Місцеві державні адміністрації в системі виконавчої влади України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Місцеві державні адміністрації в системі виконавчої влади України

12.00.07 -- адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Добкін Михайло

Харків - 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України,

Заслужений юрист України Бандурка Олександр Маркович,

Харківський національний університет внутрішніх справ, радник ректора.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України,

Заслужений діяч науки і техніки України

Битяк Юрій Прокопович,

Національний університет «Юридична академія

України імені Ярослава Мудрого», перший проректор;

доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАПрН України,

Заслужений юрист України Нижник Ніна Романівна,

Інститут законодавства Верховної Ради України,

завідувач відділу моніторингу ефективності законодавства;

доктор юридичних наук, професор,

Заслужений юрист України Алфьоров Сергій Миколайович,

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, ректор.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Одним із основних чинників, що сприяють розбудові України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, є всебічне утвердження та забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя. Вирішення цих та багатьох інших проблем пов'язане із соціально-економічним та культурним розвитком України, створенням ефективної системи державного управління, у тому числі і на місцевому рівні, що зумовлює необхідність формування комплексу теоретико-методологічних засад управління розвитком країни та окремих її регіонів, а також розроблення конкретних пропозицій щодо удосконалення механізмів його здійснення.

Як свідчіть вітчизняна та зарубіжна практика, особливе значення для ефективної управлінської діяльності має організація роботи місцевих органів управління Ї органів виконавчої влади, які діють в межах конкретних адміністративно-територіальних одиниць. Адже реалізація законодавчих актів, програм соціально-економічного та культурного розвитку в першу чергу залежить від діяльності місцевих органів виконавчої влади Ї місцевих державних адміністрацій (далі Ї МДА). Саме вони організовують економічне, соціально-політичне та культурне життя відповідної адміністративно-територіальної одиниці і взаємодіють з цією метою з іншими державними органами та установами, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями. Саме на них припадає основне навантаження щодо виконання головного обв'язку держави Ї утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Відповідно, від ефективності та результативності їхньої діяльності істотним чином залежить повнота та комплексність виконання цього обов'язку на території конкретної адміністративно-територіальної одиниці.

Як свідчить аналіз практики діяльності місцевих державних адміністрацій, існуюча в Україні модель державного управління на територіальному рівні на цей час характеризується численними внутрішніми суперечностями та неузгодженістю, організаційним та функціональним дуалізмом. Це насамперед проявляється у відносно широкій компетенції місцевих державних адміністрацій без належного організаційно-правового забезпечення їхньої діяльності, а також в дублюванні повноважень територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Всі ці питання потребують глибокого теоретичного осмислення і відповідного вирішення.

Загальні питання функціонування виконавчої влади привертали увагу багатьох вчених-адміністративістів, зокрема: В. Б. Авер'янова, С. М. Алфьорова, О. Ф. Андрійко, Г. В. Атаманчука, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, І.А. Бєлобжецького, М.Т. Білухи, Ю.П. Битяка, О. Д. Василика, Е. А. Вознесенського, Л. К. Воронової, В. М. Гаращука, О. П. Гетманець, С. М. Гусарова, С. Д. Дубенко, Т. В. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, В. В. Конопльова, Т. М. Кравцової, В. В. Копєйчикова, М. П. Кучерявенка, І. Б. Коліушка, О. Д. Крупчана, В. С. Куйбіди, Б. М. Лазарєва, А. Е. Луньова, К. Б. Левченко, Н. П. Матюхіної, Р. С. Мельника, О. М. Музичука, Н. Р. Нижник, В. П. Пєткова, О. Ю. Оболенського, В. М. Олуйка, Д. М. Павлова, П. С. Пацурківського, В. Ф. Погорілка, Ю. А. Ровінського, Ю. А. Тихомирова, О. Ю. Синявської, О. Ф. Фрицького, Н. І. Хімічьової, В. О. Шевчука, Ю. С. Шемшученка, Є. В. Шоріної та інших. Проте комплексне дослідження теоретичних та правових засад створення, організації та функціонування місцевих державних адміністрацій як складової системи органів виконавчої влади на сучасному етапі проведення адміністративної реформи в Україні не проводилося.

Таким чином, необхідність теоретичного осмислення правового змісту діяльності місцевих державних адміністрацій та їхнього статусу на ґрунті нової концепції взаємодії держави та особи, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, визначення місця цих органів в системі виконавчої влади, організації їх взаємодії з іншими суб'єктами соціального управління, оптимізації системи та структури місцевих державних адміністрацій та удосконалення їх діяльності, з одного боку, та відсутність комплексних наукових досліджень цієї проблематики - з іншого, обумовлюють актуальність комплексного дослідження місця місцевих державних адміністрацій в системі виконавчої влади України та адміністративно-правових засад їх діяльності.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 pp., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 р., п. 65 Додатку 13 Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр., затверджених наказом МВС України № 347 від 29 липня 2010 р., п. 19 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011-2014 рр., затверджених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 27 грудня 2010 р. (протокол № 10).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації визначити місце та особливості місцевих державних адміністрацій в системі виконавчої влади України, адміністративно-правові засади їх діяльності, а також шляхи удосконалення цих засад.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні задачі:

- виявити характерні історичні та правові особливості створення, становлення та розвитку інституту місцевих державних адміністрацій;

- з'ясувати місце та призначення місцевих державних адміністрацій в системі органів виконавчої влади та розкрити специфіку їх правового статусу;

- охарактеризувати основні завдання, функції та принципи діяльності місцевих державних адміністрацій, а також особливості їх відповідальності як суб'єктів адміністративного права;

- встановити систему правових та соціальних гарантій діяльності місцевих державних адміністрацій;

уточнити систему правового регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій;

розробити рекомендації щодо удосконалення їх компетенції і повноважень та шляхів їх реалізації;

- виявити загальні риси формування складу та структури місцевих державних адміністрацій;

- визначити основні напрямки інформаційного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій та специфіку правових форм їх взаємодії з іншими органами виконавчої влади, громадськими об'єднаннями та громадянами;

- встановити зміст та сутність функцій і завдань місцевих державних адміністрацій та виявити особливості їх реалізації в окремих галузях управління;

- охарактеризувати основні форми та способи організації та порядку діяльності структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, їх компетенцію та повноваження;

- розробити рекомендації та надати пропозиції, спрямовані на вдосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій за окремими напрямами їх діяльності;

- сформулювати науково обґрунтовані пропозиції до чинного законодавства, яким регламентується діяльність місцевих державних адміністрацій.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані зі створенням, організацією та функціонуванням місцевих державних адміністрацій як складової системи органів виконавчої влади.

Предмет дослідження становлять місцеві державні адміністрації в системі виконавчої влади України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз адміністративно-правових засад організації та функціонування місцевих державних адміністрацій в системі виконавчої влади України.

Діалектичний метод, зокрема дав можливість виявити сутність та місце місцевих державних адміністрацій як частини механізму державного управління (підрозділи 1.2, 2.4, розділ 5), розкрити взаємозв'язок між повноваженнями місцевих державних адміністрацій та повноваженнями інших державних органів та органів місцевого самоврядування (розділи 3, 4, 5). За допомогою логіко-семантичного методу досліджено понятійний апарат, який характеризує діяльність місцевих державних адміністрацій та їх взаємовідносини з іншими органами влади та місцевого самоврядування, зокрема, в частині опрацювання понять: «мета діяльності органу виконавчої влади», «функція органу держави», «відповідальність органу виконавчої влади», «гарантії діяльності місцевих державних адміністрацій», «правове регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій», «компетенція місцевих державних адміністрацій», тощо (підрозділи 1.4-1.7, 2.1, 2.3, 3.1-3.2). За допомогою формально-логічного методу, методу аналізу і синтезу та порівняльно-правового методу досліджувалась специфіка діяльності місцевих органів виконавчої влади, їх взаємодія з органами місцевого самоврядування (підрозділи 1.1-1.3, 2.1, 2.2, 3.1, 4.3, 5.3). Історичний метод використовувався для вивчення генезису інституту місцевого управління (підрозділ 1.1). Метод правового аналізу застосовано при аналізі змісту правових норм, якими регламентовані створення, організація та функціонування місцевих державних адміністрацій, а також при опрацюванні відповідних пропозицій (підрозділи 2.2, 2.3, розділ 5). Статистичний метод застосовувався при аналізі практичної сторони діяльності органів місцевої виконавчої влади (розділи 3, 4). Метод аналізу документів Ї при вивченні джерельної бази діяльності місцевих державних адміністрацій (розділи 1, 2, 3, 4). Функціональний метод використано при дослідженні основних напрямів роботи зазначених органів (підрозділ 1.2, розділ 3).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних дослідників. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади діяльності місцевих державних адміністрацій. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації діяльності місцевих органів виконавчої влади може бути використано в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності місцевих державних адміністрацій, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали. Використано також особистий багаторічний досвід роботи в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, в тому числі на посаді голови Харківської обласної державної адміністрації.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що робота є однією з перших наукових праць, в якій комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права досліджено місце місцевих державних адміністрацій в системі виконавчої влади України, адміністративно-правові засади їх діяльності та сформульоване авторське бачення шляхів розвитку і удосконалення цих засад. У результаті проведеного дослідження розроблено низку нових концептуальних наукових положень та висновків. Основні з них такі:

вперше:

- аргументовано точку зору, що при відносній централізації державної влади в Україні саме місцеві державні адміністрації є базовими органами, які забезпечують реалізацію пріоритетних напрямів соціально-економічного та культурного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, представляють інтереси держави і приймають від її імені владні рішення, безпосередньо працюють з населенням, підприємствами, організаціями, установами;

