена на изучении формальных ??институтов, и большинство исследований коррупции проходили в рамках модернизационного подхода. Модернизация означала своего рода государственное строительство и институциональную инженерию, и институты были в значительной степени ориентированы на экономическую политику. Коррупция тогда рассматривалась как следствие неполного или незавершенного процесса модернизации, или как оставшийся «традиционализм» в случае модернизированных стран. Myrdal, Gunnar. Corruption: Its causes and effects in Asian drama: An Enquiry into the Poverty of Nations. Political corruption. A Handbook. New Brunswick, 1989.

В отличие от модернизационной теории, неомарксизм утверждает, что зависимое, периферическое положение стран Третьего Мира, а также роль локальных элит - марионеток в руках многонациональных корпораций и правительств Запада - способствует сохранению авторитаризма и политической отсталости, в том числе и коррупции. Jens Chr. Andvig, Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption: A policy oriented survey. NORAD. Final report, December 2000. Решением проблемы может послужить радикальный разрыв с капиталистическим миром.

Другой, менее радикальный подход к исследованию коррупции имеет ярко выраженный акцент на неформальных практиках. Это «неопатримониальный» подход, который возник в конце 1980-х внутри французской академической среды с основным упором на исследования Африканского региона, где формирование современных политических институтов сопряжено с неким синтезом традиционного и современного. Подчеркивая радикальное отличие африканской политики от какой-либо другой, этот подход близок традиционной теории политического развития, демократизации и формальных институтов. Там же. Представители этой школы считали, что государство является лишь фасадом, который маскирует реалии глубоко персонализированных политических отношений, клиентелизма и политической коррупции. Hope, Kempe Ronald, Sr. and Bornwell C. Chikulu, eds. Corruption and Development in Africa. Lessons from Country Case-Studies. New York: St. Martin's Press, 2000. Некоторые ученые называют неопатримониализм режимом «личной власти», «пребендализмом» Joseph, Richard A., Democracy and Prebendal Politics in Nigeria: The Rise and Fall of the Second Republic, Cambridge University Press, 1987.; Ronald Cohn. Prebendalism, VSD, 2012. и «клептократией». Его основными характеристиками являются личные отношения как основа политической системы, клиентелизм (иногда непотизм), президентализм и очень слабые различия между государственным и частным. Все эти факторы подрывают формальные правила и институты и открывают путь для политической коррупции.

Согласно радикальной версии нео-патримониализма, формальные государственные институты - это пустая оболочка, а политические беспорядки и деинституционализация есть преднамеренные и выгодные политические стратегии, проводимые африканскими лидерами. Коррупция, по их мнению, является одним из ключевых аспектов африканского функционального расстройства; это легитимная, практичная и «привычная» часть повседневной жизни, ожидаемый элемент каждой социальной трансакции. Jens Chr. Andvig, Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption: A policy oriented survey. Commissioned by NORAD. Final report, December 2000.

Достаточно большое число теоретиков считают, что уровень коррупции уменьшается с уровнем демократии, но другие утверждают, что это отношение не линейно, а имеет форму отрицательной параболы. Там же. Наиболее авторитарные (тоталитарные) системы способны контролировать степень коррупции и, таким образом, держать ее на экономически обоснованном уровне (например, «контролируемая коррупция» в Юго-Восточной Азии), в то время как страны, находящиеся в состоянии политической и экономической трансформации, являются более коррумпированными. Когда авторитарный контроль разрушается посредством экономической либерализации и политической демократизации, но еще не заменен окончательно системой сдержек и противовесов, а также легитимными и подотчетными институтами, уровень коррупции будет увеличиваться и достигнет пика, прежде чем она уменьшится с увеличением уровня демократического управления. Там же.

Таким образом, общая взаимосвязь между типом режима и уровнем и типом коррупции обсуждается научным сообществом довольно интенсивно. При проверке гипотезы об отрицательной зависимости между демократией и коррупцией недавние исследования влияния типа режима на уровень коррупции, использующие Индекс восприятия коррупции Трансперенси Интернешнл и рейтинг Freedom House, выявили отрицательную связь между демократизацией и коррупцией, но эта корреляция не очень сильна. Jens Chr. Andvig, Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption: A policy oriented survey. Commissioned by NORAD. Final report, December 2000.

