Виды мер административного принуждения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

административный принуждение правоотношения пресечение

Введение

1. Понятие административного принуждения и классификация его мер

1.1 Понятие и сущность административного принуждения

1.2 Меры административного принуждения как способ реализации принуждения в административных правоотношениях. Их классификация

2. Понятие и сущность отдельных видов мер административного принуждения

2.1 Понятие и сущность административно-предупредительных мер

2.2 Понятие и сущность мер административного пресечения

2.3 Понятие и сущность мер административной ответственности

2.4 Понятие и сущность мер административно-процессуального обеспечения

Заключение

Список литературы

Введение

Поскольку существует общество, неизменно будет существовать и принуждение к чему-либо одних людей другими. Это принуждение может выражаться в различных формах. Оно может быть правомерным, противоправным и не урегулированным нормами права вообще (призыв к одному из членов общества другими к соблюдению им нравственных устоев).

Говоря о принуждении в праве, следует иметь в виду то обстоятельство, что принуждение является одним из атрибутов государственной власти. Действительно, единственным легитимным субъектом правового принуждения может выступать только государство.

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых публичной администрацией для обеспечения правопорядка. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемый вид принуждения охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить субъекты публичной исполнительной власти.

Очевидно, что применение большинства данных обеспечительных мер непосредственно затрагивает важнейшие конституционные права и свободы человека и гражданина, например право на свободу и личную неприкосновенность. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются первой точкой пересечения прав граждан и юридических лиц и административного усмотрения государственных органов, реализующих политику государства в области привлечения к административной ответственности, в процессе производства по делам об административных правонарушениях

При этом необходимо иметь в виду, что согласно Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью и государству вменяется в обязанность признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Данные конституционные положения конкретизируются в ст. 1.6 КоАП РФ, которая посвящена обеспечению законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением.

Однако, к сожалению, нередки случаи, когда в ходе применения мер процессуального обеспечения важнейшие права и свободы человека и гражданина нарушаются государственными органами, в результате чего страдает базовый принцип законности в государственном управлении. Такие нарушения имеют значительные негативные последствия как для отдельного гражданина, в отношении которого применялись обеспечительные меры, так и для всего общества в целом, так как многочисленные нарушения прав и свобод приводят к утрате доверия общества к государству и его органам

В силу данных обстоятельств возникает вывод об актуальности выбранной темы выпускной квалификационной работы, посвященной видам административного принуждения.

Целью настоящего исследования является анализ материальных и процессуальных основ административного законодательства, устанавливающего порядок реализации института административно-правового принуждения и мер, его обеспечивающих.

Для достижения поставленной цели было необходимо решить следующие задачи: раскрыть понятие и сущность административного принуждения; установить и классифицировать меры административного принуждения как способ реализации принуждения в административных правоотношениях; определить понятие, сущность и практическое значение отдельных видов мер административного принуждения.

Объектом и предметом исследования выступает система административно-правовых норм, образующих институт административного принуждения и мер, его обеспечивающего, тенденции и закономерности административно-правового регулирования в данной сфере на современном этапе.

Методологической основой исследования послужили как общенаучный диалектический метод, так и основанные на нем частно-научные методы исследования сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический методы в сочетании с системным анализом исследуемых явлений.

Эмпирической базой работы является действующее российское законодательство. Работа выполнена в двух частях, что позволяет эффективнее провести исследование мер административного принуждения и определить их классификацию.

1. Понятие административного принуждения и классификация его мер

1.1 Понятие и сущность административного принуждения

Создавая правовые нормы, государственная власть обязывает членов общества к их безусловному исполнению Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М.: Проспект, 2009. Т. 1. С. 31 - 32.. Эта фраза содержит понимание государственного принуждения как свойство права в широком смысле.

Как обоснованно отмечает Е.С. Попкова Попкова Е.С. Юридическая ответственность и ее соотношение с иными правовыми формами государственного принуждения. М., 2001. С. 11., государственное принуждение необходимо отличать от смежных социальных явлений: насилия, подчинения, подавления.

Однако наиболее интересно для юристов-правоведов не в широком, а в узком смысле. Так, Д.Н. Бахраха утверждает, что юридическая наука занимается не принуждением вообще, а принуждением к соблюдению правовых предписаний, которое само четко регламентировано правом Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учебное пособие. М., 1999. С. 3.. Некоторые авторы такое принуждение называют государственно-правовым принуждением. Под государственным принуждением в этом смысле подразумевается определенный метод воздействия государства на субъекты права Мельников В.А. Проблемы определения понятия административного принуждения // Административное право и процесс. 2012. № 1. С. 2 - 8.. Чтобы отличить метод государственного воздействия от других методов воздействия, необходимо выделить определенный набор характерных только для этого метода признаков.