- доведено необхідність використання місцевими державними адміністраціями сучасних форм та методів соціального управління, що використовуються у приватній сфері, зокрема більш широкого запровадження в діяльність місцевих державних адміністрацій сучасних управлінських бізнес-технологій, які довели свою ефективність та дієвість на практиці, наприклад, в умовах управління великими корпораціями;

- визначено особливості державного управління економічною і соціально-культурною та іншими сферами життя регіонів, а також сформульовано найбільш гострі проблеми управління цими сферами місцевими державними адміністраціями на сучасному етапі;

- запропоновано шляхи нормативно-правового закріплення правових та соціальних гарантій діяльності місцевих державних адміністрацій, доведено, що саме від них залежить стабільність, ефективність та результативність їх діяльності, а їх удосконалення визнано важливим напрямком розвитку та забезпечення адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій;

- визначено комплексні напрями вдосконалення діяльності структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, зокрема: законодавчого забезпечення діяльності відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій; соціального забезпечення державних службовців відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій; розстановки кадрів відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій; порядку прийняття управлінських рішень;

- обґрунтовано, що місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування повинні утворювати єдину систему публічно-самоврядного управління адміністративно-територіальною одиницею, де основними принципами організації їх діяльності мають стати взаємодія та координація, що є, по-перше, засобом поєднання публічних та громадських інтересів, по-друге, умовою запобігання тенденціям федералізації, по-третє, засобом об'єднання загальнодержавних та місцевих інтересів та ресурсів щодо їх забезпечення (соціальних, економічних тощо);

удосконалено:

- розуміння сутності організації діяльності місцевих державних адміністрацій, яка має будуватися за схемою «місія» Ї «мета» Ї «завдання» Ї «функція», де взаємозв'язок цих понять та їх чітке нормативне закріплення забезпечують послідовність діяльності місцевих державних адміністрацій, правонаступність у повноваженнях від органів вищого рівня до нижчих органів та підрозділів, а також формування цілісної і логічно завершеної концепції її діяльності та організаційної структури;

- класифікацію функцій місцевих державних адміністрацій, які об'єднано у дві групи: основні (правозастосовна, нормотворча, забезпечувальна, організаційна, контрольно-наглядова, координаційна) та допоміжні (інформаційна, юрисдикційна та інші, що випливають з покладених на місцеві державні адміністрації завдань);

- перелік основоположних організаційно-функціональних принципів діяльності місцевих державних адміністрацій, які охоплюють основні та найбільш визначальні форми та напрямки діяльності цього місцевого органу виконавчої влади;

- характеристику компетенції та повноважень голови місцевої державної адміністрації, на якого покладається здійснення організаційно-розпорядчих, представницьких, установчо-номінаційних та інформаційних функцій, що передбачає розширення системи його правових та соціальних гарантій, які пропонується закріпити в окремій статі Закону України «Про місцеві державні адміністрації»;

набули подальшого розвитку:

- положення щодо удосконалення інституту місцевих державних адміністрацій, що потребує цілеспрямованих дій з організаційно-правового та економічного забезпечення децентралізації у сфері управління, втілення оптимальної моделі розподілу функціональних економічних, політичних, управлінських повноважень між центральними та місцевими органами влади, вдосконалення організаційної діяльності, правової і економічної бази діяльності обласних державних адміністрацій;

- обґрунтування необхідності побудови такої сукупності нормативно-правових актів, яка була б організована за функціонально-ієрархічною схемою та відповідала б співвідношенню загального - особливого - одиничного;

- з'ясування сутності та змісту категорій, які опосередковують діяльність місцевих державних адміністрацій, зокрема, таких як: «завдання та функції місцевих державних адміністрацій», «правові та соціальні гарантії діяльності місцевих державних адміністрацій», «відповідальність місцевих державних адміністрацій»;

- розуміння шляхів реформування інституту місцевих державних адміністрацій, які мають враховувати: змістовний перегляд їх завдань та повноважень як елементу системи державного управління демократичної, соціальної, правової держави; передбачати подальше підвищення рівня правової регламентації діяльності місцевих державних адміністрацій, а також усунення дублювання повноважень з іншими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; нормативне закріплення партнерського формату взаємин між місцевими державними адміністраціями та іншими суб'єктами владних відносин шляхом укладання публічно-правових договорів;

- пропозиції, спрямовані на вдосконалення адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій, а також їх організаційно-штатної структури, зокрема щодо подальшого нормативного розмежування завдань, функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій різного рівня; спрощення їх організаційних структур та процесів і форм управління ними; розширення повноважень голів місцевих державних адміністрацій з питань визначення їх складу та структури;

- визначення шляхів розвитку взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування в частині розмежування та взаємоузгодження повноважень і компетенції цих органів, оскільки, враховуючи неподільність влади народу України, яка реалізується у формах державної та представницької влади, ці органи забезпечують публічно-громадське управління адміністративно-територіальною одиницею;

- пропозиції щодо запровадження в Україні практики укладання договорів про делегування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, змісту та порядку укладання таких договорів.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - результати можуть бути основою для подальшої розробки проблем адміністративно-правового регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій;

