Государственная служба в Республике Беларусь

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

государственный служба законодательство

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти господствующего класса, имеет свои задачи и функции.

Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства - государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих. От государственных служащих зависит работа государства.

Государственная служба продолжает и завершает организацию механизма государства, делая её готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей.

В структуре государственной службы различаются чётко две стороны, две группы отношений: организация государственной службы, её подготовка и служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми вместе своих служебных практических полномочий.

Организация государственной службы включает большой круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений, а также некоторые другие правила. Это большая область отношений, связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности.

Другая сторона государственной службы - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий.

Каждый служащий занимает должность, определяющую объём его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, приём лиц, рассмотрение жалоб и т.д.).

Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы (организацию государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий). Как правовой институт, государственная служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового, финансового и некоторых других отраслей и потому относится к сложным правовым институтам.

В настоящее время данная тема весьма актуальна - широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий, выходит масса законов и подзаконных нормативных правовых актов на эту тему. Это связанно с новыми подходами к пониманию и месту государственной службы в современном государстве, а также с реформами, проводящимися в данном направлении.

Целью данной работы является, в связи с вышеизложенным, попытка обобщить и проанализировать ту законодательную базу, которая уже наработана в Республике Беларусь, раскрыть понятие государственной службы, систематизировать принципы государственной службы и отразить содержания каждого из них.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

1. раскрыть понятие «государственная служба», обозначить ее цели и функции;

2. рассмотреть основные виды государственной службы;

3. перечислить принципы государственной службы;

4. рассмотреть вопросы, связанные с совершенствованием законодательства о государственной службе в Республике Беларусь;

5. рассмотреть виды государственных служащих и порядок прохождение государственной службы в Республике Беларусь

Объект исследования: государственная служба. Предмет исследования: организация государственной службы в Республике Беларусь. Основными методами, используемыми в данной работе, являлись исследование научного материала и нормативно-правовых актов по заданной теме, их позитивный и критический анализ.

При написании работы использовались нормативные, законодательные акты, справочные материалы, а также учебные пособия белорусских и российских авторов.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Понятие «государственная служба»

Государственная служба понимается в широком и узком смысле. В широком смысле она сводится к выполнению государственными служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях; в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях. В узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах [22, с.133].

Назначение государственной службы состоит в решении поставленных перед ней задач: проведение в жизнь государственной политики, подготовка, принятие, исполнение и контроль в пределах своей компетенции решений государственных органов; обеспечение эффективной деятельности государственных органов; обеспечение реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Кроме того, к задачам государственной службы можно отнести также следующие: обеспечение конституционного строя, реализация функций государственного управления, обеспечение стабильности в политической и социальных сферах, обеспечение общественного благосостояния, реализация принципов государственной службы, применение установленных законодательством мер государственного принуждения и осуществление административной процедуры, не требующей применения мер государственного принуждения, совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих, создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Государственная служба опосредствуется правом. Что же следует понимать под государственной службой как правовым институтом?

Под государственной службой как правовым институтом следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих отношения, которые складываются в процессе организации государственной службы и выполнения государственными служащими возложенных на них задач.

Общественные отношения, регулируемые данным правовым институтом, исключительно велики по своему объему и разнообразны по содержанию, что обусловлено ролью государства, широтой его функций. При характеристике их целесообразно разделить на две группы:

1. отношения, складывающиеся в ходе организации государственной службы;

2. отношения, складывающиеся в процессе практического осуществления государственной службы.

Институт государственной службы относится к числу сложных правовых институтов. Он объединяет, хотя и на основе однородности регулируемых отношений, нормы различных отраслей права. Преобладающее число норм, регламентирующих государственную службу, входит в административное право - нормы, регламентирующие организацию государственной службы и её осуществление. Следовательно, эта часть административно-правовых норм является и институтом административного права. Значительная часть правовых норм этого института относится к трудовому праву - нормы, которые регулируют общие для рабочих и служащих вопросы трудовой деятельности, например, общие правила дисциплинарной ответственности рабочих и служащих.