Анализируя современную юридическую литературу, можно прийти к выводу о том, что единого определения государственного принуждения вообще и административного принуждения в частности, с которым бы согласились хотя бы большая часть ученых-административистов, на сегодняшний день не существует, не смотря на то, что многие авторы делали неоднократные попытки его сформулировать.

Юридическая наука выделяет два различных подхода к отличию метода государственного принуждения от убеждения.

Мнение сторонников первого подхода состоит в том, что, по их мнению, метод принуждения от метода убеждения отличаются основным отличительным признаком, являющимся результатом внутренней психической деятельности объекта принуждения. Государственное принуждение будет в том случае, если от подвластного индивида удается добиться нужного государству поведения в результате воздействия на него путем подавления его «внутренней» воли, либо путем устранения у него возможности «внутреннего» выбора варианта правомерного поведения в сложившейся ситуации. В случае получения нужного поведения другими способами, имеет место метод убеждения.

Так, Д.Н. Бахрах считает, что принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения Бахрах Д.Н. Указ.соч. С.19..

По мнению А.С. Пучнина, в праве заложен потенциал принуждения, исходящий из правил, которые необходимо исполнить. Если эти правила исполняются и соблюдаются благодаря самопонуждению и самопринуждению, то воля субъекта права остается свободной от материального, то есть внешнего воздействия государства. Если потенциал принуждения права реализуется за счет внешней материальной силы, а такой силой является организация - государство, принуждение, исходящее из права, следует считать привнесенным, субсидированным. Таким образом, принудительное воздействие права имеет двойную природу - естественную и субсидированную. Если естественная принудительность права основывается на принципиальной силе правовых положений, то субсидированная сила дается праву государственной организацией как материальная защита Нохрин Д.Г. Государственное принуждение в гражданском судопроизводстве: монография. М.: Волтерс Клувер, 2009. С.38..

Административное принуждение, являясь разновидностью принуждения вообще и государственного принуждения в частности, вобрало в себя особенности последних с поправкой на отраслевые установки. Административное принуждение, в отличии от принуждения как метода управления, дополняется властно-техническими средствами и приемами (инструментарием), получает материальное и процессуальное оформление (регламентацию), большие организационно-цивилизованные очертания уже как правовой институт Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. С.56..

В рамках правового института определяются формальный и процессуальный аспекты принуждения, а также выявляются (уточняются) надлежащие с позиций установленного в обществе порядка субъекты и объекты принудительного воздействия Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2004. С.90.. В рамках такого института не только но и Если при принуждении как методе управления в силу разнородности субъектов управленческого воздействия возможны как легальные (правовые), так и нелегальные (неправовые) средства и приемы, то административное принуждение является монополией государства, властные притязания которого в принципе находятся в поле правового притяжения.

Отличия административного принуждения от государственного менее ощутимы, но все же имеются. Государственное и административное принуждение различны между собой лишь по количественному, а не по качественному показателям: они явления разного уровня и соотносятся друг с другом как целое и часть.

Являясь правовым по сути, государственное принуждение распространяется на все направления отраслевой специализации, то есть сферам государственно-властной деятельности и в усеченном количественном значении (определенном знаменателе) наполняет их таким правовым инструментарием, характер и совокупность которого соответствуют сущности и объему отраслевого регулирования. Рассматривая всю систему принудительных мер государственного управленческого воздействия и сравнивая ее с системой мер административного принуждения, можно выделить одну характерную особенность: большая часть мер чисто государственного принуждения трансформировалось в систему мер административного принуждения без каких-либо значительных изменений в количественном плане. Поэтому основная часть принудительных мер государственного воздействия используется именно в сфере административных правоотношений, что, собственно, и отражает одну из существенных характеристик административного принуждения.

Но не только количественные, но и качественные различия административного принуждения можно найти в процессе сопоставления его с другими отраслевыми видами принуждения. Поэтому для административного принуждения в сравнении с другими отраслевыми видами государственного принуждения выделяются следующие особенности:

Во-первых, административное принуждение является не только реакцией государства на правонарушение, но применяется и в целях их предупреждения, пресечения (критерий объема, пределов воздействия).

Иными словами, реализацию этих мер административного принуждения можно рассматривать как выходящую за пределы административной ответственности, в то время как все меры принуждения других отраслей права применяются только в связи с правонарушением, т.е. в контексте соответствующего вида юридической ответственности.

Подобная специфика применения административного принуждения вытекает из особенностей управленческих отношений - их динамичности и повсеместности, предполагающих тождественную аргументацию.