- у сфері правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для удосконалення чинних і розробки проектів законодавчих та підзаконних актів, що буде сприяти поліпшенню правового регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій;

- у правозастосуванні - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність місцевих державних адміністрацій (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність Харківської обласної державної адміністрації);

- у навчальному процесі - матеріали дисертації може бути використано при підготовці підручників і навчальних посібників та проведенні занять з дисципліни «Адміністративне право», вони вже використовуються у ході проведення занять із зазначеної дисципліни в Харківському національному університеті внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес Харківського національного університету внутрішніх справ).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, «круглих столах», зокрема: «Від громадянського суспільства - до правової держави» (м. Харків, 2009 р.); «Проблеми вдосконалення правового регулювання соціально-правових відносин в Україні» (м. Харків, 2009 р.); «Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку» (м. Суми, 2010 р.); «Практична філософія перед викликами сучасності» (м. Харків, 2011 р.); «Суверенність, незалежність, конституційність: становлення та розвиток української держави» (м. Харків, 2011 р.); «Соціально-психологічне забезпечення правоохоронної діяльності: теоретичні та прикладні аспекти» (м. Харків, 2011 р.); «Адміністративне право України: сучасний стан та шляхи розвитку» (м. Харків, 2012 р.); «Актуальні проблеми забезпечення практичної спрямованості підготовки кадрів для органів внутрішніх справ України» (м. Харків, 2012 р.); «Адміністративне право України: сучасний стан та шляхи розвитку» (м. Харків, 2012 р.); «Актуальні проблеми застосування нового кримінального процесуального законодавства України та тенденції розвитку криміналістики на сучасному етапі» (м. Харків, 2012 р.); «Правове регулювання економічної безпеки України в умовах євроінтеграції» (м. Харків, 2013 р.).

Публікації. Основні положення дисертації відображено в одноосібній монографії, 22 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, та у 4 тезах наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети й задач дослідження дисертація складається зі вступу, п'яти розділів, що містять двадцять шість підрозділів, висновків до кожного розділу, загальних висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 420 сторінок. Список використаних джерел містить 423 найменування і займає 47 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами, програмами та темами, мета і задачі, об'єкт та предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані про апробацію результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Методологічні засади діяльності місцевих державних адміністрацій» складається з семи підрозділів, у яких здійснено аналіз місця та призначення місцевих державних адміністрацій в системі органів виконавчої влади, поняття та структури правового статусу місцевої державної адміністрації їх основні завдання, функції та принципи діяльності.

У підрозділі 1.1 «Історично-правовий огляд створення, становлення та розвитку місцевих державних адміністрацій» здійснено розгляд етапів становлення місцевого державного управління на території сучасної України.

Встановлено, що інститут місцевих органів влади України як самостійне політико-правове явище формувався протягом усієї її багатовікової і надзвичайно складної історії під впливом зовнішніх (входження території сучасної України до складу інших держав) і внутрішніх (зміна характеру та форм правління на території сучасної України) чинників, які призводили до зміни статусу, структури та компетенції цих органів.

Зазначено, що сьогоднішнє положення місцевих державних адміністрацій, а також розподіл повноважень між ними й органами місцевого самоврядування ґрунтується на вітчизняному та зарубіжному (насамперед, французькому) досвіді і має сприяти підвищенню ефективності публічної влади в умовах демократизації суспільно-політичного й економічного життя України. Характер завдань, які вирішуються у процесі місцевого управління, обумовлює динамічність форм управлінської діяльності. Кожен новий етап розвитку нашої держави, як правило, супроводжується відповідними змінами в управлінській структурі, спрямованими на поліпшення діяльності апарату управління.

У підрозділі 1.2 «Місце та призначення місцевих державних адміністрацій в системі органів виконавчої влади» підкреслено, що місцеві державні адміністрації є важливою ланкою у системі органів виконавчої влади, оскільки вони найбільше наближені до населення і діють в межах конкретних адміністративно-територіальних одиниць. У зв'язку з цим місцеві державні адміністрації запропоновано визначити як самостійну структурну одиницю в системі виконавчої влади, що реалізує функції державного управління в межах наданих їй повноважень у визначеній сфері, предметі (об'єкті) державного відання.

До ознак місцевої державної адміністрації віднесено: здійснення публічних, державних функцій на основі державно-владних повноважень, що включають регулятивні, координаційні, виконавчі та інші форми управлінської діяльності у визначеній сфері, галузі, регіоні; законодавче оформлення правого статусу; право приймати в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності у встановленому законом порядку управлінські рішення у формі правових актів, обов'язкові для виконання в сфері відання адміністрацій; складну внутрішню структуру, яка включає структурні підрозділи (іноді включає й інші органи) і службовців державної служби відповідно до штатного розпису даного органу; фінансування з державного бюджету; заборону для них та їх службовців займатися господарською або комерційною діяльністю; включення місцевих державних адміністрацій до ієрархічної системи виконавчої влади та звіт перед органами вищого рівня.