Часть норм, входящих в институт государственной службы, относится к финансовому праву нормы, регулирующие должностные оклады государственным служащим, начисление и взимание налогов и т.д.

Таким образом, институт государственной службы тесно связан со многими другими правовыми институтами отраслей права. Связь эта обусловлена, в конечном счете, тем, что государственная служба, как институт государственно-правовой и организационно-правовой, охватывает отношения, складывающиеся во всех сферах государственной деятельности [22, с.134].

Ноздрачев А.Ф. определяет государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени [26, с.14].

Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное Манохиным В.М.: «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства» [25].

Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах» [18, с.5-6].

Правовой институт государственной службы имеет сложную структуру и включает в себя: общую часть (понятия государственной службы, государственного служащего, должности и их видов, правового статуса государственного служащего, управления государственной службой), особенную часть (положения об основных институтах государственной службы - поступление, прохождение, прекращение), специальную часть (особенности и взаимосвязи различных видов государственной службы: милитаризованной и гражданской, в республиканских и местных органах, в специальных органах -дипломатических представительствах, прокуратуре, суде) [23, с.152].

Деятельностный подход к государственной службе основывается на том, что главными ее направлениями деятельности являются функции, к которым относятся как общие функции государственного управления, такие, например, как организационная, информационная, контрольная, регулятивная и др., так и специфические, например коммуникационная, воспитательная. Реализуя функцию социальной коммуникации, государственные служащие осуществляют связь государства и граждан, изучают общественное мнение и отношение граждан к различным государственным процессам и правовым актам, и наоборот, проводится в жизнь государственная политика, она разъясняется гражданам. Поэтому важно, чтобы на государственной службе работали профессионалы, квалифицированные специалисты, которые не только бы разъясняли акты, но и комментировали их, обосновывали необходимость их принятия и перспективы применения и развития.

Применяя данный подход, государственной службе можно дать следующее определение: государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства его политических, экономических и социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий методов и результатов служения государству и обществу[27, с.35].

Данный подход позволяет изучать цели и функции государственной службы, технологии сбора и обработки информации, выработки решений, организации их исполнения и т.д. В то же время, данного подхода явно недостаточно для уяснения сущности государственной службы, в стороне остаются проблемы использования государственными служащими прерогатив государственной власти, реализации законов государства, социальные задачи государственной службы, неоправданно упрощаются критерии эффективности государственной службы.

Более продуктивным представляется, не отрицая деятельностного подхода, посмотреть на государственную службу шире - с позиций ее понимания как социального института. Такое понимание государственной службы ориентирует на многоступенчатую подготовку государственных служащих: сперва изучаются базовые, методологические, теоретические для государственной службы дисциплины (философия, политология, социология, государство и право, экономика и финансы), а затем непосредственно теория и организация государственной службы [27, с.34].

Как социальный институт государственная служба представляет собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства.

Государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту. Во-первых, она представляет только свойственную ей сферу профессиональной деятельности. Всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов. Во-вторых, как связующее звено между государством и гражданином государственная служба призвана защищать права и интересы граждан. Конституционное положение о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», выступает определяющим стержнем в деятельности государственных служащих, независимо от служебного статуса. В-третьих, государственная служба как общественное явление представляет собой нечто большее, чем деятельность государственных служащих и органов управления. Это и своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков. В-четвертых, государственная служба не просто отражает общественные связи и отношения. Она имеет социальную ориентацию, направленную на приближение конституционного идеала правового, демократического государства к объективной реальности. В-пятых, государственная служба не только правовая, но и этическая система. Формируя правосознание граждан, она вместе с тем выступает носителем должной морали, моральных ценностей, ориентирует государственных служащих и граждан на соблюдение моральных норм, правил человеческого общежития [27, с.85-86].

В силу положений ст. 2 Закона "О государственной службе в Республике Беларусь" под государственной службой понимается профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов.

Также согласно ст. 5 Закона "О государственной службе в Республике Беларусь" государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.