Эффективность как принцип управленческих отношений подразумевает реальность, оперативность и качественную действенность полномочий субъектов административно-властных отношений. Удачное и, конечно, вполне естественное наложение указанного принципа на управленческие отношения предполагает непосредственное и оперативное участие в них субъекта властного воздействия. Достигнутый уровень развития общественных отношений в сфере государственного управления свидетельствует о необходимости и актуальной востребованности гибких и порой жестких средств волевого воздействия на участников административно-властных отношений не только ввиду их неправомерных деяний, но и в связи с решением повседневных задач управления. Сами же задачи административно-правового регулирования не ограничиваются ретроспективными правовыми отношениями, они имеют к тому же очевидную ориентацию и на реализацию позитивных обязанностей подвластного субъекта.

Так, для целей государственной необходимости органы управления применяют административное принуждение и в тех случаях, когда достижение указанных целей невозможно ординарными средствами воздействия и не обязательно связано с неправомерными действиями подвластного (поскольку следует презюмировать, что не всякое неисполнение позитивной обязанности признается правонарушением). Таким образом, соотношение мер административного принуждения и административных наказаний можно рассматривать как соотношение целого и части.

Во-вторых, административное принуждение имеет преимущественно внесудебный характер (критерий субъекта воздействия).

Правом применения мер административного принуждения пользуется множество административно-юрисдикционных органов, на которые государством возложена обязанность охранять и обеспечивать надлежащий порядок общественных отношений несудебными способами. Подчеркивая преимущественно лишь несудебный характер административного принуждения, следует обратить внимание на небезупречность выводов К.С. Бельского, который характеризует такое принуждение как "словесно-психологическое и физическое воздействие органов исполнительной власти" Административная ответственность и проблемы административного права (Четвертые "Лазаревские чтения") // Государство и право. 2000. № 10. С. 18., хотя не отрицаем его же позицию о том, что административное принуждение может выступать одним из определяющих свойств института исполнительной власти Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 31..

В-третьих, административное принуждение применяется как к физическим, так и к юридическим лицам (критерий объекта воздействия). Меры административного принуждения могут применяться к лицам как в связи с совершением ими правонарушений, так и без такового (в целях, например, предупреждения опасных последствий при природных и техногенных бедствиях).

В-четвертых, административное принуждение реализуется вне организационного соподчинения (критерий связи субъекта и объекта подчинения). Оно осуществляется субъектами, наделенными публично-властными полномочиями в отношении любых организационно не подчиненных им субъектов.

В-пятых, административное принуждение применяется в основном в порядке оперативного воздействия (реагирования). Реализация мер административного принуждения осуществляется по более упрощенному, усеченному в отличие от судебного сценарию (процессуальный критерий).

В-шестых, административное принуждение применяется на основании и в порядке, предусмотренном административным, административно-процессуальным законодательством и смежными с ним другими отраслями законодательства (формальный критерий).

В отличие от других отраслевых видов государственного принуждения исследователи характеризуют административное принуждение как определенный административным законодательством вид государственного принуждения уполномоченными на то органами управления (должностными лицами) физических и юридических лиц ввиду совершения ими правонарушения либо в условиях общественной, государственной необходимости для эффективного и оперативного достижения исключительно позитивно-значимых (общественно полезных) целей Максимов И.В. Указ.соч. С.60..

Административное принуждение является особым видом правового принуждения, которое заключается в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями. Административное принуждение играет немаловажную роль в охране правопорядка и в профилактической борьбе с правонарушениями, потому что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 211..

Административно-правовое принуждение имеет в своем арсенале большое разнообразие средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т.п.), с помощью которых можно прекратить антиобщественные действия, предотвратить наступление общественно вредных последствий.

Достаточно часто административно-принудительные средства применяются к людям, имеющим еще не укрепившиеся антиобщественные привычки в сознании и совершившим впервые и случайно правонарушения. В этом случае административно-принудительные средства оказывают большое воспитательное воздействие, поэтому являются важным звеном в системе профилактики преступлений. Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и др.), непринятие мер административно-правового принуждения к виновным увеличивают вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений Братановский С.Н. Административное право: учебник. М.: Директ-Медиа, 2013. С.553..

Из всего вышеуказанного, можно сделать вывод, что административное принуждение имеет негативное выражение лишь в тех ограничениях, которые материализуются в конкретных мерах, но обусловленное позитивными целями. Это оправдано как с позиций общего характера государственной административной политики, так и с точки зрения того, что административное принуждение является следствием не только противоправного уклонения, но и ситуаций (обстоятельств), не зависящих от человеческой воли. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 619. Сущность такого принуждения находит свое выражение в опосредованной деятельности компетентных органов и должностных лиц, осуществляющих управленческое воздействие на позитивные и негативные правоотношения, и материализованной в праве властно-обязывающей воли государства.