У підрозділі 1.3 «Поняття та структура правового статусу місцевої державної адміністрації» акцентовано увагу на тому, що місцеві державні адміністрації за характером організації є органами персональної діяльності, головною формою роботи і принципом діяльності яких визначається єдиноначальність, що виявляється у виключній компетенції голови держадміністрації визначати структуру та формувати склад держадміністрації (відділи та управління). У змісті функцій, виконання яких покладається на місцеві державні адміністрації, простежується явно виражений дуалізм, який виявляється у визначенні функціонально-предметного аспекту діяльності останніх в ст. 119 Конституції України. З одного боку, місцеві державні адміністрації мають забезпечити на відповідній території: виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин Ї також програм їх національно-культурного розвитку. Водночас, завданнями місцевих державних адміністрацій є: підготовка та виконання відповідних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування. Відкритість даних переліків передбачає реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Визначено основну відмінність вітчизняної моделі організації діяльності місцевих державних адміністрацій від аналогічних органів в країнах зі стійкою традицією місцевого самоврядування. В Україні місцеві державні адміністрації створені та діють не лише для реалізації контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, а й безпосередньо здійснюють управління відповідними територіями.

У підрозділі 1.4 «Основні завдання та функції місцевої державної адміністрації» відмічено, що заснування будь-якого органу пов'язано із визначенням його призначення, встановленням мети створення та діяльності, що обумовлено необхідністю виконання тих чи інших завдань і функцій у певній сфері соціального управління. При розкритті основного змісту підрозділу використана наступна взаємна залежність між основними поняттями, що визначають призначення місцевих державних адміністрацій: «мета» - «завдання» - «функції».

З урахуванням напрацювань теорії менеджменту проведено аналіз вказаних понять, на підставі чого зроблено висновок, що місія (мета) діяльності місцевих державних адміністрацій, яка відображає призначення цього органу, має знайти своє відповідне нормативно-правове закріплення (запропоновано доповнити Закон України «Про місцеві державні адміністрації» статтею «Мета діяльності місцевих державних адміністрацій»).

Формулювання завдань саме як конкретних напрямків роботи або окремих заходів дало підстави для висновку про необхідність внесення змін до ст. 2 «Основні завдання місцевих державних адміністрацій» Закону України «Про місцеві державні адміністрації», у тому числі в частині розширення переліку цих завдань.

Стосовно змісту функцій місцевих державних адміністрацій підтримано позицію, що ними є основні напрями та види їх діяльності. До їх числа пропонується віднести правозастосовну (виконавчо-розпорядчу), нормотворчу (в межах їх компетенції), забезпечувальну, організаційну, контрольно-наглядову, координаційну, інформаційну функції. Запропоновано включення до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» статті «Функції місцевих державних адміністрацій».

У підрозділі 1.5 «Принципи діяльності місцевих державних адміністрацій» розкривається зміст та дається характеристика їх поняття та системи.

Відмічається, що процес вдосконалення функціонування місцевих державних адміністрацій необхідно розпочинати з виявлення принципів їх діяльності як тієї відправної точки, з якої починається побудова цього елемента механізму державного управління та практична реалізація функцій держави.

На підставі аналізу змісту поняття «принцип» та його використання щодо основних засад діяльності місцевих державних адміністрацій зазначено, що принципи закріплюють найбільш доцільні форми та методи їх організації та функціонування; виступають базовими положеннями, які визначають характер та спосіб діяльності цих органів; є критеріями для оцінювання їх діяльності з точки зору відповідності меті створення.

Здійснено аналіз нормативно-правових актів, які відображають вироблені світовою практикою засади функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі, та основних принципів організації і діяльності державного апарату. На цій підставі визначено принципи діяльності місцевих державних адміністрацій як завершену, цілісну та взаємоузгоджену систему основоположних засад їх діяльності, наведено їх перелік, до якого включено принципи: верховенства права; пріоритетності прав людини; відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; підзвітності та відповідальності перед вищими органами та посадовими особами; законності; поєднання державних (загальнодержавних) і місцевих інтересів та неупередженості; поділу державної влади; безперервності; відкритості, гласності та прозорості; самостійності (незалежності) в здійсненні функцій та повноважень в межах, визначених відповідними законами; здійснення внутрішнього, судового та громадського контролю за їх діяльністю; державної підтримки; ефективності та доброчесності.

Підкреслено, що у належному опрацюванні переліку та змісту принципів діяльності місцевих державних адміністрацій закладено резерви підвищення ефективності функціонування цього органу з виконання покладених на нього завдань державного управління.

У підрозділі 1.6 «Відповідальність місцевих державних адміністрацій та її посадових осіб» це явище розглянуто як гарантію належного виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань та функцій.

Зазначається, що як учасник соціальних та правових відносин місцеві державні адміністрації несуть відповідальність: перед громадянами адміністративно-територіальної одиниці; перед державою в особі Президента України та Кабінету Міністрів України; перед іншими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями.