К лицам, состоящим на государственной службе, на которых распространяется действие Закона "О государственной службе в Республике Беларусь", в соответствии со ст. 7 указанного Закона относятся лица, которые в установленном законодательством порядке занимают государственные должности в:

Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь и их Секретариатах;

Правительстве Республики Беларусь и его Аппарате;

Конституционном Суде Республики Беларусь и его Секретариате, Верховном Суде Республики Беларусь и его аппарате, иных судов общей юрисдикции и их аппаратах;

Администрации Президента Республики Беларусь, Государственном секретариате Совета Безопасности Республики Беларусь, Управлении делами Президента Республики Беларусь, иных государственных органах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента Республики Беларусь;

Органах Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органах Прокуратуры Республики Беларусь, Национальном банке Республики Беларусь, Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате;

министерствах, иных республиканских органах государственного управления, их территориальных подразделениях;

дипломатических представительствах, консульских учреждениях и миссиях Республики Беларусь;

местных Советах депутатов и их аппаратах, исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах;

государственных нотариальных конторах;

таможенных органах;

иных государственных органах.

Как видим, перечень государственных органов, служба в которых считается государственной службой, является открытым. Следует иметь в виду, что перечень органов государственного аппарата по Закону «Об основах службы в государственном аппарате» [5] являлся закрытым, допускалось при этом его расширение лишь в строго установленном порядке. Тем самым законодатель не давал возможности произвольно расширять его, например, относить к категории служащих государственного аппарата работников субъектов хозяйствования, основанных на государственной собственности, а также иных государственных учреждений. С другой стороны, новым Законом [6] правильно предложен открытый перечень, поскольку норма Закона не привязывается накрепко к существующей структуре государственных органов, которая подвержена изменениям.

Следует также заметить, что Закон "О государственной службе в Республике Беларусь" не претендует на распространение своего действия на все категории государственных служащих, относящихся и к гражданской службе. В этой связи, в п. 2 ст. 7 Закона содержится оговорка, что на отношения, связанные с поступлением, прохождением, прекращением государственной службы применительно к отдельным категориям государственных служащих, обусловленные спецификой их профессиональной деятельности, не урегулированные указанным Законом, распространяются нормы специальных законодательных актов, закрепляющих их правовой статус.

Например, правовой статус судей Конституционного Суда закреплен в настоящее время Законом "О Конституционном суде Республики Беларусь", судей общей юрисдикции - Кодексом "О судоустройстве и статусе судей Республики Беларусь" [3], прокурорских работников - Законом "О прокуратуре" [12], таможенных работников - Таможенным кодексом [4] и иными законодательными актами.

Действие Закона не распространяется также на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля, если иное не предусмотрено законодательными актами.

Следует заметить, что вопрос о том, кто является служащим государственного аппарата был одним из самых сложных при применении Закона "Об основах службы в государственном аппарате". По смыслу этого Закона он не должен был распространяться на лиц, занимающих должности так называемой "политической" части государственного аппарата - депутатов, членов Правительства, других лиц, назначаемых, избираемых на должности Советами всех уровней и Советом Министров. На этих лиц было распространено лишь действие статей 12, 13, 22 и 23 Закона. Такой подход законодателя был учтен и в постановлении "Об утверждении перечня должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата" [16]. В перечень не были включены должности членов Президиума Верховного Совета, членов Правительства, председателей исполкомов местных Советов и некоторые другие. В дальнейшем, однако, при отсутствии законодательного определения статуса государственных служащих, занимающих указанные и аналогичные им "политические" должности, назрела необходимость совершенствования правового регулирования служебных отношений указанных лиц. Указом Президента Республики Беларусь «Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения классов служащих государственного аппарата и размеров надбавок за классы служащих государственного аппарата» [11] было установлено, что для служащих государственного аппарата вводятся высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим. Действие Положения распространялось на лиц, которые назначаются либо избираются (утверждаются) на должность Президентом, Палатой представителей и Советом Республики Национального собрания, Советом Министров, Советами депутатов всех уровней, а также лиц, отнесенных к служащим государственного аппарата в соответствии с частью первой ст. 8 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» [28].