Логико-семантическое содержание административного принуждения можно определить как совокупность предусмотренных административным законодательством приемов, способов и средств психологического либо физического воздействия на сознание и поведение субъектов с целью понудить их к должному поведению либо к подчинению установленным запретам и ограничениям, а равно само применение мер такого воздействия. Из такого определения очевидно, что существо каждого отраслевого вида государственного принуждения заключается в характере мер принудительного воздействия, их процессуального применения и целевом назначении Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2013. С. 255..

В различных видах государственного принуждения специфичны правовые условия и последствия применения каждой меры. Тем не менее внутри определенного вида государственного принуждения можно классифицировать принудительные меры в зависимости от их функционального предназначения и характера.

Так как административное принуждение является комплексным понятием, то все попытки систематизации правовых основ его применения в рамках единого закона на современном этапе политико-правового развития общества оказываются бесплодными и не имеющими практического значения. Поэтому предложения о создании «нормативного акта, регулирующего весь комплекс мер административно-правового ограничения и принуждения, в том числе мер ответственности» пока являются по меньшей мере преждевременными Кононов П.И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 31..

По такому пути не пошел и федеральный законодатель при разработке и принятии КоАП РФ, что уже позитивно хотя бы потому, что применение не всех мер административного принуждения сопряжено с реакцией на административное правонарушение.

Более того, в условиях пока еще доктринальной неопределенности видов административного принуждения в рамках единого правового регулирования вероятны не только логические ошибки, но и возможная утрата конкретными мерами административного принуждения своей содержательности, уникальности и организационно-функциональной обособленности, влекущая нарушение преемственных (системных) связей таких мер в контексте общих задач государственно-властного принуждения.

Подводя итог, можно отметить, что административное принуждение осуществляется для охраны правопорядка. Но это достигается различными способами: путем пресечения нарушений, возмещения вреда, причиненного ими, наказания. Поэтому в зависимости от той непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пресечения, восстановительные меры и наказания.

Административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Однако меры административного принуждения применяются для обеспечения соблюдения не всех без исключения административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные (не имеющие ведомственных границ) правила поведения в сфере государственного управления. Сюда можно отнести правила дорожного движения, пожарной безопасности, обеспечения санитарной безопасности, разрешительной системы и т.д.

Таким образом, являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как средство обеспечения и охраны общественного правопорядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с другими правонарушениями в сфере государственного управления.

При этом меры административного принуждения применяются как в целях предупреждения и пресечения соответствующих правонарушений, так и, будучи наказаниями за административные правонарушения, выполняют карательные функции.

1.2 Меры административного принуждения как способ реализации принуждения в административных правоотношениях. Их классификация

Приходя к единому выводу о том, что административное принуждение реализуется посредством применения принудительных мер, исследователи по-разному дают определение самим мерам административного принуждения.

Так, А.И. Каплунов, пытаясь разграничить меры административного предупреждения на принудительные и непринудительные, за основу предлагает брать "прежде всего способ, посредством которого обеспечивается реализация правовых запретов и предписаний в поведении обязанных лиц (способ воздействия). Принудительная реализация этих норм осуществляется посредством конкретных актов управления, представляющих собой установленные законом юридические механизмы (способы, приемы, действия), которые позволяют заставить лицо соблюдать запреты и исполнять обязанности либо обеспечить соблюдение запретов и исполнение обязанностей независимо от воли и желания этого лица" Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (Системно-правовой анализ). М., 2005. С. 32..

Отдавая предпочтение объективному внешнему выражению таких мер, другие авторы указывают на то, что эти меры заключаются в "нормативно предусмотренном физическом или психическом воздействии", "установленных правовыми актами отрицательных последствиях морального, материального и физического характера", "применении субъектами функциональной власти, установленных нормами административного права принудительных мер" Мельников В.А. Указ.соч..

Поскольку и административное, и уголовно-процессуальное принуждение являются разновидностями государственного принуждения, то они также отвечают всем основным чертам государственного принуждения и форма их выражения учеными определяется аналогичным образом. Например, как считают некоторые специалисты уголовного процесса, уголовно-процессуальное принуждение - это "система мер государственно-властного характера, влекущих существенное ограничение прав и законных интересов подозреваемого, свидетеля и иных участников уголовного судопроизводства" Колосович С.А., Зайцева Е.А. Уголовный процесс: Учебник. Волгоград, 2002. С. 161.. Но и административное принуждение также содержит меры, ограничивающие уже закрепленные права и свободы граждан.

В этой связи крайне важным является вопрос об административно-правовых нормах, регулирующих применение мер административного принуждения. Безусловно, что их использование в той или иной степени ограничивает права и свободы граждан. Однако это не выходит за рамки конституционных положений, предусматривающих, что права и свободы гражданина могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Но необходимо, чтобы такие ограничения были предусмотрены федеральным законом (ст. 55 Конституции РФ).