Обґрунтовується точка зору, що відповідальність місцевих державних адміністрацій є комплексним поняттям, яке персоналізується в конкретних підвидах - відповідальності юридичної особи публічного права та відповідальності фізичної особи - державного службовця. Кожна зі складових відповідальності місцевих державних адміністрацій має свої підстави та особливості реалізації і наслідки.

Підтримано позицію тих вчених, які в якості основних видів відповідальності виділяють моральну, юридичну та політичну. Проаналізувавши ці види відповідальності, суб'єктами яких є місцеві державні адміністрації, доведено, що їх реалізація найбільш ефективна та результативна саме у правовій формі. Тобто юридична відповідальність є основним засобом реагування на невиконання або неналежне виконання завдань та функцій місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 1.7 «Правові та соціальні гарантії діяльності місцевих державних адміністрацій» ці гарантії досліджено з позицій визнання за ними ролі засобів, які забезпечують можливість виконання покладених на ці органи завдань та функцій.

З урахуванням аналізу теоретичних джерел, відповідних нормативно-правових актів та практики правозастосування наведена узагальнююча характеристика гарантій діяльності місцевих державних адміністрацій як самостійного соціально-правового явища: за сутністю (виступають у вигляді спеціально пристосованих засобів, способів, прийомів та методів); за формою (отримують своє відображення та закріплення в нормативно-правових актах, що виступає умовою включення в механізм правового регулювання); за структурою (взаємопов'язана та взаємодіюча система правових та соціальних явищ); за спрямованістю (націлені на: досягнення завдань; виконання функцій; належне функціонування місцевих державних адміністрацій).

Стосовно системи правових гарантій діяльності місцевих державних адміністрацій відмічено, що вони: закріплюють найбільш доцільні форми, методи організації та функціонування місцевих державних адміністрацій; визначають характер та способи впливу на діяльність місцевих державних адміністрацій; існують як засоби забезпечення діяльності власне місцевих державних адміністрацій, їх структурних підрозділів та посадових осіб тощо.

Щодо гарантій соціальних, то пропонується враховувати, що місцева державна адміністрація як державний орган складається із окремих державних службовців, які безпосередньо і виконують весь обсяг завдань і функцій, покладених на цей орган. Тому соціальні гарантії варто розглядати як напрям діяльності держави щодо забезпечення доступу особи до відповідних соціальних благ та задоволення її життєво важливих інтересів і потреб, у тому числі і в частині створення належних умов діяльності працівників місцевих державних адміністрацій. Як результат запропоновано внести відповідні зміни до ст. 48 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», виклавши її з назвою «Гарантії соціального забезпечення посадових осіб місцевих державних адміністрацій».

Розділ 2 «Правова основа формування та організації діяльності місцевих державних адміністрацій» складається з шести підрозділів, в яких досліджено систему нормативно-правових актів, на підставі яких відбувається створення та забезпечується діяльність місцевих державних адміністрацій, порядок формування місцевої державної адміністрації, склад і структура місцевої державної адміністрації, особливості правового статусу голови місцевої державної адміністрації.

У підрозділі 2.1 «Система правового регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій» досліджена сукупність нормативно-правових актів та їх структура як засіб забезпечення в їх діяльності принципів верховенства права та законності.

Відзначається, що невід'ємною складовою діяльності місцевих державних адміністрацій, засобом приведення їх роботи у відповідність до умов розбудови України як правової держави є нормативне регулювання організації та діяльності цих органів виконавчої влади. Вказується, що недоліки правового регулювання безпосередньо впливають на ефективність здійснення управління на місцевому рівні, що не може не позначатися на забезпеченості прав та свобод представників місцевих громад, забезпеченості соціально-економічного розвитку регіону.

Проаналізовано основні риси правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, обґрунтовано особливості побудови його системи.

З метою удосконалення системи правового регулювання діяльності органів виконавчої влади, у тому числі і місцевих державних адміністрацій пропонується будувати систему нормативно-правових актів відповідно до зв'язку «загального - особливого - одиничного», де Конституція України - це рівень загального, закон України «Про місцеві державні адміністрації» - рівень одиничного. Зроблено висновок, що рівень особливого у зазначеній системі на цей час відсутній, тому існує потреба в опрацюванні Закону України «Про систему органів виконавчої влади в Україні».

У підрозділі 2.2 «Порядок формування місцевої державної адміністрації» послідовно розкриваються питання організаційно-штатного утворення цього місцевого органу виконавчої влади.

Відмічено, що законодавець цілком слушно використовує щодо місцевих державних адміністрацій термін «формування», а не, наприклад, «створення». Це пояснюється тим, що згідно із Законом України «Про місцеві державні адміністрації», вони фактично вже створені, а тому місцеві державні адміністрації не створюються кожного разу чи, наприклад, на період строку повноважень Президента України, а саме формуються уповноваженими на те особами.

