Анализ научной литературы говорит о том, что вопросы эффективности в коммерческом секторе и в случае некоммерческих организаций изучены довольно подробно, то же относится и к исследованиям эффективности деятельности органов государственной власти. Совершенно иная картина складывается в вопросах, связанных с деятельностью государственных контрольных структур. Что же касается эффективности взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции, то удалось найти всего лишь несколько работ отечественных специалистов, в которых были предложены возможные варианты критериев для оценки эффективности антикоррупционного взаимодействия, а также критерии привлечения институтов гражданского общества в этот процесс. Астанин В.В. Об эффективных механизмах взаимодействия государства с институтами гражданского общества в противодействии коррупции // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 4; Бикеев И.И., Бикмухаметов А.Э., Газимзянов Р.Р., Галеева Г.Р., Кабанов П.А., Хайрутдинова Л.Р. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук-ль авт. коллектива д-р юрид. наук, проф. П.А. Кабанов; под науч. ред. д-ра юрид. наук, проф. П.А. Кабанова и д-ра юрид. наук, проф. И.И. Бикеева. - Казань: Познание, 2011. - 27 с.

Общеупотребительным сегодня является определение эффективности как соотношения результата к затратам. В экономике и менеджменте уже давно работают стандарты ИСО серии 9000:2000, которые разделяют эффективность и результативность деятельности. Так, эффективность - это соотношение достигнутых результатов и использованных ресурсов, а результативность понимается как степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов. Does ISO 9000 certification pay? ISO Managements Systems, July - August, 2002, p. 31-40.

А.Язовских в работе «Эффективность и результативность: философия или фактор успеха» ввел понятие «экономичность». Антон Язовских: Эффективность и результативность: философия или фактор успеха. [Электронный ресурс]: URL: http://www.e-xecutive.ru/community/articles/1086065/index.php?ID=1086065 (дата обращения: 10.06.2013) Он выделяет пять факторов, которые определяют экономическую состоятельность того или иного проекта: запланированный результат, ресурсы (кадры, финансы, опыт, знания, контакты); время, в течение которого результат имеет ценность; влияния и ограничения; согласованность всех четырех факторов. Там же. Таким образом, согласно данной модели:

· результативность = время/ результат

· экономическая обоснованность результата = результат/ ресурсы

· социальная оправданность результата = результат/ влияния и ограничения.

По логике А. Язовских, если мы достигаем экономичности и реализуем ее в нужное время, при этом удовлетворяя интересы участников процесса, своевременно достигнув намеченного результата, то мы достигаем эффективности. Следует обратить внимание на одну очень важную, на мой взгляд, тенденцию. В этом подходе автор предлагает учитывать факт влияний и ограничений, возникающих в процессе реализации проекта и определяющих в итоге социальную оправданность результата. Это, как справедливо отмечает А. Сунгуров, соответствует «современным представлениям о публичной политике и является хорошим мостиком для перехода к проблемам эффективности государственной (публичной) власти». Сунгуров А. На пути к критериям эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека // Институт Уполномоченного по правам человека: в поисках критериев эффективности: учебное пособие. - С.-Пб.: Норма, 2010, Вып. 8. - С. 6-58.

Другой подход, описанный в работе А. Сунгурова Там же. , широко применяется в европейских странах. Он позволяет детализировать результаты процесса:

· Input measures - показатели ресурсов на «входе», характеризующие затраты на осуществление деятельности;

· Process measures - показатели процессов, характеризующие сроки и нормативы выполнения деятельности;

· Output measures - показатели результатов, объем проделанной работы;

· Outcome measures - показатели ресурсов на «выходе», степень достижения целей и задач организации и (или) изменение в состоянии целевой группы потребителей ;

· Impact measures - показатели влияния, эффект воздействия проекта на целевую группу.

Преимущество такого подхода заключается в том, что он учитывает долгосрочный показатель - эффект воздействия проекта на целевую группу, а также оценивает ресурсы на «выходе», т.е. изменения состояния внутри целевой группы, что, на мой взгляд, очень важно для оценки деятельности институтов гражданского общества, особенно, в сфере противодействия коррупции.

Г. Л. Тульчинский, оценивая эффективность корпоративных социальных инвестиций и социального партнерства, выделяет три вида эффективности Тульчинский, Г. Л. Корпоративные социальные инвестиции и социальное партнерство: технологии и оценка эффективности: учеб. пособие [Текст] / Г. Л. Тульчинский ; Санкт-Петербургский филиал Нац. исслед. ун-та «Высшая школа экономики». - СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУВШЭ - Санкт-Петербург, 2012. - 124 с.:

· результативность как соотношение результата и поставленной цели (чем больше результаты реализуют поставленные цели, тем выше эффективность);

· экономичность как соотношение результата к затратам (деятельность эффективна, если позволяет получить тот же результат с меньшими затратами);

· целесообразность как отношение целей и реальных социальных проблем (эффективна та деятельность, которая решает реальные социальные проблемы).