Следовательно, основания, условия и порядок осуществления мер административного принуждения, перечень мер, допустимых к использованию в тех или иных случаях, органы, уполномоченные на их применение, - все это должно определяться только нормами федеральных законов.

Само наименование принудительных мер свидетельствует о том, что для них характерен в основном административный, т.е. внесудебный, порядок их применения. Использование этих мер отнесено в большинстве случаев к компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц, причем не всех без исключения, а лишь тех, которые специально наделены соответствующими полномочиями. Меры административного принуждения применяются, как правило, органами, осуществляющими правоохранительные функции, например полицией, таможенными органами, различными надзорными органами. Круг субъектов, наделенных таким правом, достаточно широк.

Уполномоченные на то органы (должностные лица) реализуют средства административного принуждения в процессе своей деятельности без обращения в суд. Однако отдельные меры административного принуждения могут применяться только судьями. Это относится к случаям назначения таких административных наказаний, как возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация. Судебный порядок рассмотрения соответствующих правонарушений и назначения перечисленных наказаний закреплен в КоАП РФ.

В этой связи все меры административного принуждения можно разделить на те, которые могут применяться во внесудебном порядке, и на те, которые могут применяться лишь в судебном порядке.

Вообще же применительно к административному принуждению, как считают ученые, сепарация его принудительных мер проводилась многими теоретиками и практиками административного права по различным основаниям: по характеристике и специфике причиняемых правоограничений, порядку, субъекту и объекту применения, фактическим основаниям применения и т.д. Максимов И.В. Указ.соч. С.76. Более того, среди них существуют различные мнения о содержании и пределах административного принуждения.

В административно-правовой литературе предложено несколько подходов к классификации административно-принудительных мер, и все они проводятся по различным основаниям и их диалектическим вариациям.

Например, Д.Н. Бахрах предлагает в зависимости от непосредственной цели применения административного принуждения выделять:

1) меры наказания (административные взыскания);

2) меры административного пресечения;

3) административно-восстановительные меры Советское административное право: Учебник / Под ред. В.М. Манохина. М., 1977. С. 216..

К его классификации присоединяется также и ряд других ученых Дымченко В.И. Административная ответственность предприятий и организаций. Владивосток, 1985. С. 10..

Трехзвенная структура административного принуждения длительное время признавалась господствующей в теории и практике административного права, причем состав административно-принудительных мер в содержательном плане неоднократно изменялся. Критикуя предшественников, последователи предлагали заменить одни меры административного принуждения на другие, в то время как сам его трехзвенный состав в количественном плане не подвергался корреляции ни в сторону уменьшения, ни, наоборот, увеличения Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2003. С. 162..

Наконец, в противостоянии апологетов и критиков указанного подхода выработался другой подход классификации административно-принудительных мер, получивший в последнее время широкое признание. Данный подход предусматривает следующие виды административного принуждения:

1) административно-предупредительные меры;

2) меры административного пресечения;

3) меры административного взыскания;

4) административно-восстановительные меры Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002. С. 140 - 141..

Впоследствии и сам Д.Н. Бахрах говорит о данной классификации как приемлемой Бахрах Д.Н., Кролис Л.Ю. Административная ответственность и финансовые санкции // Журнал российского права. 1997. № 8. С. 85 - 90.. Но в пределах и четырехзвенной классификации административного принуждения можно встретить иные варианты. Например, Л.Л. Попов предлагает делить всю совокупность административно-принудительных мер:

1) на меры административного предупреждения;

2) меры административного пресечения;

3) административные взыскания;

4) административно-процессуальные меры Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 300..

Аналогичную позицию занимают и некоторые другие ученые Каплунов А.И. О классификации мер административного принуждения // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 286..

Несколько своеобразным представляется предложение рассматривать четырехзвенную совокупность административно-принудительных мер при их относительной самостоятельности как две группы мер административного принуждения: одна группа представлена административными наказаниями, предлагаемыми именовать мерами административной ответственности, а другая - административно-предупредительными, административно-пресекательными и административно-восстановительными, называемая французским понятием "action directe" (непосредственное принуждение) Бельский К.С. К вопросу о прямом административном принуждении // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 233..

Вместе с тем в новейшей административно-правовой литературе можно встретить иной, пятиэлементный подход к классификации административно-принудительных мер. В частности, В.М. Манохин предлагает в зависимости от основания и непосредственной цели применения различать в системе административного принуждения:

1) меры административного принуждения, назначаемые за совершение административного правонарушения и точно определяемые в законе как меры административной ответственности (административные взыскания);

2) иные меры административного принуждения, применяемые при отсутствии правонарушения: меры административного принуждения, применяемые в силу государственной необходимости (государственных нужд); контрольно-предупредительные меры принуждения; меры пресечения административных правонарушений; восстановительные меры Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003. С. 167 - 168..