В результаті проведеного аналізу зроблено висновок, що у розділі ІІ Закону України «Про місцеві державні адміністрації» щодо формування місцевих державних адміністрацій справедливо мова йде про їх кадри (персонал, особовий склад). Адже тільки завдяки персоналу цей місцевий орган виконавчої влади здатний перетворитися на дієвий інструмент державної влади, який ефективно виконує покладені на нього завдання і функції.

Вказується на стадійність формування складу місцевих державних адміністрацій, до числа етапів якої віднесено: призначення голів місцевих державних адміністрацій; призначення перших заступників та заступників голів; призначення керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів; призначення посадових осіб управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Наведена характеристика окремих етапів та їх процедури. З метою правового закріплення зазначених етапів та процедурних аспектів їх реалізації пропонуються внести відповідні доповнення до Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Зроблено висновок, що процедура формування місцевих державних адміністрацій хоча і виглядає складною та багатоетапною, але має на меті забезпечення добору найбільш підготовлених кадрів.

У підрозділі 2.3 «Склад і структура місцевої державної адміністрації» проаналізовано елементи будови досліджуваного органу виконавчої влади.

Відмічено, що у питанні будови важливе місце має поняття «організація», яка щодо місцевих державних адміністрацій має такі значення: як внутрішні якості зв'язків елементів системи - частин (управлінь, відділів та інших структурних підрозділів) цілого (місцевих державних адміністрацій); як сукупність процесів або дій, які вчиняються головою місцевої державної адміністрації з приводу формування її складу та структури; як об'єднання індивідів. Вказано на взаємозв'язок цих понять, адже в результаті процесу формування органу встановлюються зв'язки між його елементами, в результаті чого виникає певна організація - місцева державна адміністрація з власною структурою. Проаналізовано типову структуру місцевих державних адміністрацій та зв'язки між її елементами.

Зроблено висновок, що склад і структура місцевих державних адміністрацій спрямовані на забезпечення оптимальної управлінської діяльності цих органів влади. Це пов'язано також із визначенням доцільних та ефективних форм і видів зв'язків між елементами структури місцевих державних адміністрацій, що і є основною умовою забезпечення ефективного виконання державно важливих та суспільно значущих завдань та функцій, покладених на ці органи.

Опрацьовано рекомендації щодо оптимізації структури місцевих державних адміністрацій (суворе дотримання ієрархічної побудови місцевих державних адміністрацій; оптимальне співвідношення централізації і децентралізації завдань, функцій та повноважень між місцевими державними адміністраціями різного рівня; спрощення організаційних структур та оптимізація процесів та форм управління тощо).

У підрозділі 2.4 «Особливості правового статусу голови місцевої державної адміністрації» визначено основні функції голів місцевих державних адміністрацій, зокрема виділено організаційно-розпорядчу, представницьку, установчо-номінаційну та інформаційну функції.

Обґрунтовано, що відповідно до організаційно-розпорядчої функції голови місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень; в межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням; координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади й сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. Голови місцевих державних адміністрацій представляють місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими й релігійними організаціями, підприємствами, установами, організаціями, громадянами та іншими особами в Україні та за її межами, виконуючи таким чином представницьку функцію. Установчо-номінаційна функція виражається в компетенції голів місцевих державних щодо визначення структурних підрозділів відповідних місцевих державних адміністрацій, формування персонального складу цих підрозділів. Реалізація інформаційної функції полягає в тому, що голови місцевих державних адміністрацій забезпечують регулярне інформування населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію.

У підрозділі 2.5 «Інформаційне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій» воно розглядається як забезпечення процесу розробки та прийняття розпоряджень, наказів, організації їх виконання.

Визначено напрямки підвищення ефективності інформаційного забезпечення державного управління в регіоні, до яких віднесено такі заходи: врахування особливостей організації управлінських процесів у даному конкретному регіоні; поєднання прямого і непрямого принципів добору інформації про керовані підсистеми, зовнішнє середовище, об'єкти управління і т. ін.; врахування регіональної специфіки механізму керуючого впливу і ролі інформаційного забезпечення цього процесу; оптимізацію змісту управлінської інформації й організації роботи з нею; єдність і узгодженість об'єктивних і суб'єктивних підходів у роботі управлінсько-інформаційної системи державних органів; комплексний підхід до аналізу і проведення управлінсько-інформаційної роботи; врахування прямих і непрямих юридичних наслідків впровадження системи інформаційного забезпечення державного управління та ін.

Наголошено, що в межах діяльності місцевих державних адміністрацій неможливо вирішити всі питання інформаційного забезпечення їх діяльності. Для цього необхідно сформувати єдину загальнодержавну структуру, функцією якої було б формування та реалізація державної інформаційної політики. Ця структура повинна охоплювати всі гілки та рівні державної влади і включати як спеціалізовані органи державної влади, що забезпечують регулювання національної інформаційної сфери, так і підрозділи в інших органах державної влади, що відповідають за інформаційні аспекти діяльності у сфері їх компетенції.