Кроме того, анализируя специфику проблемы эффективности корпоративной социальной политики, автор указывает на неоднозначный характер оценки, которая может проводиться, как минимум, по двум направлениям: эффективность для бизнеса (какие плоды принесли затраты для самого бизнеса?) и эффективность для общества (как «совокупность ранее доступных благ, количество людей их получивших»). Там же.

В области государственного управления на сегодняшний день сложилось два основных подхода к оценке эффективности: в рамках первого считается, что концепции эффективности, разработанные в теории менеджмента, применимы и для сферы государственного управления, а сама эффективность понимается как «максимизация достижения целей путем использования ограниченных нейтральных средств». Саймон Г.А., Смитбург Д.Х., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях.- М., 1995 г. С. 27-28. Второй подход рассматривает эффективность государственного управления в рамках теории политического управления. «Согласно этому подходу, синтезирующему в себе системный, синергетический, деятельностный и бихевиористский подходы, государство и власть должны рассматриваться в качестве особого рода систем». Сунгуров А. На пути к критериям эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека // Институт Уполномоченного по правам человека: в поисках критериев эффективности: учебное пособие. - С.-Пб.: Норма, 2010, Вып. 8. - С. 6-58.

При оценке деятельности конкретно некоммерческих организаций можно выделить четыре основных подхода: целевая концепция, концепция системных ресурсов, концепция множественности заинтересованных сторон и концепция социального конструктивизма. Борисова Е.И., Полищук Л.И. Анализ эффективности в некоммерческом секторе: проблемы и решения. Экономический журнал ВШЭ. № 1. С. 80-100.

Целевая концепция обосновывает эффективность степенью достижения поставленных целей. Вторая, концепция системных ресурсов, трактует эффективность как способность организации обеспечить необходимые для ее деятельности ресурсы. Третья концепция говорит о многовариантности оценки эффективности из-за того, что представления о ней у групп интересов различны и могут противоречить друг другу. Кроме того, заинтересованные стороны могут влиять на эффективность деятельности организации различными методами, вплоть до манипуляции общественным мнением посредством СМИ, что подтверждает концепция социального конструктивизма. Борисова Е.И., Полищук Л.И. Анализ эффективности в некоммерческом секторе: проблемы и решения. Экономический журнал ВШЭ. № 1. С. 80-100.

И. В. Терентьева предлагает выделять три уровня результатов деятельности НКО:

· продукт - то, что конкретные люди получили от деятельности НКО;

· результат - изменения в результате потребления продукта: поведение, уровень благосостояния или жизнь целевой группы;

· эффект - изменения в структуре проблемы (имеются в виду долгосрочные, структурные изменения в обществе, а не только на уровне целевой группы). Терентьева И.В. Эффективность работы некоммерческих организаций: опыт и критерии оценки / Аналитические доклады Общественной палаты РТ, 2011. [Электронный ресурс]: URL: http://oprt.tatarstan.ru/rus/dokladi.html?page=2 (дата обращения: 9.06.2013)

Автор также замечает, что анализ эффективности деятельности НКО, в отличие от коммерческих структур, по вполне понятным причинам носит дуалистический характер: важна не только экономическая оценка, но и анализ социальных результатов. Так как основная цель деятельности НКО - это реализация общественно значимых функций, а вовсе не извлечение прибыли, то второй фактор должен играть большую роль при оценке.

Что же касается эффективности антикоррупционной деятельности гражданского общества и взаимодействия его с государством в указанной сфере, то на данный момент эту сферу можно считать совершенно непроработанной.

В. В. Астанин, к примеру, один из немногих крупных отечественных исследователей, занимающийся вопросами эффективности антикоррупционного взаимодействия, раскрывает проблемы эффективности через выделение некоторых критериев привлечения институтов гражданского общества в процесс противодействия коррупции, к ним он относит заинтересованность во взаимодействии, связанную с использованием государством ресурсных возможностей институтов гражданского общества, и необходимость во взаимодействии. Астанин В.В. Об эффективных механизмах взаимодействия государства с институтами гражданского общества в противодействии коррупции // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 4.

Сегодня множество НКО занимаются выявлением коррупционных фактов, в то время как государство, в особенности правоохранительные органы, зачастую игнорируют предоставляемую информацию. Здесь эффективность антикоррупционного взаимодействия может оцениваться с помощью модели «дороги с двусторонним движением». Там же. В. В. Астанин пишет: «Конкретное воплощение такого движения выражается в необходимости того, чтобы добываемые институтами гражданского общества криминологически значимые сведения о проявлениях коррупции в обязательном порядке реализовывались в уголовных делах и делах об административных правонарушениях, дисциплинарном производстве, в правовых актах реагирования контрольно-надзорных органов». Там же.

Эффективность антикоррупционного взаимодействия гражданского общества и государства можно также рассматривать в контексте механизмов взаимодействия, как таковых. Огромное значение здесь имеет открытость деятельности государственных органов: имеется в виду качественное обеспечение сайтов органов власти по следующим критериям: Там же.