Этого же подхода классификации административно-принудительных мер придерживается Н.М. Конин Конин Н.М. Административное право России: Курс лекций. М., 2004. С. 201 - 202..

Несколько по-иному определял виды административного принуждения А.П. Коренев. Им предлагалось в качестве более полной и обоснованной следующая классификация мер административного принуждения (в рамках пятиэлементной структуры) Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. 1. М., 1996. С. 190 - 211.:

1) контрольно-предупредительные меры;

2) меры административного пресечения;

3) меры процессуального обеспечения;

4) восстановительные меры;

5) административные взыскания.

Интересно, что данная классификация некоторыми административистами берется за основу деления административно-юрисдикционного производства на виды. Например, И.В. Панова выделяет: контрольно-превентивное (предупредительное) производство, административно-пресекательное, процедурно-обеспечительное, восстановительное; производство по делам об административных правонарушениях Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001. С. 359..

Заметно выделявшейся "нетрадиционным" подходом к классификации административного принуждения представляется позиция, выработанная в свое время Ю.С. Адушкиным. Он разделяет административное принуждение по основаниям применения:

1) на меры, применяемые без правонарушения, в силу государственной или общественной необходимости, так называемые предупредительные меры;

2) меры, применяемые в связи с правонарушением, означающие претерпевание правонарушителем определенных неблагоприятных последствий именно ввиду совершенного им правонарушения (правовые санкции).

По цели применения предупредительные меры могут быть контрольно-профилактическими (направленными на выявление правонарушения) или особыми (имеющими целью обеспечить особую, исключительную государственную или общественную необходимость). Правовые санкции по этому признаку подразделяются на меры пресечения, меры процессуального обеспечения, восстановительные меры и меры наказания Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. Саратов, 1988. С. 17 - 18..

Все представленные выше подходы являются чрезвычайно важными и имеющими большой научный интерес как со стороны теоретиков административного права, так и практиков. Однако с учетом динамики социальных процессов последнего десятилетия можно условно говорить о жизнеспособности лишь последних двух подходов классификации административно-принудительных мер.

Однако необходимо принимать во внимание условность и этих подходов. При этом наиболее отвечающей условиям действующего административно-правового пространства является четырехзвенная структура административно-принудительного воздействия. Объективная эволюция общественных отношений в любом цивилизованном государстве вызывает соразмерный рост средств и способов воздействия на них, а при отсутствии такого роста - изменение их функционального назначения в целях рационального воздействия на указанные отношения. Следовательно, указанные предпочтения продиктованы аналитическим подходом с учетом не только количественных характеристик динамики управленческих отношений, но и прежде всего их качественных изменений в условиях развивающихся в российском обществе правосознания и правовой культуры власти предержащей и вместе с ними - методов правового регулирования.

Что же касается принуждения, то следует констатировать, что одни его сущностные характеристики поддаются изменениям с той же степенью деформации, что и управленческие отношения, другие - в меньшей степени. Содержание и тем более способ воздействия конкретной меры принуждения как в количественном, так и в качественном плане являются, как представляется, менее устойчивыми категориями, чем, например, непосредственная цель ее применения, и, следовательно, не могут на фоне более устойчивых критериев воздействовать на классификационный "разряд" принудительной меры. Сведение же в диалектическое единство в качестве классификационной основы разнопорядковых с точки зрения устойчивости логически зависимых критериев кроме как к разноречивости больше ни к чему не приводит.

Например, "основание применения", "непосредственная цель применения", "содержание принудительной меры" и "способ воздействия" как критерии классификации административно-принудительных мер категории неравнозначные, разнопорядковые и логически зависимые (т.е. когда одна категория производна от другой). Использование их в одном ряду и придание им равного значения - логически ошибочная операция.

Основания классификации одного и того же явления для целей его правильного разностороннего понимания должны быть автономными (самостоятельными) категориями; одно такое основание не должно выглядеть ущербным перед другим. При классификации, в частности, административно-принудительных мер без учета высказанных позиций как раз и возникает неопределенность, например когда при различных критериях почему-то имеет место полное совпадение результатов классификации и, наоборот, при одинаковых критериях - несовпадение результатов таковой.

Отсюда, как представляется, наличествует множественность подходов к классификации мер административного принуждения, основания проведения которой в принципе схожи, а результаты различны. Правильное решение этой проблемы изначально лежит в выборе универсального, относительно устойчивого и логически предопределяющего (первичного), т.е. автономного, критерия классификации административно-принудительных мер.