Закон о государственной службе [6] в этой части представляется более корректным. По своему содержанию ст. 7 Закона, определяющая сферу его действия, не вызывает особых разночтений и не дает повода для неоднозначного ее понимания и применения на практике.

Подводя итог, рассмотрев некоторые трактовки и определения государственной службы, можно выделить основные ее черты. Ими являются: осуществление ее на профессиональной основе за вознаграждение (то есть возмездно), специально подготовленными для этого работниками - государственными служащими, урегулированность нормами целого комплекса отраслей права, то, что она имеет свою объективную историю, социальный характер функционирования и направленность к достижению своих целей.

Следует отметить, что определение государственной службы в Законе [6] основывается на новых подходах к оценке сущности института государственной службы, характера складывающихся в нем отношений, которые, имея ряд общих черт с трудовыми отношениями, претендуют на выделение их в качестве самостоятельных, служебных отношений.

Однако, принятием одного закона задача совершенствования правового регулирования государственной службы не решается. По большому счету, имеет смысл принять Программу нормативно-правового обеспечения государственной службы, целью которой должно стать приведение действующего законодательства в соответствие с принятым Законом "О государственной службе в Республике Беларусь", разработка и принятие актов, направленных на реализацию норм указанного Закона, обеспечение его действия. Достаточно сказать, что Закон предусматривает наличие около 20 подзаконных актов, направленных на регулирование отдельных вопросов функционирования института государственной службы, создание механизма обеспечения нормативных предписаний Закона, не считая актов специального законодательства, направленного на регулирование правового статуса отдельных категорий государственных служащих, служебных отношений в сфере милитаризованной государственной службы, а также актов правоприменения. Несомненно, что при проведении этой работы должен быть максимально использован уже накопленный нормативный материал. И, несмотря на необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования государственной службы, принятие Закона "О государственной службе в Республике Беларусь" знаменует собой начало большого этапа в деле формирования нормативно-правовой базы, обеспечивающей решение задач государственной кадровой политики.

1.2 Виды государственной службы

Каждый вид государственной службы имеет своё правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы установлено соответствующими нормативными актами, закрепляющими его правовое положение.

Государственная служба делится на виды. Это деление обусловлено принципом разделения властей, особенностями сфер и областей - государственной деятельности. В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей[19].

В специальной литературе общепризнанно подразделение государственной службы в зависимости от характера деятельности государственных органов, на гражданскую и милитаризованную.

Гражданская служба может быть: обще функциональной - это осуществление общих традиционных для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например: деятельность в министерствах, государственных комитетах и т.д.); специализированной - это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например: судейская, дипломатическая, служба на железнодорожном транспорте и т.д.); или службой в правоохранительных органах.

Милитаризованная государственная служба - это государственная служба на должностях в органах государственного управления, в вооружённых силах, в органах внутренних дел в органах государственной безопасности, в органах финансовых расследований, в органах Президентской и правительственной связи и информации, в органах пограничной службы, т.е. всех силовых милитаризованных ведомствах.

Можно выделить два подвида милитаризованной государственной службы: военизированную и войсковую.

Военизированная государственная служба представляет собой службу в таможенных органах, в милиции, в органах финансовых расследований, в Министерстве по чрезвычайным ситуациям, органах государственной безопасности, органах Президентской и Правительственной связи.

Войсковая служба - это служба в системе министерства обороны, внутренних войсках Министерства внутренних дел, а также служба в пограничных войсках.

Гражданская государственная служба является вторым видом госслужбы, в ее составе выделяют общеадминистративную, специализированную службы, а также службу в правоохранительных органах.

К общеадминистративной относятся:

1. Президентская служба - служба в аппарате Президента.

Определенную часть работы Президент осуществляет через свой аппарат, который подчинен только ему. Этот аппарат представляет собой совокупность органов (структурных подразделений), образуемых Президентом и состоящих при нем для выполнения соответствующей работы особых функций, оказания Президенту необходимой помощи в осуществлении полномочий.