- простота использования механизмов обратной связи;

- информативность и обновление сведений относительно сфер деятельности;

- участие представителей ведомства в диалоге с заявителями и оперативное реагирование на выявляемые причины и условия, которые могут способствовать коррупционным правонарушениям;

- наличие специальной опции «общественный контроль».

Анализ эффективности взаимодействия СМИ с государством может основываться не только на огласке фактов коррупции, но и на публичном освещении результатов реагирования на них со стороны правоохранительных органов.

Нельзя забывать о значимости социологических исследований в виде опроса и анкетирования граждан, представителей общественных организаций, политических партий, СМИ. Они должны быть направлены, в целом, на определение:

- действенности предусмотренных законом механизмов антикоррупционного взаимодействия;

- качества информационного обмена и обратной связи по различным направлениям профилактики коррупции;

- проблем практики совместных мер предупреждения коррупционных правонарушений;

- востребованных форм участия общественности в противодействии коррупции.

Другая группа исследователей предлагает оценивать эффективность антикоррупционного взаимодействия «на всех стадиях антикоррупционной деятельности: от выдвижения антикоррупционных инициатив до контроля за результативностью государственной политики в сфере противодействия коррупции». Бикеев И.И., Бикмухаметов А.Э., Газимзянов Р.Р., Галеева Г.Р., Кабанов П.А., Хайрутдинова Л.Р. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук-ль авт. коллектива д-р юрид. наук, проф. П.А. Кабанов; под науч. ред. д-ра юрид. наук, проф. П.А. Кабанова и д-ра юрид. наук, проф. И.И. Бикеева. - Казань: Познание, 2011. - 27 с.

К примеру, на стадии выдвижения антикоррупционных инициатив взаимодействие может осуществляться путем совместных обсуждений на конференциях и «круглых столах». Как отмечают И. И. Бикеев, Л. Р. Хайрутдинова и Р. Р. Газимзянов, «эффективность такого взаимодействия должна оцениваться не количеством совместных заседаний по проблемам противодействия коррупции, а количеством и качеством антикоррупционных инициатив, реализуемых с учетом мнения представителей институтов гражданского общества». Там же.

Взаимодействие институтов гражданского общества с органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами в вопросах противодействия коррупции возникает из совместной деятельности этих субъектов антикоррупционной политики на взаимовыгодных условиях посредством:

- участия представителей институтов гражданского общества в работе специализированных совещательных иди экспертных антикоррупционных органах;

- антикоррупционной экспертизы, мониторинга нормативно-правовых актов и их проектов, антикоррупционного образования, пропаганды и т.д.;

- совместного участия в контроле за ходом и результатами реализации антикоррупционной политики разных уровней (здесь показателем антикоррупционного взаимодействия может служить степень вовлеченности представителей институтов гражданского общества в механизм контроля);

- обмена информацией о состоянии коррупции и о результативности мер противодействия ей;

- грантовой поддержки наиболее значимых антикоррупционных проектов, проводимых институтами гражданского общества. Здесь критерием эффективности является не столько объем финансирования, сколько результативность проведенных антикоррупционных мероприятий. Бикеев И.И., Бикмухаметов А.Э., Газимзянов Р.Р., Галеева Г.Р., Кабанов П.А., Хайрутдинова Л.Р. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук-ль авт. коллектива д-р юрид. наук, проф. П.А. Кабанов; под науч. ред. д-ра юрид. наук, проф. П.А. Кабанова и д-ра юрид. наук, проф. И.И. Бикеева. - Казань: Познание, 2011. - 27 с.

П. А. Кабанов продвинулся чуть дальше, предложив возможные качественные критерии для оценки эффективности взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти, а именно, «коэффициент вовлечения представителей институтов гражданского общества в различные формы противодействия коррупции (Кв) и коэффициент эффективности вовлечения институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность (Кэв)». Там же.

Первый коэффициент рассчитывается по формуле: Кв = ОКв/ ОКу, где ОКв - общее количество вовлеченных представителей институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность, а Оку - общее количество участников такой деятельности. Там же.

Второй показатель, он же коэффициент эффективности вовлечения институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность, равен отношению общего объема выполненной работы к общему количеству оцененной результативной работы ( Кэв = Ор/ Окр). Там же.

Несмотря на то, что предложенные критерии вполне могут дать представление о состоянии антикоррупционного взаимодействия и открывают возможности для сравнительного анализа на разных уровнях, они, безусловно, требуют существенной доработки.

Таким образом, на основе всего вышенаписанного можно сделать вывод о том, что оценка эффективности антикоррупционного взаимодействия институтов гражданского общества и государства является комплексной, междисциплинарной проблемой. Оценка эффективности с точки зрения экономичности - сфера экономического анализа, а эффективность как целесообразность имеет непосредственное отношение к социологии и политологии.