Коррупция вызывает серьезные проблемы развития. Она подрывает ценности демократии и справедливости, искажая формальные процессы, и ставит под угрозу устойчивое развитие и верховенство закона. UNODC's Action against Corruption and Economic Crime. [Электронный ресурс]: официальный сайт. URL: http://www.unodc.org/unodc/crime_convention_corruption.html (дата обращения 29.04.2013) Коррупция в избирательном процессе и законодательных органах снижает подотчетность и представительство в разработке политики; коррупция в судебной системе нарушает принцип верховенства права; коррупция в государственном управлении приводит к неэффективности и невосприимчивости в обеспечении общественных благ и услуг. Коррупция подрывает легитимность правительства и демократических ценностей, таких как доверие и толерантность. USAID: Center for Democracy and Governance. A Handbook on Fighting Corruption, 1999. URL: www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/publications/pdfs/pnace070.pdf (дата обращения: 20.05.2013) Коррупция также порождает значительные искажения и неэффективность и тормозит экономический рост. Там же.

Однако некоторые исследователи утверждают, что коррупция может иметь и определенные преимущества в развивающихся странах. То есть, коррупция в развивающихся странах способствует национальному строительству и росту ВВП. Mauro, Paulo. Corruption and Growth, Quarterly Journal of Economics. 1995. pp. 681-712. В частности, российский исследователь Максим Миронов показал, что «коррупция, которая не коррелирует с характеристиками управления, находится в прямой зависимости от роста ВВП в странах с плохими институтами». Mirоnov, M. Bad Corruption, Good Corruption and Growth, Graduate School of Business, University of Chicago, 2005. URL: http://home.uchicago.edu/~mmirono1 (дата обращения 20.05.2013)

Фрагментация политической власти и подотчетность были предложены в качестве потенциальной стратегии борьбы с коррупцией. Kpundeh, Sahr J. Political Will in Fighting Corruption URL: http://magnet.undp.org/Docs/efa/corruption/Chapter06.pdf (дата обращения: 20.05.2013) Однако мы понимаем, что простые институциональные механизмы вовсе не гарантируют полное решение проблемы. Антикоррупционная стратегия должна строиться на идее «гражданского общества» - широком спектре организаций, которые находятся вне институциональных структур власти; не являются первоочередно коммерческими; самоуправляемы, открыты и основаны на добровольной поддержке. Salaman, Lester M. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector, Bloomfield, Connecticut: Kumarian Press, 2007. pp. 9-10.

Стратегии гражданского общества по борьбе с коррупцией должны быть разнообразны в вопросах реагирования на различные причины и формы коррупционных проявлений.

В связи с многосложной природой коррупции и большим числом акторов, участвующих в противодействии ей, на настоящей момент не выработано какое-либо единое решение или механизм по борьбе с коррупцией. Совершенно ясно, что один и тот же механизм, который с успехом был применен в одной стране, может привести к полному провалу в другой.

Тем не менее, С. Миллер и его коллеги Miller, S., Roberts, P. and Spence, E. Corruption and Anti-Corruption - An Applied Philosophical Approach, Pearson Education, New Jersey, 2005. выделили два основных типа антикоррупционных программ: реактивные и превентивные. Реактивная система действует, когда коррупционное действие уже произошло. Миллер и соавторы утверждают, что «логическое обоснование реактивного ответа заключается в трех аспектах: правонарушители привлечены к ответственности за свои действия; правонарушители получают по заслугам, и отпугивают потенциальных правонарушителей от правонарушений в будущем». Miller, S., Roberts, P. and Spence, E. Corruption and Anti-Corruption - An Applied Philosophical Approach, Pearson Education, New Jersey, 2005. Превентивная система по существу направлена на предотвращение коррупции. Ее использование можно также обосновать тремя аспектами: содействие созданию среды, в которой интеграция высоко ценится; выработка механизмов, ограничивающих возможности для коррупционного поведения и действующих для разоблачения коррупционных действий.