В данной связи остается лишь добавить, что классификация "должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся, - как правильно замечал А.П. Коренев, - в существе классифицируемого и систематизируемого... материала. Характерные признаки содержания тех или иных совокупностей... являются единственным критерием, который может служить объективным фундаментом классификации... материи" Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 36 - 37..

Из всех использованных административистами классификационных категорий наиболее удачной является непосредственная цель применения конкретной меры административного принуждения в связи со следующим.

Действительный смысл любого принуждения как деятельного акта может быть выявлен не иначе как на основе использования в единстве телеологического, историко-политического и логического подходов к пониманию сущности конкретной меры принуждения. Принуждение есть целенаправленная деятельность субъекта подчинения. Любая деятельность такого субъекта непосредственно обусловливается и направляется осознанной целью, которая как закон определяет способ и характер его действий и которой он должен подчинять свою волю.

Формулируя содержание и основания применения административно-принудительных мер, законодатель ориентирует правоприменителя на необходимость оценки ситуации не с точки зрения реальных итогов принуждения, а с точки зрения адекватности этих результатов собственно формальной воле законодателя. Только при таком понимании принуждение - в его телеологическом истолковании - имеет смысл. Это предполагает, в свою очередь, необходимость поиска правоприменителем при решении вопроса о применении принуждения баланса между субъективными и объективными, ближайшими (непосредственными) и перспективными (общими) целями управленческого воздействия.

Целеполагающий характер административного принуждения определяется законодателем, выражает его актуальные задачи и подлежит непосредственному осуществлению. Воздействуя на поведение людей, в частности посредством принуждения, законодатель и правоприменитель в одних случаях имеют в виду только наступление изменений в самом их поведении, в других - наступление определенного материального результата. В первом случае цели принуждения можно назвать функциональными, во втором - предметными Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 294 - 302..

Таким образом, функциональная цель административного принуждения - подчинение и удержание воли подвластного в сфере государственно-властных притязаний - общая (перспективная) цель, которая ставится законодателем перед всеми административно-принудительными мерами. Отсюда именно предметная (непосредственная) цель применения конкретной административно-принудительной меры может служить достаточным (автономным, первичным) критерием купирования мер административного принуждения в классификационные группы, поскольку содержание и способ их применения являются производными и зависимыми от непосредственной цели их применения категориями, а основание их применения пока еще не дает четкой (исчерпывающей) и максимально приближенной характеристики средств административно-принудительного воздействия.

Между тем, о соотношении таких классификационных критериев, как основание и цель применения административно-принудительных мер, в науке административного права не ведется и не может вестись какой-либо существенной дискуссии, поскольку первая категория растворяет свой предопределяющий характер в содержании целеобусловленных установок принуждения; их имманентная связь имеет взаимный и взаимозависимый характер, что, однако, не предрешает вопрос о единстве (в контексте диалектического совмещения указанных критериев) классификационного содержания групп административно-принудительных мер.

Поэтому разделение (классификация) мер административного принуждения в зависимости от основания применения на меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением, и меры административного принуждения, применяемые вне связи с правонарушением (при его отсутствии), не вызывает принципиальной критики Каплунов А.И. О классификации мер административного принуждения // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 286.. С учетом изложенной выше правовой позиции по проблеме классификации, синтезируя имеющиеся взгляды административистов, целесообразно было бы отнести меры административного принуждения в зависимости от их предметно-целевого назначения:

1) карательного назначения - к административным наказаниям;

2) пресекательно-обеспечительного - к административным пресекательно-обеспечительным мерам;

3) реабилитационного - к административно-восстановительным мерам;

4) превентивного - к административно-предупредительным мерам.

Если же приведенные критерии диалектически "срастить", то классификация мер административного принуждения будет выглядеть следующим образом:

1) меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением: административные наказания; административные пресекательно-обеспечительные меры; административно-восстановительные;

2) меры административного принуждения, применяемые вне связи с правонарушением (при его отсутствии): административно-предупредительные меры; административно-восстановительные меры в силу общественной или государственной необходимости.

Отсюда в числе групп административно-принудительных мер, образованных по критерию их непосредственной цели применения, особо выделяются административные наказания.

Подводя итого классификации мер административного принуждения, можно заключить, что общепринятой является общая классификация этих мер в зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправных посягательств на эти отношения, когда все меры административного принуждения можно подразделить на четыре группы:

1) административно-предупредительные меры; 2) меры административного пресечения; 3) меры административной ответственности; 4) меры административно-процессуального обеспечения.