Кроме того, в виду разнообразных форм, механизмов и сфер деятельности институтов гражданского общества невозможно выработать единственный универсальный критерий эффективности, в то время как в решении данной проблемы заинтересованы многие стороны, пока, к сожалению, не осознающие данный факт: качественно разработанная система оценивания дает ясное представление не только о состоянии внутренней среды конкретной организации, но и об уровне институционализации гражданского общества, в целом. Это важно для доноров, государства, научного сообщества, руководства НКО, потребителей их услуг и пр. Оценка эффективности деятельности гражданского общества, в том числе и в противодействии коррупции, может повысить конкуренцию внутри третьего сектора, выявить барьеры, которые стоят на пути эффективности взаимодействия с государством, а также сыграть большую роль в области государственной антикоррупционной политики и политики в отношении некоммерческих организаций.

Глава 2. Формы и механизмы взаимодействия власти и общества в сфере противодействия коррупции в России

2.1 Правовое регулирование участия гражданского общества в противодействии коррупции

На сегодняшний день в Российской Федерации сложилась достаточно развитая система законодательства о противодействии коррупции, регулирующего отношения власти и общества в их диалоге по вопросу противодействия коррупции, в основе которой заложены нормы международного права.

С 2006 года Россия является участником Конвенции ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.), которая провозглашает принцип участия всего общества в деятельности по противодействию коррупции наряду с публичной властью. В статье 13 данной Конвенции сказано, что государства-члены должны «принимать надлежащие меры для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз». Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года.

Кроме того, Конвенция рекомендует участникам укреплять общественное участие посредством таких мер, как: усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; обеспечение для населения эффективного доступа к информации, проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции; уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года.

В 2007 году Россией была ратифицирована Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173, определяющая виды правонарушений, которые являются коррупционными по мнению международного сообщества, а также устанавливающая определенные санкции за преступления, связанные с коррупцией. Criminal law Convention on corruption. Strasbourg, 27.01.1999. European Treaty Series -STE -№173.

В 2011 году Российская Федерация подписала Конвенцию ОСЭР против коррупции. Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions. Adopted by the Negotiating Conference on 21 November 1997. Согласно резюме последнего отчета ГРЕКО, которая призвана контролировать выполнение Конвенции, о действиях России в сфере противодействия коррупции, из 26 предложенных рекомендаций 15 были выполнены Россией должным образом, 11 - частично. Кроме того, российским властям настоятельно рекомендуется «развивать такие жизненно важные антикоррупционные механизмы, как эффективный судебный контроль за органами государственной власти, беспрепятственный доступ к публичной информации о правонарушениях, связанных с коррупцией, отчетность о фактах коррупции и лучшая защита заявителей. Имплементация и мониторинг результативности таких мер должны отражаться в национальных планах по противодействию коррупции и непременно учитывать вклад гражданского общества». Addendum to the Compliance Report on the Russian Federation. Adopted by GRECO at its 58^th Plenary Meeting

(Strasbourg, 3-7 December 2012).

Основные направления российской государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу, а также этапы ее реализации, находят свое отражение в Национальной стратегии противодействия коррупции. В ней содержится комплекс антикоррупционных мер организационного, правового, экономического и информационного характера, а ее целью является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в обществе. В ее преамбуле сказано, что Стратегия «принята в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции». Указом Президента утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции в новой редакции. [Электронный ресурс]: Президент России. Официальный сайт. URL: http://www.kremlin.ru/news/7450 (дата обращения: 10.05.2013)

С 2008-го года Президентом РФ последовательно (раз в два года) утверждается Национальный план противодействия коррупции, являющийся, по сути, инструментом реализации Национальной стратегии. Он «закрепляет систематизированный перечень мероприятий антикоррупционного характера, определяет их исполнителей, формы, средства и сроки их реализации, параметры ожидаемых результатов». Там же

Среди документов, реализующих механизм влияния государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции на антикоррупционное законодательство, можно выделить и Стратегию национальной безопасности 2020, согласно которой коррупция - явление, угрожающее национальной безопасности страны, а борьба с ней должна рассматриваться в качестве главного направления государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу (статья 38). Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 2.

Следует также отметить, что принятие такого рода документов - доктрин - которые в совокупности своей являются идеолого-правовой базой для законодательства (как общего, так и отраслевого), есть суть механизм влияния государственно-правовой идеологии на правовую систему. Хорольский Г. В. Законодательство в сфере противодействия коррупции и российская государственно-правовая идеология: теоретико-методологические аспекты. Философия права. 2010. № 3. С. 112-116. Однако эти документы не имеют юридической силы, выступая в роли концептуального и правового фактора для формирования системы права в целом. Ввиду того, что реализация их положений не имеет четко оформленных институционально-правовых рамок, они не могут быть ключевыми элементами данного механизма.

В развитие норм международного права в Российской Федерации формируется отечественное антикоррупционное законодательство, устанавливая основы правового регулирования процесса противодействия коррупции и определяя приоритетные направления политики государства в этой сфере.