Обґрунтовано, що якісна робота місцевих державних адміністрацій є невід'ємною складовою їх позитивного сприйняття в суспільстві. Адже пересічний громадянин оцінює функціонування адміністрації через власний досвід, який базується на контактах зі службовцями. Формування громадської думки про роботу апарату органів виконавчої влади, без сумніву, повною мірою залежить від якості надання державних послуг юридичним та фізичним особам.

У підрозділі 2.6 «Правове регулювання відносин місцевої державної адміністрації з іншими органами виконавчої влади, громадськими організаціями та громадянами» розглянуто проблемні питання взаємодії місцевих державних адміністрацій з іншими суб'єктами адміністративного права.

Доведено, що місцеві державні адміністрації здійснюють координацію з органами місцевого самоврядування у вигляді координації-взаємодії. Наприклад, із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними самоврядних повноважень, розглядають і враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Наголошено на тому, що координаційна діяльність місцевих державних адміністрацій має здійснюватися в тих сферах суспільного життя, які є однаково важливими як для держави взагалі, так і для відповідної територіальної одиниці. Під час здійснення місцевими державними адміністраціями державного управління формуються суспільні відносини з приводу реалізації виконавчої влади на відповідній території. Одним із суб'єктів координаційних правовідносин обов'язково виступає орган виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в таких правовідносинах є владним суб'єктом. Виняток становлять, по-перше, випадки вступу місцевих державних адміністрацій в правовідносини з вищестоящими суб'єктами виконавчої влади, коли вони є підвладним суб'єктом правовідносини. По-друге, місцеві державні адміністрації можуть вступати в правовідносини з рівними за правовим статусом суб'єктами виконавчої влади або з іншими суб'єктами права, щодо яких у них відсутні владні повноваження.

Розділ 3 «Компетенція і повноваження місцевої державної адміністрації» складається з п'яти підрозділів, які присвячено дослідженню змісту та особливостей компетенції і повноважень місцевої державної адміністрації щодо основних сфер суспільного життя.

У підрозділі 3.1 «Поняття компетенції та повноважень місцевої державної адміністрації» визначається зміст компетенції місцевої державної адміністрації як державного органу. Компетенція розглядається як юридично надані даному державному органу повноваження щодо вирішення визначеного кола питань і для прийняття певних видів правових актів, що встановлюють його місце в системі державних органів.

Повноваження місцевої державної адміністрації розуміються як сукупність їх прав та обов'язків, що реалізуються нею в різних галузях. Зроблено висновок, що значна частина галузевих повноважень, якими наділені місцеві державні адміністрації, є «виконавчими» повноваженнями районних та обласних рад. Це повноваження в галузі соціально-економічного розвитку території, в галузі бюджету та фінансів, містобудування, частина повноважень в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку та ін.

Наявність виконавчих повноважень органів місцевого самоврядування в компетенції місцевих державних адміністрацій означає, що місцеві державні адміністрації на своєму рівні повинні одночасно представляти інтереси і держави, і місцевих громад, виконувати і власні, і самоврядні повноваження. Наголошено, що це вносить певні неузгодженості і ускладнює роботу як місцевих державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.2 «Повноваження в сфері забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян» визначено можливості місцевих державних адміністрацій реалізовувати власні повноваження щодо забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Наголошено на тому, що місцеві державні адміністрації забезпечують додержання прав і свобод громадян, розглядають звернення громадян на безоплатній основі. Громадяни мають право звертатися до місцевих державних адміністрацій щодо вирішення питань, що належать до їх повноважень. Для забезпечення виконання вимог законодавства про звернення громадян посадові особи місцевих державних адміністрацій зобов'язані розглянути звернення громадян у встановлений законом термін, прийняти рішення з даного питання та надати громадянинові обґрунтовану відповідь.

На прикладі реалізації програм економічного і соціального розвитку, профілактики правопорушень, соціального захисту населення, охорони навколишнього природного середовища Харківської обласної державної адміністрації обґрунтовано, що за наявності відповідного державного фінансування місцеві державні адміністрації здатні ефективно впливати на рівень забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

У підрозділі 3.3 «Повноваження в галузі міжнародних та зовнішньоекономічних відносин» охарактеризовано засоби зміцнення конкурентоспроможності вітчизняної економіки в сучасних умовах інтенсифікації зовнішньоекономічної діяльності.

Вказується, що подальший розвиток держави обумовлює необхідність зміни принципів функціонування системи державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності в Україні, а також вимагає узгодження вітчизняної законодавчої бази зовнішньоекономічної діяльності з відповідними нормами законодавства інших країн.

Проаналізовано компетенцію місцевих державних адміністрацій у сфері міжнародних та зовнішньоекономічних відносин та повноваження відповідного Головного управління у цій сфері. Звернуто увагу, що важливим напрямом розвитку міжнародних та зовнішньоекономічних відносин є дії уряду та інших органів виконавчої влади з реалізації принципу державних гарантій щодо незмінності законодавства в сфері спільного підприємництва, іноземного інвестування, функціонування територій зі спеціальним режимом господарювання.