М. Джонстон утверждает, что антикоррупционные программы требуют более долгосрочной социальной основы, наряду с повышением прозрачности и подотчетности в государственных учреждениях. Он считает, что это может быть достигнуто посредством использования социальных прав граждан, которые включают в себя укрепление гражданского общества, дабы обеспечить себе возможность экономического и политического участия в принятии решений. Johnston, Michael. What can be done about entrenched corruption? Paper presented at the Ninth Annual Bank Conference on Development Economics, Washington DC: World Bank. 1997.

Акторы, участвующие в противодействии коррупции

Международные организации

Такие международные организации как Всемирный Банк, Международный Валютный Фонд, Организация Объединенных Наций и Организация экономического сотрудничества и развития первыми обратили внимание на коррупцию и поставили этот вопрос на международную повестку.

Некоторые ученые считают, что Всемирный Банк и ООН наиболее всего заинтересованы в противодействии коррупции, так как она оказывает влияние на процессы развития. Larmour, P. A short introduction to corruption and anticorruption. 2007. Режим доступа: http://ancorage-net.org/content/documents/cies-wp37.pdf Другие указывают на то, что антикоррупционные программы международных организаций склонны фокусировать внимание, в основном, на государственном секторе, что нашло отражение в трактовке коррупции, предложенной Всемирным Банком. Hindess, B. Investigating international anti-corruption. Third World Quarterly 26(8). 2005. 1389-1398. Кроме того, в зарубежной литературе часто встречается замечание об особом месте так называемого «хорошего управления» в международной повестке дня по вопросам борьбы с коррупцией. Исследователи описывают противодействие коррупции как «естественного союзника демократии», говоря о международных программах «хорошего управления». Larmour, P. A short introduction to corruption and anti corruption. 2007. Режим доступа: http://ancorage-net.org/content/documents/cies-wp37.pdf Некоторые из них считают, что «кампании по борьбе с коррупцией есть кампании по формированию определенного представления о «хорошем управлении» - это основной тренд в противодействии коррупции. L. de Sousa, P. L. and Hindess, B. Governments, NGOs and Anti-Corruption - The New Integrity Warriors., Routledge, Oxon. 2009

Государство

Вопросам коррупции и ее противодействия на правительственном уровне посвящен обильный пласт литературы, которая, в основном, подчеркивает слабую политическую конкуренцию, неразвитость гражданского общества, отсутствие этики и честности на государственной службе и слабые демократические структуры - недостатки, связанные с коррупцией. Bracking, S. Political development and corruption: Why 'right here, right now!' Palgrave Macmillan, Houndmills. Ch. 1. 2009.

Огромное значение в антикоррупционной повестке дня на международном уровне придается прозрачности государственных институтов. Miller, S., Roberts, P. and Spence, E. Corruption and Anti-Corruption - An Applied Philosophical Approach., Pearson Education, New Jersey. 2005. Содействие прозрачности можно рассматривать в качестве превентивной меры по борьбе с коррупцией. Согласно такому подходу, «полностью функционирующая парламентская система играет центральную роль в сдерживании коррупции в государственном секторе, так как государственные чиновники обязаны проходить через доскональный и строгий процесс в отношении расходования государственных денежных средств и осуществления ими полномочий, возложенных на них в соответствии с государственными должностями, которые они занимают». Там же. Прозрачность, по существу, обеспечивается через управляющие институты, и тем самым, особое значение опять-таки уделяется «хорошему управлению».

Неправительственные организации

Многочисленные некоммерческие организации также активно вовлекаются в процесс противодействия коррупции. Самой известной и крупной неправительственной организацией, деятельность которой полностью сфокусирована на борьбе с коррупцией, является, безусловно, Transparency International. Некоторые исследователи утверждают, что инициируя локальные исследования, направленные на противодействие коррупции, которые стимулируют работу на низовом уровне, TI становится более эффективным актором, нежели международные организации вроде Всемирного Банка или МВФ.