Принятый в 2008 году систематизирующий Федеральный закон от 25.12.2008 №273-Ф3 «О противодействии коррупции» Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская Газета. - 30 декабря 2008 г. - № 4823., установил основные приоритеты и направления борьбы с коррупцией в России, причем, одним из основных принципов было провозглашено «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами». Там же.

Это способствовало изменению правопорядка в данной сфере и придало социальный характер антикоррупционной политике государства. Закон был принят не только в целях приведения российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными нормами, но и для устранения пробелов и противоречий в правовом регулировании антикоррупционной деятельности и ее унификации путем введения определенного терминологического инструментария. Надо сказать, упомянутые проблемы закон «О противодействии коррупции» решает лишь отчасти. Так, например, имеющая концептуально ключевое значение в рамках данной работы Статья 7 Там же. закона определяет основные направления деятельности органов государственной власти по совершенствованию мер борьбы с коррупцией. Среди них: создание механизма взаимодействия государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями, гражданами и институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции. Тем не менее, остается неясным, какие правовые механизмы способны превратить это положение в устойчивую институциональную форму, которая послужила бы основой правовой политики, проводимой в сфере противодействия коррупции.

Такой важный механизм участия гражданского общества в противодействии коррупции, как антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов, регулируется специальным Федеральным законом № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Помимо того, что в качестве основного принципа организации антикоррупционной экспертизы он закрепляет «сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества» Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская Газета. - 22 июля 2009г. - № 4957. , закон говорит об одном очень важном и показательном моменте: отдельные граждане и институты гражданского общества могут осуществлять независимую антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов за счет собственных средств, а ее результаты носят лишь рекомендательный характер. По результатам рассмотрения эксперту направляется мотивированный ответ от органа государственной власти.

Как показывают результаты экспертных интервью, проведенные с представителями общественных организаций, на практике дело обстоит несколько иначе. Осуществив антикоррупционную экспертизу нормативно-правового акта, выявив в нем коррупциогенные факторы и предложив способы их устранения, эксперты отправляют результаты в органы государственной власти, однако в ответ, в лучшем случае, получают краткие отписки, из которых не ясно, какие результаты учтены, а какие отклонены и по каким причинам.

Ратификация норм международного права и принятие основополагающего закона «О противодействии коррупции» инициировало изменения и в отраслевом законодательстве. Так, были приняты федеральные законы «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ), «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ), «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (от 04 мая 2011 года № 97-ФЗ), «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (от 21 ноября 2011 года № 329-ФЗ).

Законодательство Российской Федерации о государственной и муниципальной службе также отражает механизмы противодействия коррупции, закрепляя основные обязанности государственных гражданских и муниципальных служащих, ограничения их прав и устанавливая ответственность за нарушение этих ограничений (№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года, № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года и № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02 марта 2007 года). Кроме того, для более эффективной реализации законов в сфере государственной и муниципальной службы в настоящее время функционирует огромный массив подзаконных нормативно-правовых актов в этой области.

До сих пор закрепление вопросов противодействия коррупции в нормативно-правовых актах в РФ носит дуалистический характер.Тирских М.Г., Хвалёв С.А. Правовое регулирования противодействия коррупции в законодательстве субъектов Российской Федерации. Академический юридический журнал. 2011. № 30. С. 36-44. С одной стороны, регламентация ключевых направлений антикоррупционной политики, а также установление уголовно и административно-правовых механизмов противодействия коррупции закрепляется в Федеральном законодательстве и действует на всей территории Российской Федерации. В то же время, особенности отношений, связанных с осуществлением государственной власти в регионах, и специфика отечественной правовой системы требуют установления таких правовых норм, которые будут функционировать на уровне субъекта Российской Федерации.

В целом, органы государственной власти на региональном уровне осуществляют серьезную деятельность по формированию механизмов противодействия коррупции. В субъектах РФ разработано и принято законодательство о противодействии коррупции, в общем не противоречащее нормам международного права и федеральному российскому законодательству, с различным успехом реализуются планы и программы, принятые в этой сфере, а региональная антикоррупционная деятельность направлена на выполнение стандартов, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии коррупции. Хабриев Т.Я., Андриченко Л.В., Цирин А.М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности. Журнал российского права. 2012. Т. 11. № 191. С. 58-67.

Совершенно очевидно, что достаточно долгое время наблюдалось опережающее развитие регионального антикоррупционного законодательства. Так, во многих регионах (Калмыкия, Татарстан, Калужская область, республика Карелия) еще до принятия федерального закона «О противодействии коррупции» были приняты нормативно-правовые акты в данной сфере. См.: Закон Республики Калмыкия от 27 июня 2008 г. № 18-IV-З «О противодействии коррупции в Республике Калмыкия»; Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»; Закон Калужской области от 27 апреля 2007 № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области»; Закон Республики Карелия от 23 июля 2008 года N 1227-ЗРК «О противодействии коррупции».