Аппарат Президента Беларуси особый: он состоит из органов государственного управления, построенных по функциональному принципу, и имеет надведомственные полномочия внешнего качества. В него входят:

1) Администрация Президента Республики Беларусь;

2) Управление делами Президента Республики Беларусь;

3) Совет Безопасности Республики Беларусь;

4) Комитет государственного контроля;

5) Служба безопасности президента.

Специализированная государственная служба также имеет свои виды.

1. Первым видом специализированной государственной службы является служба в финансово-кредитных органах.

К финансово-кредитным органам относится Национальный банк, действующий на основе Банковского кодекса. Национальный банк - это центральный банк Республики Беларусь, который подотчетен Президенту. Целями его деятельности являются: развитие и укрепление банковской и платежной системы, обеспечение устойчивости белорусского рубля.

2. Служба в органах, обеспечивающих проведение выборов - второй вид специализированной службы. К ней относится в частности служба в Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, осуществляющей подготовку и проведение выборов, референдума или отзыва депутатов.

3. К контрольно-надзорным органам относится Министерство финансов, действующее на основании Положения «о Министерстве финансов». В его структуре для осуществления контрольных функций создано Главное контрольно-ревизионное управление Министерства финансов, а в областях и городе Минске - Контрольно-ревизионные управления Министерства финансов.

К службе в правоохранительных органах относится служба в органах Прокуратуры, в органах судов, а также, по нашему мнению, и служба в органах юстиции.

В систему Минюста входят:

1) управления юстиции областных и Минского городского исполкомов;

2) государственные нотариальные конторы;

3) Научно-исследовательский институт проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы;

4) Республиканский трудовой арбитраж.

Таким образом, государственная служба может быть представлена как единая система, имеющая сложную структуру, со своими элементами и взаимосвязями между ними. Упорядочение государственной службы, всех ее элементов, четкая систематизация способствует созданию логически стройной нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок прохождения службы, методы мотивации и стимулирования государственных служащих. Упорядочению государственной службы, в свою очередь, способствует наработка теоретического материала по проблемам классификации государственной службы, выделение различных ее видов, характеризующихся особыми признаками, положенными в основу отнесения службы к той или иной разновидности.

Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. В широком смысле к государственной службе относится служба в различных специализированных отраслях и сферах - военная служба, служба в органах внутренних дел таможенных, налоговых органах, органах финансовых расследований и др.[27, с.180].

Таким образом можно выделить следующие виды государственной службы:

-в органах ветвей власти: а) в органах законодательной власти; б) в органах исполнительной власти; в) в органах судебной власти;

- в зависимости от отраслей и сфер, в которых она осуществляется: а) в органах внутренних дел; б) в прокуратуре; в) в таможенных органах; г) в налоговых органах и т.д.;

-в зависимости от места органа в системе государственных органов: а) в республиканских органах; б) в местных органах;

-в зависимости от вида органа, в которых она осуществляется: а) гражданская (правительственная, парламентская, общеадминистративная); б) правоохранительная (прокурорская, государственной безопасности); в) милитаризованная (войсковая -- вооруженные силы, военизированная -- милиция); г) специализированная (юстиционная, финансово-кредитная, контрольно-надзорная).

1.3 Принципы государственной службы

В общественных науках под принципами обычно понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие развитие общества и государства. В самом общем виде эти принципы представляют собой руководящие положения, начала, можно сказать, правила, которыми руководствуются люди затем, чтобы их практическая деятельность осуществлялась в соответствии с закономерностями развития природы и общества.

Принципы государственной службы обуславливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности [29, с.78].

Под принципами государственной службы также следует понимать требования, которые, во-первых, являются обязательными для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе; во-вторых, распространяются на все виды государственной службы и являются, стало быть, всеобщими в рамках государственной службы; в третьих, данные требования охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы, установление должности, подбор работников и т.д., включая увольнение со службы [20, с.180].

Анализ принципов государственной службы позволяет, по мнению Дырды С.Г., в зависимости от их направленности и содержательной стороны, выделить группу принципов, относящихся к организации деятельности государственных служащих, и группу принципов, закрепляющих основу её организационного построения.