Частный сектор

В последнее время роль частного сектора все чаще подчеркивается в научной литературе. Hansen, H. K. Managing corruption risks. Review of International Political Economy. 2010. Это особо заметно в связи с неолиберальным уклоном антикоррупционной повестки, которая на первый план выводит большую роль рыночных механизмов. С. Роуз-Акерман утверждает, что есть две стороны, которые вовлечены в коррупцию (например, взяткодатели и взяточники), и что крупные транснациональные корпорации имеют свои этические обязательства, будучи ключевыми участниками глобального рынка и в обществах, где они инвестируют. Rose-Ackerman, S. Grand corruption and the ethics of global business. Journal of Banking & Finance 26(9). 2002. 1889-1918. Хансен Г. считает, что наблюдается растущее участие частного актора, вовлеченного в противодействие коррупции, путем имплементации корпоративной антикоррупционной политики, коллективных антикоррупционных инициатив и новых возможностей для бизнеса по отношению к созданию и распространению антикоррупционных экспертиз и инструментов. Hansen, H. K. Managing corruption risks. Review of International Political Economy. 2010. Кроме того, он предполагает, что компании стали рассматривать коррупцию как дополнительный риск, которым нужно управлять. Хансен Г. говорит, что такое понимание ситуации поднимает на поверхность этическую сторону поведения бизнеса, а противодействие коррупции стало неотъемлемой частью корпоративной социальной ответственности (КСО). Там же.

СМИ

Средства массовой информации не только способствуют повышению информированности общественности, но и проводят расследование и сообщают о случаях коррупции. Все исследователи сходятся на том, что эффективные медиа являются одним из важнейших элементов борьбы с коррупцией, потому что независимые журналисты имеют «сильный стимул, чтобы расследовать и раскрывать случаи правонарушений». Brunetti, A. and Weder, B. A free press is bad news for corruption. Journal of Public Economics 87. 2003. 1801-1824. Сразу стоит оговориться, что речь идет только о независимых СМИ, которые не обслуживают потребности государства.

1.4 Эффективность взаимодействия власти и институтов гражданского общества в противодействии коррупции

Оценки эффективности взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции, выработка критериев эффективности тех или иных механизмов - проблема весьма сложная, по крайней мере, на настоящий момент. Такую проблему можно объяснить несколькими причинами. Во-первых, несмотря на возрастающую в последнее время активность гражданского общества в процессе противодействия коррупции, уровень его институционализации остается по-прежнему невысоким. Кроме того, высокий уровень неформальных отношений между секторами приводит к закрытости и непрозрачности схем взаимодействия, исключая исследователя из процесса, что препятствует разработке оптимальных критериев эффективности.

Во-вторых, к деятельности институтов гражданского общества по противодействию коррупции, как к социально-ориентированной, а соответственно, не связанной с извлечением коммерческой выгоды, довольно трудно применять стандартные критерии эффективности, используемые в менеджменте и основанные на соотношении результата к затратам. Большое значение при анализе эффективности играют именно социальные результаты. Это требует разработки дополнительных критериев эффективности и подходов к ее анализу.

В-третьих, при оценке эффективности механизмов взаимодействия общества и государства в борьбе с коррупцией в первую очередь встает вопрос о том, что считать результатом той или иной деятельности и как его измерить. К примеру, участвуя в антикоррупционном гражданском образовании, общественная организация проводит ряд публичных мероприятий (круглых столов, семинаров и пр.). Что в таком случае будет являться результатом? Количество проведенных мероприятий или количество участников, их посетивших? Или результатом будет формирование негативного образа в восприятии коррупции, или вообще снижение уровня коррупции, в целом?

В-четвертых, сама по себе оценка эффективности антикоррупционного взаимодействия - явление многосложное, в том смысле, что она может осуществляться как на разных стадиях антикоррупционной деятельности, от выступления с антикоррупционной инициативой до контроля за антикоррупционной политикой государства, так и в контексте, непосредственно, самих механизмов участия. Ситуация осложняется также комплексной природой самой проблемы эффективности.