Интересен также опыт Пермского края. Здесь в 2011 году был принят закон № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае», призванный урегулировать «отношения, возникающие в связи с осуществлением гражданского контроля и рассмотрением его результатов». Закон Пермского края от 21 декабря 2011 № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае». [Электронный ресурс]: Гарант. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/perm/376024/ (дата обращения 24. 04.2013) На федеральном же уровне проект ФЗ «Об общественном контроле» находится еще на стадии концепции.

Кроме того, в некоторых регионах наряду с законами о противодействии коррупции принималось законодательство об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и их проектов (Забайкальский Край, Республика Коми), другие субъекты ограничивались подзаконными нормативно-правовыми актами (Чувашская республика, Чукотский АО, Тюменская область).

С одной стороны, такое опережающее развитие регионального законодательства о противодействии коррупции говорит о формировании комплексного законодательного регулирования, но с другой - привело к дополнительным трудностям и несогласованности после принятия основного Федерального Закона: для одних субъектов возникла необходимость корректировки их региональных законодательств по противодействию коррупции, для других - немедленного его принятия в целях формирования собственной региональной антикоррупционной политики или ее имитации (республика Бурятия, республика Хакасия, Ростовская область, Орловская область, республика Алтай). Кабанов П. А. Антикоррупционная политика в субъектах Российской Федерации: от имитации к институционализации. Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2011. № 23. С. 28-47.

Таким образом, анализ системы законодательства на предмет возможностей для участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции позволяет сделать вывод о том, что формально на всех уровнях сегодня признается важность задействования общества в механизмах противодействия коррупции. Однако российское антикоррупционное законодательство противоречиво в этом вопросе. С одной стороны, оно предусматривает возможности для участия общества в антикоррупционной деятельности в качестве ее субъекта посредством осуществления гражданского образования, участия в публичных мероприятиях, проведения независимой антикоррупционной экспертизы (нет механизма учета ее результатов) и общественных расследований, работы в антикоррупционных приемных. С другой стороны, законодательство не дает полного содержания форм и механизмов взаимодействия с властью, по-прежнему не дано легального определения «гражданского общества» и его институтов. В целом, несмотря на формальные попытки государства сформировать и регламентировать партнерскую модель отношений с институтами гражданского общества, на самом деле, законодательная база ориентирована на модель взаимодействия «патрон-клиент», где государство поддерживает, в основном, только лояльные себе институты.

2.2 Роль институтов гражданского общества в формировании и реализации антикоррупционной политики

Тот факт, что коррупция в России и не только является проблемой системного характера, принимается в научных кругах уже как само собой разумеющееся и означает, что коррупционные составляющие встроены в любую систему общества - экономическую, политическую, социальную - и тем самым сводят к минимуму эффективность любого государственного управления. Предполагается, что решению проблемы может способствовать эффективная антикоррупционная политика, проводимая государством. Однако в сегодняшних российских условиях ребром встает вопрос: есть ли у главного субъекта антикоррупционной политики - политической элиты - политическая воля для самоограничения? По сути, коррупция очень распространенное явление, прежде всего, внутри государственных институтов и правящей элиты, провозгласивших борьбу с ней.

Очевидно, что характер или методы противодействии коррупции будут зависеть от типа управления, существующего в стране. Некоторые исследователи А.В. Крючков. Антикоррупционная политика в России. Российский Академический Журнал. 2010. № 4. Т. 14. , а также все опрошенные мною эксперты сошлись во мнении, что сегодняшний авторитарный стиль правления предполагает использование жестких способов устранения коррупционеров (и/или неугодных акторов) и таких же правил игры для остальных субъектов антикоррупционной деятельности.

Одним из подтверждений этого тезиса является тот факт, что российские НКО находятся в весьма неопределенном положении: с одной стороны, борьба с коррупцией и формирование в обществе негативного отношения к ней является основанием для классификации деятельности НКО как социально ориентированной, а это означает, что они могут претендовать на грантовую поддержку со стороны Минэкономразвития. С другой стороны, после принятия закона «Об иностранных агентах» антикоррупционная деятельность приравнивается к политической, а если организация вдобавок получает «денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан» Федеральный закон Российской Федерации от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». // Российская Газета. - 23 июля 2013г. - № 5839., то это дает все основания рассматривать ее в качестве иностранного агента, что в перспективе чревато отказом многих российских НКО от финансовой поддержки иностранных доноров со всеми вытекающими последствиями. Формально закон призван урегулировать деятельность таких организаций, но на практике, как объясняют эксперты, это выливается в бесконечные массовые прокурорские проверки, которые по некоторым данным затронули более 146 организаций в 34 регионах России. Обращение общественных, благотворительных и правозащитных организаций в связи с массовыми прокурорскими проверками. [Электронный ресурс]: Лига Избирательниц. Официальный сайт. URL: http://www.liga-rf.ru/ (дата обращения: 24.05.2013)