Таким образом, к первой группе следует отнести указанные законодателем принципы:

· законности

· приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;

· подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;

· гласности;

Остальные принципы можно отнести к категории определяющих организационное построение государственной службы [21].

Д.М. Бахрах, отмечая нецелесообразность широкого толкования и использования принципов государственной службы, что, по его мнению, ведет к излишней детализации каких-либо сторон или проявлений конкретного принципа, выделяет три основных принципа государственной службы:

1) законности;

2) демократизма;

3) профессионализма;

Законность и демократизм - общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы.

Принцип законности означает признание:

а) верховенства Конституции;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Важнейшие проявления принципа демократизма государственной службы:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства;

б) общедоступность государственной службы.

в) гласность в осуществлении государственной службы.

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Принцип профессионализма государственной службы - это ее специфический принцип. Он предполагает:

а) компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие у них необходимого образования, стажа, навыков работы, систематическое повышение квалификации;

б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений, что позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руководства; к тому же, ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность государственной службы. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя использовать в интересах той или иной политической партии; в государственных органах нельзя создавать партийные организации;

д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений

В ст. 6 Закона "О государственной службе в Республике Беларусь" перечислены принципы государственной службы:

-- верховенства Конституции Республики Беларусь;

-- служения народу Республики Беларусь;

-- законности;

-- приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;

-- гуманизма и социальной справедливости;

-- единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;

-- гласности;

-- профессионализма и компетентности государственных служащих;

-- подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;

-- добровольности поступления граждан на государственную службу;

-- равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

-- стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти;

-- экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих.

Таким образом, исходя из своей сущности, принципы, установленные в Законе «О государственной службе», являются моделью для других нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы и реализуются государственными служащими посредством их практических действий. Соответствие деятельности государственных служащих перечисленным выше принципам является обязательной. Их неисполнение влечет применение различных мер ответственности.

ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Законодательство о государственной службе в Республике Беларусь имеет недолгую, но насыщенную историю. С момента распада СССР и до настоящего времени оно динамично развивается, притягивая постоянное внимание ученых-юристов.

С момента появления в суверенной Республике Беларусь государственной службы как самостоятельного правового явления интерес к ней со стороны государства возрастал, что проявлялось как в расширении масштабности правового регулирования этого вида деятельности, так и в улучшении качества этого регулирования, проявлявшемся во внесении изменений в действовавшие нормативные правовые акты и принятии новых правовых норм. Множественность правовых актов о государственной службе, коллизии их положений и пробелы в правовом регулировании, а также изменения, происходящие в государстве ввиду его развития, проведение ряда административно-правовых реформ и в итоге завершение переходного периода привели к скачку в правовом развитии: назрела необходимость принятия нового закона о государственной службе. К этому периоду, как в среде ученых, так и в среде практиков укрепилось понимание базовости данного правового явления и регулируемого им вида деятельности, что отразилось в формировании концепции государственной кадровой политики и ее поэтапной реализации.

В 2003 году был принят Закон «О государственной службе в Республике Беларусь», который явился основным, но не единственным источником законодательства о государственной службе в Республике Беларусь. Вслед за ним были приняты конкретизировавшие его нормативные правовые акты, а также ряд иных законов и даже кодексов по вопросам особых разновидностей государственной службы (судейской, в органах прокуратуры, военной, иных военизированных видов).

В настоящее время государственная служба регламентируется многими нормативными правовыми актами различного уровня, которых насчитывается более 200, исключая ведомственные акты по конкретным вопросам ее осуществления в них.

По степени обобщения регулируемых вопросов государственной службы необходимо выделить три группы нормативных актов: базовый Закон о государственной службе 2003 года, Трудовой кодекс, иные законы, регулирующие вопросы осуществления различных видов государственной служебной деятельности. Среди последних особое место по причине более высокого иерархического уровня занимают Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей и Таможенный кодекс.