2. Понятие и сущность отдельных видов мер административного принуждения

2.1 Понятие и сущность административно-предупредительных мер

Многие авторы отрицают причастность административно-предупредительных мер, или по-другому, мер административно-правового предупреждения к принудительным мерам, так как некоторые из их видов лишены принудительного воздействия на волю и сознание людей. Меры подобного рода, несмотря на ярко выраженный профилактический характер, выражающийся как в общей, так и в персонифицированной превенции, осуществляются в принудительном порядке, в процессе односторонней реализации юридически-властных полномочий органов исполнительной власти. Ю.М. Козлов в связи с этим считает безосновательными попытки представить их в качестве мер, лишенных элементов административного принуждения Козлов Ю.М. Административное право. М.: Юристъ, 1999. С.40.. Выражаются они, как правило, в виде определенных ограничений и запретов. Это достаточно убедительно характеризует их принудительный характер.

Административно-предупредительные меры не являются следствием совершения правонарушения, наоборот - они направлены на их предотвращение, эти меры предшествуют применению других мер административного принуждения, реализуемых в случаях совершения противоправных деяний. Но следует отметить и тот факт, что применение, к примеру, мер административного пресечения является предупредительной мерой по отношению к совершению иных, более тяжких нарушений Шубина Е.В. Административно-предупредительные меры в системе административно-правового принуждения // Административное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 1160 - 1164..

С точки зрения Ю.Н. Старилова, характерными чертами, присущими административно-предупредительным мерам, являются следующие:

- предупредительные меры не связанны с совершением административного правонарушения, т.е. правонарушение еще не совершено, а принудительные механизмы в отношении соответствующих лиц уже существуют;

- принудительный характер мер рассматриваемой группы состоит в реализации властных и односторонних действий, которые не согласовываются с противоположной стороной (тем не менее последняя обязана исполнить предписанное ей со стороны уполномоченных органов (должностных лиц), выполнить необходимые в данной ситуации действия либо воздержаться от их совершения);

- административно-предупредительные меры закреплены в законодательных и иных нормативно-правовых актах, предусматривающих обязательные действия либо устанавливающих известные запреты и ограничения под угрозой применения административных санкций за их исполнение Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. Норма, 2002. С.110..

Обращаясь к исследованию понятия административно-предупредительных мер, следует отметить, что единого общепринятого понятия мер административного предупреждения в отечественном административном праве не существует. Российские ученые-административисты вкладывают различный смысл в их определение. Некоторые авторы включают в это понятие лишь одну особенность, другие же - несколько Братановский С.Н. Административное право: учебник. М.: Директ-Медиа, 2013. С.553..

Взгляды многих отечественных ученых-административистов на определение понятия административно-предупредительных мер расходятся, так как меры административного предупреждения - это сложное административно-правовое явление, которое характеризуются множеством признаков.

Так, к примеру, А.П. Коренев считает, что под мерами административного предупреждения понимаются способы и средства, направленные на предупреждение правонарушений и недопущение их отрицательных, вредных последствий, а также на предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В трех частях. Часть 1. М., 1996. С. 93..

А, к примеру, Ю.М. Козлов полагает, что административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений или обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях и несчастных случаях Козлов Ю.М. Указ.соч. С.45..

Меры административного предупреждения закрепляются, в основном, в системе мер административного принуждения. Но следует отметить, что административно-предупредительные меры имеют как принудительный, так и непринудительный характер.

Разрешению проблемы разграничения предупредительных мер принудительного характера от аналогичных мер непринудительного характера посвящались работы многих ученых-административистов Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учебное пособие. М., 1999. С.80.. В данных работах были обозначены и критерии разграничения обязательности и принудительности, к которым относятся воля обязанного субъекта (его отношение к применяемой мере), характер ограничений, наступающих в связи с применением данной меры. Особое значение имеет отношение обязанного субъекта к применяемой административно-предупредительной мере. Это обусловлено тем, что в юридической литературе имеет место суждение о том, что в таких случаях происходит утверждение воли властвующего вопреки воле подвластного, отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение Кожевников С.Н. Государственное принуждение: регулятивно-охранительное назначение, формы // Юридический мир. 2010. № 9. С. 47.. Но также следует отметить, что волеизъявление властвующего должно иметь обоснование. Другими словами, все действия управляющей стороны должны основываться на нормах нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность в данной области.

Правоохранительная деятельность по применению мер административного предупреждения происходит в установленном административно-процессуальном порядке. На сегодняшний день в Российской Федерации существует множество нормативно-правовых актов, закрепляющих процедуру применения различных административно-предупредительных мер, в число которых входят законы Российской Федерации и ее субъектов, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, положения, приказы, инструкции, регламенты, а также иные документы. Весьма широкое процессуальное регулирование применения административного предупреждения нельзя признать удобным, так как отсутствует единый нормативно-правовой акт, регламентирующий все аспекты применения предупредительных мер. Также следует отметить, что все нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок применения данных мер, имеют различную юридическую силу, что, в свою очередь, вызывает некую неоднозначность.