К примеру, в марте 2013 года внеплановые прокурорские проверки на предмет «соблюдения исполнения действующего законодательства общественными, религиозными объединениями и иными некоммерческими организациями» прошли в главном офисе ТИ-Р в Москве. Прокурорская проверка пришла в Центр ТИ-Р. [Электронный ресурс]: официальный сайт Трансперенси Интернешнл- Россия. URL: http://www.transparency.org.ru/glavnaia/stranitca-4 (дата обращения: 12.06.2013) Спустя месяц, прокуратура г. Москвы выносит предостережение, согласно которому, «Уставные задачи Центра и его фактическая деятельность свидетельствуют об участии Центра в формировании общественного мнения о проводимой государственной политике в правоохранительной и других сферах на территории Российской Федерации и воздействии на принятие органами государственной власти Российской Федерации решений, в том числе нормативно-правовых актов». Встретимся в суде. [Электронный ресурс]: официальный сайт Трансперенси Интернешнл- Россия. URL: http://www.transparency.org.ru/dokumenty/vstretimsia-v-sude (дата обращения: 12.06.2013) Это предостережение было вынесено, несмотря на то, что двумя месяцами ранее, в ходе официальной плановой проверки, Минюст указал, что «деятельность Центра ТИ-Р соответствует целям, предусмотренным учредительными документами, она подтверждается финансово-хозяйственными документами и не противоречит законодательству РФ». Правление Центра ТИ-Р утвердило изменения в Устав. [Электронный ресурс]: официальный сайт Трансперенси Интернешнл- Россия. URL: http://www.transparency.org.ru/nashi-publikatcii/pravlenie-tcentra-ti-r-utverdilo-izmeneniia-v-ustav (дата обращения: 12.06.2013)

Еще одним беспрецедентным случаем является пример ассоциации «Голос», которую Пресненский районный суд Москвы признал иностранным агентом, обвинив в «нарушении порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента». С ассоциации «Голос» не сняли штамп иностранного агента. [Электронный ресурс]: официальный сайт Коммерсантъ.ru. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2212440 (дата обращения: 14.06.2013) Минюст назвал деятельность «Голоса» политической на основании того, что организация лоббирует принятие нового избирательного кодекса. Что касается иностранного финансирования, то справка из Сбербанка, где у «Голоса» открыт валютный счет, о неполучении денег из-за рубежа не удовлетворила судью. Более весомым основанием обвинения послужил тот факт, что в октябре 2012 года Норвежский Хельсинский Комитет, присудивший «Голосу» премию свободы им. Андрея Сахарова за выдающиеся усилия в развитии демократических ценностей, перевел на счет организации денежное вознаграждение. И несмотря на то, что « Голос» от денег отказался, отравив их обратно, проведение трансакции стало поводом для претензий. По факту дела ассоциация «Голос» признана иностранным агентом и оштрафована на 300 тыс. рублей, а ее исполнительный директор Лилия Шибанова - на 100 тыс.

Согласно ФЗ N 2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации», внеплановые прокурорские проверки могут осуществляться, когда какая-то конкретная организация нарушает закон (ст. 21. п.2). То есть инициируя такую деятельность, государство уже заведомо предполагает незаконность всего третьего сектора.

Некоторые эксперты считают, что закон «Об иностранных агентах» - это попытка свести к минимуму любую инициативу со стороны гражданского общества: «Законодательство, в принципе, позволяет многое делать. Но власть отторгает любую дискуссию, если она не лояльна проводимой политике. Закон об иностранных агентах - удушение гражданского общества. Мы хотим помочь государству, а оно называет нас шпионами и иностранными агентами» (Т. С. Дорутина).

Другие согласны с тем, что этот закон необходим, согласно международному законодательству - все должно быть учтено, однако его цели и правоприменение должны быть грамотными: «Это должен быть не карательный закон. Если ты получаешь деньги из-за рубежа, ты должен быть зарегистрирован и состоять в определенном реестре. К сожалению, на деле применение этого закона сводится к порой доходящим до абсурда проверкам соблюдений противопожарных, санитарных и других норм, когда на организацию натравливаются все контрольно-надзорные органы» (Алексеев А.).

Существует также другая точка зрения, согласно которой закон «Об иностранных агентах» есть не что иное, как «имитация нормальной деятельности нормальных компетентных органов по борьбе с зарубежным шпионажем. Это попытка вернуться к психологии «осажденной крепости»» (Соловейчик В.М.).

Вопреки всем негативным моментам и опасно-неопределенным последствиям упомянутого закона, он также способствует консолидации гражданского общества, возмутив общественность в России и за рубежом, выявил полную неграмотность и несостоятельность Государственной Думы - как показывают конкретные кейсы, этот закон невозможно выполнить.