Группа законов об отдельных видах государственной службы применяется либо самостоятельно без учета базового Закона (это касается тех ее видов, например военной службы, которые не признаются такими по Закону 2003 года в связи с не включением их в сферу его действия), либо субсидиарно: положения базового Закона применяются в той части, в которой они не урегулированы специальным законодательством. При этом специальное законодательство может быть как общего характера, касающееся собственно осуществления, в том числе прохождения государственной службы в конкретных органах, например Закон «О прокуратуре Республики Беларусь», так и специально посвящено некоторым вопросам, связанным с прохождением государственной службы. Примерами могут служить Законы «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», ст.ст. 1 и 2, гл. 2 и 3, ст. 51 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»

Для совершенствования законодательства о государственной службе в Республике Беларусь было принято Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 7 октября 2003 года № 1271 «Об утверждении Положения о порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь» принято в соответствии со статьей 63 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 года «О государственной службе в Республике Беларусь» с целью реализации указанного Закона и приведения в соответствие с ним решений Правительства Республики Беларусь [17].

Данным постановлением Совета Министров Республики Беларусь утверждено новое Положение о порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими и Примерная форма контракта с государственным служащим, которые содержат нормы и условия, соответствующие требованиям Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» (права, обязанности государственного служащего, ограничения, связанные с государственной службой, основания прекращения государственной службы).

Пунктом 2 постановления государственным органам поручено в двухмесячный срок привести контракты, заключенные с государственными служащими, в соответствие с вышеназванным постановлением.

ГЛАВА 3. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ И ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Государственные служащие в зависимости от характера полномочий делятся на должностных лиц, оперативный состав, вспомогательный персонал. Должностными лицами (руководителями) называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т.д.). К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и вправе предъявлять к ним обязательные для исполнения требования. Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти, которые имеют право предъявлять юридически-властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, работники милиции).

Оперативный состав (функциональные работники) -- государственные служащие, не являющиеся должностными лицами, но выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов (экономисты, юристы, специалисты, референты, консультанты и т.п.). Основная задача работников оперативного состава - содействие должностным лицам в подготовке правовых актов, а также в принятии и осуществлении руководящих решений.

Вспомогательный состав -- работники государственного аппарата, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия или влияющих на содержание решений данного органа. Они создают условия для выполнения должностными лицами и оперативным составом своих служебных функций (например, технические секретари, сотрудники отдела кадров, бухгалтерии, канцелярии, хозяйственных служб) [24, с.51].

Государственный служащий имеет право на: письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание условий для их исполнения; принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями; получение от граждан, госорганов и организаций информации для исполнения служебных обязанностей; повышение в квалификации за счет госсредств, в должности и классе государственного служащего; заработную плату и дополнительное стимулирование труда; уважение личного достоинства и справедливое отношение со стороны руководителей, иных лиц и граждан; отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения порочащих его сведений; свободу объединений, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией; здоровые и безопасные условия труда; отставку по основаниям, предусмотренным законодательством; государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение и др.

Государственный служащий обязан: поддерживать конституционный строй, обеспечивать соблюдение норм Конституции и законодательства; исполнять служебные обязанности в пределах предоставленных законом полномочий; соблюдать установленные законом ограничения, связанные с государственной службой; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц; исполнять приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции; соблюдать установленный регламент, правила внутреннего трудового распорядка, должностные положения и инструкции, порядок работы со служебной информацией; своевременно и объективно рассматривать обращения граждан и юридических лиц и разрешать их в установленном порядке; соблюдать культуру общения, другие нормы служебной этики; не допускать действий и поступков, порочащих государственную службу и несовместимых с ней; сохранять и не разглашать доверенные ему госсекреты, в т.ч. после прекращения госслужбы в течение установленного срока; не разглашать полученные при исполнении служебных обязанностей сведения, о личной жизни, чести и достоинстве граждан, за исключением предусмотренных законом случаев; поддерживать необходимый для исполнения своих служебных обязанностей уровень квалификации.