В принципе, роль институтов гражданского общества в формировании и реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации достаточно емко укладывается в статью Н.М. Колосовой и О.А. Иванюк, которые предложили классификацию существующих механизмов антикоррупционного взаимодействия, включающих:

· участников антикоррупционной деятельности: государственные и муниципальные органы власти, омбудсманы, общественные объединения и организации (профессиональные объединения, СРО, профсоюзы, СМИ, религиозные организации и др.), представители бизнеса, отдельные граждане и юридические лица, международные органы и организации;

· объект и предмет антикоррупционной деятельности во взаимодействии государственных институтов и институтов гражданского общества (общественные отношения в сфере принятия и реализации законодательных, управленческих, правоприменительных решений, заключающих в себе возможность коррупционных проявлений);

· принципы взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности (объективность, беспристрастность, справедливость, неподкупность, ответственность);

· системную организацию антикоррупционной деятельности государственных институтов и институтов гражданского общества (федеральный, региональный, муниципальный, локальный уровни);

· этапы антикоррупционной деятельности государственных институтов и институтов гражданского общества (мотивировочный, информационный, аналитический, оценочный, результативный);

· критерии эффективности взаимодействия государства и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции (обеспеченность, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, неподкупность должностных лиц, действенность общественного контроля, транспарентность деятельности органов власти и их должностных лиц, снижение уровня коррупции);

· итоговый результат антикоррупционной деятельности государственных институтов и институтов гражданского общества, его теоретическое и практическое применение. Н.М. Колосова и О.А. Иванюк. Гражданское общество и государство в борьбе с коррупцией. Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011.№ 10. С. 160-167.

Предполагается, что реализация этих механизмов в сфере противодействия коррупции будет способствовать повышению правовой культуры граждан и государственных служащих, совершенствованию законотворческой и правоприменительной деятельности.

Поскольку коррумпированная власть не справляется с возложенными обязательствами в указанной сфере, значительная роль отводится институтам гражданского общества, которые должны осуществлять общественное участие на всех стадиях реализации политических решений.

С одной стороны, большинство исследователей указывают на то, что «эффективность антикоррупционной политики напрямую зависит от роли третьего сектора - структур гражданского общества - в процессе ее формирования и реализации» А.В. Крючков. Антикоррупционная политика в России. Российский Академический Журнал. 2010. № 4. Т. 14. , но в то же время анализ данных экспертного интервью позволяет сделать вывод, что сегодня пока еще наблюдается слабость институтов гражданского общества и «не высокая степень вовлеченности общественности в процесс противодействия коррупции, но все же есть отдельные мощные сегменты вроде Навального и его команды» (Романков Л. П.). По материалам интервью от 22.05.2013.

Однако именно активная деятельность таких сегментов гражданского общества, их стремление к интеграции с другими общественными организациями и органами государственной власти для создания прозрачной системы дают повод говорить о создании механизма общественного противодействия коррупции. Там же.

Говоря о причинах низкой вовлеченности общества в противодействие коррупции, Евдокимова Н. Л. выделяет следующие: «Во-первых, в законе не прописано реальных механизмов: у НКО есть возможность зарегистрироваться в Минюсте и проводить независимую антикоррупционную экспертизу, но ее результаты носят рекомендательный характер и, как показывает практика, на деле не учитываются. Во-вторых, хоть государство «де юре» и декларирует, что гражданское общество должно заниматься противодействием коррупции, но с другой стороны, это волк в овчарне, о чем свидетельствует закон об иностранных агентах. В-третьих, власть не хочет привлечения общественности там, где ей это невыгодно». По материалам интервью от 13.02.2013.

Ко всему вышеперечисленному директор общественной приемной Трансперенси Интернешнл в Санкт-Петербурге Артем Алексеев добавляет еще и правовой нигилизм граждан, которые уверены в том, что все решают только деньги.

Один из руководителей «Движения гражданских инициатив» Соловейчик В. М. отмечает «социальную пассивность и раздробленность, отсутствие навыка к общественной деятельности, веры в то, что она эффективна». По материалам интервью от 17.05.2013.

Нужно понимать, что радикальные и основательные экономические или политические изменения «возможны в обществе с легитимированными антикоррупционными структурами, которые могут способствовать появлению социального заказа на противодействие коррупционным практикам». Буш М.Ю. Политический аспект коррупционных отношений в современной России: Дис. … канд. полит. наук. Ростов н/Д, 2006.

Сегодня складывается ощущение, что провозглашение борьбы с коррупцией в качестве стратегической задачи и приоритетного направления антикоррупционной политики - это очередной популистский лозунг государства, некий способ легитимации власти. Это своего рода манипулятивный политический инструмент, который используется конкурирующими политическими элитами для разрешения внутренних противоречий, связанных с разделом властных ресурсов.

Таким образом, в условиях отсутствия политической воли у правящей элиты, институциональной слабости гражданского общества, правового нигилизма «молчащего большинства», несовершенного и неполного законодательства российская антикоррупционная политика по большей части носит декларативный характер. Авторитарный стиль правления, предполагающий жесткие правила игры, дискредитация института выборов, популистские антикоррупционные лозунги и мероприятия превращают сферу противодействия коррупции в монополию политической элиты в целях ее легитимации.

2.3 Гражданский контроль как форма участия гражданского общества в противодействии коррупции

Контроль, как известно, выступает в качестве одной из основных функций государственного управления: он позволяет не только выявить недостатки, но и предотвратить появление новых, найти альтернативные пути развития.