Государственный служащий не вправе: заниматься лично или через иных лиц предпринимательской деятельностью, а также используя служебное положение, оказывать содействие родственникам и иным лицам в предпринимательской деятельности; занимать другие государственные должности, за исключением предусмотренных законом случаев; принимать участие в забастовках; заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной и творческой, а также медицинской практики в установленном законом порядке; выполнять работу по совместительству, кроме работы в госорганизациях в установленном законом порядке; использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, в ущерб интересам государственной службы; принимать от физических и юридических лиц любые не предусмотренные законом вознаграждения и подарки, в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров. Сувениры, стоимость которых превышает установленный Правительством размер, передаются в доход государства; пользоваться в личных целях бесплатными услугами физических и юридических лиц, оказанными ими в связи с исполнением госслужащим своих служебных обязанностей; использовать во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, имущество государственного органа и служебную тайну; иметь счета в иностранных банках, за исключением предусмотренных законом случаев; принимать без согласия Президента государственные награды иностранных государств.

Право на поступление на государственную службу имеют граждане Республики Беларусь, достигшие восемнадцатилетнего возраста, владеющие государственными языками Республики Беларусь и отвечающие иным требованиям, установленным законодательными актами о государственной службе. При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускаются какие-либо ограничения и (или) преимущества в зависимости от пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения, отношения к религии и политических убеждений за исключением случаев, предусмотренных Конституцией.

Общие требования для поступления на госслужбу: достижение возраста 18 лет; наличие гражданства Республики Беларусь; наличие квалификации, необходимой для исполнения служебных обязанностей; отсутствие заболеваний, препятствующих исполнению служебных обязанностей; отсутствие вступившего в силу судебного приговора, связанного с лишением или ограничением свободы; отсутствие судимости или установленных судом ограничений; отсутствие близкородственных отношений с лицами, находящимися в непосредственном подчинении или под непосредственным контролем по службе. Специальные требования для поступления на отдельные виды госслужбы: возраст, установленный для конкретного вида службы; специальное (высшее) образование; установленный стаж работы, наличие особых требований к состоянию здоровья; наличие ученой степени или звания; принесение присяги; отсутствие фактов о негативных фактах и качествах морального характера.

Поступление на государственную службу осуществляется путем назначения, утверждения либо избрания, которые оформляются решением, приказом, распоряжением, иным актом соответствующего государственного органа, должностного лица. С этого момента у гражданина возникают права и обязанности государственного служащего.

Прохождение государственной службы отдельными категориями служащих связано с их периодической аттестацией (не реже раза в три года) и повышением квалификации. Цель аттестации - проведение эффективной и целесообразной кадровой политики, общая оценка деятельности и профессиональной подготовки служащего и его служебной перспективы.

Аттестацию проводят специально создаваемые комиссии, сформированные в самом государственном органе или вышестоящим органом. По итогам аттестации могут быть принятии следующие решения: о соответствии лица занимаемой должности; о неполном соответствии должности с обязательной переаттестацией в течении года; о несоответствии лица занимаемой должности. Решение аттестационной комиссии носит рекомендательный характер и окончательное решение по каждому служащему принимает руководитель государственного учреждения.

Каждой государственной должности соответствуют определенные классы государственных служащих. Для госслужащих устанавливается высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим. Присвоение классов производится в последовательном порядке в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией госслужащего, стажем работы на госслужбе, а также с учетом ранее присвоенного ему класса.

Лицам, поступающим на госслужбу впервые, класс госслужащего присваивается не ранее чем через 6 месяцев. Срок, по истечении которого присваивается очередной класс по занимаемой должности, для госслужащих, имеющих 12-10-й класс, - не менее одного года, 9-7-й класс - не менее двух лет, 6-4-й класс - не менее трех лет. Присвоение очередных классов госслужащим, имеющим иные классы, сроком не ограничивается. В случае ненадлежащего исполнения государственным служащим должностных обязанностей, нарушения трудовой дисциплины, а также совершения действий, не соответствующих нормам служебной этики, служащий не представляется к повышению в классе, а также может быть понижен в классе, но не более чем на один класс. Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться квалификационные классы, классные чины, персональные звания, дипломатические ранги.